Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы региональной национальной безопасности
1.1. Понятие региональной национальной безопасности 16
1.2. Концептуальность как принцип обеспечения региональной национальной безопасности 42
Глава II. Административно-правовые меры обеспечения национальной безопасности республики Дагестан
2.1. Состояние и угрозы национальной безопасности Республики Дагестан 66
2.2. Организационная структура обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан 98
2.3. Административно-правовые режимы обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан 129
Заключение 157
Список литературы 163
- Понятие региональной национальной безопасности
- Концептуальность как принцип обеспечения региональной национальной безопасности
- Состояние и угрозы национальной безопасности Республики Дагестан
- Организационная структура обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В последние годы проблема обеспечения национальной безопасности в субъектах Российской Федерации стала все больше отражать конкретно-исторические процессы противоречивого становления и укрепления демократических основ российской государственности, что обусловливает прямую необходимость ее постановки и разработки на теоретико-прикладном уровне с учетом исторического опыта и тенденций развития современного международного и отечественного законодательства.
На современном историческом этапе развития субъектов Российской Федерации особую актуальность проблема обеспечения национальной безопасности представляет для Северо-Кавказского региона, где реальная защита конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина осложнена проведением контртеррористических операций, а также наличием ряда негативных факторов внутриполитического, социального, экономического, криминогенного, национально-религиозного и т.п. характера.
Самостоятельное место в научно-практическом обеспечении национальной безопасности в Северо-Кавказском регионе занимает Республика Дагестан, поскольку данный аспект проблемы, несмотря на очевидную научно-практическую актуальность еще не стал предметом специального монографического исследования, что, естественно, лишает законодательную и правоприменительную практику органов государственной власти Республики Дагестан научно обеспечения, а в целом - подрывает защищенность Республики Дагестан от внешних и внутренних угроз.
Состояния и угрозы национальной безопасности в Дагестане отражают как общие для России, так и особенные региональные факторные комплексы, основывающиеся, прежде всего, на кризисной этно-геополитической ситуации в регионе: в связи с распадом Советского Союза Дагестан из внутреннего региона превратился в пограничный регион и в связи с этим испытывает жесткое влияние ряда государств (Азербайджан, Турция, Саудовская Аравия, Ливия и др.), прямо или косвенно конкурирующих с традиционным присутствием России в прикаспийском бассейне и Северном Кавказе. Данный комплекс факторов, в частности, обусловлен:
- процессом ревизии последствий национально-государственной политики бывшего СССР: с одной стороны, речь идет о созданных на Кавказе искусственных бинациональных образованиях: Чечено-Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, а с другой - возник вопрос о преодолении парадоксального положения, когда единые народы оказались разделенными по автономиям различных союзных республик: осетины, к примеру, очутились одновременно и в Грузии, и в России, армяне - в Азербайджане и т.д.1;
- последствиями утраты федерального контроля за незаконными вооруженными формированиями, дислоцирующимися в Чеченской Республике;
- сложной межэтнической обстановкой (в Дагестане проживают около 30-ти народностей, причем в десятку крупных входят чеченцы и азербайджанцы (по 50 и более тыс. человек), приводящая к межконфессионным противоречиям и становлению фундаменталистских тенденций; самым высоким в России уровнем безработицы (на учете в органах службы занятости Республики состоит 54,6 тыс. безработных граждан, или 6,2% экономически активного населения против 3,6% в среднем по России; не менее 100 тысяч граждан трудоспособного возраста, проживающих в основном в сельской местности, не обращаются в службу занятости; общая реальная численность экономически активного населения, лишенного возможности работать и получать за свой труд доход, составляет около 20 % ее численности, из них подавляющее большинство составляет молодежь до 29 лет; на одно свободное рабочее место претендуют 70 безработных (против 8 че
ловек по России), а в сельской местности на одно вакантное рабочее место претендует от 100 до 250 человек);
- демографическим дисбалансом (в структуре населения преобладают сельские жители, а по возрастному составу - дети и подростки до 16 лет; численность семей более чем в 2 раза превышает средние показатели по России; с учетом 400 пенсионеров и 50 тысяч инвалидов в республике на тысячу трудоспособных граждан приходится около тысячи иждивенцев);
- неконтролируемой массовой миграцией (беженцы и переселенцы из Чечни в середине 90-х годов прошлого столетия составляли почти 132 тыс. человек, из них в Дагестане - 28796 , а в отдельные периоды чеченского конфликта в Дагестан прибывало около 200 тыс. человек);
- возрождением тейпового, родоплеменного (тухумного) личного и общественного мировоззрения и правосознания, которое во многом обусловлены деятельностью международных исламских организаций, ориентированных не только на распространение учения ислама, но и на институционализа-цию политических формирований верующих на территории северокавказских регионов России, пропаганду сепаратистских, антироссийских идей, идей политизированного ислама и ваххабизма3;
- особой криминогенной ситуацией , ряд коэффициентов особо опасных преступлений в Дагестане значительно превышает общероссийские: интенсивность бандитизма - в 1,5 раза выше, похищение людей - почти в 6 раз, захват заложников - более чем в 8 раз; именно это структурное соотношение параметров преступности как части (Дагестан) и целое (Россия) позволяет выявить эмерджентные (не сводимые к количественным параметрам), а индивидуализирующие обстановку характеристики.
