Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические и правовые основы применения методов административно-правового принуждения и поощрения 18
1. Система государственно-правовых методов реализации властных полномочий 18
2. Административно-правовое принуждение как метод осуществления государственных функций 34
3. Административно-правовое поощрение как метод осуществления государственных функций 57
Глава 2 Использование методов административно-правового принуждения и поощрения в целях обеспечения безопасности дорожного движения 78
1. Трудности использования административно-правового принуждения как основного метода реализации государственных функций по обеспечению безопасности дорожного движения 78
2. Особенности применения метода поощрения в сфере государственного обеспечения безопасности дорожного движения 108
3. Сравнительно-правовой анализ использования методов административно-правового принуждения и поощрения в России и зарубежных странах 131
Заключение 150
Перечень источников, использованных в работе 162
Приложение 186
- Система государственно-правовых методов реализации властных полномочий
- Административно-правовое поощрение как метод осуществления государственных функций
- Трудности использования административно-правового принуждения как основного метода реализации государственных функций по обеспечению безопасности дорожного движения
- Сравнительно-правовой анализ использования методов административно-правового принуждения и поощрения в России и зарубежных странах
Система государственно-правовых методов реализации властных полномочий
Рассматривая теоретические и правовые основы применения административно-правовых методов в целях обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо отметить, что на сегодняшний день «обеспечение безопасности дорожного движения является составной частью задач обеспечения личной безопасности, решения демографических, социальных и экономических проблем, повышения качества жизни и содействия региональному развитию»1. В свою очередь «задачи сохранения жизни и здоровья участников дорожного движения (за счет повышения дисциплины на дорогах, качества дорожной инфраструктуры, организации дорожного движения, повышения качества и оперативности медицинской помощи пострадавшим и др.) и, как следствие, сокращения демографического и социально-экономического ущерба от дорожно-транспортных происшествий и их последствий согласуются с приоритетными задачами социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной и среднесрочной перспективе и направлены на обеспечение снижения темпов убыли населения Российской Федерации, создания условий для роста его численности» 2.
Понятие деятельности, в том числе осуществляемой государством, по обеспечению безопасности дорожного движения уже длительное время закреплено законодательно. В соответствии с Федеральным законом № 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года «О безопасности дорожного движения» обеспечение безопасности дорожного движения - «это деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий»1. При этом ведущая роль в осуществлении данной деятельности отведена именно государству, что также отражено в статье 3 данного Федерального закона, которая, в свою очередь, в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения указывает на «приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении»2.
Это положение Федерального закона «О безопасности дорожного движения» совпадает с позицией Организации Объединенных Наций, также указывающей на первостепенную роль в обеспечении безопасности дорожного движения именно государственных органов. Более того, в соответствии с Московской декларацией ООН от 20 ноября 2009 года, принятой по итогам Первой всемирной министерской конференции по безопасности дорожного движения, странам участницам было указано на необходимость «усилить ведущую и руководящую роль государственных структур в области безопасности дорожного движения, включая назначение или укрепление ведущих ведомств и соответствующих механизмов координации на национальном или субнациональном уровнях» .
В то же время, практическая реализация любой задачи, стоящей перед государством, в том числе и по обеспечению безопасности дорожного движения, осуществляется в основном с помощью государственно-правовых методов. При этом перечень данных методов достаточно широк и включает в себя как общеправовые методы правового регулирования, так и практически все отраслевые методы, среди которых, в свою очередь, ведущую роль играет административно-правовая составляющая. Это обусловлено тем, что хотя «управленческая деятельность государственных органов и не ограничивается только правовыми методами» и «в их арсенале имеются и другие возможности воздействия на управляемые объекты»1, однако «без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществить эффективное, рациональное управление»2.
Как отмечает Ю.М. Козлов, «методы управления - категория чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и эффективности управленческого механизма» . В связи с этим, вопросы содержания и классификации методов государственного управления достаточно активно изучались такими учеными как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, А.И. Каплунов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, СВ. Тихомиров и другие. Однако, несмотря на достаточно длительное и глубокое изучение путей и способов реализации властных полномочий, единого определения понятия метода государственного управления на сегодняшний день так и не сложилось.
Так, например, по мнению Л.Л. Попова, «в общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственному управлению под ним понимается способ, прием, средство практической реализации задач и функций исполнительной власти в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме»4. В свою очередь, Н.М. Конин считает, что «метод управления - это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти»1, а А.П. Алехин предлагает под методом государственного управления понимать «способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций»2. Свое видение на содержание данного понятия высказывают также Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.А. Мельников, Д.М. Овсянко, М.Б. Смоленский, Ю.Н. Старилов и ряд других авторов.
