Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика административной ответственности в области размещения государственного и муниципального заказа 15
1. Генезис ответственности за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа 15
2. Правовые аспекты компетенции органа, рассматривающего дела об административных правонарушениях в области размещения государственного и муниципального заказа 35
3. Анализ производства по делам о нарушении порядка размещения государственного и муниципального заказа 49
ГЛАВА 2. Особенности составов правонарушений в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд 64
1. Несоблюдение ограничений при размещении государственного и муниципального заказа 64
2. Нарушение порядка размещения государственного и муниципального заказа 86
3. Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении государственного и муниципального заказа 129
4. Нарушение условий государственного или муниципального контракта 143
Заключение 165
Список использованной литературы 170
- Генезис ответственности за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа
- Правовые аспекты компетенции органа, рассматривающего дела об административных правонарушениях в области размещения государственного и муниципального заказа
- Несоблюдение ограничений при размещении государственного и муниципального заказа
- Нарушение порядка размещения государственного и муниципального заказа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В связи с переходом к рыночной экономике возникла потребность перестроить не только систему государственного регулирования экономики с акцентом на предоставление участникам рынка большей свободы, самостоятельности, используя которые, они могли бы извлекать для себя имущественные выгоды, но и обеспечить реальное применение соответствующих механизмов в тех сферах, где активное участие принимает само государство. Система государственных и муниципальных закупок, утраченная в 30-х гг. прошлого века в связи со сворачиванием НЭПа, стала одним из способов вовлечения государства и муниципальных образований в рыночный оборот.
Общепризнанно, что грамотное использование данной системы позволяет навести порядок в сфере расходования бюджетных средств, существенно сокращать расходы этих средств, а также противодействовать их расхищению. Не случайно, Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305, послуживший основой для формирования новой системы государственного заказа в Российской Федерации, назывался «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»1.
Эффективность функционирования системы подтверждается также статистическими данными. В 2007 г. только из федерального бюджета Российской Федерации на закупку товаров для государственных нужд будет потрачено 958 миллиардов рублей - это почти 20% всех расходов федерального бюджета2. В 2006г. Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области рассмотрено 3951 заявка претендентов для участия в конкурсах.
В результате конкуренции экономия бюджетных средств по сравнению со среднерыночными оптовыми ценами, сложившимися в регионе, составила
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. - № 15. - Ст. 1756.
2 См.: Шаронов А.В. Первые итоги // Госзаказ. - 2006. - № 6. - С. 12.
4 10,2 %, или 638 млн. рублей. За период деятельности управления с 2000г. область сэкономила более 2 млрд. рублей.
Между тем эффективность функционирования конкурентной системы закупок была бы недостаточной при отсутствии в отечественном законодательстве норм, позволяющих привлекать к ответственности лиц, нарушающих правила и процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами в области государственных и муниципальных закупок. В контексте сказанного следует позитивно оценить факт принятия Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» , в котором обращают на себя внимание безусловной новизной нормы об административной ответственности за нарушения в данной сфере деятельности.
Однако при обсуждении и принятии проекта указанного выше закона в его первоначальную редакцию было внесено немало поправок, прежде всего продиктованных необходимостью гармонизации гражданского законодательства с административным. При этом все противоречия между нормами гражданско-правового и административно-правового регулирования отношений в сфере размещения государственного и муниципального заказа устранены не были. В этой связи важно не просто выявить различия в содержании норм об административной ответственности за правонарушения, заложенные в проекте и окончательной редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, но и определить вектор дальнейшего совершенствования законодательства в изучаемой сфере.
Кроме того, нуждается в обобщении и всестороннем анализе складывающаяся практика применения норм об административной ответственности за правонарушения в области размещения государственного и муниципального
См: Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 6. - Ст. 636.
