Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Основы концепции административно правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 39
Глава 1. Теоретические и методологические основы концепции административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 39
1.1. Проблемы исследования административно-правового антимонопольного регулирования: предпосылки новой концепции 39
1.2. Баланс интересов как предметно-целевое основание антимонопольного регулирования: теоретический и методологический аспекты 57
1.3. Понятийно-категориальный аппарат и методология исследования административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 86
Глава 2. Генезис современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 115
2.1. Эволюция антимонопольного регулирования в России и зарубежных странах до начала XX в 115
2.2. Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире 135
2.3. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 173
Глава 3. Содержательные основы системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 205
3.1. Предмет и цели административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 205
3.2. Принципы права в системе средств административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 224
Раздел 2. Состояние и перспективы административно правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в современной России 265
Глава 4. Организационные аспекты административно правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования 265
4.1. Модели и принципы организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире 265
4.2. Организационные аспекты антимонопольного регулирования в контексте евразийской интеграции 289
4.3. Организация судебного и внесудебного юрисдикционного контроля за антимонопольной администрацией 309
Глава 5. Актуальные вопросы и проблемы установления и реализации властных полномочий в сфере антимонопольного регулирования в контексте проблематики баланса интересов 337
5.1. Проблемы реализации принципа правовой определённости в отношении функций и полномочий властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования 337
5.2. Проблемы административного правотворчества в сфере антимонопольного регулирования 359
Глава 6. Актуальные вопросы и проблемы административных процедур в сфере антимонопольного регулирования в контексте обеспечения баланса интересов 381
6.1. Значение административных процедур в сфере антимонопольного регулирования и проблемы обеспечения баланса интересов 381
6.2. Понятие, содержание и виды административно-юрисдикционного антимонопольного процесса и проблемы административно-правового обеспечения баланса интересов 401
Заключение 417
Библиографический список использованных источников и литературы 433
- Проблемы исследования административно-правового антимонопольного регулирования: предпосылки новой концепции
- Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
- Модели и принципы организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
- Значение административных процедур в сфере антимонопольного регулирования и проблемы обеспечения баланса интересов
Проблемы исследования административно-правового антимонопольного регулирования: предпосылки новой концепции
Антимонопольное правовое регулирование является в современном мире неотъемлемым и важным элементом государственной политики и системы права. Антимонопольное правовое регулирование в современном мире, в том числе в России, осуществляется посредством норм различных отраслей права6, в том числе преимущественно административного и гражданского, а также в некоторых странах и уголовного7. Кроме того, основы антимонопольного регулирования, как правило, устанавливаются конституционными нормами, ряд вопросов урегулирован также на международно-правовом уровне. Посредством норм процессуального права устанавливается судебный порядок рассмотрения антимонопольных споров, обеспечивается интерес государства, защита прав и интересов иных лиц. Таким образом, антимонопольное регулирование носит комплексный характер, включает в себя нормы различных отраслей права8.
При этом, еще О.А. Жидков отмечал, что уголовно-правовые нормы не играют в зарубежном антимонопольном праве ключевой роли, а «большое место в «антитрестовских законах» занимают нормы гражданско-правового и административно-правового характера»9, и административные нормы как материальные, так и процессуальные в зарубежном антимонопольном праве имеют значительный удельный вес в его нормативном составе10. По мнению А.Ю. Кинева, в российском антимонопольном праве также преобладают административно-правовые нормы11. Действительно, нормы административного права составляют основу антимонопольного регулирования властной деятельности государства, в частности, следует отметить и административно-правовой статус основного субъекта административного нормотворчества и правоприменения в антимонопольной сфере – Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России), занимающей ключевое место в системе органов власти, ответственных за сферу антимонопольного регулирования, и массив норм, регулирующих вопросы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, и административно-правовой режим контрольно-надзорной деятельности ФАС России в целом и др. Именно в рамках административно-правового режима регулярно применяются меры административной ответственности, иные меры административного принуждения, проводятся проверки, согласовываются сделки, предоставление преференций, издается множество подзаконных актов и др.
Таким образом, частью системы современного антимонопольного регулирования является административно-правовое антимонопольное регулирование, эффективность которого в значительной степени влияет на эффективность всего антимонопольного регулирования в целом.