Однако, как верно отмечает А.В. Чураев, «несмотря на терминологические дискуссии, большинство ученых-административистов сходится во мнении, что основными неотъемлемыми признаками административно-правовых методов государственного управления выступают: 1) обусловленность их существования формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти; 2) нацеленность их использования на обеспечение государственного управления, для практической управленческой деятельности органов исполнительной власти; 3) их свойство выступать средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий; 4) отражение в них связей и отношений, возникающих между субъектом и объектом управления; 5) их отражение, как правило, в правовых актах»3.
Таким образом, вид метода, используемого лицом, действующим от имени государства, в первую очередь будет зависеть от конкретной цели, которую ему необходимо достичь. По этим основаниям Ю.М. Козлов предлагает выделять три вида методов в рамках государственно-управленческой деятельности :
- методы организации работы исполнительных органов;
- методы совершения управленческих действий;
- методы управляющего воздействия;
Однако необходимо отметить, что первая группа методов имеет значение только при создании условий для эффективной организации работы исполнительного аппарата. Соответственно, данные методы не позволяют непосредственно решать задачи, возложенные на государство, а направлены лишь на обеспечение наиболее результативного применения методов управляющего воздействия. Кроме того, хотя методы организации работы исполнительных органов и реализуются в рамках властных полномочий, но полностью обусловлены отношениями подчиненности руководитель-работник.
В свою очередь методы совершения управленческих действий также не направлены на непосредственное урегулирование общественных отношений, а носят процедурный характер, определяя порядок выполнения тех или иных действий, принятия решений.
Непосредственное же решение задач, стоящих перед государством, а следовательно, и реализация властных полномочий, осуществляемых от лица государства, происходит посредством использования методов управляющего воздействия. Не случайно Ю.М. Козлов отмечает, что данные методы и необходимо считать «собственно административно-правовыми»
В научной литературе также достаточно часто отмечается, что «воздействовать на развитие общества, поведение людей органы исполнительной власти могут прямо, косвенно, либо сочетая тот и другой способ» . На основании этого многими учеными выделяется две большие группы методов государственного управления - экономические и административные. В качестве признаков прямого воздействия М.Б. Смоленский указывает: приказной характер, однозначность указаний, широкое использование правительственных, ведомственных актов, наличие административного аппарата, контролирующего выполнение указаний, широкое использование внеэкономического принуждения.
Административно-правовое поощрение как метод осуществления государственных функций
Как было отмечено в предыдущем параграфе, государство для решения стоящих перед ним задач в области обеспечения безопасности, на современном этапе своего развития, в первую очередь обращается именно к методу административно-правового принуждения. В отдельных случаях (как, например, при использовании административно-предупредительных мер в рамках чрезвычайного положения) данный метод действительно выступает как единственно действенный инструмент исполнения управленческих решений. Но его абсолютизация как универсального метода административного регулирования недопустима.
Как полагает Н.С. Семенов, «закрепление положительных способностей и навыков в качестве общественных, общезначимых ценностей наиболее эффективно в отсутствие принуждения со стороны государства»1. Согласен с ним и Д.Н. Бахрах, который, говоря об использовании государством для достижения необходимых ему результатов различных методов, отмечает, что «стимулирование предполагает использование «кнута» и «пряника», применение различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов» . При этом он приходит к выводу, что «его важнейший, наиболее эффективный вид - поощрение», а «развитая система правовых норм о поощрении и их активное использование (правоприменение) - один из показателей социальной зрелости общества и существующих в нем организаций»2.
Отмечаемая на сегодняшний день многими учеными слабая эффективность метода административно-правового принуждения при решении отдельных государственных задач (в том числе и обеспечения безопасности дорожного движения), а также правовое развитие общества, вынуждает государство все чаще обращаться к дополнительным мерам стимулирования правомерного поведения граждан, в том числе и к административно-правовому поощрению. По словам К.Е. Игнатенковой «реалии современной России, созвучные во многом с опытом развитых зарубежных стран, доказали важность использования позитивных форм подкрепления поведения в правовом регулировании. Поощрение социально одобряемых поступков более эффективно, чем применение санкций за нежелательное для общества поведение, поскольку последнее неизбежно ведет к общему снижению социальной активности индивида»3. Солидарна с ней и Н.А. Гущина, полагающая, что «поощрительные нормы ориентируют личность не на простое соблюдение правовых требований, а на осознанное, активное поведение, стремление превзойти, перекрыть тот позитивный результат, который государство стремится достичь в той или иной сфере общественной жизни ». Более того, по мнению О.М. Киселевой, «касаясь перспектив развития соотношения убеждения, принуждения и поощрения, в рамках правового воздействия, можно с полной уверенностью отметить, что в будущем российское законодательство станет, на наш взгляд, уделять все больше и больше внимания поощрению правомерной деятельности своими специфическими средствами, влияющими на формирование новых правовых предпосылок, расширяющих возможности включения личности в общественную жизнь, реализацию её позитивного внутреннего потенциала»1.