Преступность, как известно, имеет сложноструктурированный характер, т.е. состоит из совокупности зарегистрированных и латентных преступлений, последние из которых в условиях Республики Дагестан, по мнению экспертов, имеют достаточно высокие показатели по ряду причин: гражданская пассивность населения, нежелание даже очевидцев совершенного преступления давать показания в качестве свидетелей, а уклонение от дачи правдивых показаний по делу связано, в конечном счете, с противопоставлением индивида и государственной власти, гипертрофированным чувство солидарности людей на основе принадлежности к одной и той же народности.
На состояние национальной безопасности в Республике Дагестан оказывают влияние ряд взаимосвязанных как внешних, так и внутренних факторов: последствия общероссийского экономического кризиса; события в Чеченской Республики; социально-экономические потери республики от агрессии бандформирований; инспирирование негативной религиозно-политической обстановки, связанной с экстремистки настроенной частью верующих - ваххабитов и т.д.
Указанные и иные обстоятельства, детерминирующие низкий уровень обеспечения региональной национальной безопасности, провоцируют вокруг Республики Дагестане негативный общественный резонанс и его отождествление как наиболее криминогенно напряженного региона.
В комплексе мер обеспечения региональной национальной безопасности важное место занимает административно-правовое регулирование, которое с полным основанием следует расценивать как особое направление в нормотворческой и правоприменительной деятельности правоохранительных органов и как фактор, способствующий преодолению социально экономических противоречий в субъектах Российской Федерации и, в частности, в Республике Дагестан.
Решение проблем обеспечения региональной национальной безопасности в методологическом отношении основывается на использовании данных философии, политологии, правоведения, экономики, психологии, социологии, информатики, т.е. успешная их разработка возможна лишь при условии координации усилий ученых - представителей различных отраслей научного знания, с помощью которых возможно теоретико-прикладное обоснование мер противодействия деструктивным процессам в различных сферах жизнедеятельности того или иного субъекта Российской Федерации.
Научно-практическая актуальность проблемы обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан объясняется все большей взаимообусловленностью возросших социальных потребностей и обязательствам, принятым Россией по соблюдению международно-правовых стандартов в области соблюдения прав человека и гражданина. .
В этой связи перед теорией административного права возникают задачи развития всего комплекса возможностей административно-правовых мер обеспечения региональной национальной безопасности с учетом критического осмысления соответствующего национального и зарубежного опыта и повышения эффективности реализации иных социально-правовых институтов.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (О.А. Бельков, В.И. Голубев, А.И. Васильев, А.Г. Егоров, В.Н. Митрохин, С.А. Проскурин, А.А. Прохожее, B.C. Пусько, Б.Г. Путилин, Л.И. Шершнев и др.) исследовались по широкому спектру правовых аспектов.
В трудах ученых обращалось внимание на такие структурно-содержательные элементы проблемы национальной безопасности Российской Федерации, как общественная (В.Л. Анисимов, В.Н. Васин, В.В. Гущин, СМ. Доровской, А.Н. Дюков, Б.П. Кондратов, Ф.С. Разаренов и др.), политическая (А.В. Макеев, В.В. Серебрянников, Г. Силласте и др.), эколого-техногенная (В.И. Измалков, А.В. Измалков, А.И. Муравых и др.), экономическая (Л. Абалкин, А, Архипов, А. Городецкий, Б. Михайлов и др.), информационная (И.Л. Бачило, А.В. Волокитин, В.А. Копылов и др.) безопасность.
