Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административная жалоба: понятие, содержание, юридическое значение в публичном управлении 14
1. Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления . 14
2. Административная жалоба как средство обеспечения режима законности в публичном управлении 26
3. Административная жалоба как способ обеспечения субъективных прав и свобод граждан , 35
4. История развития законодательства об административной жалобе 49
5. Формирование современной теории административной жалобы: основные этапы, достижения и проблемы 62
ГЛАВА 2, Виды административных жалоб 77
1. Классификация административных жалоб: критерии и система 77
2. Административные жалобы в позитивном публичном управлении 89
3. Административные жалобы в административно-деликтном праве 99
4. Проблемы классификации административных жалоб 108
ГЛАВА 3. Административно-процессуальные основы административной жалобы 115
1. Административная жалоба в системе управленческих процедурных отношений: местонахождение, сущность и значение 115
2. Деятельность должностных лиц по рассмотрению административных жалоб 127
3. Принципы рассмотрения административных жалоб 140
4. Порядок рассмотрения административных жалоб: общие черты и стадии 154
5. Особенности рассмотрения административных жалоб в системе позитивного публичного управления 162
6. Особенности рассмотрения жалоб в административно-юрисдикционном производстве 169
7. Проблемы совершенствования процедуры рассмотрения административных жалоб 178
Заключение... 187
Нормативные акты 202
Специальная юридическая литература 209
- Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления
- Административная жалоба как средство обеспечения режима законности в публичном управлении
- Классификация административных жалоб: критерии и система
- Административная жалоба в системе управленческих процедурных отношений: местонахождение, сущность и значение
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность диссертационного исследования обусловлена избранной тематикой, предполагающей детальный анализ одного из важнейших институтов публичного права -административной жалобы, гарантирующей обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Причем важно подчеркнуть, что, несмотря на наименование «административная», данная жалоба является значимым общегражданским и общеправовым средством защиты практически в любой сфере жизнедеятельности.
Необходимость дальнейшего активного совершенствования теории и практики административного обжалования обусловлена целым рядом причин, в основе которых лежит конституционное положение о характеристике Российской Федерации как правового демократического государства, в котором человек, его права, свободы и законные интересы составляют высшую ценность. Очевидно, что это юридическое установление может быть реализовано на практике только при условии создания эффективной системы соответствующих механизмов обеспечения и защиты утверждаемого статуса граждан.
Важнейшее место должно отводиться вопросам законности, то есть режиму реального воплощения права в законах государства, подзаконном нормотворчестве. И здесь огромное значение приобретает возможность обратной связи іраждан и государства. Тем самым административные жалобы становятся основным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.
Право на административную жалобу является конституционным неотчуждаемым правом гражданина Российской Федерации, не ограничено ни по форме, ни по содержанию. Реализация конституционного права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
4 коллективные обращения (жалобы) в государственные органы и органы местного самоуправления имеет существенное значение для государственного управления, ибо именно граждане чаще всего указывают на недостатки в работе государственной администрации. И именно отсюда вытекает необходимость постоянного совершенствования института жалобы.
Как уже отмечалось, посредством жалобы в РФ можно защищать любые права и интересы - общегражданские, специальные, служебные. Причем не только те, которые очевидно нарушены или ущемлены, но и те, в отношении которых у лиц возникают предположения о возможном нарушении публичными властными субъектами, что также свидетельствует о значимости более интенсивного правового и доктринального развития административной жалобы.
Нужно остановиться и на таком назначении административной жалобы, как важнейшее условие эффективного функционирования множества различных системных образований, поскольку именно на основании административной жалобы может быть выявлено допущенное властным субъектом правонарушение и виновные привлечены к соответствующему виду ответственности.
Актуальность исследования определяется и тем, что в современный период развития правовой системы Российской Федерации законодательное оформление права жалобы представлено Федеральным законом от 2 мая 2006 года <(0 порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», действующим всего несколько месяцев. Несмотря на то, что данный нормативный акт содержит сущностное определение жалобы, указывает на ее общее целевое назначение, регламентирует процедурно-процессуальные аспекты рассмотрения обращений, закрепляет право граждан на обращение, устанавливает ответственность за нарушение федерального закона, он содержит и ряд нововведений, которые требуют своей научно-практической апробации, анализа и адаптации. Можно констатировать, что принятие данного Федерального закона диктует необходимость не только выработки
5 алгоритмов его реализации, но и начала серьезной работы по установлению соотношения нового федерального акта и принятых ранее нормативных актов субъектов Российской Федерации но вопросам регулирования обращений (в том числе жалоб) граждан.