5 заказа. Ее способность служить богатой эмпирической базой для науки административного права позволяет оценить практику применения норм об административной ответственности в рассматриваемой сфере как первичный фактор выявления пробелов в регламентации соответствующей ответственности и корректировки законодательной политики государства в этом направлении. При этом важно обратить внимание на недопустимое толкование ряда положений именно сейчас, когда предпринятые подходы еще не укоренились в правоприменительной практике. Перечисленные выше обстоятельства предопределили актуальность избранной темы исследования.
Степень разработанности темы. В настоящее время, хотя и активизировался процесс по исследованию организации и проведению государственных и муниципальных закупок, в юридической науке все еще отсутствуют комплексные монографические исследования об административной ответственности за нарушение законодательства о размещении государственного и муниципального заказа, посвященные анализу всего спектра вопросов с учетом зарубежного опыта и правоприменительной практики. Проблемные вопросы рассматриваются через призму экономических наук, а нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты деятельности по государственным закупкам, утверждаются Правительством Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
До настоящего времени не получил адекватного освещения в юридической литературе вопрос, о месте норм об административной ответственности за правонарушения, связанные с размещением государственного и муниципального заказа, в структуре Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, реализации норм об ответственности за нарушения при размещении заказа путем проведения торгов, запроса котировок, возможности совершения указанных правонарушений юридическими лицами.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является комплексный анализ норм об административной ответственности в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд на основе дей-
ствующего законодательства и правоприменительной практики для выработки предложений по регламентации административно-правовых средств воздействия на правонарушителей.
Для достижения указанной цели были поставлены соответствующие задачи:
рассмотрение предпосылок и исторического аспекта принятия федерального закона, установившего административную ответственность в области размещения государственного и муниципального заказа;
определение статуса органа, уполномоченного рассматривать дела об указанных административных правонарушениях;
классификация административных правонарушений в области размещения заказа для государственных и муниципальных нужд по объединенным родовыми признаками составам;
анализ составов отдельных видов правонарушений в рассматриваемой сфере;
-формулирование на основе изученного научно-теоретического, нормативного и практического материала предложений, направленных на совершенствование действующей регламентации норм об административной ответственности в области размещения государственного и муниципального заказа, а также практики их применения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм об административной ответственности должностных лиц за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа.
Предметом исследования выступают административно-правовые нормы и положения, содержащиеся в нормативных правовых актах федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, а также проекты действующих и утративших силу к настоящему времени нормативных правовых актов, регламентирующие реализацию мер юридической ответственности в области размещения государственного и муниципального заказа, решения арбитражных
7 судов, правоприменительные акты Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и её территориальных органов.
Методологической основой исследования являются научные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, юридико-исторический, правового моделирования, а также методы сравнительного анализа и формальной логики.
Нормативной базой исследования послужили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов), Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращении бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», а также иные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, распоряжения федеральных министерств и субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В.Атаманчук, Е.А. Агеева, Д.Н. Бахрах, М.А. Брагинский, Б.Н. Габричидзе, А.С. Дугенец, НАІКонин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, А.В. Минашкин, И.Е. Махров, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.В. Поляков, Н.П.Парыгин, Б.В. Российский, В.Д. Сорокин, Е.И. Спек-тор, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.В.Шаров, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Ха-кимов, А.Я. Якимов и другие, которые внесли значительный вклад в развитие теории государства и права и административного права. Аспекты, касающиеся проблем становления системы государственных и муниципальных закупок, организации исполнения действующего законодательства при проведении закупок, явились предметом исследования ученых-экономистов - В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича, Д.Г. Антонова, К.В. Кузнецова. Общие вопросы юридиче-
8 ской ответственности в арбитражном и гражданском процессе освещаются в работах И.А. Приходько, К.А. Чудиновских.
Эмпирическая база исследования включает материалы правоприменительной практики Федеральной антимонопольной службы России, её территориальных органов, судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов, а также контент-анализ статистических данных публикаций по профилю диссертационного исследования.