Выделялись социально-философские (С.Г. Барсегян и др.), социально-демографические (А.Я. Кваша и др.), государственно-правовые (Б.В. Дрей-шев, И.А. Сарычева и др.), образовательные (В.А. Садовничий и др.), научно-технические (С. Симановский и др.), региональные (Р.Г. Власов, А.В. Фролов и др.) аспекты изучения проблемы национальной безопасности страны.
Но применительно к Южному федеральному округу (ЮФО России) и, в частности, к Республике Дагестан проблема обеспечения региональной национальной безопасности в современных условиях проведения административной реформы в научном плане остается открытой, как и такие важные ее аспекты, как теоретическая интерпретация сущности и содержания концептуальных основ и административно-правового механизма обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан.
Сказанное выше, свидетельствует о научно-практической актуальности изучения данной проблемы на диссертационном уровне, поскольку как теоретические, так и практические ее вопросы крайне редко освещаются в монографиях, научных статьях, учебных пособиях и методических рекомендациях, что, собственно, и предопределило выбор автором настоящей темы.
Объект исследования - комплекс конституционно-правовых, социально-экономических и т.п. общественных отношений, складывающихся в сфере обеспечения национальной безопасности субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования - особенности содержания административно-правовых мер обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан.
Цель исследования - теоретико-прикладное изучение проблемы обеспечения региональной национальной безопасности и обоснование предложений по совершенствованию административно-правового обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан.
Задачи исследования:
- выявить элементы понятия «региональная национальная безопасность» и провести его соотношение с такими родовыми понятиями, как «безопасность», «национальная безопасность», «конституционная национальная безопасность», «федеральная национальная безопасность» и др.;
- определить принципиальные положения концептуальных основ обеспечения региональной национальной безопасности и их типологическое значение для субъектов Федерации и Республики Дагестан;
- оценить современное состояние и классифицировать по содержательному признаку угрозы национальной безопасности Республики Дагестан;
- изучить специфические элементы организационной структуры обеспечения региональной национальной безопасности и национальной безопасности Республики Дагестан;
- установить особенности содержания административно-правовых режимов обеспечения региональной национальной безопасности и национальной безопасности Республики Дагестан и обосновать предложения по их совершенствованию.
Положения, выносимые на защиту.
Понятие «региональная национальная безопасность» основывается на теоретико-методологическом синтезе социогуманитарного знания, выходящего за пределы какой-либо одной отрасли научного знания, например, юриспруденции, а также его соотношении с логическим рядом таких родовых понятий, как «безопасность», «национальная безопасность», «конститу ционная национальная безопасность», «федеральная национальная безопасность».
Содержание понятие «региональная национальная безопасность» составляет система общественных отношений (правоотношений), урегулированных правовыми нормами различных отраслей права (в основном нормами административного права) в целях обеспечения охраны и защиты прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства от внешних (международный терроризм и т.д.) и внутренних (деятельность экстремистских организаций и т.д.) угроз, ориентированных на насильственное изменение государственного строя, нарушение суверенитета и территориальной целостности региона, например, путем отделения от титульного государства.
2. Принципиальные и типологические (для субъектов Российской Федерации в целом и Республики Дагестан, в частности) положения концептуальных основ обеспечения региональной национальной безопасности составляют: социально-правовые предпосылки разработки основных элементов и требований к обеспечению региональной национальной безопасности; информационная база как совокупность социально-экономических, государственно-правовых, социально-психологических и т.п. данных о факторах, оказывающих влияние на социально-политическую, межэтническую и т.п. обстановку в регионе; социально-экономические и политико-правовые приоритеты безопасного развития общества, государства и человека; основные направления разработки и реализации концептуальных основ региональной национальной безопасности.
3. Совокупность социально-экономических и внутриполитических проблем, характеризующих современное состояние национальной безопасности Республики Дагестан, составляют этнокриминологическая ситуация; неконтролируемая миграция; этно-социальный дисбаланс и т.п. особенности Республики Дагестан.
Источники угроз региональной национальной безопасности обусловлены внешними и внутренними противоречиями развития Республики Дагестан, которые имеют конкретно-историческое, динамическое, реальное и потенциальное содержание.
В качестве оснований классификации источников угроз региональной национальной безопасности (кратковременных и длительных, глобальных и транснациональных, национально-государственных, локальных и т.п.) выделяются негативные последствия экономической, социальной, политической, военной, правоохранительной, информационной и т. социальной деятельности.
