Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и основные элементы системы административной юстиции в Австралии 13
1. Концептуальные основы административной юстиции в Австралийском Союзе 13
2. Становление системы административной юстиции в Австралии 32
3. Современная система административной юстиции в Австралии и ее основные элементы 52
ГЛАВА II. Административный процесс в органах административной юстиции Австралии 83
1. Сфера применения и процессуальные особенности судебного пересмотра административных решений 83
2. Пересмотр по существу решений и действий исполнительной власти в административных трибуналах 118
3. Процессуальные формы деятельности омбудсмена Австралийского Союза как органа административной юстиции 134
Заключение 138
Библиография
- Становление системы административной юстиции в Австралии
- Современная система административной юстиции в Австралии и ее основные элементы
- Пересмотр по существу решений и действий исполнительной власти в административных трибуналах
- Процессуальные формы деятельности омбудсмена Австралийского Союза как органа административной юстиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время исследование проблем становления и функционирования института административной юстиции является актуальным для российской правовой системы в связи с необходимостью развития имеющихся публично-правовых средств защиты прав и законных интересов граждан. Становление правового государства предполагает не только расширение прав и свобод граждан в отношениях с публичной властью, но и обеспечение контроля за надлежащим процессом принятия административных решений.
Австралия имеет уникальный опыт функционирования административной юстиции. Будучи молодым государством, исторически находившимся под влиянием правовой системы Великобритании, за вековую историю своего существования сумело построить собственную независимую систему административной юстиции, проявившую высокие адаптивные способности и позволяющую учитывать потребности общества.
Административная юстиция, как специальная технология защиты прав человека, была создана и развивалась в Австралийском Союзе на протяжении XX в. В настоящее время можно с уверенностью констатировать, что созданная в Австралии система административной юстиции, представленная системой пересмотра административных решений в федеральных судах Австралии (judicial review) и системой пересмотра по существу административных решений в независимых административных трибуналах (merits review), деятельностью омбудсмена Австралийского Союза и иными средствами контроля за публичной администрацией, является одной из самых прогрессивных в мире.
В условиях становления в Российской Федерации собственной развитой системы административной юстиции опыт Австралийского Союза представляется особенно актуальным в связи с наличием признаков, объединяющих оба государства, таких как федеративное государственное устройство, принцип разделения властей, лежащий в основе взаимоотношений трех ветвей власти, двухуровневая система власти и т.д.
Все вышесказанное, таким образом, и обуславливает актуальность выбранной автором темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы организации и функционирования современной системы административной юстиции Австралии не были до настоящего исследования предметом специального всестороннего научного анализа. Среди государств англо-саксонской системы права институт административной
юстиции Великобритании являлся предметом изучения в отдельных диссертационных работах . Вместе с тем, изучение опыта построения и функционирования системы административной юстиции Австралийского Союза, как молодого государства с федеративной формой государственного устройства, является необходимым ввиду его уникального опыта и перспектив развития института административной юстиции в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе имеющихся теоретических разработок, действующего законодательства и судебной практики провести исследование организации и функционирования органов административной юстиции Австралийского Союза, выявить положительные характеристики опыта данного государства и рассмотреть возможность его применения в Российской Федерации. Выбор цели исследования обусловлен теоретической и практической значимостью изучения вопросов функционирования института административной юстиции за рубежом в условиях формирования в Российской Федерации правового государства и его атрибута - административной юстиции.
Для достижения цели исследования в диссертации ставятся следующие задачи:
- провести анализ основных научных подходов к определению понятия
административной юстиции в Австралии, его соотношения с понятиями
«административное право», «судебный пересмотр», «пересмотр по существу»;
- исследовать процесс развития и реформирования системы административной
юстиции в Австралии и определить современную нормативно-правовую основу
функционирования ее элементов;
установить организационно-правовой статус органов административной юстиции Австралии, их структуры и компетенции;
проанализировать теоретико-правовые и нормативные основы, а также принципы, лежащие в основе судебного пересмотра административных решений (judicial review) как формы контроля за законностью деятельности публичной администрации Австралии;
установить место и роль системы пересмотра по существу административных решений в Австралийском Союзе;
1 СажинаВ.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1984.- 197 с. : ил РГБ ОД 61:85-12/99; Устюжанинова Е.А. Современная административная юстиция в Великобритании: Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 : Москва, 2012.