Активное дальнейшее формирование права жалобы и нормативного определения механизма обеспечения субъективных прав и свобод граждан посредством жалобы обусловливается еще и общим направлением развития России, взявшей курс на построение демократического, правового государства в соответствии с международными стандартами. Вступление нашего государства в ряд международных организаций и подписание соответствующих документов налагают на Российскую Федерацию обязанность надлежащего обеспечения прав и свобод.
Представляется необходимым и целесообразным скорейшее научно-практическое разрешение комплекса необходимых вопросов регулирования жалобы, способствующее не только оформлению современной теории административной жалобы, но и проводимой в стране административной реформе.
Степень разработанности проблемы. Вопросы административной жалобы находились в поле зрения отечественных ученых-административистов на протяжении двух столетий.
Следует отметить, что проблематика административной жалобы обладает существенной спецификой: многие разработанные аспекты утрачивают свою применимость в связи с изменением общей политико-правовой направленности государственного строительства. Иными словами, вопросы института административного обжалования еще долгое время будут представлять актуальность, а следовательно, являться предметом научного осмысления.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации являются исследование материального и процессуального аспектов административной жалобы, а также разработка предложений по формированию научно и
практически обоснованной административно-правовой модели регулирования общественных отношений в сфере рассмотрения обращений и жалоб граждан.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
- раскрыть понятие административной жалобы, определив ее
назначение и юридическую ценность в системе публичного управления;
- установить роль и значение административной жалобы в системе
способов обеспечения законности и средств обеспечения субъективных прав
и свобод граждан;
рассмотреть историю развития законодательства об административной жалобе, выявив основные этапы и закономерности;
определить основные направления формирования современной теории административной жалобы;
проанализировать видовое многообразие административных жалоб и предложить критерии классификации, систематизирующие данный вид обращений граждан;
определить место, сущность, назначение, процедурно-процессуальный порядок разрешения и особенности административных жалоб в системе позитивного публичного управления;
определить место, сущность, назначение, процедурно-процессуальный порядок разрешения и особенности административных жалоб в административно-деликтном праве;
- установить параметры деятельности должностных лиц по
рассмотрению административных жалоб;
выявить стадии процедур по рассмотрению жалоб и установить их систему;
предложить направления совершенствования процедур рассмотрения административных жалоб и пути решения выявленных в ходе исследования проблем.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели использовались традиционные положения диалектического способа научного познания, а также современные методы: логический анализ и синтез, системный, нормативно-логический анализы, сравнительное правоведение, правовое моделирование и прогнозирование.
Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного, административного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения.
Среди ученых, внесших заметный вклад в развитие теории административной жалобы в различные исторические периоды (работы которых использовались при написании настоящей диссертации), можно назвать таких виднейших правоведов, как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А. Галаган, В.М. Горшенев, А.А. Демин, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, А.Б. Зеленцов, М.В. Карасева, И.Ш. Килясханов, В. Кооалевский, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, Н.И. Лазаревский, Е.А. Лунев, В.М. Манохин, И.В. Панова, Г.И. Петров, В.И. Ремнев, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.М. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, НЛО. Хаманева, Д.М. Чечот, К. Экштайн.
Существенную помощь при подготовке исследования оказали переводные работы зарубежных исследователей, например, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Р. Драго, П. Стайиова.
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней правового регулирования, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
В работе осуществлен анализ некоторых проектов законодательных актов, регламентирующих отношения в области рассмотрения обращений граждан.
Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу обжалования гражданами действий (бездействия) и решений органов публичной власти.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты функционирования института обжалования в современный период, его содержательная и нормативная основа, целевое назначение административной жалобы, проблемы реализации конституционного права на обжалование и формирующиеся предложения по их преодолению.