Данное обстоятельство предопределяет необходимость исследования проблем антимонопольного регулирования в неразрывной связи с проблематикой административного права в целом, в том числе с вопросами и доктриной его общей части. Выработанные отечественной и мировой теорией административного права за более чем вековую историю его существования, подходы к решению общих для всех направлений административно-правового регулирования вопросов и проблем не могут не быть, в силу системной логики отраслевого регулирования, актуальны и применимы в целом к решению многих вопросов и проблем административного антимонопольного права. Теория и догматика соответствующей отрасли права не может не определять содержания отдельных ее норм и институтов.
Таким образом, комплексные отрасли законодательства, сформированные из норм различных правовых отраслей, не могут не зависеть от базовых принципов, духа и содержания последних. В связи с этим, административно-правовое антимонопольное регулирование предопределяется в том числе базовыми принципами, целями, задачами, главенствующими подходами общей части административного права. Чем более развито национальное административное право в целом, тем большее влияние оно оказывает на содержание отдельных его институтов и норм, в том числе являющихся составными частями комплексных отраслей законодательства, одной из которых является антимонопольное.
Следовательно, позитивное административное право, его систематизированное изложение или, как указывал А.И. Елистратов, догматику административного законодательства, а также доктрину или теорию российского административного права следует считать одним из факторов, определяющих или воздействующих на содержание административно-правовых норм и институтов антимонопольного права и законодательства. При этом административное антимонопольное право и административное право в целом формируются с учетом общих закономерностей, принципов и подходов, характерных для правовой системы государства в целом, так как логика формирования, существования и функционирования части не может сущностно противоречить соответствующей логике целого.
De lege ferenda, безусловно, определенное влияние также имеет мировой опыт позитивного административно-правового регулирования и его доктрина. Любопытно заметить, что, например, А.И. Елистратов понятие теории применяет именно к мировому опыту административного законодательства. Различая догматику и теорию административного права, он указывал, что «с догмою теорию административного права сближает то обстоятельство, что обе они остаются всецело на почве действующего положительного права. Но в то время как догма сосредоточивается исключительно на систематизации правовых норм одного определенного государства, теория извлекает общие начала из правовой жизни нескольких или даже многих государств»12. Таким образом, в его представлении теория административного права выводится из достижений позитивного административного законодательства наиболее развитых в правовом отношении государств и является источником для совершенствования административного законодательства отдельных стран, для которых эта теория является как бы путеводной звездой.
Достижения зарубежного административного права через осмысление в отечественной доктрине и в практике нормотворчества не обязательно и не всегда используются, но, безусловно, имеют определенное влияние и учитываются в процессе научной разработки отдельных административно-правовых вопросов, а иногда и в правотворческой и предшествующей ей экспертно-аналитической и научно-прикладной работе. Однако для целей объективного научного исследования представляется полезным использовать для разработки теоретических вопросов правового регулирования опыт ошибок и достижений зарубежных государств, в том числе в целях изучения административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования, обращение к зарубежному опыту не только антимонопольного административного права, но и положений общей части административного права или общего административного права, поскольку именно в рамках последнего осуществляется в том числе и административно-правовое антимонопольное регулирование.
Однако, рассматривая современные правовые исследования в области антимонопольного регулирования, следует отметить недостаточность обращения к проблемам и достижениям общей части административного права. Так, в ряде случаев предметом изучения в отечественной науке выступают, как правило, отдельные проблемы антимонопольного регулирования, рассматриваемые вне общего административно-правового контекста. В том числе исследование проблематики административно правового антимонопольного регулирования в сравнительно-правовом ракурсе, как правило, не входит в рассмотрение зарубежного административно-правового регулирования антимонопольных отношений в контексте решения задач и достижения целей административного права в целом. Исследуется в большей степени зарубежный опыт антимонопольного регулирования сам по себе, нежели зарубежное административное право, регулирующее антимонопольные отношения. Также многие современные исследования посвящены изучению отдельных административно-правовых проблем или институтов антимонопольного регулирования.
