Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы административно-правового регулирования банковской деятельности 14
1.1. Банковская деятельность как предмет административно-правового регулирования 14
1.2. Административно-правовой механизм регулирования банковской деятельности в Российской Федерации 37
1.3. Международно-признанные подходы административно-правового регулирования и осуществления надзора в области банковской деятельности 61
Глава 2. Проблемы административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации и меры по их устранению 85
2.1. Юридическая природа административных процедур нормотворчества в сфере банковской деятельности 85
2.2. Административные процедуры в правовом регулировании банковской деятельности и меры по их оптимизации 110
2.3. Совершенствование механизма стабилизации банковской деятельности административно-правовыми средствами 133
Заключение 154
Список использованных источников 162
Приложения 191
- Банковская деятельность как предмет административно-правового регулирования
- Международно-признанные подходы административно-правового регулирования и осуществления надзора в области банковской деятельности
- Юридическая природа административных процедур нормотворчества в сфере банковской деятельности
- Совершенствование механизма стабилизации банковской деятельности административно-правовыми средствами
Банковская деятельность как предмет административно-правового регулирования
Современные условия способствуют тому, что банковская деятельность играет решающую роль в процессе накопления и эффективного распределения денежных средств для обеспечения финансовой стабильности страны.1 При этом в исследованиях отмечается, что банки в совокупности представляют собой систему, в рамках которой, с учетом установления единых правил ведения операций, осуществляется банковская деятельность. В законодательстве Российской Федерации совокупность организаций, имеющих право на осуществление указанной деятельности, также трактуется как «банковская деятельность». Банковская система представляет собой строго определенную законом структуру специализированных институтов особого рода, действующих в области кредитно-денежных отношений и имеющих особые права для осуществления банковской деятельности.2 Существующая тесная связь между банковской системой и банковской деятельностью позволяет соотносить эти понятия как форму и содержание.
В соответствии с Законом о банковской деятельности банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации (банки и небанковские кредитные организации), а также представительства иностранных банков, имеющих право для получения прибыли осуществлять установленные банковские операции в соответствии со специальной лицензией Банка России. При этом банк обладает исключительным правом совершать банковские операции по двум направлениям — привлечение во вклады денежных средств и их последующее размещение на условиях платности, возвратности и срочности. Небанковские кредитные учреждения правомочны совершать некоторые банковские операции, включая перевод денежных средств без открытия банковских счетов, и связанные с ними расчетные банковские операции. Кроме того, согласно статьям 5 и 6 Закона о банковской деятельности указанные организации правомочны совершать операции с ценными бумагами и иные сделки. В частности, в соответствии с лицензией Банка России банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами как с платежными документами, так и с подтверждающими привлечение денежных средств документами. При этом небанковским кредитным организациям запрещено заниматься страховой, торговой и производственной деятельностью.
Учитывая установленные законодательством Российской Федерации особенности осуществления деятельности кредитными организациями, по мнению Ю.А. Кувшиновой,1 банковская система, с одной стороны, является системой национальных банковских и кредитных учреждений, действующих в рамках общего кредитно-денежного механизма для выполнения общественно значимых расчетных, кредитных и иных функций. С другой стороны, банковская сфера является системой экономических отношений, реализующихся в процессе взаимодействия «Центральный банк — коммерческие банки, Центральный банк — небанковские кредитные учреждения, коммерческие банки — небанковские кредитные организации», а также в целях обеспечения воспроизводственного процесса. В результате данного взаимодействия формируется институциональная основа для организации денежного обращения в стране и осуществления банковской деятельности.2 Ведь банки и банковская деятельность, с одной стороны, представляют собой систему операций и сделок, направленных на извлечение прибыли. С другой стороны, данная деятельность характеризуется предпринимательским характером кредитных организаций, целью получения прибыли. Следовательно, в современных условиях деятельность кредитных организаций трактуется как банковская деятельность, состоящая из множества элементов с отношениями и связями, образующими единое целое.
Однако в нормативных правовых актах Российской Федерации1 отсутствует определение понятия «банковская деятельность». При этом, анализируя положения Закона о банковской деятельности, следует отметить, что в них акцентируется внимание на определении именно банковских операций как основы банковской деятельности и денежного обращения. Отсутствие правовой определенности данной категории осложняется приравниванием к ней других терминов и словосочетаний, которые соотносимы с данным понятием (например, деятельность кредитных организаций, деятельность банков). В результате это приводит к смешению понятий и появлению разных взглядов на одно и то же правовое явление2. Например, в научной литературе существует множество подходов к определению понятия «банковская деятельность» с экономической и юридической точек зрения.