Научная новизна исследования определяется, в первую очередь, проводимыми в нашей стране правовой и административной реформами, обусловливающими необходимость переосмысления многих институтов в целях повышения их эффективности и соответствия требованиям правового демократического государства. І Іроведенное комплексное исследование административной жалобы очражает современное состояние института административной жалобы и способствует решению выявленных проблем.
Конкретизируя, можно выделить следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту,
1. Административная жалоба является одним из важнейших институтов административного права, который нуждается в значительном усовершенствовании, поскольку развитие общественных отношений формирует новые модели взаимодействия граждан и органов и должностных лиц публичной власти. Представляется целесообразным расширить конституционное регулирование, включив положение, определяющее гарантировашюсть права жалобы (обращения), то есть дополнив норму статьи 33 Конституции Российской Федерации следующим положением: « - Государство гарантирует гражданам и их образованиям объективное, всестороннее рассмотрение их обращений компетентным органом
9 (должностным лицом), а также компенсацию ущерба, причиненного органами (должностными лицами), чьи действия (бездействие) или решения стали причиной нарушения прав и свобод граждан».
2. Основное целевое назначение административной жалобы
традиционно выделялось в юридической науке как защита прав, свобод и
законных интересов граждан в сфере публичного управления, так и
возможность опосредованного участия в процессе публичного управления,
его корректирование, устранение недостатков управленческого воздействия и
- в целом - обеспечение режима законности. Однако в настоящее время
жалоба получила более объемное целевое назначение, требующее должного
исследования и развития в правовом регулировании. Иными словами,
административная жалоба должна рассматриваться как:
средство оперативного внутрисистемного разрешения конфликтов в сфере функционирования исполнительной власти;
способ обеспечения практической реализации иных прав, свобод и законных интересов граждан, когда административная жалоба одновременно выступает и как формальное конституционное право на обращение и как гарантия установленных законодательством возможностей;
- гарантия привлечения к ответственности лиц, допустивших
нарушения требований, установленных к осуществлению процесса
управления;
средство контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц (служащих);
способ определения основных параметров и направлений развития общества в целом и сисчемы управления в частности, а также установления соответствия управляющего воздействия объективным закономерностям социальных преобразований.
3. Особенности института обжалования в системах позитивного
управления и юрисдикционного воздействия не позволяют унифицировать
административную жалобу и обеспечить ее нормативно-правовое
10 регулирование в рамках одного акта. Поэтому в работе предлагается обоснование необходимости автономного правового регулирования административной жалобы в позитивном публичном управлении и административной жалобы в административно-деликтном праве.
4. Административная жалоба по своей природе является институтом, включающим как материальные, так и процедурно-процессуальные аспекты.
В исследовании приводятся доказательства того, что материальная основа административной жалобы должна быть урегулирована в Федерал ы юм законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а вопросы процедуры рассмотрения жалобы -содержаться в акте, регулирующем процедурную деятельность властных уполномоченных субъектов. В проведенном исследовании обосновываемся необходимость разработки Закона об административных процедурах, где соответствующий раздел будет определять порядок рассмотрения жалоб и характеристику решений, принимаемых по ним.
5. В диссертации формулируется ряд предложений по усовершенствованию законодательства Российской Федерации и проектов предлагаемых законов (в том числе внесенных в Государственную Думу на рассмотрение). Например, особую регламентацию, по нашему мнению, должен получить вопрос исполнения решений, принятых по жалобам, в случаях получения широкой огласки вопросов, которые в ходе разрешения жалобы признаны неправовыми (незаконными, нарушающими права, свободу или репутацию гражданина). Предлагается дополнение правовых норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» формулировкой: «Если порочащие гражданина или объединения граждан сведения были опубликованы в средствах массовой информации, он (они) вправе потребовать публикацию опровержения в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года Кч 2124-1 «О средствах массовой информации» и иным законодательством Российской Федерации».