Детерминантами угроз национальной безопасности Республики Дагестан (масштабные процессы деликтолизации и криминализации общественных и, прежде всего, экономических отношений в ЮФО России; нестабильный конституционный и государственно-правовой порядок на территории ЧР; антиконституционная деятельность исламских экстремистских организаций и т.д.) являются угрозы безопасности в ЮФО России (неэффективность действия институтов государственной власти; несовершенство законодательных и подзаконных нормативных правовых актов; недостатки в деятельности региональных субъектов обеспечения национальной безопасности; криминальных блок и в, частности, деятельность нелегальных и полулегальных (субкриминальных) религиозных сект и объединений; популяризация через СМИ противоправного образа жизни; низкий уровень правосознания молодежи и т.д.
4. Теоретическую основу организационной структуры обеспечения региональной национальной безопасности образуют такие понятийные категории, как «особенности компетенции», «распределение функций», «формы взаимодействия», «упорядоченность структур»; содержание организационной структуры региональной национальной безопасности составляет логический ряд организационно-административных элементов, раскрывающих уровень организации, целевое назначение и функциональную специфику, методы, характер связей и особенности объектов обеспечения региональной национальной безопасности.
Организационная структура обеспечения региональной национальной безопасности должна иметь внутреннюю организацию и представлять собой целостное единство; представляет собой организационное множество взаимосвязанных и выполняющих определенные функции элементов; соответствующий правовой статус субъектов обеспечения региональной национальной безопасности, позволяющий реализовать юрисдикционные полномочия, главным образом, в рамках отношений «власть - подчинение», при которых административно-правовое регулирование является доминирующим; учитывать зарубежный и отечественный опыт организационно-структурного моделирования в социальной сфере;
Принципами моделирования организационных структур обеспечения региональной национальной безопасности являются законность, системность или комплексность, директивность или нормативность, конкретность, реальность.
Под «организационной структурой обеспечения региональной национальной безопасности» понимается органическая часть единой государственной системы национальной безопасности, основанной на разделении компетенции и функций и объединенную с помощью коммуникационных связей совокупность субъектов управления, а ее основное назначение состоит в отражении механизма их взаимодействия, оптимальность построения и функционирования, обеспечении целостности и завершенности того или иного управленческого цикла.
5. Административно-правовые режимы как комплексный способ директивного регулирования отношений, складывающихся в определенной сфере социально-правовой практики (в сфере обеспечения региональной национальной безопасности), различаются по юридической природе, назначению, субъектам установления и осуществления и представляют собой совокупность правил, регламентирующих основания и порядок деятельности соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации.
Выделяются как особые сферы управления и правового регулирования особенности административно-правовых режимов обеспечения Государственной и административной границы между сопредельными территориями субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении региональной национальной безопасности.
Предметом установления административно-правового режима региональной национальной безопасности является совокупность отношений, подлежащих упорядочению в связи с необходимостью обеспечения целостности, устойчивости прямых и-обратных связей, взаимодействия, стабилизации и позитивного развития динамично видоизменяющейся компонентов, образующих региональную национальную безопасность.
Дальнейшее развитие правового регулирования в области обеспечения региональной национальной безопасности с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта предполагает совершенствование федерального и регионального законодательства и программно-целевых документов, направленных на стабилизацию социально-экономического развития регионов ЮФО России как условия обеспечения региональной национальной безопасности и декриминализации общественных отношений.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляет системный подход к анализу социально-правовых закономерностей становления и развития механизма административно-правового обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан.
Эмпирические данные диссертации получены в результате изучения научной и специальной литературы по проблемам теории и истории административного права, сравнительно-правового анализа федерального законодательства, законодательства ряда субъектов Российской Федерации и законодательства Республики Дагестан, действующего в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и субъектов Федерации.
Научную новизну диссертации составляют результаты сравнительно-правового анализа федерального административного и регионального административного законодательства об обеспечении национальной безопасности в Российской Федерации, и выводы о повышения научного уровня административно-правового обеспечения региональной национальной безопасности на примере Республики Дагестан.
Теоретическое значение диссертации состоит в познании с учетом особенностей современного этапа развития теории и практики российской правовой системы конституционно-правовых оснований развития федерального и регионального административного законодательства в сфере региональной национальной безопасности; уточнении понятийного аппарата, относящегося к административно-правовому обеспечению региональной национальной безопасности.