Антимонопольная реформа начала XX в. и зарождение современной системы административно-правового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
Антимонопольная реформа конца XIX - начала XX вв. явилась следствием изменения в соотношении интересов, обусловленных во многом трансформацией публичного интереса под воздействием усиливающегося значения предпринимательских структур, прежде всего крупного бизнеса, для экономики, политики, социальной жизни. Торговые, промышленные, финансовые объединения, стремящиеся к дальнейшему развитию, а нередко и к монополизации рынков, набирая обороты и экономическую мощь, искали легализации. Действующие антимонопольные правила были барьером на этом пути. Стали все чаще звучать утверждения о том, что помимо негативных тенденций завышения цен, сокращения объёмов производства, факт объединения ряда капиталистических предприятий в этот период был связан и с определёнными благами, если эти объединения не носили исключительно спекулятивного, монополистического характера. С одной стороны, частный крупный капитал расширял себе дорогу, с другой стороны, в ряде случаев его возможности по развитию промышленного производства, вклад в экономический потенциал государств были выгодны политическим элитам, с заинтересованностью вступавшими с синдикатами и другими рыночными объединениями в экономические и правовые отношения.
Поэтому на практике применение старого антимонопольного права в отношении предпринимательских союзов - синдикатов, трестов и других, в известной мере, до проведения реформ сдерживалось властью, так как при его буквальном применении пришлось бы ликвидировать многие промышленные гиганты, выгодные государствам с точки зрения как социально-экономического благосостояния, так и собственной безопасности перед лицом угрозы экономической и военно-технической мощи других стран. И, хотя мы и находим в европейском праве конца XIX в. немало примеров жёстких и внешне весьма вроде бы действенных, эффективных антимонопольных средств, но в новых экономических условиях, последовавших за промышленной революцией и бурным развитием капиталистических отношений, эти прямолинейные запреты оказались не способными решить вставшую по-новому проблему реализации задач антимонопольного регулирования государств. Эти задачи требовали уже не уничтожения крупных предпринимательских союзов как таковых, а решения одновременно двух задач:
- признания права предпринимательских союзов на существование, оправдание которых рассматривалось в использовании экономического потенциала монопольных образований в интересах экономики и иных государственных задач;
- пресечения негативных проявлений монополизма, выражающихся в искусственном завышении или занижении цен, вытеснении конкурентов, других вредных проявлениях, негативно сказывающихся на интересах потребителя, конкурентов, на социально-экономическом развитии и даже политическом суверенитете.
К решению этих задач старое антимонопольное право Европы оказалось неготовым. Так, несовершенство французской антимонопольной модели, созданной для борьбы со спекулятивными соглашениями, но к концу XIX в. уже морально устаревшей и мало применимой в отношении синдикатов, в его практическом воплощении приводило к тому, что суды фактически перестали применять эти положения Уголовного кодекса к монополистам. Более того, следствием наличия жёстких уголовно-правовых запретов в отношении картельных соглашений стала дальнейшая концентрация объединений ранее независимых предприятий для образования единых структур в форме трестов. Это выводило соответствующих субъектов из-под действия уголовных запретов, так как последние запрещали лишь соглашения, а не действия отдельных субъектов рынка191.
Были попытки применять к картелям и нормы гражданского права, но, как отмечал А.И. Каминка, ст. 1131 и ст. 1133 Гражданского кодекса Франции, объявлявшие недействительными соглашения, объектом которых является действие, воспрещённое законом, по ряду причин были практически не применимы для противодействия картельным соглашениям. Вероятно, по той же причине, что и обращение к прямолинейным нормам уголовного права, буквальное применение норм гражданского права к соглашениям, воспрещённым законом, в том числе и уголовным, поставило бы априори вне закона все французские картели и синдикаты, вне зависимости от целей их создания и роли – вредной или положительной для производства, торговли, рынков, потребителей и экономической жизни страны в целом. В Австрии несмотря на то, что «принципиально враждебная практика судов стесняла развитие картельных организаций., картельные соглашения», - как писал А.И. Каминка, все равно «свободно и открыто возникали» в этой стране»192.
В отличие от Австрии, Франции, России, других европейских стран, имевших жёсткие антимонопольные запреты и санкции за их нарушение по старому образцу, антимонопольные модели Германии к концу XIX в. страдали другой крайностью. Немецкое право давало судам возможность ограничивать картели, но вместе с тем судебная практика не спешила резко им противодействовать и создавала для картелей обстоятельства весьма благоприятные, что имело, конечно, преимущество в том, что сдерживало дальнейшую концентрацию и интеграцию предприятий к более полному их объединению. Но такое положение не решало основных задач противодействия негативным сторонам монополизма.