На важность и необходимость всестороннего научного исследования, а также активного внедрения в практику метода административно-правового поощрения указывает и СИ. Саенко. Говоря об основных направлениях современных исследований ученых-административистов, он отмечает, что «основываясь на понимании административного права как системы норм, исходящих от государства и поддерживаемых им, последние, конечно же, логично приходят к выводу о том, что истоки, механизм действия норм административного права заключены в государственной силе, которая фактически отождествляется с принуждением»2. В то же время, продолжает СИ. Саенко, «стимулировать субъектов к правовому поведению можно (а в современных реалиях даже нужно) также за счет методов убеждения и поощрения. В этой связи одной из актуальных задач современной административно-правовой науки должна стать наработка определенных предложений для осуществления подобных изменений в методологии государственного влияния на общественную жизнь»3.
Аналогичного мнения придерживается и И.И. Сыдорук, полагающий, что «характерное для административного права сведение обеспечения правопорядка лишь к его охране в общественных местах путем узкоспециализированного надзора государственной администрации и милиции за поведением участников общественных отношений и применению административно-правовых мер принуждения заметно обедняет административно-правовую науку и сужает ее возможности в части выработки конструктивных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонарушениям» .
Таким образом, очень многие ученые единодушны во мнении о том, что поощрение в длительной перспективе гораздо эффективнее влияет на сознание и волю людей, чем принуждение, а административно-правовое принуждение максимально проявляет свою эффективность только при решении сиюминутных, кратковременных задач. Это обусловлено тем, что с помощью метода принуждения «цель управления достигается быстрее, а средств (как правило) тратиться меньше»2. В то же время, цель управления, достигнутая с помощью не принудительных мер «основана на внутреннем убеждении управляемой стороны в верности его поведения, и, соответственно, такой результат государственного управления прочнее и более ценен для общества»3.
Вместе с тем, проявляя единодушие в вопросе о важности использования в управленческой деятельности государства поощрительных мер, ученые, как было отмечено в первом параграфе, расходятся во мнении о самостоятельности административно-правового поощрения как метода реализации возложенных на государство функций. Часть ученых, такие как А.И. Каплунов, Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, СВ. Тихомиров, B.C. Четвериков и другие, придерживаются традиционной точки зрения о существовании двух универсальных методов государственного управления - убеждения и принуждения, и, соответственно, относят поощрение к одной из многочисленных составляющих государственно-правового метода убеждения. По их мнению меры поощрения выступают в одной линейке наравне с разъяснением, обоснованием, обсуждением, внушением, показом положительных объектов управления и многим другим.
Однако еще В.М. Барановым было отмечено, что «поощрение, создавая в сознании отдельных граждан и их коллективов убеждение в правильности и полезности определенного варианта поведения, служит в известном смысле средством убеждения. Что же касается убеждения, то оно не в состоянии выполнить функций поощрения в строгом значении этого слова»1. В свою очередь В.В. Савичев в своем диссертационном исследовании уже предпринял попытку системного «обоснования поощрения как самостоятельного метода государственного управления»2. А в последнее время среди исследователей наметилась вполне определенная тенденция рассматривать государственно-правовое поощрение как вполне самостоятельный метод, позволяющий осуществлять возложенные на государство функции наравне с убеждением и принуждением. К указанной категории ученых в области административного права можно отнести Л.В. Акопова, Д.Н. Бахраха, Н.М. Конина, В.В. Савичева, СИ. Саенко, М.Б. Смоленского, В.Е. Степенко, Л.В. Трухановича, А.П. Шергина и ряд других. С общетеоретических позиций активно тему самостоятельности метода государственно-правового поощрения разрабатывают А.В. Малько, Н.А. Гущина и О.М. Киселева.