- изучить организацию деятельности и компетенцию омбудсмена Австралийского Союза как органа административной юстиции Австралии.
Объектом исследования являются урегулированные правом общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности системы административной юстиции в Австралии как механизма, обеспечивающего законность осуществления полномочий со стороны органов публичного управления, а также защиту субъективных публичных прав и законных интересов лиц, затронутых административными решениями.
Предметом исследования выступают теоретико-правовые основы формирования и функционирования института административной юстиции в Австралии.
Следует отметить, что в целях настоящего исследования понятие «административная юстиция в Австралии» рассматривается в двух аспектах: как определенная концепция защиты прав и интересов индивидов в процессе принятия административных решений, а также в широком смысле, в качестве совокупности всех имеющихся способов защиты прав физических и юридических лиц в сфере публичного управления, включающей в себя судебный пересмотр административных решений, пересмотр по существу административных решений в административных трибуналах, деятельность омбудсмена Австралийского Союза и иных имеющихся механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти.
Необходимо иметь в виду, что в связи с федеративным устройством Австралии, в государстве действует федеральный уровень власти и уровень власти штатов и территорий, что порождает различия в процедуре создания и функционирования административных трибуналов и иных органов административной юстиции. Ввиду возможности принятия законодательства штатами и территориями по предметам собственного ведения, подробное изучение законодательства всех австралийских юрисдикции и действующих в них институтов административной юстиции достойно быть предметом самостоятельных исследований.
Целью настоящего исследования является рассмотрение существующей системы административной юстиции на федеральном уровне в Австралии.
Методологическую основу исследования составили как общенаучный диалектический метод познания, так и связанные с ним специальные методы,
соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный и сравнительно-правовой методы.
Теоретическую основу исследования составили теоретические положения
юриспруденции Австралии, касающиеся проблем административной юстиции.
Положения и результаты диссертационного исследования базируются на трудах
специалистов в области теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.И. Муромцева,
М.В. Немытиной, и административного права: Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, А.Ф.
Ноздрачева, Б.В. Российского, трудах австралийских, английских, новозеландских и иных зарубежных правоведов: М. Адлера, М. Ансона, М. Аронсона, С. Гагелера, Д. Галлигана, М. Грувса, А. Дайси, Г. Доунса, П. Кейна, Р. Крейка, П. Крейга, У. Лейси, Л. Макдональда, Дж. Макмиллана, П. Маккленнана, Э. Мейсона, С. Нибон, Д. Оконнора, М. Партингтона, Д. Пиарса, С. Смита, Д. Спайджелмана, Р. Карнвофа, М. Тэггарта, У. Уэйда, Б. Элвуда, К. Форсайта, М. Элиота и др.
Нормативной основой исследования является законодательство Австралийского Союза, а также прецедентное право Австралии, сложившееся в результате практики высших судов. В диссертации большое внимание уделялось анализу законодательного регулирования и судебной практики в отношении механизмов функционирования различных элементов административной юстиции Австралии. Эмпирическую основу работы составили официальные материалы, включая ежегодные доклады органов, имеющих отношение к административному праву Австралийского Союза, таких как Департамент Генерального Атторнея, Совет по пересмотру административных решений, Трибунал по административным апелляциям.
Ввиду отсутствия соответствующих русскоязычных источников, затрагивающих проблемы административного права и административной юстиции Австралийского Союза, терминологическая основа исследования явилась результатом авторского перевода. В связи с этим в работе русскоязычные понятия приводятся наряду с оригинальными терминами.