В Северной Америке до конца XIX в. страны этого континента не знали писанного антимонопольного права. В связи с этим, по сравнению со странами Европы США оказывались менее защищёнными от диктата стремительно набиравших силу монополий. Определенные проконкурентные нормы содержались, правда, в общем праве, перекочевавшем из Англии вместе с освоением колонистами новых американских территорий. Однако к концу XIX в. стала ощущаться также малая пригодность общего права для разрешения сложных задач регулирования конкуренции и монополии. Поскольку, как отмечал А.И. Каминка, в ряде случаев нормы общего (обычного) права, направленные на защиту свободной конкуренции, могли быть направлены как на защиту от монополизма, так и на защиту самих монополий, ибо воздействие государства на монополии могло истолковываться как посягательство на рыночную свободу, на свободу конкуренции (от государства)193.
Постепенно становилось понятным, что для успешного регулирования монополий в США норм общего права было недостаточно. Бурный рост монополизма, злоупотребления монополий, если смотреть на проблему глазами простых граждан, задача снять социальное напряжение, сбалансировать интересы государства, бизнеса, его разных представителей, уровней и типов, если смотреть глазами правящих элит, требовали законодательного решения вопроса и в конце XIX в. в странах Северной Америки впервые были приняты антимонопольные акты писанного права, сначала на уровне штатов194. Однако, законы штатов были в целом настолько прямолинейны и жёстки в своих запретах монополий, что практически не применялись судами из-за опасения создать препятствия не только для спекулятивных монополий, но и для всякой предпринимательской практики вообще195.
Таким образом, если странам Европы, чтобы создать новое антимонопольное право, надо было думать о реформе старого, создаваемого веками, то североамериканцы, не имея такового, взявшись за дело почти с нуля, сначала, по сути, создали фактически уже неработающее писанное антимонопольное право старого типа, а затем, осознав его неспособность решить задачи эпохи, стали думать о его реформировании.
Первым федеральным законодательным актом США антимонопольной направленности стал Закон о торговле между штатами от 4 февраля 1887 г. (Interstate Commerce Act), «имевший свой задачей упорядочить железнодорожное дело». Закон распространялся на «железнодорожные предприятия, действующие на пространстве нескольких штатов»196. В 1890 г. в США принимается специальный антимонопольный или антитрестовский закон более широкой сферы действия, чем акт 1887 г. – Закон Шермана, получивший своё название по имени предложившего его сенатора. В сферу действия данного закона попадали предпринимательские объединения и соглашения в форме трестов или иной форме, имеющие целью монополизации и (или) ограничения промышленности и торговли или между отдельными штатами, или с иностранными государствами.
Модели и принципы организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в России и мире
Обеспечение баланса интересов обеспечивается в системе административно-правовых средств в том числе комплексом организационных административно-правовых средств, посредством которых формируются модели система публичных370 или властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования. Следует отметить, что в отечественной литературе одним из малоисследованных вопросов является эффективность организационно-правовой системы управления публичной деятельностью по защите конкуренции. В учебной и научной литературе в основном представлены основные функции и полномочия антимонопольного органа, а также ряда других министерств и ведомств, в той или иной мере ответственных за реализацию публичного интереса защиты конкуренции. Однако, практически не предпринималось комплексного изучения эффективности правового регулирования системы указанных органов в их совокупности и взаимодействии.
В исследовании предпринимается попытка приблизиться к решению данной задачи с помощью сравнительно-правового метода исследования систем публичных субъектов конкурентного права. Представляется, что на данном этапе разработки поднимаемой темы данный метод является наиболее оптимальным в силу ряда причин. Во-первых, в отличие от России развитые государства запада, к которым обращено основное внимание исследователя, не прерывали своего бытия в рыночной экономике и процесса совершенствования организационно-правовых систем антимонопольного контроля, в связи с чем к настоящему времени там накоплен значительный опыт в данной области, основные структурно-системные изменения в управлении защитой конкуренции преимущественно произошли, и мы имеем перед научным взором уже устоявшиеся модели, что способствует получению адекватного исследовательского результата.