Практическое значение диссертации состоит в том, что выводы и результаты исследования могут быть использованы в законотворческой работе органов государственной власти субъектов Федерации и, в частности, Республики Дагестан, правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции Республики Дагестан, при преподавании учебного курса «Административное право» в вузах юридического профиля.
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертации опубликованы в трех научных статьях, внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского государственного налогового института (Филиала ВҐНА Минфина России в г. Махачкале) и нормотворческую деятельность Министерства по национальной политике, информации и внешним связям Республики Дагестан.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющие пять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие региональной национальной безопасности
Безопасность как геополитический, международно-правовой, конституционный, социально-экономический, государственно-правовой, этно-национальный, культурологический, военно-политический и т.п. феномен оказывает существенное влияние на развитие человечества, а ее обеспечение представляет сложнейшую теооетико-прикладную проблему глобального характера, в равной мере актуальной как для отдельного региона того или иного государства и государства (содружества государства, например, СНГ) в целом4.
Пересмотр приоритетов и акцентов в интерпретации проблемы безопасности поставили науку и практику перед необходимостью разработки различных ее видов и их выделения в самостоятельные концепции.
Среди традиционно выделяемых нескольких видов безопасности: на-циональная, военная, информационная, личная, общественная, экологическая, экономическая, безопасность населения в чрезвычайных ситуациях и т.д. особое место в логическом ряду понятийных категорий занимает понятие «региональная национальная безопасность», включающее единство теоретико-прикладных аспектов изучения и потребностей социальной практики.
Понятие «региональная национальная безопасность» имеет сложное содержание, отражающее преемственность с родовыми понятиями «безопасность», «национальная безопасность», «федеральная конституционная безопасность», которая, являясь элементом национальной безопасности Российской Федерации, следует рассматривать как состояние защищенности основ конституционного строя Российской Федерации, ее суверенитета и территориальной целостности, конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Соотношение понятий «региональная безопасность» и «федеральная конституционная безопасность» проводится, в частности, по критерию единства правового пространства в связи с тем, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты и действуют законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения региональной национальной безопасности.
В то же время при регулировании вопросов обеспечения национальной безопасности представительные органы субъектов Федерации выходят за пределы своей компетенции и таким образом нарушают принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Данную проблему, конечно же, можно разрешать как путем дальнейшего разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и по линии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, но при этом нельзя не принимать во внимание возможность использования институтов привлечения к ответственности высших должностных лиц и законодателей субъектов Российской Федерации, виновных в нарушении федерального законодательства.
При этом следует особо подчеркнуть, что региональные задачи, например, в сфере предупреждения, локализации (ликвидации) локальных источников возникновения массовых беспорядков, учитывая местные особенности, должны прямо соответствовать задачам обеспечения национальной безопасности на федеральном уровне.
Понимание проблемы национальной безопасности в целом и региональной, в частности, проявляется в различных по содержанию понятийных категориях, разработка которых предполагает как дифференцированный, так и интеграционный подход на основе использования данных философии, права, истории, социологии, политологии, психологии и иных отраслей научного знания.
В изучении проблемы региональной национальной безопасности весьма важен философско-правовой аспект, позволяющий выявить основные этапы становления и качественного развития данной понятийной категории, обнаружить его взаимосвязь с иными смежными понятиями через соотношение категорий общего, особенного и частного.
Важность применения научного аппарата философии и юридических отраслей научного знания состоит в том, что выведение лишь частных научных понятий вне философского их осмысления приводит к формальнологическим противоречиям в установлении генезиса и закономерностей развития данных категорий, ограничивает практическое решение конкретных проблем обеспечения безопасности, на региональном, в частности уровне.
Философско-правовой подход к анализу понятия «безопасность» позволяет расширить представления о соотношении и единстве наук об обществе, государстве и праве, взаимовлиянии науки, практики и социально-правовых ценностей, к числу основных из которых и следует отнести отсутствие того или иного вида угроз для общества, человека и государства.
В историко-философском плане любые научные понятийные категории, развиваясь крайне неравномерно, относительно взаимосвязаны, взаимообусловлены и внутренне противоречивы, что выступает как теоретико-методологическая основа их модернизации.