В данном исследовании были приведены ссылки на официальные интернет-сайты органов государственной власти Австралийского Союза. Законодательство Австралийского Союза приведено в работе по состоянию на 01 апреля 2013г.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое в российском правоведении комплексное исследование вопросов административной
юстиции Австралийского Союза на основе анализа законодательного регулирования, положений правовой доктрины и юридической практики в данной области.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие научной новизной или ее элементами:
1. Административная юстиция в Австралии - это действующая в рамках
административного права система институциональных элементов и доктринальных
положений, регулирующая отношения по поводу разрешения административных споров
между индивидами и органами государственного управления в соответствии с
принципами законности, справедливости и рациональности, и обеспечиваемая за счет
функционирования ряда механизмов и органов, в том числе судебного пересмотра
административных решений, пересмотра по существу административных решений в
административных трибуналах, омбудсмена и иных органов в целях обеспечения
правосудия для индивида и подотчетности процесса принятия правительственных
решений.
2. Современная система административной юстиции Австралии была создана в
результате реформы административного права 1970-х гг. на основании выводов,
разработанных специальными правительственными комитетами (Керра, Бланда и
Элликота) и включает в себя согласно господствующей доктрине процессуальные и
институциональные элементы:
а) внутренний (в органе, принявшем решение) и внешний пересмотр по существу административных решений в специальных административных трибуналах, а также судебный пересмотр административных решений;
б) административные трибуналы, федеральные суды, омбудсмена Астралийского Союза, Управление Уполномоченного в сфере информации Австралии, Совет по пересмотру административных решений.
-
Основными формами контроля за публичной администрацией в Австралийском Союзе являются судебный пересмотр административных решений в высших судах, а также пересмотр по существу административных решений (merits review) в независимых административных трибуналах.
-
Судебный пересмотр (judicial review) является формой судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации и на федеральном уровне осуществляется только Высоким судом, Федеральным судом или Федеральным
окружным судом на основании заявления лица, пострадавшего от административного решения.
5. Судебный пересмотр включает в себя конституционный судебный пересмотр
(аккумулировавший нормы общего права), основания которого закреплены в
Конституции Австралийского Союза, Законе о судоустройстве 1903 г., и судебный
пересмотр согласно законодательству, представленному Законом об административных
решениях (судебном пересмотре) 1977 г. Судебный пересмотр сводится к поиску ошибки
в праве и не подразумевает рассмотрение фактических обстоятельств дела.
6. Трибунал по административным апелляциям является основным органом
Австралийского Союза, осуществляющим пересмотр по существу административных
решений. Целью пересмотра по существу является принятие решения о том, было ли
первоначальное решение «правильным и предпочтительным». В противном случае,
трибунал обладает правом по замене первоначального административного решения на
новое. Процедура пересмотра по существу включает в себя пересмотр всех относящихся
к делу фактов. К особенностям процесса пересмотра относятся следующие факторы:
наличие у трибунала полномочий органа, принявшего первоначальное решение по делу, и
право на замену указанного решения на свое собственное; неформальность процедуры;
быстрота рассмотрения дела; предоставление мотивировки решения трибунала;
информация в решении трибунала о возможностях обжалования его решения;
всесторонний пересмотр дела (невозможность пересмотра части неудовлетворяющего
решения); обязательность к исполнению решения трибунала.
7. В связи с действующей в Австралии доктриной разделения властей предметом
судебного пересмотра всегда выступает процесс принятия административного решения, в
отличие от пересмотра самого существа дела (merits), являющегося прерогативой
исполнительной власти, в рамках которого имеет место установление фактов по делу
(fact-finding). Посредством судебного пересмотра обеспечивается, что должностные лица
публичной администрации не выходят за рамки своей компетенции при принятии
административных решений, а в случае нарушения ими пределов компетенции
(совершение юрисдикционной ошибки), суд предоставляет средства судебной защиты:
судебный запрет, судебный приказ должностному лицу о выполнении требования истца
(mandamus), истребование дела (certiorari), декларации и предписания.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, содействуют комплексному пониманию системы административной юстиции в Австралийском Союзе. Исследование способствует составлению общего представления об административном праве Австралийского Союза, его целях и функциях, для возможного переосмысления направленности регулирования административного права и процесса в России и использования позитивного опыта иностранного государства.
