Содержание к диссертации
стр.
В в е д е н и е 3-15
і* ГЛАВА 1. Правовое регулирование административно-деликтнои
юрисдикции милиции и мер административно-процессуального
обеспечения 16-107
1. Понятие, правовая регламентация и соотношение административной юрисдикции и административно-деликтнои юрисдикции
милиции 16-54
2.Меры административно-процессуального обеспечения административно-юрисдикционной деятельности
милиции 55-83
3. Некоторые аспекты совершенствования мер
административно-процессуального обеспечения в
# правоприменительной практике
милиции 84-107
ГЛАВА 2. Стадии административно-деликтнои юрисдикционной
деятельности милиции 108-195
1 .Классификация стадий административно-деликтного
юрисдикционного процесса '. 108-138
2.Рассмотрение и разрешение дел об административных
правонарушениях в органах милиции 139-179
3 Обжалование и пересмотр постановления по делу об
административном правонарушении 180-195
Заключение 196-201
Список использованной литературы 202-216
Приложени е 217 -220
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Современный этап социально-экономического развития России, реформирования всего механизма государственного управления неизбежно связан с активизацией деятельности институтов представительной и исполнительной власти по правовому регулированию общественных отношений, нормативное регулирование которых требует дальнейшего совершенствования.
Новый социально-политический статус России, стремление ее к строительству правового государства не может и не могло быть без революционных преобразований в отечественном законодательстве, переосмысления сущности и роли права в обществе. Меняются место и роль государства в жизни российского общества, меняется доктрина взаимоотношений государства и личности, меняются признаваемые и защищаемые государством ценности. Данного обстоятельства, как справедливо утверждает Ю.П.Соловей, вполне достаточно для того, чтобы рассматривать функционирование государственного механизма в целом и каждого его элемента в отдельности в качестве приоритетных объектов внимания отечественной юридической науки, призванной оптимизировать стратегию и тактику назревших реформ и предложить пути наименее болезненного их осуществления1.
Крайне неблагоприятные критические условия работы российских государственных институтов в последнее десятилетие ушедшего века были связаны с дезинтеграционными процессами бывшего СССР и самой России, породившими все те проблемы, с которыми столкнулось наше общество и вызвавшими, как следствие, криминальный бум, в результате которого
См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации.- Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С.З.
преступность, приняв угрожающие размеры, стала серьезным фактором дестабилизации социально-политической обстановки в стране.
Следует согласиться с мнением, что в нынешних условиях только комплексный подход к решению этой проблемы позволит выявить истинные причины ухудшения криминогенной ситуации и выработать адекватные меры реагирования - предупреждения преступлений и иных правонарушений. При этом одной из наиболее важных задач должна стать проработка возможностей использования средств административного воздействия1.
Административные правонарушения традиционно были и остаются наиболее массовыми видами правонарушений, имеющими общую тенденцию к росту. Если с начала 90-х годов ежегодно привлекалось к административной ответственности не менее 60 млн. человек, из которых одна треть - по инициативе милицейских служб, из которых до 50 % за проступки, посягающие на общественный порядок2, то в 2000 г. по данным ГИЦ МВД России к административной ответственности было привлечено более 75 млн. человек, т.е. в среднем каждый второй житель России3, а по экспертным оценкам в стране ежегодно совершается свыше 100 млн. административных правонарушений. Только в Ростовской области за 10 лет с 1992 г. по 2001 г.(включительно) количество административных правонарушений, выявленных милицией, выросло в 2,4 раза (с 864 тыс. в 1992 г. до 2037810 в 2001 г.)4. Несмотря на некоторое снижение числа
См.: Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. - М.: ИНФРА, 1996. С.4.
2 См.: Рохлин В.И., Стуканов А.П. Актуальные проблемы борьбы с
административными правонарушениями.// Правоведение. 1998. № З С.94-95.
3 См.: Указание МВД России от 18 декабря 2001 г. № 1/22792 "О
направлении копии представления Генеральной прокуратуры РФ".
4 Корецкий Д.А., Перекрестов В.Н., Светличный В.Н. Профилактика
административных правонарушений как способ борьбы с преступностью
(научно-практическое пособие). ГУВД Ростовской области. Ростовская
зарегистрированных административных правонарушений в 2002 г.*, что было связано с вступлением в действие нового КоАП РФ, по которому сотрудники милиции еще не научились работать, полагаем, что в дальнейшем массив административных деликтов превысит показатели 2001 года.