Одновременно с этим необходимо отметить, что придерживаясь единого взгляда на факт самостоятельности и самодостаточности административно-правового поощрения как метода управленческих действий, указанные ученые по-разному понимают содержание и объем мер стимулирования, входящих в метод государственно-правового поощрения.
Трудности использования административно-правового принуждения как основного метода реализации государственных функций по обеспечению безопасности дорожного движения
В первой главе диссертационного исследования было отмечено, что, по мнению большинства ученых, при решении задач, стоящих перед государством, метод принуждения должен иметь вторичный, или вспомогательный, характер по отношению к методу убеждения, и, соответственно, использоваться только в случае недостаточности или неэффективности последнего. Одновременно с этим, ряд исследователей указывает на существенное расширение сферы применения метода административно-правового поощрения, в том числе и при выполнении государством возложенных на него функций по обеспечению безопасности дорожного движения. Однако, несмотря на это, при реализации государственных задач в части обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, метод административно-правового принуждения продолжает занимать ведущее место. Данное положение обусловлено тем, что «рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти»
Вместе с тем, тот факт, что при выполнении возложенных на государство функций, административно-правовое принуждение должно являться «крайним» методом, используемым в силу недостаточности или нерезультативности мер убеждения и поощрения, требует, в свою очередь, чтобы применяемые в рамках рассматриваемого метода средства были максимально эффективными. Данное требование обусловлено тем, что низкая эффективность принудительных мер, которые, в свою очередь, уже применяются в силу неэффективности методов убеждения и поощрения, будет приводить к тому, что стоящие перед государством задачи так и останутся нерешенными. Соответственно, необходимо согласиться с В.Ф. Яковлевым, полагающим, что у государства «на данный момент приоритетной целью является эффективность государственного принуждения, потому что через него обеспечивается неотвратимость привлечения к ответственности за правонарушения, с одной стороны, и эффективность защиты нарушенных субъективных прав - с другой»1.
В свою очередь, по верному замечанию О.С. Рогачевой, определение степени «эффективности правовой нормы предполагает выявление её цели и степени её достижения, то есть соотнесение результатов действия нормы с намеченной целью»2. Цель административного наказания, как основной составляющей административно-правового принуждения, на сегодняшний день закреплена законодательно. В соответствии со статьей 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «административное наказание .... применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами» . При этом следует отметить, что столь узко (только как общую и частную превенцию) цель использования административных наказаний определяет исключительно Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. Кодексы об административных правонарушениях Украины, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Таджикистана и ряда других стран расширяют цель применения административных взысканий, включая туда восстановление социальной справедливости и воспитание лица, совершившего правонарушение. Указание на более широкое понимание целей административных наказаний в виде «восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний»1 можно встретить и в решениях Верховного суда Российской Федерации.
Однако если рассматривать цели использования всего комплекса мер административно-правового принуждения, а не только административных наказаний, то следует согласиться с тем, что их первоочередной целью является именно общая и частная превенция. А, соответственно, важнейшим показателем эффективности применения мер административно-правового принуждения будет являться степень его превентивного воздействия на потенциальных нарушителей. Согласившись с мнением О.С. Рогачевой о том, что «о достижении поставленной цели позволяют судить определенные показатели»2, можно сделать вывод, что имеющаяся статистика правонарушений свидетельствует - указанная выше цель применения административно-правового принуждения в виде частной и общей превенции в области обеспечения безопасности дорожного движения на сегодняшний день практически не реализуется. Так, в 2011 году сотрудниками полиции только по официальным данным было выявлено 57 181 750 административных правонарушений в области дорожного движения, при этом общее число нарушителей составило 42 311668. В 2012 году цифра зарегистрированных правонарушений выросла до 64 960 311, а число лиц, привлеченных к административной ответственности - до 42 910 945. Не стал исключением, несмотря на повышение штрафных санкций и признание утратившей силу части 1 статьи 12.9 КоАП РФ, и истекший 2013 год, когда число выявленных в области безопасности дорожного движения противоправных действий вновь выросло и составило 68 281 135[ правонарушений. Таким образом, только за истекшие три года выявлено и официально зарегистрировано более 190 миллионов фактов нарушений Правил дорожного движения, что составляет более 80 % от общего количества административных правонарушений, выявленных сотрудниками полиции2.
Регулярный рост совершаемых правонарушений требует от государства принятия кардинальных мер, направленных на повышение эффективности превентивного воздействия административно-правового принуждения (и в первую очередь мер административной ответственности) на лиц, допускающих нарушения правил дорожного движения. В свою очередь, по верному замечанию К.Е. Игнатенковой, «эффективность правового регулирования может быть усилена как ... увеличением ответственности, так и путем повышения ... неотвратимости ответственности»3.