С практической точки зрения результаты исследования могут быть применены при разработке законодательства, регулирующего вопросы административной юстиции. Анализ опыта Австралийского Союза в сфере защиты прав граждан в отношениях с органами публичной администрации дает возможность убедиться в высоких адаптивных способностях системы административной юстиции данного государства, имеющих целью исполнение конституционного принципа верховенства закона. Организация отдельных составляющих административной юстиции Австралии может быть взята за ориентир при формировании данного института в Российской Федерации.
Материалы и выводы диссертационного исследования могут найти применение в научных исследования в области административной юстиции, при подготовке учебного материала по соответствующей тематике, при преподавании курса административного права зарубежных стран и спецкурса «Административная юстиция».
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в четырех публикациях автора по теме исследования, а также были использованы в выступлениях с научными сообщениями на конференциях (всероссийская научная конференция «Правовые культуры», март 2011; российская научно-практическая конференции «Актуальные проблемы публичного права в России и зарубежом», февраль 2011). Работа обсуждалась на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает по три параграфа, заключения и библиографии, что обусловлено целью, задачами и предметом исследования.
Становление системы административной юстиции в Австралии
С точки зрения Председателя Высокого суда Австралии Роберта Френча, концепция административной юстиции включает в себя применение вышеуказанных норм (о правах человека) к лицам, принимающих первичные решения, поскольку это та сфера, в которой принимается большинство административных решений. Их применение впоследствии обеспечивается механизмами, являющихся частью инфраструктуры административной юстиции2.
В работе «Административное право и права человека» Д. Макмиллан и Н. Уильяме отмечают, что административная юстиция обеспечивается четырьмя различным способами в рамках австралийского административного права: посредством судебного пересмотра по общему праву и по законодательству; пересмотра по существу административных решений в административном трибунале; жалобы омбудсмену; и расследований и рассмотрения жалоб, которые нарушают права человека, в органах по обеспечению анти дискриминации и соблюдению прав человека3.
Ввиду отсутствия в Австралии юридически закрепленного Билля о правах на федеральном уровне, права человека в Австралии обеспечиваются в ходе деятельности судебной власти4. Однако, как пишет сэр Энтони Мейсон, Трибунал по административным апелляциям Австралии принимает гораздо более активное участие в разрешении споров, в которых правительство или правительственные органы являются стороной, чем обычные суды1.
Профессор Питер Кейн и Лейтон Макдональд отмечают, что традиционно роль административного права заключается в сохранении разделения властей и в первую очередь касается обеспечения внешнего контроля за осуществлением исполнительной властью своих полномочий2. При этом внешний контроль касается исключительно законности осуществления власти со стороны исполнительной власти. Как указывает С. Гагелер, компетенция и обязанность судебной власти - провозглашать и применять право, и эта функция судов сдерживает и ограничивает полномочия других ветвей власти, и является не только исключительной функцией судебной власти, но и ее единственной функцией . Судья Бреннан в деле Attorney-General (NSW) v Quin указал, что «обязанность и юрисдикция суда по пересмотру административного действия не выходят за рамки провозглашения и применения права, которое определяет границы и регулирует порядок осуществления власти его обладателем. Если, таким образом, суд избегает административной несправедливости или ошибки, так оно и будет; но суд не обладает юрисдикцией по исправлению административной несправедливости или ошибки. Существо административного действия, в той степени, в которой его можно было отличить от законности, является для обладателя соответствующей власти предметом политического контроля. Следствием является то, что сфера применения судебного контроля должна быть определена не в плане защиты индивидуальных интересов, а с точки зрения пределов власти и законности ее осуществления»4. Различие между законностью (legality) и существом (merits) административного решения основано на теории разделения властей, которая и ограничивает судебный пересмотр административного решения установлением законности. Указанное различие ограничивает право судов контролировать действия исполнительной власти, обеспечивая то, чтобы суды не узурпировали роль исполнительной власти. В этой связи сэр Энтони Мейсон отмечает ограниченность концепции содержания судебной власти Австралии1.