Научная новизна данной работы определяется тем, что диссертация представляет собой первое комплексное теоретическое исследование проблем административной ответственности за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа в рамках административного процесса на основе действующих нормативных правовых актов, основных положений наук административного и гражданского права, теории государства и права. Впервые подвергнуты комплексному исследованию материалы, касающиеся места норм об ответственности за административные правонарушения в области размещения государственного и муниципального заказа в структуре Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства регулирующего вопросы, связанные с реализацией норм об ответственности за нарушения при размещении государственного и муниципального заказа. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Правовая природа норм об административной ответственности в системе государственных закупок обусловлена спецификой исторического развития и характеризуется тем, что их реализация невозможна без обеспечения со стороны государства. Нормы об административной ответственности за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа имеют свои особенности. По этой причине в работе получил развитие тезис об особой роли этих норм, которые могут свидетельствовать о комплексной природе отношений (административной и гражданской) в деятельно-
9 сти по размещению государственных и муниципальных закупок, а также об особом субъектном составе осуществляющих ее должностных лиц, работа которых находится под постоянным административным контролем.
Включение норм об ответственности за административные правонарушения в области государственного и муниципального заказа в главу 7 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны собственности» нарушает логику построения Кодекса, а также противоречит общей теории права об объекте правонарушения. Учитывая, что отношения по поводу расходов бюджетов всех уровней относятся к бюджетным правоотношениям, а также зарубежный опыт организации государственных закупок, целесообразно включить нормы статей 7.29 - 7.32 в главу 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов, сборов и рынка ценных бумаг».
В условиях, когда приглашение принять участие в закрытом конкурсе или аукционе аналогично извещению о проведении открытых конкурсов или аукционов, действующая редакция части 1 статьи 7.30 КоАП РФ необоснованно ограничивает ответственность за нарушение срока направления соответствующей информации только открытым характером конкурса или аукциона. В целях обеспечения единообразия процедур, применяемых при размещении заказа путем проведения торгов, в диспозицию части 1 ст. 7.30 КоАП РФ следует включить указание о нарушении сроков направления приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе. В то же время в целях устранения противоречия между КоАП РФ и Законом о размещении заказов необходимо из части 1 статьи 7.30 Кодекса исключить указание о нарушении сроков размещения на официальном сайте в сети «Интернет» конкурсной документации или документации об аукционе, так как Закон о размещении заказов относит сроки размещения документации на официальном сайте к порядку ее предоставления.
В целях исключения возможности для недобросовестных членов котировочной комиссии нарушить порядок отбора заявок участника размещения заказа целесообразно предусмотреть в части 2 статьи 7.30 КоАП РФ ответствен-
10 ность не только членов аукционной и конкурсной комиссий, но и котировочной, в том числе за нарушение порядка предварительного отбора поставщиков. 5. Абсолютно-определенный характер санкции части 2 статьи 7.30 КоАП РФ не учитывает различный статус членов комиссии, неоднородность деяний по степени общественной опасности, а также необходимость применять дифференцированный подход к нарушителю в части определения размера налагаемого штрафа. В связи с этим нужно придать санкции части 2 данной статьи относительно-определенный характер, не указывая ее нижний предел.
Следует предусмотреть административную ответственность в статье 7.31 КоАП РФ за предоставление неполной информации о размещении заказа, поскольку нарушение прав и интересов участников размещения заказа может произойти не только в силу предоставления ложной, искаженной информации, но и в связи с сокрытием каких-либо фактов, имеющих существенное значение для проведения соответствующей процедуры.