Анализ изменений, вносимых в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части обеспечения безопасности дорожного движения, показывает, что способ повышения эффективности воздействия принудительных мер на правонарушителя путем усиления ответственности занял в настоящее время доминирующее, если не сказать исключительное, положение. По мнению М.П. Авдеенковои, ужесточение санкций административной ответственности, особенно за нарушения в области экологии и дорожного движения, следует отнести к «основным тенденциям, которые можно отметить в развитии административной ответственности в последние годы»4. Аналогично считает и О.С. Рогачева, отмечающая, что в последнее десятилетие «российский законодатель при принятии законов о внесении изменений и дополнений в КоАП РФ впадает в «крайность», когда менее всего учитывается объективность регулируемых общественных отношений, а свою волю направляет лишь на ужесточение санкций за совершение административных правонарушений»1.
Вместе с тем, используя данный способ повышения эффективности превентивного воздействия принудительных мер на правонарушителя, следует учитывать, что непродуманное повышение санкций может привести не только к нарушению основополагающих принципов установления административной ответственности, но и к результату, прямо противоречащему цели применения административного наказания, - росту количества совершаемых правонарушений определенного вида.
По мнению большинства ученых, при установлении вида и объема административного наказания за конкретное правонарушение, законодателем в первую очередь должны учитываться социальная значимость охраняемых общественных отношений и степень общественной опасности противоправного действия. То есть избранные вид и размер наказания должны быть соразмерны совершенному правонарушению, что является единственно возможным способом достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.
Сравнительно-правовой анализ использования методов административно-правового принуждения и поощрения в России и зарубежных странах
В предыдущих параграфах диссертационной работы в ходе анализа нормативных правовых актов были выявлены определенные пробелы в нормативном регулировании дорожного движения в Российской Федерации, не позволяющие государству обеспечить для участников дорожного движения необходимый на сегодняшний день уровень безопасности. Предложения по устранению рассмотренных недостатков будут более обоснованными, если при их разработке учитывать не только отечественный, но и зарубежный опыт. В свою очередь, проводя сравнительно-правовой анализ использования методов административно-правового принуждения и поощрения в России и зарубежных странах, можно выделить опыт нормативно-правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения в странах СНГ, имеющих общую с Российской Федерацией первооснову в виде законодательства Советского Союза, и опыт стран дальнего зарубежья.
Обеспечение безопасности дорожного движения в большинстве зарубежных стран, также как и в Российской Федерации, осуществляется, прежде всего, путем использования метода административно-правового принуждения. При этом набор основных средств, с помощью которых обеспечивается должное поведение управляемых субъектов в рассматриваемой области, в подавляющем большинстве случаев совпадает. Это ограничение движения при проведении массовых спортивных и культурных мероприятий, а также в случае возникновения чрезвычайных происшествий, применение за совершенные правонарушения мер административного взыскания в виде предупреждения, штрафа, лишения права управления транспортными средствами или административного ареста, использование мер административного пресечения в виде принудительной остановки транспортных средств, и другие. Однако, несмотря на общность основных средств, используемых различными государствами в целях обеспечения безопасности дорожного движения, конкретный состав данных средств, а также порядок их применения имеет свои индивидуальные особенности практически в каждой стране.
Так, основными административными наказаниями за совершение правонарушений в области дорожного движения, как было отмечено выше, являются предупреждение, штраф, лишение права управления транспортными средствами и административный арест. Вместе с тем, в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях, к лицу, совершившему административное правонарушение, наряду с наложением административного взыскания могут применяться дополнительные меры административно-правового воздействия. В частности, в соответствии со статьей 58 указанного кодекса, водители транспортных средств, допустившие повторное совершение ряда правонарушений в области безопасности дорожного движения, направляются на сдачу экзамена для проверки знания правил дорожного движения. Постановление об этом выносится соответствующим должностным лицом (судьей) одновременно с назначением административного наказания. Аналогичная мера предусмотрена также и Кодексом Кыргызской Республики об административной ответственности. В соответствии со статьей 34 указанного кодекса, «водители транспортных средств, совершившие административные правонарушения ... по причине недостаточных знаний Правил дорожного движения, наряду с наложением административного взыскания, могут направляться на пересдачу экзаменов»1. При этом данная административно-принудительная мера является самостоятельным видом административного наказания, применяемым только в качестве дополнительного взыскания.