Во-вторых, сравнительно-правовой метод выглядит более предпочтительным здесь и в сравнении с некоторыми другими методами и направлениями исследований, которые возможны и используются обычно для решения проблемных правовых вопросов, например, статистический метод, применение социологических опросов, анализ административной и судебной практики. Как представляется, эти направления могут помочь вскрыть проблематику антимонопольного регулирования, но в плане преодоления проблем помогут скорректировать правовое регулирование скорее лишь в рамках уже сложившейся системы. Сравнение же зарубежных моделей между собой и с отечественной моделью позволит обнаружить достоинства и недостатки системного характера последней, и вместе с тем даст необходимый материал и для научного обоснования ее корректировки и улучшения. В начале будут представлены системы публичных субъектов защиты конкуренции в зарубежных странах и ЕС как квази-государственном образовании, в ее завершении – краткий обзор российской модели и ее сопоставление с зарубежными образцами.
В США антимонопольное регулирование осуществляется как на федеральном уровне специальными федеральными органами, так и на уровне отдельных штатов. Первым ведомством, ответственным за проведение антимонопольной политики на федеральном уровне, стала Комиссия по торговле между штатами, основанная в соответствии с Законом о торговле между штатами от 4 февраля 1887 г. С принятием в 1890 г. Закона Шермана, его реализация была возложена на Департамент юстиции США. В 1914 г. в США Законом о Федеральной торговой комиссии (ФТК) был образован одноименный независимый административный орган, уполномоченный в сфере антимонопольного регулирования.
До сегодняшнего дня Антитрестовское управление Департамента юстиции и ФТК являются основными публичными субъектами федеральной власти в сфере антимонопольного регулирования, однако, не единственными. В США целый ряд отраслевых федеральных ведомств наделён определёнными полномочиями в области антимонопольного регулирования. В основном эти полномочия связаны с многочисленными изъятиями из общих правил антитрестовского законодательства и специальными прерогативами отдельных ведомств по контролю слияний в определенных отраслях. В 1916 г. конгресс предусмотрел изъятие из-под действия антитрестовских законов компаний, находящихся под юрисдикцией Федеральной комиссии по судоходству, в 1920 г. конгресс наделил МВД США правомочием разрешать объединения компаний, арендующих у федеральных властей нефтяные и угольные участки для промышленных разработок, в 1922 г. предоставил право министру сельского хозяйства издавать приказы о прекращении монополизации или ограничения торговли такой продукцией в случаях «недолжного роста цен», одновременно изъяв сельхоз кооперативы из-под действия антитрестовских законов. Актом 1934 г. Федеральная комиссия по связи была наделена полномочиями одобрять слияния и поглощения компаний, если они происходят в общественных интересах. По подобной схеме антимонопольными полномочиями были наделены также, в частности, Комиссия по вопросам держательских компаний, Комитет гражданской авиации, Генеральный финансовый контролёр, Федеральная резервная система, Федеральная корпорация по страховым депозитам371.
Деконцентрация и децентрализация372 антимонопольного контроля на федеральном уровне интенсифицируется наличием антимонопольных полномочий публичных субъектов на уровне штатов. Там реализацию антитрестовской политики осуществляют, в частности, штатные генеральные атторнеи. Также организационный плюрализм в сфере антимонопольного регулирования США интенсифицируется в связи с традиционно высокой ролью судов США, как страны англосаксонской правовой семьи, в процессе не только правоприменения, но и правотворчества, в том числе и в антимонопольной сфере. В США суды выполняют не только контрольную, но и регулирующую функцию, например, в части установления размера доли рынка, при котором действия компании будут рассматриваться как монополизация373. Суды сформулировали «правило разумности», дали определение «рыночной власти»374.
В Великобритании с ее прочными традициями плюрализма в государственном управлении в XX в. был создан сложный, громоздкий механизм проведения в жизнь проконкурентных законов. Формально их осуществление было возложено на государственного секретаря (министра) торговли и промышленности (Secretary of state for trade and industry). При нем в качестве совещательного органа действовала Комиссия по слияниям и монополиям (Mergers and Monopolies Commission), которая готовила и публиковала официальные доклады о существовании «монопольных ситуаций», т.е. о случаях монополизации какого-либо товарного рынка, их влияния на конкуренцию и общественные интересы и о мерах для исправления неблагоприятных последствий такой монополизации. Такие исследования и рекомендации делались только в ответ на формальные обращения главного директора честной торговли (Director general of Fair Trading) или госсекретаря. Последний не обязан был следовать рекомендациям Комиссии, но обычно это делал. Запретить слияние фирм госсекретарь имел право только, если Комиссия считала это нужным. На практике осуществление проконкурентных законов возложено было на главного директора честной торговли. Он был уполномочен расследовать случаи монополизации и антиконкурентного поведения. Был создан также Суд ограничительной практики (Restrictive Practices Court) – административное учреждение с судебными полномочиями375.