Совершенно верно утверждает Э.Е.Гензюк: " Налицо ситуация нарастающего вала факторов антиобщественного характера, который вне зависимости от общеизвестного влияния административных проступков на преступность, способен сам по себе серьезно дестабилизировать правопорядок в стране. Важно также иметь в виду и то, что тотальность административного правонарушительства, существенно снижая порог законопослушности, расшатывает не только правовые, но и моральные устои общества"1. Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противодействие преступности ослабляет не только существующий административно-правовой режим, как одну из существенных составляющих правопорядка в России, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране.
С ростом количества зарегистрированных в милиции административных правонарушений просматривается тенденция и к массовым нарушениям законности при осуществлении административно-
высшая школа милиции. - Ростов-на-Дону, 1997. С.8; Сведения об
административной практике органов внутренних дел за 12 месяцев 2001 г.
Форма 1-АП.
* Например, в органах внутренних дел Ростовской области количесвто
административных правонарушений, зарегистрированных в 2002 г.
уменьшилось на 21,5 % по сравнению с 2001 г.. а в ГУВД Краснодарского
края за тот же период - на 30,4 %.
1 См.: Гензюк Э.Е. Административная деликтология // Российская
таможенная академия. Ростовский филиал. - Ростов-на-Дону, 2000. С.З.
юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, о чем говорят проверки, проведенные Генеральной прокуратурой РФ в 1997 г. и в 2001 г.1
Эффективное решение проблем предупреждения и пресечения административных проступков в новом социально-экономическом и правовом поле невозможно без совершенствования института административной юрисдикции, механизма правоприменительной административно-юрисдикционной практики уполномоченных органов, в том числе и милиции, являющейся авангардом в выявлении и пресечении административных правонарушений. Эффективность работы милиции во многом определяет состояние общественного порядка и общественной безопасности. Вместе с тем, адаптация ее правоохранительной и правоприменительной деятельности к новым социально-правовым реалиям идет очень медленно. В арьергарде остаются и вопросы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности милиции. Острота существующих проблем административной юрисдикции приобрела более четкие контуры с принятием Конституции Российской Федерации, провозгласившей права и свободы личности, механизм защиты которых до сих пор в полной мере не урегулирован действующим законодательством об административных правонарушениях. При этом, как справедливо подчеркивает А.Ю.Якимов, явно просматривается тенденция значительного увеличения количества органов исполнительной власти, от имени которых
См.: Представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации "Об устранении нарушений законности при использовании органами внутренних дел мер административного принуждения" от 15.08.1997 г.№ 7/5-1-109-97; Представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2001 г. № 7/5-45Д -2001 "Об устранении нарушений органами внутренних дел законодательства об административных правонарушениях".
административную юрисдикцию уполномочены осуществлять лица различных должностных категорий .
В связи с этим возникает вопрос о правомерности наделения, по сути, одинаковым статусом в сфере административной юрисдикции представителей судебных и квазисудебных органов, в том числе и милиции.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Административная юрисдикция не является новой проблемой для науки административного права. Большой вклад в разработку данной проблемы внесли Д.Н.Бахрах, И.И.Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, В.И. Жулев, Ю.М. Козлов, Л.В. Коваль, Ф.Е. Колонтаевский, А.П.Коренев, Б.МЛазарев, В.ВЛазарев, А.Е.Лунев, ЛЛ.Попов, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин. А.В.Серегин, В.Д.Сорокин, М.С.Студеникина, А.П.Шергин, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба и др. Многие исследования посвящены анализу общих проблем административной юрисдикции, характеристике административных правонарушений и производства по делам, подведомственным органам внутренних дел. Однако большинство исследований проведено до обновления административного законодательства, до вступления в действие новой Конституции РФ, нового Кодекса РФ об административных правонарушениях и не затрагивали проблем административно-юрисдикционной деятельности милиции на современном этапе.
За прошедшие годы значительно изменилась нормативно-правовая база, серьезные изменения произошли в структуре и организации деятельности милиции. Новые условия, в которых организуется и протекает административно-юрисдикционная деятельность, требуют новых подходов к
См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Диссер. на соиск. уч. степени, доктора юрид. наук.- М.: Академия МВДРФ, 1996. Сб.
ее содержанию и правовой регламентации, которые в теоретическом и практическом плане рассматриваются в данной работе.