Концептуальность как принцип обеспечения региональной национальной безопасности
В конце прошлого века все официальные государственно-властные структуры, средства массовой информации и научная общественность активно стали поднимать вопросы, так или иначе связанные с начинающей развиваться новой политико-правовой концепции обеспечения национальной безопасности, имеющей не только глобальное, но и региональное значение.
И это вполне закономерно: обеспечение национальной безопасности сегодня превратилось в проблему выживания человечества, а противоречивость процессов, определяющих стабильное и устойчивое развитие человеческой цивилизации на нынешнем этапе ее существования, продиктовало необходимость теоретико-прикладного анализа проблем безопасности на концептуальном уровне53, с расширением границ традиционной методологии и использованием как общенаучных, так и прикладных аспектов.
При этом разработка принципиальные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации предполагала критическое осмысление международного и зарубежного опыта государственного управления и практики защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина нормами международного и национального законодательства, регламентирующими стратегию и тактику противодействия общества и государства внутренним и внешним угрозам.
Многообразие граней в понимании проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации объясняется теми глобальными изменениями, которые происходят не только в России, но и во всем мировом социуме, что обусловливает более широкое, концептуальное видение ее содержания, не ограничиваясь какими-либо важными, но не единственными ее составляющими, как, например, представлениями об экономической безопасности54, наделенной, без сомнения, собственным содержанием.
Разработка концептуальных положений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу многоаспектности в условиях федеративного государства и предполагает изучение административно-правового механизма, основных направлений, форм и методов их реализации и комплексного обеспечения.
Именно поэтому так важно сочетание теоретического и прикладного подходов к изучению концептуальных положений проблемы национальной безопасности в целях научного обоснования содержания и форм правового регулирования совокупности складывающихся отношений в этой сфере государственного управления, а также определения основных понятийных категорий, общих и частных целей, правового статуса субъектов обеспечения национальной безопасности, других структурных элементов Концепции.
Социально-правовая потребность в разработке концептуальных положений обеспечения региональной национальной безопасности в историческом плане объективно обусловлена.
Во-первых, организация обеспечения региональной национальной безопасности как особого направления государственной политики необходима в любом обществе, но особенно - в кризисные периоды его развития, когда социально-экономические и политико-правовые противоречия обостряются настолько, что государству приходится принимать как превентивные, так и карательные меры, препятствующие перерастанию этих противоречий в антагонистические и возникновению на этой почве социальных конфликтов.
Кризисные процессы в социально-экономической сфере обусловили низкий уровень технологической и производственной дисциплины, соблюдения проектной и технической документации, ремонтных и регламентных работ на вредных производствах, объектах атомной энергетики и химической промышленности, транспорте, в области технического обслуживания и эксплуатации источников повышенной опасности, чем создали потенциальные и реальные угрозы национальной безопасности межрегионального характера.
Актуальность проблемы обеспечения национальной безопасности при предупреждении и локализации последствий социальных конфликтов переоценить трудно и в общегосударственном, и в региональном масштабе, поскольку предприятия с вредным производством могут оказаться объектами экстремистских посягательств и использоваться в политических целях.
Во-вторых, сложный характер взаимосвязи проблем социального развития, с одной стороны, и проблем государственного устройства, с другой, требует разработку системы как социальных, так и правовых форм противодействия негативным и, прежде всего» противоправным явлениям.
В-третьих, образование новой геополитической ситуации в России, детерминировав новый путь ее движения в мировое пространство, обусловливает потребность приведения не только норм российского законодательства и практики их реализации в соответствие с международными и зарубежными концепциями и идеями в области обеспечения национальной безопасности, но и внесение значительных поправок во внешнюю политику с учетом интересов обеспечения межрегиональной безопасности.
Состояние и угрозы национальной безопасности Республики Дагестан
Состояние национальной безопасности в ЮФО России характеризуется наличием социально-экономических и внутриполитических проблем, связанных с резким обострением взаимоотношений федерального центра с рядом субъектов Федерации79, а главное - с восстановлением конституционного и государственно-правового порядка в Чеченской Республике. По этим причинам практическая реализация политики федерального центра в ЮФО России имеет ярко выраженную специфику и требует безусловного учета региональных (экономических, национальных, религиозных, криминогенных и т.п.) особенностей субъектов Федерации в составе данного округа. Так, до 18% от числа зарегистрированных в ЮФО России преступлений составляют преступления криминального рынка; помимо традиционного для региона незаконного оборота наркотиков, алкоголя и оружия в последние годы профилирует сырьевая составляющая: нефть и нефтепродукты, уголь, ценные породы кавказского леса, рыба и рыбопродукция и т.п.