Необходимо адаптировать определение субъекта ответственности по статье 7.32 КоАП РФ к гражданско-правовым нормам, в которых изменение контракта допускается не только в одностороннем порядке, но и по соглашению сторон, причем в последнем случае изменение условий в равной степени зависит от воли обеих сторон. Для решения этой проблемы нужно законодательно дополнить диспозицию статьи 7.32 КоАП РФ включением такого субъекта ответственности, как участник размещения заказов, заключивший государственный или муниципальный контракт, которым может быть любое юридическое лицо или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
Предлагается внести следующие предложения по законодательной регламентации административной ответственности за нарушение норм о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд:
- изложить статью 7.30 КоАП РФ в следующей редакции:
1. Нарушение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом юридического лица, привлеченного на основе договора для осуществления функций по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения торгов (далее в статье 7.31 настоящего Кодекса - специализированная организация), сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети «Интернет» извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; протоколов, составляемых в ходе размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; извещения о проведении запроса котировок цен на товары, работы, услуги, сроков направления приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе, а также нарушение указанными должностными лицами порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе или заявок на участие в запросе котировок, -
влечет наложение административного штрафа в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
2. Нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд или порядка открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в таком конкурсе, а также нарушение членом конкурсной, аукционной или котировочной комиссии порядка отбора участников конкурса, участников аукциона или участников запроса котировок на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе, аукционе
12 или запросе котировок по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, -
влечет наложение административного штрафа в размере до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда;
- изложить статью 7.31 КоАП РФ в следующей редакции: Предоставление, опубликование в официальном печатном издании или размещение на официальном сайте в сети «Интернет» должностным лицом государственного или муниципального заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, уполномоченных на ведение официального сайта, недостоверной или неполной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление должностным лицом государственного или муниципального заказчика недостоверных сведений в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и (или) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, либо внесение должностным лицом таких органов исполнительной власти или органов местного самоуправления недостоверных сведений в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, или реестр недобросовестных поставщиков, -
влечет наложение административного штрафа в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда;
- изложить часть 2 статьи 7.32 КоАП РФ в следующей редакции:
Изменение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, участником размещения заказа, заключившим государственный или муниципальный контракт, условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе увеличение цены товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий государственного или муниципального контракта не предусмотрена федеральным законом и такое изменение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для государственных или муниципальных нужд,-
влечет наложение административного штрафа в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование содержит выводы, предложения и рекомендации, которые могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, в деятельности по организации и функционированию конкурентной системы государственных и муниципальных закупок. Правильное разрешение рассматриваемых в работе вопросов, несомненно, должно способствовать совершенствованию административно-правовой деятельности, и повышению эффективности работы органов государственного управления всех уровней, занятых в области обеспечения государственных и муниципальных нужд товарами, работами, услугами. Избранная тема исследования имеет важное научно-практическое значение для эффективной реализации политики государства в сфере бюджетных расходов и построения непротиворечивой концепции законодательного регулирования. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному, финансовому и муниципальному праву, соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Результаты научных исследований применяются диссертантом в практической работе Главного управления материальных ресурсов Челябинской области, уполномоченного органа на размещение заказов для областных государственных нужд, а также используются как методические пособия в практике работы ГУВД Саратовской области, Челябинского института Уральской академии государственной службы, Правительства Челябинской области, ряда муниципальных образований. Материалы исследования докладывались на научных конференциях: Международной научно-практической конференции «Научные подходы, практика организации и проведения государственных и муниципальных закупок» (Челябинск, 26-27 февраля 2004 г.), Восьмой Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (Челябинск, 30-31 марта 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современности» (Тамбов, 14 апреля 2006 г.), Международной конференции «Актуальные вопросы организации и контроля размещения государственного и муниципального заказа в Уральском федеральном округе» (Челябинск, 29 ноября 2006 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы международного частного и гражданского права» (Челябинск, 15 января 2007 г.).
Основные положения и выводы диссертации отражены в 11 опубликованных автором работах.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка используемой литературы.