Согласно экономическому подходу, Г.А. Тосунян считает, что предпринимательская деятельность и проведение банковских операций или других установленных лицензией действий кредитных организаций, а также деятельность Банка России в этой области являются основой именно банковской деятельности.3 По мнению Д.Г. Алексеевой, банковская деятельность является «упорядоченной совокупностью систематически осуществляемых банками или небанковскими кредитными организациями как участниками единой банковской системы на основании лицензии (а для Банка России — Закона о Банке России) банковских операций и сделок, направленных на извлечение прибыли».1
Однако, по мнению Г.Ф. Ручкиной и Я.А. Гейвандова,2 такой подход не в полной мере отражает сущность банковской деятельности, включая деятельность коммерческих юридических лиц, осуществляющих финансовые операции (например, страхование, инвестиционную или биржевую деятельность и т.п.).
С позиции юридического подхода под банковской деятельностью нередко понимают установленную нормативными правовыми актами Российской Федерации (Законом о Банке России, Законом о банковской деятельности и иными актами) предпринимательскую деятельность кредитных учреждений и Банка России по осуществлению и проведению банковских операций.3 Сторонники данной точки зрения акцентируют внимание на практических действиях кредитной организации, а также функциях Банка России по нормативному регулированию банковской деятельности. Примечательно, что в Германии понятие банковской деятельности также трактуется через понятие «кредитный институт», под которым понимается кредитная организация, функционирующая как бизнес-предприятие и занимающаяся совершением финансовых операций.
Однако, по мнению Р.О. Ручкина,4 предлагаемое определение является спорным для его институционального закрепления в актах Российской Федерации. Следуя предложенному подходу, в определении понятия «банковская деятельность» потребуется уточнить полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в части осуществления политики в банковском секторе экономики, а также действия зарубежных стран, участвующих в определении условий международного сотрудничества.
Вместе с тем, анализируя деятельность банков и некоммерческих организаций, следует отметить, что она характеризуется рядом специфических свойств.
Во-первых, определяет посредством банковских операций социально-экономическое и публичное значение кредитных организаций в качестве институциональной основы денежно-кредитной системы.1
Во-вторых, банковская деятельность является нестабильной, и это связано с тем, что большую часть привлеченных ресурсов необходимо вернуть клиенту кредитной организации по первому требованию. Конечно, условия депозита создают возможность кредитной организации управлять своей деятельностью и ресурсами, но все же она характеризуется нестабильным характером.2
В-третьих, работа банков тесно связана с клиентами и иными вовлеченными в нее субъектами, получающими оплату за предоставленные товары или оказанные услуги. При этом изменения платежеспособности в одной кредитной организации отражаются на расчетах с другими кредитными организациями и экономической системе страны в целом.
Международно-признанные подходы административно-правового регулирования и осуществления надзора в области банковской деятельности
Банковская деятельность является важнейшим регулируемым элементом любого государства. В различных странах банковское регулирование осуществляется построением разных моделей, классификация которых представлена в Приложении 4, а также посредством установленной системы мер и средств через центральный банк или иные уполномоченные органы.
В рамках данного исследования внимание уделено банковским системам и административно-правовому регулированию банковской деятельности в таких странах, как США, Франция, Германия, Великобритания и Япония. Выбор может быть объяснен главенствующими позициями банков этих государств на мировых финансовых рынках, а также разными подходами к построению банковских систем: США — государство, где банки разделены на эмиссионные и коммерческие; в Германии преобладают универсальные банки; Япония — государство, где банки интегрированы в финансово-промышленные группы; Франция — государство с трехуровневой банковской системой и едиными требованиями к банкам и кредитным организациям, кроме страховых компаний; в Великобритании банковский сектор представлен разнообразием форм расчетно-кредитных организаций.
Интересно, что в этих странах наряду с центральными банками функционируют иные полномочные органы, осуществляющие административно-правовое регулирование банковской деятельности и надзор (контроль) в указанной сфере. Так, в США банковской системой управляют окружные федеральные резервные банки, Служба контроля денежного обращения, Совет управляющих Федеральной резервной системой и Федеральная корпорация страхования депозитов. Данная система функционирует с 1980 года, до этого централизованная банковская система отсутствовала. В 1913 году был принят Закон о ФРС (Federal Reserve Act). На его основании была создана Федеральная резервная система (далее — ФРС) в качестве центрального банка США. Это помогло упорядочить процедуру денежной эмиссии, управление банковскими резервами и создать основу для осуществления постоянного контроля и управления банковской деятельностью. ФРС называют «банком банков» (или «банком банкиров») США. Часто ФРС именуют «центральным банком США». Однако это является не совсем верным утверждением, так как в ФРС входят тысячи банковских учреждений. Одно из важных отличий ФРС США от центральных банков других стран — его принадлежность к «независимым» агентствам, представляющим собой чисто американское явление.1