В Австралийском Союзе, таким образом, в области оспаривания решений и действий исполнительной власти существует конфликт двух концепций. С одной стороны, судебная власть в Австралии может осуществляться исключительно судами, которым, в свою очередь, запрещено оценивать решения администрации по существу. С другой стороны, в общественных отношениях Австралии присутствует тенденция юридификации, когда закон регулирует все большее количество сфер жизни общества, и, как следствие, занимает центральное место в процессе принятия административного решения. Управление, таким образом, становится урегулированным правом процессом, который может быть проверен обществом с использованием специальной процедуры. В условиях конфликта указанных концепций в Австралии была создана собственная действующая система юрисдикционного контроля над администрацией, выразившаяся в учреждении административных трибуналов, и не потребовавшая коррекции принципа разделения властей и реформирования судебной власти.
С. Гагелер указывает, что несмотря на наличие в правовой теории Австралии четкого различия между судебным пересмотром и пересмотром по существу, практика является несколько размытой2. Им приводится пример, что в отношении применения некоторых принципов судебного пересмотра, например, «неразумности», применение правовых ограничений, как представляется, может касаться оценки обоснованности решения. Содержание «законности» в конкретных случаях обычно определяется путем ссылки на законодательство, которым администрации была предоставлена власть для принятия решений, оказывающих влияние на права индивида. Таким образом, содержание законных пределов судебного пересмотра административных действий в Австралии зафиксировано в законодательстве, и определяется органами законодательной власти при разработке закона, который устанавливает ограничения и регулирует порядок осуществления полномочий администрацией .
По мнению Р. Маклеод, занимавшей ранее пост омбудсмена Австралийского Союза, административная юстиция является чрезвычайно сложным понятием. Оно охватывает сложную сеть институтов и процессов, в том числе: судебный пересмотр; трибуналы и расследования; омбудсменов; законодательные процедуры для защиты интересов потребителей в приватизированных отраслях и профессиях. Возможно, весь процесс принятия официальных/публичных решений, должен рассматриваться как часть сферы административной юстиции. Кроме того, административная юстиция подразумевает сложный набор ценностей, не всегда совместимых между собой: естественной справедливости, участия, демократии, эффективности, справедливости, прозрачности, среди прочих .
Современная система административной юстиции в Австралии и ее основные элементы
Судебная система Австралии характеризуется иерархичностью системы органов судебной власти, с Высоким Судом в качестве высшего органа. В систему федеральных судов Австралии также входят Федеральный суд, Семейный суд и Федеральный окружной суд.
Высокий суд Австралии был учрежден в 1901 году на основании статьи 71 Конституции Австралийского Союза, первое назначение на пост судьи состоялось в 1903 году после издания Закона о судоустройстве 1903 года (Judiciary Act 1903). Высокий суд является последней апелляционной инстанцией в Австралии. Рассматривает дела по первой инстанции на основании ст. 74 и ст. 75 Конституции Австралии. В его функции также входит толкование и применение права Австралии; рассмотрение дел особого федерального значения, включая вопросы о соответствии законов Конституции и рассмотрение апелляций на основании специального разрешения на решения федеральных судов и судов штатов и территорий. В юрисдикцию Высокого суда Австралии также входит толкование Конституции при рассмотрении им дел2.
Следует отметить, что сторона, желающая обратиться за апелляционным обжалованием в ходатайстве о принятии апелляционной жалобы к рассмотрению (так называемом special leave application), обязана убедить Суд в необходимости рассмотрения данного дела .