6. Проведенное исследование позволило выявить систему принципов, на основе которых в современный период осуществляется деятельность по рассмотрению административных жалоб. Их детальный анализ показал необходимость развития и расширения этой системы, посредством включения таких принципов, как:
- принцип демократичности и равенства граждан;
- принцип сочетания гласности и неразглашения сведений в связи с
рассмотрением жалобы гражданина;
принцип своевременного и полного рассмотрения жалоб граждан;
принцип обязательного реагирования на жалобу;
принцип объективного, полного и всестороннего исследования ситуации, по поводу которой поступила жалоба;
принцип инстанционности или недопустимости передачи жалобы лицу, действия (бездействие) или решения которого являются предметом жалобы;
принцип открытости работы органов публичной власти обществу;
принцип доступности обжалования в системе органов исполнительной власти;
принцип невозможности отказать в принятии обращения (жалобы) по формальным обстоятельствам;
- принцип предсказуемости, заключающийся в логичности и
последовательности правотворческой и правоприменительной деятельности
органов публичной власти, ее соответствия концепции правового
государства;
- принцип пропорциональности (соразмерности), который заключается в
возможности ограничения прав и свобод личности в строго исключительных
случаях при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными.
7. Анализ вопросов стадийности процедур рассмотрения административных жалоб позволил выявить необходимость изучения и
12 нормативного закрепления такой стадии как стадия исполнения решения, принятого по жалобе. Считаем, что в действующем в Российской Федерации законодательстве должны получить отражение вопросы персонализации исполнителей, сроков исполнения решения по жалобе, ответственности лиц, не исполнивших или ненадлежаще исполнивших вынесенное решение.
8. В диссертации исследуются и анализируются варианты обращения с жалобой (на личном приеме, Интернет-обращение) и формулируются предложения по совершенствованию и формированию специфических процедур рассмотрения, зависящих от вида жалобы (индивидуальная или коллективная, письменная или устная).
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что его положения дополняют теорию административной жалобы, позволяя более детально уяснить место и значение административной жалобы в формирующейся системе административного права.
Практическая значимость исследования сводится к возможности
использовать сформулированные предложения в процессе формирования
отвечающей требованиям современного правового государства нормативной
основы: проектов федерального закона «Об административной процедуре» и
Административно-процессуального кодекса, дальнейшего
совершенствования действующего законодательства, например, Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации нашли свое отражение в сборниках научных трудов аспирантов и соискателей юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», исследованиях молодых ученых и иных научных изданиях ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли апробацию в выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в г. Воронеже в период с 2003 по 2007 г.
Представленное исследование было рассмотрено и одобрено на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Практические рекомендации были выработаны автором при осуществлении служебной деятельности в юридическом, административно -правовом отделах управы Коминтерновского района городского округа город Воронеж.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шестнадцать параграфов, заключения, списков нормативных актов и специальной юридической литературы, использованных в процессе работы над указанной тематикой.
Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления
В современном Российском государстве высшей ценностью является человек, его права и свободы, что установлено ст. 2 Конституции Российской Федерации. Однако считать данное положение абсолютным сегодня не представляется возможным, поскольку все еще многочисленны сложности с реализацией этих прав и свобод, законных интересов, нередки факты их прямого нарушения, а в политико-правовом пространстве отсутствуют условия, благоприятствующие качественному наполнению продекларированных правовых установлений.
Вместе с тем определенные попытки устранения в некоторой степени фиктивности данного конституционного положения уже предприняты. Положительным является и тот момент, что многие аспекты проводимой в стране административной реформы направлены на создание условий эффективного обеспечения прав и свобод граждан. Их скорейшее практическое внедрение - актуальнейшая задача современного периода построения правового государства в России. .
В связи с этим огромное значение сегодня приобретает административная жалоба как способ обеспечения прав и свобод в системе публичного управления. Практическая ценность административной жалобы обусловлена не только ее защитными функциями, но и заложенной в содержании жалобы возможностью воздействия на процессы публичного (государственного и муниципального) управления. То есть, можно сказать, что целевое назначение административной жалобы сосредоточено в двух плоскостях:
1) защита прав, свобод и законных интересов граждан в сфере публичного управления, а также оперативное устранение допущенных нарушений;
2) возможность опосредованного участия в процессе публичного государственного и муниципального управления, его корректирования, устранения недостатков управленческого воздействия и - в целом -обеспечения режима законности.