Особенности криминологической обстановки в ЮФО России и, в частности ежегодную регистрацию большого количества преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, и преступлений, совершенных в состоянии наркотического опьянения, К.Р. Абызов, например, объясняет «... природными факторами (благоприятные условия для произрастания наркотикосодержащих культур).
Криминологическая, но главное - этнокриминологическая ситуация на Северном Кавказе является одной из наиболее напряженных в Российской Федерации с точки зрения национальной безопасности и территориальной целостности82: по-прежнему низким остается жизненный уровень населения; на первый план выходят вопросы выживаемости местного населения в условиях межнациональных конфликтов, хронически устойчивой безработицы и неконтролируемой миграции, если, по данным регистрационного учета подразделений по делам миграции численность граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Чеченской Республики и находящихся в местах временного размещения на территории Российской Федерации по состоянию на 2002 г., составляло более 260,1 тыс. чел., в том числе за пределами Чеченской Республики - более 77,8 тыс. чел.
По экспертным оценкам, в Российской Федерации находится от 700 тыс. до 1,5 млн. незаконных мигрантов - иностранных граждан и лиц без гражданства; наблюдается устойчивая тенденция превышения количества въехавших иностранных граждан над количеством выехавших: в 2004 г. в Россию въехали 14,9 млн. иностранных граждан, а выехали 11,6 млн. (из них официально - 200 тыс. иностранных рабочих и специалистов).
Неупорядоченность миграционных процессов прямо сказывается на состоянии правопорядка: количество зарегистрированных преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе незаконно пребывающими на территорию Российской Федерации, составляет до 40 тыс. в год; преступные группировки, состоящие из нелегальных мигрантов, создают в крупных городах неконтролируемый рынок товаров и услуг, уклоняются от налогов, ведут незаконную коммерческую деятельность, занимаются торговлей оружием и наркотиками.
Безвизовый режим и упрощенный порядок пересечения государственной границы Российской Федерации на отдельных ее участках усиливают поток незаконных мигрантов из государств - участников СНГ и в то же время неоправданно затягивается процесс репатриации в Грузию турок-месхетинцев, временно проживающих на территории России.
Решение демографических и межэтнических проблем, в частности, в Краснодарском крае сдерживается, с одной стороны, отсутствием действенных законодательных механизмов регулирования миграционных процессов, с другой стороны, неисполнением принятых органами государственной власти нормативных правовых актов. Так, согласно постановлению администрации Краснодарского края от 19 апреля 1994 г. № 222 «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Краснодарского края» для въезда в край необходимо было получить специальное разрешение местных органов государственной власти, а иностранные граждане, прибывшие без приглашения либо не зарегистрировавшие свое пребывание, подлежали выдворению из Краснодарского края83.
Однако в настоящее время административное выдворение как средство миграционного контроля практикуется недостаточно широко, в связи с чем в Краснодарском крае и в целом в Северо-Кавказском регионе наметился заметный этно-социальный дисбаланс с возможными политическими последствиями, характеризующийся нарастающей численной диспропорцией коренного населения края и мигрантов, что создает условия для межнациональной напряженности среди жителей края.
К числу серьезных национально-миграционных проблем относится отток русского населения из Республики Дагестан: если в 1959 г. русские представляли один из самых многочисленных народов в республике (20,1%) и по численности уступали лишь аварцам (22,5%) , то сейчас их осталось менее 6%: основной причиной оттока данной категории населения явилось то, что предприятия оборонной промышленности (70% промышленного потенциала республики), практически перестали работать и значительное число русских, которые на них работали, стали уезжать из республики в поисках работы.
Оценивая состояние межнациональных отношений в Краснодарском крае, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации пришел к выводу о том, что складывающаяся в сфере миграции и межнациональных отношений в крае создает угрозу национальной безопасности России, поскольку, как сказано в Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 10 июля 2002 г. № 337-СФ «О ситуации в Краснодарском крае, складывающейся в сфере миграции и межнациональных отношений»85, на территории Краснодарского края находится большое количество иностранных граждан и лиц без гражданства, многие из которых пребывают в Российской Федерации незаконно.