Изучение действующего административного законодательства, практики его применения, организации административно-юрисдикционнои деятельности милиции показало, что многие действующие нормативно-правовые нормы и административная практика не отвечают требованиям сегодняшнего дня, правовой реформе. Остаются нерешенными многие проблемы административно-юрисдикционнои деятельности милиции после вступления в силу с 1 июля 2002 г. нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Представляется, что разработка концепции совершенствования административно-юрисдикционнои деятельности милиции, уяснение ее содержания и элементов, анализ проблем ее практической реализации позволят научно обосновать возможные пути совершенствования нормативной основы административно-юрисдикционнои деятельности в интересах правопорядка и законности, наметить конкретные направления дальнейшего развития законодательства России об административных правонарушениях.
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-деликтной юрисдикционной деятельности милиции.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы административно-деликтной юрисдикции милиции и пути ее совершенствования.
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
Основной целью настоящей работы является поиск путей
совершенствования правового регулирования административно-деликтной юрисдикционной деятельности милиции. В ходе работы над диссертацией
автором поставлены и разрешены следующие научно-исследовательские задачи:
- рассмотреть понятие и сущность административной юрисдикции
милиции, проанализировать особенности ее правовой регламентации,
компетенционные полномочия отдельных должностных лиц - субъектов
административной юрисдикции;
классифицировать меры административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции, вскрыть проблемы правового обеспечения их применения сотрудниками милиции в обычных и особых условиях;
- проанализировать имеющиеся взгляды ученых-административистов
на классификацию стадий производства по делам об административных
правонарушениях и классифицировать стадии административно-деликтной
юрисдикционной деятельности милиции, вскрыв проблемы нормативного
регулирования правоприменения на каждом этапе этих стадий;
- разработать и аргументировать конкретные предложения по
совершенствованию правового регулирования административно-деликтной
юрисдикционной деятельности милиции с учетом анализа нового КоАП
Российской Федерации.
МЕТОДОЛОГИЯ И МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Работа выполнена на основе системного подхода с использованием диалектического метода познания в неразрывном единстве с логическими, историческими, сравнительно-правовыми методиками научного познания.
Теоретическую основу составляют научные труды в области теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, криминологии, гражданского и уголовного процесса, относящиеся к проблематике диссертации.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации и
зарубежных стран, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ведомственные нормативно-правовые акты.
Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные по административной практике на территории Ростовской области с 1993г по 2002 г. и Краснодарского края с 1998 по 2002 г. Автором изучены более 2000 дел об административных правонарушениях, рассмотренных органами внутренних дел. Проведен анкетный опрос 226 сотрудников органов внутренних дел Ростовской, Астраханской, Волгоградской области, Краснодарского и Ставропольского краев, Дагестана, Калмыкии и др. субъектов Российской Федерации Южного региона. При подготовке диссертации использовались результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
Научная новизна исследования определяется тем, что автором проведен
единый структурно-комплексный системно-правовой анализ
административно-деликтной юрисдикции милиции. Впервые предложено расширенное определение понятия административная юрисдикция милиции.
Научная новизна исследования заключается также в том, что в диссертации впервые за последние годы подняты проблемы правового регулирования мер административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции милиции, дана их классификация.
Инновационными являются и классификация этапов стадий производства по делам об административных правонарушениях и стадий
административно-деликтной юрисдикции, а также комплексное
исследование проблем правового регулирования административно-процессуальной деятельности на каждом их этапе.
В диссертации впервые проведен анализ ряда положений нового Кодекса об административных правонарушениях, отмечены его положительные инновации и недостатки.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:
- Авторская позиция в отношении понятий административной и административно-деликтной юрисдикции милиции.
Предлагаются следующие определения:
административная юрисдикция милиции - это подведомственность и компетенция по осуществлению, а также само осуществление правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности сотрудниками милиции по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, включающая в себя юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях и производство по жалобам.
административно-деликтная юрисдикция милиции - это подведомственность, а также компетенция по осуществлению и само осуществление уполномоченными на то сотрудниками милиции правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.
Взгляды автора на функциональное назначение мер административного принуждения и предложения по классификации мер административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции, вскрытие проблем правового обеспечения их применения сотрудниками милиции в обычных и особых условиях.
Меры административного принуждения, относимые обычно к мерам:
1) административного предупреждения; 2) административного пресечения;
3) административно-процессуального обеспечения, имеют
многофункциональное значения и часто обладают двойственной или
тройственной функцией, т.е. одна и та же мера административного
принуждения может быть одновременно и мерой административного
предупреждения, и мерой административного пресечения и мерой
'Щ админитсртаинво-процессуального обеспечения.