Высокий суд состоит из председателя и шести судей, назначаемых Генерал-губернатором в соответствии со ст. 5 Закона о Высоком суде Австралии (High Court of Australia Act 1979)4. В 1975-1976 гг. были учреждены Федеральный суд и Семейный суд, наделенные специальной компетенцией.
Судебная система Австралии состоит из двух уровней: федерального и уровня штатов и территорий. Высокий суд и суды штатов учреждены на основании Конституции, в то время как остальные суды являются нижестоящими, с ограниченными полномочиями и властью. Каждый штат имеет собственную судебную иерархию, а юрисдикция каждого суда варьируется от штата к штату. Тем не менее, все штаты имеют верховный суд, который является высшим судом штата.
Федеральный суд Австралии учрежден в соответствии с Законом о Федеральном суде Австралии 1976 года (Federal Court of Australia Act 1976) и осуществляет юрисдикцию с 1977 года. Федеральный суд имеет юрисдикцию на основании более 150 актов парламента Австралии, в качестве суда первой инстанции рассматривает вопросы, возникающие на основании Конституции, а также преступления, преследуемые по обвинительному акту в области картелей и уголовные дела, рассматриваемые без участия присяжных. В апелляционную юрисдикцию суда входят апелляции на решения Верховного суда о. Норфолк и на решения верховных судов штатов, принятые на основании некоторых федеральных законов. Судебные заседания в Федеральном суде проводятся одним судьей3 в делах, рассматриваемых судом в качестве первой инстанции, и в полном составе из трех судей в делах, рассматриваемых судом в качестве апелляционной инстанции. В полном составе рассматриваются также апелляции на решения Федерального суда, вынесенных судьей единолично4. Федеральный суд также имеет полномочия по рассмотрению апелляций на решения различных трибуналов.
Семейный суд Австралии рассматривает вопросы, касающиеся семьи и применяет семейное законодательство. Суд был создан на основании Закона 0 семейном праве 1975 года (Family Law Act 1975)1. Суд рассматривает различные дела, касающиеся родительских споров, совместной собственности супругов, алиментов и другие вопросы семейного права. Федеральный окружной суд Австралии (Federal Circuit Court of Australia) (до 2013 года Федеральный суд магистратов Австралии (Federal Magistrates Court)) был учрежден на основании закона2 в 1999 году для снижения загруженности Федерального и Семейного судов. Федеральный окружной суд находится на одном уровне иерархии с Федеральным судом Австралии и Семейным судом Австралии.
Каждый штат и территория имеет собственную иерархию судов с различной компетенцией. Высшим судом штата или территории является соответствующий верховный суд штата или территории, обладающий как собственной, так и апелляционной юрисдикцией, либо судебное и апелляционное отделение.
Судебная система каждого штата и территории является независимой. Во всех штатах действуют верховные суды, а некоторые штаты имеют также апелляционные суды по уголовным делам, являющиеся высшей апелляционной инстанцией на уровне штата.
Большинство австралийских штатов или территорий имеют местные (district court) или окружные (country court) суды, рассматривающие наиболее серьезные дела с председательствующим судьей или с участием суда присяжных (как правило, из 12 человек). Серьезные преступления, такие как убийство, изнасилование, вооруженное ограбление, как правило, рассматриваются в суде более высокой инстанции. В Северной территории, Австралийской столичной территории, Тасмании и на острове Норфолк, где отсутствуют местные и окружные суды, данные дела рассматриваются соответствующими верховными судами.
Пересмотр по существу решений и действий исполнительной власти в административных трибуналах
Существует множество способов разрешения спора, используя переговоры или медиацию. Заявитель вправе письменно отозвать жалобу. В качестве альтернативы стороны могут достичь соглашения, что и будет являться результатом рассмотрения трибуналом заявления о пересмотре.