Законодательством Российской Федерации проверка знаний Правил дорожного движения как отдельный вид административного взыскания или мера административно-правового воздействия никогда предусмотрена не была. Вместе с тем следует отметить, что после вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 № 196-ФЗ, то есть с 01 сентября 2013 года, на территории нашей страны должен был начать действовать особый порядок возврата водительского удостоверения, осуществляемого по истечении срока лишения специального права. То есть, в соответствии с пунктом 4.1. статьи 32.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «по истечении срока лишения специального права ... водительское удостоверение или удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, возвращаются после проверки знания им Правил дорожного движения». При этом порядок возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами, а соответственно и порядок проверки в указанном случае знаний Правил дорожного движения, должен был быть установлен постановлением Правительства Российской Федерации. Однако, в связи с отсутствием указанного нормативного правового акта, порядок возврата водительского удостоверения, при котором «возврат водительских удостоверений лицам, лишенным в соответствии с законодательством Российской Федерации права управления транспортными средствами, после окончания (сокращения) срока лишения указанного права производится ... без сдачи экзаменов»1, продолжает действовать.
Еще одним примером установления особого вида административного наказания может служить Кодекс Республики Молдова о правонарушениях. В соответствии с данным кодексом для физических лиц, совершивших правонарушения, предусмотрен такой вид административного наказания как начисление штрафных очков, используемый в качестве дополнительного наказания за совершения правонарушения в области дорожного движения. Количество штрафных очков, начисляемых за правонарушение, указывается в санкции статьи Особенной части кодекса одновременно с размером административного взыскания. За совершение одного правонарушения начисляется от 2 до 6 штрафных очков в зависимости от степени общественной опасности совершенного противоправного действия. Следует отметить также, что штрафные очки начисляются не за все правонарушения в области дорожного движения, а только за наиболее опасные деликты. После накопления 15 и более штрафных очков рассмотрение дела об очередном правонарушении передается в суд, который «помимо применения основного наказания и начисления штрафных очков назначает в качестве дополнительного наказания лишение права управления транспортным средством на срок от 6 месяцев до 1 года» . Начисленные штрафные очки аннулируются по истечении шести месяцев со дня выявления правонарушения либо после применения наказания в виде лишения права управления транспортными средствами.
Использование данного вида наказания.позволяет исключить из участия в дорожном движении лиц, систематически допускающих грубые нарушения правил дорожного движения, и, как следствие, существенно повысить уровень безопасности для остальных участников дорожного движения. Следует также отметить, что использование бальной системы учета правонарушений является достаточно распространенным способом обеспечения должного поведения лиц, управляющих транспортными средствами, и применяется достаточно большим числом стран. Однако только Кодекс Республики Молдова о правонарушениях относит начисление штрафных балов к отдельному самостоятельному виду административных наказаний.
Из стран, ранее входивших в состав Советского Союза, бальная система учета правонарушений применяется в настоящее время также и в Азербайджанской Республике. Однако там, в соответствии с частью 151.4 статьи 151 Кодекса Азербайджанской республики об административных проступках, «накопление 12 и более баллов в течение года лицом, совершившим проступки, оцениваемые баллами»1 является самостоятельным правонарушением, предусматривающим применение наказания в виде ограничения права управления транспортным средством на срок до одного года. В свою очередь система назначения и учета баллов утверждена приложением к статье 151 указанного кодекса.
Здесь можно отметить, что аналогичным образом, как отдельное правонарушение, бальная система учета нарушений правил дорожного движения применялась в период с 1993 по 1997 годы и в Российской Федерации. Ответственность за него была установлена статьей 118.1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и предусматривала санкцию в виде лишения права управления транспортным средством на срок шесть месяцев. Система назначения и учета баллов также была утверждена приложением к указанной статье. За период действия рассматриваемой статьи было отмечено стабильное ежегодное сокращение как количества дорожно-транспортных происшествий, так и числа лиц в них пострадавших и погибших. Число погибших, в частности сократилось с 37 120 до 27 665 человек. При этом снижение числа ДТП наблюдалось на фоне значительного роста автомобильного парка, увеличившегося за период с 1992 по 1997 годы с 15,64 миллионов до 22,54 миллионов единиц, в том числе легковых автомобилей - с 11 миллионов до 17,6 миллионов. Однако после принятия Федерального закона от 19 июля 1997 года №108-ФЗ данная статья из Кодекса РСФСР об административных правонарушениях была исключена и больше не применялась.