Меры административно-процессуального обеспечения
классифицируются по различным основаниям, в том числе: 1) по субъекту применения; 2) по объекту применения; 3) по правовому режиму применения.
- Мнение автора по выделению этапов стадий производства по делам об административных правонарушениях и классификации стадий административно-деликтной юрисдикции, выводы и конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования административно-деликтной юрисдикции милиции на каждой из них. Предлагается выделить следующие стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях:
1) стадия возбуждения дела об административном правонарушении :
1-й этап - первичные процессуальные действия по возбуждению
. административного дела и выяснению фактических обстоятельств;
2-й этап - проведение административного расследования (факультативный);
3-й этап - направление дела субъекту административной юрисдикции для рассмотрения (факультативный).
2) стадия рассмотрения и разрешения дела об административном
правонарушении:
1-й этап- подготовка дела к рассмотрению;
2-й этап - слушание дела (непосредственное его рассмотрение );
3-й этап - вынесение решения по делу.
3) стадия обжалования и пересмотра решения по делу об
административном правонарушении:
1-й этап - обжалование (опротестование постановления);
2-й этап - подготовка к рассмотрению жалобы;
3-й этап - непосредственное рассмотрение жалобы и вынесение по ней решения
4-й этап - реализация решения по делу об административном правонарушении.
4) стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении (отдельные этапы не выделяются).
В административно-деликтной юрисдикции просматриваются две стадии: 1) стадия рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении и 2) стадия обжалования и пересмотра дела об административном правонарушении. Стадию возбуждения дела (административного расследования) и стадию исполнения постановления по делу об административном правонарушении, являющиеся составной частью производства по делам об административных правонарушениях, следует выделить за рамки административно-юрисдикционной деятельности.
ОБОСНОВАННОСТЬ И ДОСТОВЕРНОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ подтверждаются логическими выводами, сделанными на основе анализа и сопоставления нормативно-правовых актов, регламентирующих административно-юрисдикционную деятельность милиции, проведенным анкетным опросом сотрудников милиции Южного федерального округа, результатами анализа административно-процессуальных документов, изученных автором, и практики применения милицией ранее действовавшего КоАП РСФСР, нового КоАП РФ и других законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в сфере административно-деликтной юрисдикции милиции.
ПРАКТИЧЕСКАЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования
организации и деятельности правоприменительных органов (в то числе и
милиции) по осуществлению административно-деликтной юрисдикционной
деятельности, в законотворческой деятельности по совершенствованию
административно-процессуального законодательства. Положения работы
позволяют устранить существующие в административно-правовой науке
пробелы в части правоприменительной практики по использованию мер
административно-процессуального обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях, классификации стадий
административно-деликтной юрисдикции.
Значимость результатов исследования обусловливается возможностью их использования в преподавании курсов "Административное право", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Административная юрисдикция органов внутренних дел".
Новационные положения диссертационного исследования могут применяться в научно-исследовательской работе - при проведении дальнейшего изучения проблем административной юрисдикции в целом и административно-деликтной юрисдикционной деятельности милиции.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ И ВНЕДРЕНИЕ. Выводы и предложения прошли практическую апробацию в работе при подготовке методических рекомендаций (совместно с УВД г. Ростова-на-Дону) по вопросам соблюдения законности в процессе административной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также при выполнении поручений руководства МВД России и Ростовского юридического института МВД РФ. В частности, автором подготовлены (в соавторстве) и направлены в Главное управление кадров и кадровой политики МВД России Примерная программа для образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России по дисциплине "Административная юрисдикция органов внутренних дел", а также учебник "Административная юрисдикция органов внутренних дел" (в соавторстве). Материалы исследования (бланки
процессуальных документов по административно-деликтной юрисдикции) используются в практической деятельности органов внутренних дел Ростовской области.
Основные материалы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, проводимых в Ростовском государственном университете, Воронежской высшей школе милиции, Краснодарском юридическом институте МВД России, Ростовском юридическом институте МВД Российской Федерации, методических сборах, использовались отделом по кадровой и воспитательной работе УВД г. Ростова-на-Дону при подготовке методических рекомендаций по вопросам соблюдения законности в процессе административной деятельности сотрудников органов внутренних дел (под редакцией диссертанта), а также нашли отражение в шести научных работах автора.
СТРУКТУРА И ОБЪЕМ ДИССЕРТАЦИИ: работа выполнена на 220 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Список использованных при написании диссертации источников включает 147 наименований.