Организационная структура обеспечения национальной безопасности Республики Дагестан
Сложный характер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации предполагает наличие соответствующей организационной структуры, адекватной тому или иному уровню организации обеспечения национальной безопасности, в рассматриваемом случае - на уровне субъекта Российской Федерации и, в частности, в Республике Дагестан. Научная обоснованность организационных структур обеспечения региональной национальной безопасности составляет одно из главных условий их нормального развития и функционирования и имеет важное теоретико-прикладное значение, поскольку служит основой для совершенствования правового статуса существующих и разработки перспективных субъектов обеспечения региональной национальной безопасности. Процессы оптимизации организационных структур обеспечения региональной национальной безопасности направлены, в частности, на уточнение соответствующих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечение увязки принимаемых ими решений и их координации. Центральное место в любой организационной структуре занимают различные органы исполнительной власти, образуемые для осуществления управленческих и иных функций, содержание которых определяется целевым назначением того или иного органа исполнительной власти. Структура органа управления традиционно связывается с особенностями его компетенции, распределением функций между структурными подразделениями, характером их взаимоотношений и формами взаимодействия, а также характеризуется «составом и взаимосвязями подразделений аппарата управления, распределением целей управленческой деятельности ..., соотношением полномочий, ответственности и подчиненности ... »1. Совершенствование существующих и разработка перспективных организационных структур обеспечения региональной национальной безопасности в методологическом отношении основывается на уяснении понятия «организационная структура», которое, надо признать, в научной литературе рассматривается в различных аспектах и выделяется такие его элементы, как «особенности компетенции», «распределение функций», «формы взаимодействия», «упорядоченность структур», которые в свою очередь имеют неоднозначную понимание с точки зрения той или иной отрасли научного знания. В рамках экономической теории организационная структура понимается, в частности, О.В. Козловой и И.Н. Кузнецовым, как «упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях и поэтому действующих или развиваю-щихся (изменяющихся) как одно целое» . С позиции теории государственного управления Г.В. Атаманчук в ор- ганизационнои структуре выделяет, прежде всего, «социальную ценность» , а Б.З. Мильнер - людей» , что, видимо, и составляет единство всех элементов любой организационной структуры. С точки зрения административного права понятие организационной структуры Б. Гурней и A.M. Омаров130 связывают с «распределением задач и полномочий на принятие решений между лицами и группами лиц (структурными подразделениями), которые составляют данный административный ансамбль»131, а по мнению А.М. Рубина определение организационной структуры должно отражать наиболее существенный признак - «организационную форму, отражающую и закрепляющую уже проведенное (до формирования структуры) в результате разделения и кооперации управленческого труда и специализации подразделений аппарата управления, соответствующее распределение задач и полномочий, причем в аспекте не только принятия решении, но и их реализации, а также ответственности за выполнение» . Понимание организационной структуры как распределение задач и полномочий на принятие решений и их реализацию надо рассматривать как одно из главных функциональных элементов данного понятия. Не менее важно выделить и иерархически соподчиненную совокупность субъектов обеспечения региональной национальной безопасности, находящихся в состоянии взаимодействия на основе разделения между ними полномочий и ориентации на достижение общей цели функционирования. Понимание организационной структуры как отдельно взятого субъекта обеспечения региональной безопасности, так и их совокупности в методологическом отношении основывается, прежде всего, на признание того, что все они входят в единую федеральную систему органов исполнительной власти, наделены соответствующей компетенцией, имеют внутреннюю структуру. Итак, организационная структура обеспечения национальной безопасности имеет федеральный, региональный отраслевой, локальный уровень организации, а входящие в нее субъекты наделены компетенцией в том объеме, который им необходим для осуществления своей юрисдикции. Теоретико-прикладной анализ содержания понятия «организационная структура» позволяет представить ее, соглашаясь с В.Г. Кореневым133, в виде логического ряда организационно-административных элементов, раскрывающих уровень организации, целевое назначение и функциональную специфику, методы, характер связей и особенности объектов обеспечения региональной национальной безопасности. Рассмотрим содержание каждого элемента организационной структуры обеспечения региональной национальной безопасности. Уровень организации как элемент организационной структуры» обеспечения национальной безопасности традиционно присутствует как в общегосударственной, так и в локальных (региональных, Республика Дагестан, в частности) системах обеспечения национальной безопасности, на каждом из которых разграничиваются и детализируются задачи, функции и компетенция субъектов обеспечения национальной безопасности - соответствующих органов государственной власти и их структурных подразделений.