Слушания по процедурным вопросам могут быть проведены в любое время для того, чтобы решить вопросы, связанные с процедурой рассмотрения заявления. Например, замена письменных показаний или документов или видоизменение предмета спора. Слушания также могут проводиться в целях продвижения дела, в котором сторона не выполнила требований законодательства или трибунала.
Если заявление не удалось урегулировать на стадии, предшествующей слушаниям, то проводятся слушания. Трибунал назначает время проведения слушаний с учетом мнения сторон. Сторона, имеющая представителя, должна подать сертификат, содержащий соответствующую информацию. Трибунал принимает решение о дате проведения слушаний и информирует об этом стороны.
На слушаниях стороны и их свидетели в присутствии члена (членов) трибунала дают свои объяснения по существу спора. Интересы сторон могут представлять адвокаты, но их участие не является обязательным.
Если стороны и трибунал не возражают, решение может быть принято «на основании документов» без проведения слушаний. В этом случае трибунал принимает решение, основанное на имеющихся у него письменных свидетельских показаниях.
В конце слушаний трибунал либо сразу же выносит решение либо откладывает его на другую дату, обычно в письменном виде с прилагаемой мотивировкой.
Поскольку Трибунал по административным апелляциям не является судом, а частью исполнительной ветви власти, в его компетенцию не входит исполнение своих решений, т.к. это прерогатива судебной власти. Однако в случае необходимости, возможно инициирование процесса в Федеральном суде в целях издания приказа об исполнении решения трибунала. На практике подобные случаи не возникают и решения трибунала исполняются публичной администрацией без принуждения.
Таким образом, Трибунал по административным апелляциям имеет следующие специфические черты: 1) трибунал является универсальным трибуналом по окончательному пересмотру административных решений; 2) трибунал обладает полномочиями органа, принявшего первоначальное решение по делу, и вправе заменить его решение своим собственным; 3) в трибунале отсутствует требование об обязательном предварительном внутреннем пересмотре оспариваемого административного решения в принявшем его органе; 4) трибунал принимает по каждому делу «правильное или предпочтительное решение»: правильное, в случае, если существует только одно надлежащее решение; предпочтительное, если существует несколько альтернативных решений, либо свобода усмотрения; 5) решения трибунала можно обжаловать в Федеральном суде только по вопросу права; 6) в трибунале установлены четыре категории членов. В его состав входят судебные члены - федеральные судьи, заместители президента -выдающиеся юристы, старшие члены - опытные юристы, члены - юристы и специалисты различных областей (медицина, наука, вооруженные силы, авиация, налогообложение, страхование и т.д.).
Процедура пересмотра административных решений по существу в Австралии имеет свою специфику.
Граждане и иные лица вправе в определенных случаях требовать возмещения в случае не проведения со стороны трибунала расследования по основным относящимся к делу фактам. Трибуналы, осуществляющие пересмотр по существу административных решений, обладают обязанностью проводить расследования (duty to inquire) по рассматриваемому делу. Данная обязанность возникла в прецедентном праве Австралии в 1985 году в результате рассмотрения Федеральным судом Австралии дела Prasad v Minister for Immigration and Ethnic Affairs (дело Prasad ), исследовалась Высоким судом Австралии в деле Minister for Immigration and Citizenship v SZIAI (дело SZIAI ) и косвенно рассматривалась судом в последующих делах3. Обязанность проводить расследования имеет концептуальную связь с функцией трибуналов по осуществлению пересмотра по существу (merits review) административных решений, процедурной дифференциацией трибуналов в отношении судов и лиц, принимающих административные решения (administrative decision-makers). Несмотря на богатую судебную практику, в данном вопросе отсутствуют четкие принципы, позволяющие идентифицировать наличие данной обязанности. Трибуналы не имеют общего обязательства по инициированию расследований , однако «в строго определенных» обстоятельствах данная обязанность может возникнуть5.