К подобным выводам позволяет прийти рассмотрение лексического значения слова «жалоба». Здесь следует отметить интересный факт - анализ содержательного толкования этого слова всегда связан с действием, то есть, жалоба, как материальный фактор обязательно порождает необходимость совершения действий какого-либо рода - анализа положений, изложенных в жалобе, ответа жалобщику, устранения недостатков, выявленных в ходе проверки указанных в жалобе фактов и т.п.
Так, СИ. Ожегов определяет, что жалоба 1) выражение неудовольствия... по поводу каких-нибудь неприятностей...;
2) официальное заявление с просьбой об устранении какой-либо несправедливости, неправильности и т.п.
Российская юридическая энциклопедия дает более частное, юр иди з и ро ванное определение жалобы, одновременно устанавливая ее место в системе правовых институтов, т.е. определяет жалобу как разновидность обращения: «Жалоба - обращение гражданина в государственные или иные публичные органы, их должностным лицам, в судебные органы по поводу нарушения его прав и законных интересов»
Еще более конкретизированные определения жалобы в качестве административной, даются административной научно-правовой доктриной и нормами права, которые рассматриваются в качестве составляющих административно-правовое законодательство. Так, НЛО. Хаманева, дополнив энциклопедическую трактовку, пишет: «Жалоба-это обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) права или законного интереса» .
Административно-правовая наука определяет жалобу и как обязательное условие функционирования правового демократического государства. Например, Д.Н. Бахрах констатирует: «Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, ассиметричных, построенных на началах неравенства сторон» . Им же предлагается достаточно развернутое определение административной жалобы как обращения одного или нескольких граждан, юридических лиц и иных организаций, государственных и негосударственных органов к компетентному субъекту по поводу действительного или мнимого нарушения их прав, свобод или законных интересов, вызванного фактически или (и) юридически необоснованными действиями (бездействием) или решением государственных или негосударственных органов, организаций, должностных лиц, других граждан с требованием восстановления нарушенных прав или пресечения их нарушения .
Административная жалоба как средство обеспечения режима законности в публичном управлении
С конца XX века в России начался пронесе кардинальных преобразований всех сфер жизнедеятельности. Принятая в 1993 году Конституция объявила Российскую Федерацию правовым демократическим государством, что обуславливает необходимость создания и совершенствования необходимых составляющих подобной характеристики го сударстве н но сти.
В этом процессе ведущее место должно отводиться вопросам законности, то есть режиму реального воплощения права в законах государства, подзаконном нормотворчестве1.
Законность - важнейшее условие всех демократических преобразований. Как справедливо отметил А.Я. Сухарев, недооценка законности может усугубить кризис общества, что проявится в росте преступности и распространении правового нигилизма во всех слоях населения и эшелонах власти .
Не менее значимо для формирования правовых демократических основ и еще одно качество законности - в странах с прочным режимом законности всегда наблюдается стремление государственной власти к обеспечению прав человека, равенства всех перед законом, неотвратимость ответственности за нарушение законодательных норм. Демократия, в свою очередь, служит критерием для проверки подлинной законности и обеспеченности прав и свобод индивидов3.
Наиболее часто законность определяется как строгое (неуклонное) исполнение (соблюдение) законов (и подзаконных актов) всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами1.
Такое определение законности предполагает, что деятельность всех субъектов права должна реализовываться только на основе положений юридических норм или общих принципов, а следовательно, не может быть негативной, незаконной, нарушающей права и свободы других субъектов.
«Гарантией обеспечения законности в деятельности всех органов государства является правовая регламентация порядка их образования, их организационной структуры, правомочий и порядка деятельности, что обеспечивает единство всей системы органов государственной власти и управления сверху донизу»2.
В наибольшей степени данное положение применимо к властным субъектам, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность, поскольку именно они являются основным фактором, обуславливающим не только исполнение многочисленных обязанностей невластными субъектами, но и реализацию прав, свобод и законных интересов последних. Профессор А.Ф. Чсрданцев в этой связи отмечает: «Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должности лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность»
Однако на практике деятельность публичной власти отнюдь не всегда протекает только в тех границах, которые обозначены правом. Как отмечают практические гористы и научные работники, если имеются факты нарушения администрацией прав граждан, то и строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину состояния законности в государстве.