Генезис ответственности за нарушение законодательства в области размещения государственного и муниципального заказа
Государство непосредственно организует деятельность целого комплекса институтов публичной власти через формирование необходимых правовых механизмов. Система организации и проведения государственных и муниципальных закупок, финансируемых из федерального, региональных и местных бюджетов, выполняет социальный заказ, обеспечивая удовлетворение потребностей государства на рынке товаров, работ и услуг. Однако правовые проблемы регулирования общественных отношений в этой сфере, недостаточно четко структурированные юридические процедуры приводят к дополнительным материальным издержкам, а иногда и к существенному ущербу. При отсутствии соответствующих законодательных и нормативных правовых актов ответственность по многим видам правонарушений не наступает. Еще до принятия Закона о размещении заказов обращалось внимание на то, что «в системе государственных закупок необходимо установить прозрачные, открытые отношения, пронизанные подотчетностью и контролем»1. В условиях, когда ответственность должностного лица является связующим элементом между обязанностями, в данном случае - должностными, в которых программируется в качестве обязательной необходимая с точки зрения государственного управления деятельность должностного лица, и правами - притязаниями на соответствующий результат этой деятельности государства, организаций, граждан, решение конкретных проблем по различным аспектам института административной ответственности за нарушение законодательства о размещении государственного и муниципального заказа становится особенно актуальным. Анализ появившихся в конце XX и начале XXI веков нормативных правовых актов таких, как федеральные законы: от 13 декабря 1994 г. « О поставках продукции для федеральных государственных нужд»1, от 2 декабря 1994 г. №53 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государст-венных нужд» , от 29 декабря 1994 г. «О государственном материальном резер-ве» , от 27 декабря 1995 г. « Об оборонном заказе» , от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и других, показывает, что наиболее развитой оказалась гражданско-правовая составляющая регулирования закупок. Такое понимание принято и в зарубежных странах. Об этом свидетельствует Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров, работ и услуг с Руководством по его применению 1994 года5.
Рыночные преобразования не могли не вызвать кардинальных изменений /В содержании административно-правового регулирования экономических отношений, формировании законодательной и нормативно - правовой базы, организации проведения государственных закупок в стране. За нарушение общественных отношений, складывающихся в этой сфере государственной жизни, устанавливается административная ответственность, однако анализ основополагающих законов и более широкого перечня нормативных правовых актов (указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных, отраслевых актов) демонстрирует явную недостаточность разработки темы административной ответственности за нарушение законодательства в области государственных и муниципальных закупок.
Впервые норма, посвященная ответственности за нарушение законодательства о государственных и муниципальных закупках, появилась в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ). Статья 301 Кодекса гла сит: осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет блокировку соответствующих расходов, наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации.
Данная редакция статьи об осуществлении государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка оставляла гораздо больше вопросов, чем их решала. Во-первых, в ней речь шла не о нарушении порядка совершения государственных и муниципальных закупок, установленных законодательством, а о той его части, которая устанавливалась данным Кодексом. Во-вторых, положение об административной ответственности носило чисто декларативный характер, поскольку, отсылая к административному законодательству, в данном случае еще прежнему КоАП РСФСР 1984 г., отечественный законодатель не учитывал, что ни на тот момент, ни в настоящее время, в уже новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. не содержится каких-либо статей об административной ответственности за правонарушения в области государственных и муниципальных закупок. В-третьих, применение административной ответственности за данные правонарушения было практически невозможным, так как речь шла о криминализации административного проступка.
Правовые аспекты компетенции органа, рассматривающего дела об административных правонарушениях в области размещения государственного и муниципального заказа
В этом параграфе будут рассмотрены некоторые федеральные законы и проекты законов, предусматривающие компетенцию органов государственной власти по делам об административных правонарушениях в области размещения государственного и муниципального заказа. Федеральным законом от 2 февраля 2006г. №19 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений за конодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд»1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен рядом статей, устанавливающих составы административных правонарушений в области размещения государственных и муниципальных заказов (статьи 7.29-7.32). При этом федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в этой сфере (статья 23.66), в Кодексе прямо не назван, хотя на стадии законопроекта речь шла о закреплении соответствующих полномочий за антимонопольным органом.