Впоследствии в 1999 г. Комиссия по монополиям и слияниям была заменена Комиссией по конкуренции, вслед за вступлением в силу Закона «О конкуренции» 1998 г. Также Закон «О предприятиях» 2002 г. ввёл новый режим оценки слияний/поглощений и рынков в Великобритании. В связи с этим роль Комиссии по конкуренции в таких делах чётко сводится к выявлению и исправлению проблем с конкуренцией, что заменяет предусматривавшийся предыдущим правовым режимом объёмный тест на публичный интерес. В свою очередь на смену Суду ограничительной практики пришёл Апелляционный трибунал по конкуренции, который был учреждён в силу ст. 12 Приложения 2 к Закону «О предприятиях» 2002 г., которая вступила в силу 1 апреля 2003 г. Британский Апелляционный трибунал по конкуренции (далее - Трибунал) является специализированным судебным органом, обладающим междисциплинарной экспертизой по праву, экономике, бизнесу и бухгалтерскому учёту, функции которого заключаются в рассмотрении и разрешении дел, касающихся конкуренции или вопросов экономического регулирования376.
Значение административных процедур в сфере антимонопольного регулирования и проблемы обеспечения баланса интересов
Одним из достижений современного административного права в мировом опыте является развитое законодательство об административных процедурах. Наряду с иными комплексами средств административно правового регулирования, они обеспечивают решение проблемы объема, пределов и качества реализации дискреционных полномочий и способствуют решению задачи баланса интересов в целом. Таким образом, в теоретическом плане административные процедуры, регламентирующие административно правовые отношения в сфере государственного антимонопольного контроля, как и любые другие административные процедуры, как часть административного права, имеющего своей целью баланс интересов, a priori должны быть также нацелены на обеспечение баланса, гармонии частных и публичных интересов, связанных с проблематикой рыночного хозяйства, конкуренции и монополии.
В настоящее время актуальность и необходимость более целенаправленной и эффективной правовой работы в области административных процедур, в том числе исследовательской и правотворческой, все более осознается учеными-исследователями, рядовыми субъектами правореализации, регулярно вступающими во взаимоотношения с администрацией, а также общественными и властными элитами. Так, по мнению А.Н Шохина, одним из приоритетных направлений исследований экономики и права является исследование административных процедур533. «Административные процедуры и контроль — это ключевые вопросы права. От того, как они регламентируются, зависит многое: уровень защищенности прав и свобод личности, эффективность государственного управления, развитие экономики, устойчивость государства в целом», - отмечает Т.Я. Хабриева534. Как указывает Ж. Марку, «процедуры формируют рамки юридической деятельности государственных органов, являются первостепенным условием законности действий, обеспечивают учет и сохраняют баланс интересов участников отношений в процессе принятия соответствующих решений. Процедуры позволяют также гражданам участвовать в принятии решений, что придает им большую эффективность; они способствуют также демократической легитимации решений»535.