Так, Ю.А. Тихомиров констатировал, что государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешенного и дозволенного1.
Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию и своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. В частности, цель на единственный приоритет - диктатуру закона, была сформулирована уже более пяти лет назад: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может настать момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре Закона»2.
Несмотря на это нарушения правовых установлений, волокита и неуважение по отношению к невластным субъектам по-прежнему присутствуют в системе публичной администрации.
Ответ на вопрос, как преодолеть сложную ситуацию повсеместного несколько «пренебрежительного» отношения властных структур к закону, найден. Нужно создать систему, совокупность средств и способов, механизм обеспечения законности, позволяющие не только преодолевать имеющиеся негативные проявления, но и предотвращать возможность возникновения новых. «Последовательное соблюдение требований обеспечения законности
и поддержание дисциплины на должном уровне предполагает наличие развитой системы юридических способов и средств, гарантированных государством» .
Наряду с такими средствами обеспечения законности, которые рассматриваются в качестве основных (важнейших) специально-юридических, организационно-правовых элементов механизма обеспечения законности2, все большее внимание уделяется возможности поддержания должного уровня законности и с помощью многих иных способов, разработанных юриспруденцией, например, административной жалобы.
Реализация конституционного права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения (жалобы) в государственные органы и органы местного самоуправления имеет существенное значение для государственного управления, ибо именно граждане чаще всего указывают на недостатки в работе государственной администрации .
Цель подачи административной жалобы - защита и восстановление нарушенных прав и интересов, то есть сами по себе жалобы не обеспечивают законность и не могут устранить ее нарушения. Тем не менее, жалобу следует рассматривать «как гарантию соблюдения законности, гак как она является одним из проявлений критики «снизу»»
Классификация административных жалоб: критерии и система
Вопросы классификации административных жалоб должны занимать ведущее место в теории жалобы. Выделение особенностей жалоб и соотнесение их в определенные группы позволят осуществить более детальное правовое регулирование, которое, в свою очередь, способствует процессу административного обжалования приобрести свойства эффективного механизма защиты прав граждан и контроля за государственной администрацией.
Основным при выделении видов жалоб является предметно-отраслевой правовой критерий (содержание жалобы), в соответствии с которым выделяют: - общую административную жалобу; - специальную административную жалобу. На основе этого разделяют и право жалобы: - общее; - специальное.
Всеми учеными отмечается, что законодательство Российской Федерации различает общее право жалобы, которым обладают все граждане. О специальном праве, его содержании и субъектах, мнения несколько различны. Так, В.Ф. Ломакина считает, что специальное право жалобы предоставляется лицам «как участникам гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства и т.д.
Например, участие в каком-либо процессе в качестве потерпевшего, свидетеля и эксперта и т.д.».
Несколько иное понимание специальной административной жалобы вытекает из ее видов, предложенных Д.Н. Бахрахом и А.В. Семеновым. Они считают, что к специальным административным жалобам следует относить жалобы: - в сфере таможенных отношений; - в сфере налоговых отношений; - связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями; рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях (в соответствии с пп. 3 п.1 ст. 30.1 КоАП); - направляемые уполномоченным по правам человека; - вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективных организаций и общественных объединений; - иные жалобы, в отношении которых предусмотрен специальный порядок рассмотрения .
Считаем, что правомерными являются любые концепции, определяющие в качестве специальных круг жалоб, для которых предусмотрены специальные процедуры, участники, сроки их рассмотрения и пр. Общая административная жалоба не имеет никаких ограничений ни по кругу вопросов, возможных к обжалованию, ни по лицам, уполномоченным разрешать жалобу. Специальная жалоба имеет свой четко определенный специальной нормой права предмет, а также специальных лиц, уполномоченных ее рассматривать. Например, рассматриваемые как специальные жалобы на действия и бездействия таможенных или налоговых органов имеют: особую сферу (предмет) - таможенные или налоговые правоотношения; - особый (специальный) административно-правовой статус (или его элементы); - особый круг лиц, разрешающих такие жалобы - вышестоящие таможенные или налоговые органы или их должностные лица.