Включение подобной отсылочной нормы в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях представляется оправданным, поскольку Закон о размещении заказов непосредственно не наделяет антимонопольные органы контрольными полномочиями в рассматриваемой сфере, возлагая полномочие определения контролирующего органа на Правительство Российской Федерации.
Соответствующие полномочия за Федеральной антимонопольной службой России (за исключением оборонного заказа) были закреплены Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006г. №94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»2. В тексте названного постановления не указана дата вступления его в силу, что означает решение этого вопроса по общим правилам, установленным Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»3. Согласно пункту 6 упомянутого Указа акты Правительства
Российской Федерации, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования. Таким образом, Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 94, будучи официально опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 27 февраля 2006 г., вступило в силу 7 марта 2006 г. До этого момента органом, осуществляющим контроль за проведением конкурсов (выделено мной - С.С.) на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд, считалось Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004 г. № 443)1.
Тем самым, основная проблема, заключающаяся в том, что «в период реорганизации федерального органа исполнительной власти или его упразднения и последующего создания нового, функции данного органа должны осуществляться непрерывно, в частности, функция по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях» , была успешно решена.
Остается лишь один вопрос: какой орган считался компетентным рассматривать дела об административных правонарушениях, не связанных с проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд в период с 6 февраля по 7 марта 2006 г., ведь Закон от 21 июля 2005 г. в статье 10 предусматривает возможность размещения заказа как путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона, так и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах)? Очевидно, такого органа в обозначенный период не было.
Результаты нашего анализа таковы, что следует признать наличие данной проблемы. Это подтверждается Законом от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, который предусматривал внесение изменений в целый ряд федеральных законов, направленных на исключение слов «предоставления на конкурсной основе» и дополнения словами «размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (статьи 22,23,24).
Несоблюдение ограничений при размещении государственного и муниципального заказа
Включение статьи 7.29 в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не являлось бесспорным, подтверждением чему служит тот факт, что на стадии обсуждения законопроекта название и сама диспозиция статьи подверглись существенным изменениям. Достаточно сказать, что в редакции, внесенной в Государственную Думу Российской Федерации, эта статья называлась «Нарушение правил размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако, как уже отмечалось, Президент Российской Федерации в своем отзыве на законопроект указал, что в таком случае возникает вопрос о се соотношении со статьей, устанавливающей ответственность за нарушение порядка размещения заказа. Однако ни законопроект, ни Закон о размещении заказов не определяют, что понимается под правилами размещения заказа, что - под порядком его размещения, а также, какие различия существуют между этими понятиями. В связи с этим на практике в каждом конкретном случае будет возникать вопрос, какую именно норму следует применять1.
Для дальнейшего анализа статуса правовой нормы важно выявить смысл внесенных на стадии обсуждения законопроекта изменений в первоначальную редакцию статьи о несоблюдении ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также оценить ее окончательную редакцию на предмет соответствия Закону о размещении заказов от 21 июля 2005 г и иным актам в
1 этой сфере. Это позволит предупредить проблемы, связанные с обеспечением правоприменения норм об ответственности за правонарушения, а также определить пути совершенствования законодательства в анализируемой сфере.
Согласно действующей редакции статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может выражаться в двух альтернативных деяниях.
1. Размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги на сумму более чем 250 тыс. рублей, подлежащую уплате в течение квартала,
Применительно к данному деянию следует отметить, что первоначальная редакция анализируемой нормы предусматривала ответственность за размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг по частям с целью уменьшения стоимости закупаемых товаров, работ и услуг до пределов, когда допускается размещение заказа без проведения торгов или без заключения государственного или муниципального контракта1.
Учитывая, что непосредственно запрет на размещение заказа по частям не предусмотрен Законом о размещении заказов, первоначальная редакция спра-ведливо была подвергнута корректировке . При этом действующая редакция в большей степени обеспечивает корреляцию административного законодательства и гражданского в части регламентации размещения заказа путем запроса котировок. Имеется в виду прямая взаимосвязь административно-правовой нормы с нормой части 3 ст. 42 Закона о размещении заказов, в которой установлено, что заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 250 тыс. рублей, подлежащую уплате в течение квартала.