Процессуальные формы деятельности омбудсмена Австралийского Союза как органа административной юстиции
Австралийский Союз, будучи молодым демократическим правовым государством, на протяжении всей истории своей государственности демонстрирует не прекращающийся процесс реформирования и совершенствования своей правовой системы. Принципы разделения властей и верховенства закона, наследие английской правовой системы, принципы ответственного правительства (responsible government), представительной демократии (representative democracy) и парламентского суверенитета (parliamentary sovereignty), действующие в данном государстве, во многом определяют направление происходящих преобразований.
Учитывая опыт Австралийского Союза в области обеспечения подотчетности решений администрации, следует привести следующие положительные аспекты системы административной юстиции Австралии: - наличие наряду с судами независимых органов с широкими полномочиями по пересмотру по существу административных решений, оценке их законности, разумности и логичности и замене, в случае необходимости, на собственное решение; - особое положение федеральных административных трибуналов между публичной администрацией, с одной стороны, и судебной властью, с другой; учреждение федеральных административных трибуналов на основании акта парламента Австралийского Союза, с закреплением юрисдикции (перечнем актов парламента, на которых основывают свои решения органы исполнительной власти и которые могут быть предметом пересмотра в административном трибунале); - назначение главы Трибунала по административным апелляциям Генерал-губернатором Австралии, выступающим в роли главы исполнительной власти Австралийского Союза; - требование к профессиональным знаниям и навыкам членов административных трибуналов, наличие специальных разработанных программ их обучения; - не подотчетность административных трибуналов исполнительной власти; - наличие возможностей дистанционной деятельности трибунала (проведение слушаний с использованием телефонной и видеосвязи), а также широкие возможности представительства при обжаловании административных решений; - разработанные принципы, лежащие в основе деятельности судов и административных трибуналов, осуществляющих пересмотр решений исполнительной власти: законность, справедливость, рациональность, открытость и эффективность, а также возможность пересмотра административных решений, определенность и доступность; - не формальность, не дороговизна процесса в административных трибуналах; - обязательность исполнения решений административных трибуналов, наряду с возможностью их судебного обжалования в федеральных судах; целью, лежащей в основе функционирования системы административной юстиции, является общее улучшение качества административных решений.
Следует признать, что, несмотря на то, что в Австралийском Союзе на федеральном уровне отсутствует консолидированный акт о правах человека, внимание в данном государстве к правам человека высоко. Рамки данного исследования не позволяют проанализировать все имеющиеся способы контроля за соблюдением прав человека и деятельность уполномоченных в этой области институтов, однако те органы и институты, деятельность которых нашла отражение в данном исследовании, на наш взгляд, позволяют оценить степень урегулирования сферы административной юстиции в Австралии, а также отметить следующее.
При определении главного признака административной юстиции автор исходил из того, что сфера ее осуществления характеризуется наличием специальных органов, в компетенцию которых законом отнесен контроль за законностью деятельности органов публичной администрации и защита прав, свобод и законных интересов граждан.
Административная юстиция в Австралии представляет собой концепцию, в рамках которой регламентируются принципы разрешения административно-правовых споров граждан с органами публичной администрации, направленные на защиту и восстановление нарушенных прав в процессе государственного управления.
В работе приводятся механизмы, созданные в рамках системы административного права Австралии, обеспечивающие подотчетность публичной администрации. Среди них - внутренний и внешний персе;- : р административных решений, включая судебный пересмотр в фсдер-j.u- -їх судах Австралии и пересмотр по существу в административных трибуї.аггч, деятельность омбудсмена и законодательство о доступе к правительственной информации. Делается вывод о том, что Австралийский Союз демонстрирует наличие стабилизированной системы административной юстиции. Данная система складывалась на протяжении 20-го века и продолжает совершенствоваться в интересах австралийского общества.
Современная система административной юстиции в Австралии возникла в результате реформы административного права 1970-х годов под названием «новое административное право», в результате которой были учреждены основные современные обеспечивающие ее институты: Трибунал по административным апелляциям Австралии, Федеральный суд Австралии, принято законодательство о свободе информации, учреждена должность омбудсмена Австралийского Союза.