Различия общих и специальных жалоб проявляются и в нормативно-правовой регламентации. Общее право жалобы базируется на нормах Конституции РФ, Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Причем последний, несмотря на несколько иную содержательную направленность, в ст. 4 устанавливает базовые положения об общей жалобе: «Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему» (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)1.
Специальные жалобы регламентируются отдельными актами, регулирующими аспекты определенных сфер жизнедеятельности. К числу таких актов относятся такие, которые предусматривают не только особый порядок рассмотрения жалоб, но и устанавливают определенные требования к сторонам жалобного производства, например, к их административно правовому статусу (жалобы военнослужащих, служащих правоохранительных органов, касающиеся вопросов прохождения или изменения условий (прекращения) государственной службы ).
Для рассмотрения специальной жалобы устанавливается специальный порядок ее разрешения, Так, действовавшим до января 2007 года Законом Воронежской области устанавливалось, что заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются безотлагательно - до семи дней со дня поступления в органы государственной власти Воронежской области, органы местного самоуправления, на предприятия, в организации, учреждения и общественные объединения .
Административная жалоба в системе управленческих процедурных отношений: местонахождение, сущность и значение
Современное административное право находится на стадии своего реформирования. Традиционное определение административного права как отрасли права, регулирующей отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации1, нуждается в существенных уточнениях.
Сформированная еще в 1995 году общая концепция развития административного законодательства2 до сих пор не реализована, что в значительной степени связано со сложностями научного плана при установлении параметров предмета административного права.
В современной теории административного права существует немало предложений о сущности и определении предмета административного права. Например, К.С. Вельский предлагает выделять три в определенной степени обособленных части в рамках административного права, уточняющие предмет отрасли и определяющие ее систему: - управленческое право; - полицейское право; - административно-юстиционное право1.
Подразделяет административное право на три составляющих и И.Ш. Килясханов, которые, однако, в его трактовке имеют принципиальное иное наполнение. Вместе с тем, их анализ также позволяет конкретизировать предмет административного права и уяснить его структуру;
- первая часть «Исполнительная власть и административное право», должна включать вопросы исследования природы исполнительной власти, определение предмета, метода и системы административного права, а также иные общие вопросы;
- вторая часть «Основные институты административного права» должна раскрывать содержание наиболее значимых институтов административного права: регистрации, учета, аттестации, лицензирования, аккредитации, специальных административно-правовых режимов и др.;
- третья часть должна включать в себя все вопросы административно деликтного права (административно-юрисдикционного регулирования)2.
Наиболее отвечающей реальности и в то же время перспективной для дальнейшего развития нам представляется позиция Ю.Н. Старилова, обосновывающего, что общее административное право представляет собой систему общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:
1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;
2) управленческий процесс, то есть порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур;
3) административный процесс (административное судопроизводство), то есть судебная защита граждан по административным искам в рамках административной юстиции;
4) административно-деликтное право, определяющее отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения, и состоящее из двух частей - материального административно-деликтного права (например, установление административных наказаний) и процессуального административно-деликтного права (например, порядок наложения административных наказаний)
Возможность возникновения и развития административно-жалобных отношений наиболее объемно выражена в управленческом процессе и административно-деликтном праве. Данные блоки административного права обусловили и видовое определение административных жалоб как жалоб в позитивном публичном управлении, разрешаемых посредством управленческого процесса, и жалоб в процессе реализации принудительного
См.: Стартов Ю.Н. Административное право; В 2 ч. Воронеж, 1998. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. С. 297 - 298. воздействия, разрешаемых в рамках административно-деликтного права (например, по нормам КоАП РФ).
Подавляющее число административных жалоб являются именно жалобами, разрешаемыми посредством системы управленческих процедур (управленческого процесса), поскольку в данные общественные отношения вовлечен практически каждый субъект административного права.
Несмотря на огромный объем взамосвязанностей властной управляющей и управляемой сторон, для всех этих отношений характерны особые черты: - во взаимоотношениях личности и государства, последнее всегда является более сильной стороной, обладающей значительными возможностями как для удовлетворения потребностей управляемых, так и для игнорирования их, в том числе для нарушения прав, свобод и законных интересов;