Несмотря на то, что анализируемая норма статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по существу носит охранительный характер по отношению только к норме части 3 ст. 42 Закона о размещении заказов, это не снимает необходимость обращения к иным нормам данного закона и нормам других актов при решении вопроса о содержании правовых понятий, образующих диспозицию статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Так, запрос котировок как способ размещения заказа предусматривает сообщение информации о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок. Победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта (часть 1 ст. 42 вышеназванного закона).
Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых, осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, в следующих случаях:
- если цена государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд не превышает 250 тыс. рублей;
- если аукцион признан несостоявшимся и начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает 250 тыс. рублей;
Нарушение порядка размещения государственного и муниципального заказа
Непосредственным объектом правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 7.30 КоАП РФ, являются общественные отношения, обеспечивающие порядок размещения государственного или муниципального заказа.
Объективная сторона правонарушения выражается в нарушении сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети «Интернет» извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; протоколов, составляемых в ходе размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; извещения о проведении запроса котировок цен на товары, работы, услуги; конкурсной документации или документации об аукционе, а также нарушение указанными должностными лицами порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе или заявок на участие в запросе котировок.
Как видно, объективная сторона правонарушения охватывает несколько видов деяний, совершение любого из которых влечет административную ответственность. Большая часть из них связана с нарушением сроков, установленных Законом о размещении заказов. Поскольку законодательство о размещении заказов основывается, в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, при определении истечения срока следует руководствоваться его предписаниями, содержащимися в главе 11 (статьи 190 - 194). Срок истечения начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. Если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день. Если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до 24 часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в этой организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции.
Не менее важной проблемой является нарушение порядка применения и реализации информации о размещении заказа. Для совершенствования механизма привлечения к ответственности и применения нормы части 1 ст. 7.30 КоАП РФ важное значение имеет порядок применения терминов: «официальное печатное издание» и «официальный сайт в сети «Интернет». В соответствии со статьей 16 Закона о размещении заказов официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт Российской Федерации, официальный сайт субъекта Российской Федера ции, официальный сайт муниципального образования в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов определяются Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. В случае, если у муниципального образования нет официального сайта, муниципальный заказчик размещает информацию о размещении заказов на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено такое муниципальное образование. При этом размещение информации о размещении заказов на официальном сайте не может заменить опубликование такой информации в официальном печатном издании, если ее опубликование предусмотрено настоящим Законом о размещении заказов.
В соответствии с указанными положениями Правительство Российской Федерации определило официальным печатным изданием бюллетень «Конкурсные торги»1, а адрес официального сайта Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд - vAvw.zakupki.gov.ш .
В Челябинской области утвержден официальный сайт области в сети «Интернет» для размещения информации о размещении государственных заказов по адресу: http://vAvw.chelgumr.ru3 и определено официальное печатное издание Бюллетень поставок продукции для областных государственных нужд4. Аналогичные акты были приняты в других субъектах Российской Федерации и местными администрациями.
На основе ряда законодательных и иных нормативных правовых актов проанализируем нарушения порядка размещения государственного и муниципального заказа в следующих деяниях:
1. Нарушение сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети «Интернет» извещения о проведении открытого конкурса или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Согласно Закону о размещении заказов извещение о проведении открытого конкурса публикуется заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным а форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. Важно принимать во внимание, что если источником финансирования размещения заказа выступает как федеральный бюджет, так и бюджет субъекта Российской Федерации, информация должна быть опубликована на официальных сайтах и в официальных печатных изданиях как Российской Федерации, так и субъекта Российской Федерации1. При проведении открытого конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд муниципальный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация в указанный срок размещают на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого расположено муниципальное образование, извещение о проведении такого открытого конкурса (части 1,2 ст. 21).