Итак, административная процедура, как часть целого, важнейший комплекс средств современного административного права, выполняет важнейшую роль и служит инструментом одновременного достижения таких основных целей административно-правового регулирования, как защита прав и свобод личности и эффективность государственного управления, достигаемая в том числе за счет участия граждан в управлении. В публичном управлении и его правовом регулировании эти цели не могут достигаться обособленно, в ряде случаев нельзя четко отделить нормативные регуляторы, направленные на достижение публичного управления от правозащитных. С другой стороны, чтобы регулирование, направленное на повышение эффективности публичного управления, не повредило правам граждан, и наоборот, необходима тщательная правотворческая работы на предмет увязывания, гармонизации между собой административно-правовых регуляторов, направленных на решение и управленческих задаx, и задач правозащитных. Т.Я. Хабриева подчеркивает онтологическую связь и зависимость эффективности административной процедуры от успеха гармонизации в ней частных и публичных интересов, а также трудность, в связи с этим процедурного правотворчества536. С позиции проблематики обеспечения баланса интересов, одна из таких сложных задач баланса интересов в антимонопольных процедурах связана с необходимостью гармонизации целей балансировки, с одной стороны, публичных интересов между собой, предполагающих связь антимонопольного регулирования с задачами и целями и планируемыми результатами государственной экономической политики регулирования, отраженными в макроэкономических актах стратегического планирования, с другой стороны, гармонизированных таким образом публичных интересов с частными. Одной из актуальных, активно развивающихся сегодня сфер публичного управления, является область государственной защиты конкуренции и антимонопольного контроля. Однако, административные процедуры реализации антимонопольного регулирования остаются проблемной областью административно-правового регулирования ввиду как неудовлетворительного состояния общего административного законодательства в части процедурного регулирования, так и ряда как системных, так и отдельных недостатков процедурного регулирования в антимонопольном законодательстве. В том числе, этому причиной и недостаточность теоретической проработки вопроса.
Проблема гармонизации публичного и частного интереса в административной процедуре является, с одной стороны, общей для теории и практики административно-процедурного регулирования в целом, с другой стороны, ее конкретное содержание зависит и от специфики сферы управления и состояния соответствующего правового поля. В целом продвижение на пути формирования эффективного процедурного административно-правового регулирования конкурентных отношений возможно с учетом, с одной стороны, общих закономерностей и достижений административно-процедурного регулирования в объективном праве и его научного осмысления, с другой стороны, с учетом специфики задач антимонопольного регулирования, анализа действующего правового поля публичной антимонопольной деятельности.
Такие общие закономерности во многом находят отражение в зарубежных странах в принципах правового регулирования административных процедур. Так, в Великобритании и ряде других государств при рассмотрении споров с гражданами требуется «соблюдение принципов так называемого "естественного правосудия", поскольку, как это неоднократно фиксировалось в судебных решениях, рассмотрение жалоб и споров всегда связано с исследованием и оценкой доказательств и мотивов действий. Такими принципами считаются гласность, присутствие жалобщика при разборе его дела, состязательность, возможность быть выслушанным и представленным юристом, право ознакомиться с мотивированным решением и обжаловать его537»538. Как отмечает В.А. Зюзин, «принципы административной процедуры являются наиболее стабильным, универсальным и систематизированным элементом административной процедуры… …в ст. 41 Хартии основных прав Европейского союза539 формируются главные элементы внесудебного административного процесса: 1) каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами, органами и учреждениями Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок; 2) это право включает, в частности: право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему меры индивидуального характера, способной иметь для него неблагоприятные последствия; право каждого лица иметь доступ к материалам своего дела при соблюдении законных интересов, относящихся к конфиденциальной, профессиональной или коммерческой тайне; обязанность администрации мотивировать свои решения. Среди важнейших принципов административной процедуры, закрепленных в зарубежных странах, выделим также принципы законности (с дополнением его принципом свободы усмотрения), беспристрастности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, целесообразности и запрета злоупотребления правом, пропорциональности (соразмерности), правовой определенности (стабильности), открытости и координации процедур»540.
На основе исследования европейского опыта регулирования административных процедур Ж. Марку делает вывод, что применительно к рассмотрению индивидуальных дел с участием граждан современное «законодательство об административной процедуре регулирует, по меньшей мере, следующие вопросы: открытие процедуры по инициативе заинтересованной стороны или администрации (оно в целом мало формализовано в части обращения заинтересованного лица; оно должно быть четко регламентировано в случае инициативы государственного органа); право заинтересованной стороны на содействие и представительство; право быть заслушанным и требовать письменные документы, когда процедура начата по инициативе государственного органа; доступ к документам; состязательное судебное разбирательство, если это необходимо; представление доказательств: свидетельства, экспертизы и т.д.; процедурные сроки; регламентация вопросов компетенции между государственными органами; окончательное решение; требования к обоснованности решения; форма и оглашение решения; отзыв или отмена решения; информирование заинтересованного лица о правах на каждой стадии процедуры; порядок обжалования; условия возобновления процедуры»541.