На данном этапе развития банковской системы США ФРС — это высокоцентрализованная система, которая жестко контролирует размеры эмиссии. Резервные банки имеют чисто формальную автономию в некоторых вопросах установления учетных ставок, но их размер все равно утверждается Советом управляющих ФРС. При этом ФРС США имеет многоступенчатую структуру. В ее состав входят Совет управляющих ФРС, 12 федеральных резервных банков, Федеральный консультативный совет, Федеральный комитет по операциям на открытом рынке и около шести тысяч банков — членов ФРС, которые объединяют около 90% общих активов коммерческих банков США. Отметим, что функционирование банковской сферы США регулируется государственными органами на основе федеральных законов, законов штата или подзаконных актов жестче какой-либо иной области предпринимательства (например, в части выдачи лицензии на право осуществлять банковскую деятельность, установления норм обязательных резервов и т.д.). 1
Банковская система Германии является одной из крупнейших в мире (таблица 3) и включает более 2000 кредитных организаций. Деятельность банковских структур регулируется Законом о кредитной системе, действующим с 1962 года2, и Директивой об осуществлении и обеспечении качества текущего надзора за финансовыми и кредитными организациями Федеральным банком Германии от 21 мая 2013 г.3
Первой ступенью системы банков Германии является Центральный банк, учрежденный законом от 26 июля 1957 г. (далее — Закон). В действующей редакции Закон определяет, что банк относится к Европейской системе ЦБ (ЕС ЦБ). Его главными задачами определены обеспечение стабильности цен и формирование платежного оборота внутри государства и совместно с другими государствами. В целях выполнения этих задач Бундесбанк Германии проводит на территории страны денежную политику ЕС ЦБ, оставаясь при этом независимым в той степени, насколько это возможно для поддержания экономического курса в соответствии со статьей 107 Маастрихтского договора.1
В рамках административно-правового регулирования банковской деятельности Бундесбанк обеспечивает текущий контроль за работой кредитных учреждений, осуществляет полномочия по их лицензированию и мониторингу, производит платежи в Германии и за ее пределами, издает инструкции по ведению банковского бизнеса. Кроме того, с началом поэтапной реализации в Европе единой европейской платежной системы Бундесбанк является связующим звеном между немецкой банковской системой и банковскими системами зарубежных государств (32 европейские страны, включая все страны Евросоюза, а также Исландию, Лихтенштейн, Монако, Норвегию и Швейцарию), используя безналичные кредитные трансферты, дебетовые и кредитные платежные карты, прямые дебеты.2
Отметим, что в отличие от англосаксонской банковской системы, в которой банки специализируются на узком диапазоне операций, в банковской системе Германии преобладают универсальные банки.3 Они осуществляют разнообразные операции (например, ведение расчетных и сберегательных счетов, выдачу кредитов, обмен валюты, торговлю ценными бумагами и их хранение и т.д.). Широкий спектр банковских операций способствует уменьшению финансового риска, а также придает банку большую устойчивость и гибкость.
Еще одна отличительная черта банковской системы Германии — общенациональная система безналичных расчетов, которая включает 9 расчетных центров Deutschebundesbank. Данные клиринговые центры осуществляют расчеты по всем видам платежных документов. Следует отметить, что общенациональный банковский клиринг, который контролирует государство, имеет некоторые преимущества, так как предоставляет дополнительные рычаги для регулирования деятельности комбанков, а также удобен для кредитных учреждений. Он помогает ускорять расчеты, снижая операционные издержки.1
Учитывая сложность немецкой банковской системы, банковский контроль за деятельностью кредитных учреждений осуществляют совместно Немецкий федеральный банк и специально созданное в ведении Федерального министерства финансов Федеральное учреждение по финансовому надзору. Данное учреждение образовано в 2002 году путем объединения трех ведомств: Федерального ведомства по надзору в банковской сфере, Федерального ведомства по надзору в сфере ценных бумаг и Федерального ведомства по надзору в сфере страхования.
Примечательно, что финансирование Федерального учреждения по финансовому надзору осуществляется за счет взносов и сборов с организаций, контролируемых данной структурой. При этом, с одной стороны, оно является органом, подотчетным Министерству финансов Германии, с другой стороны — независимым органом, имеющим право принимать подзаконные нормативные акты и правила (например, распоряжения и инструкции).
Федеральное учреждение по финансовому надзору лишь в особых случаях самостоятельно контролирует деятельность кредитных организаций, а также проводит окончательную оценку кредитных организаций после осуществления текущих проверок Бундесбанка. Данный орган выступает в роли мегарегулятора и имеет схожую с крупными корпорациями организационную структуру, деятельность которых является предметом надзора. Основными причинами его создания стали:
1) увеличение количества интеграций в финансовом секторе и образование множества финансовых конгломератов, вовлеченных в различные сделки в областях экономики;
2) жесткая критика со стороны иностранных инвесторов относительно неэффективности и непрозрачности существовавшей в Германии системы административно-правового регулирования банковской деятельности;
3) необходимость оптимизации расходов на содержание контрольно-надзорных органов, направленной на снижение стоимости контрольных полномочий, устранение дублирования полномочий и ситуаций осуществления повторных проверок банков и кредитных организаций.
Вместе с тем Бундесбанк и Федеральное учреждение по финансовому надзору регулярно анализируют текущее положение дел в финансовой и банковской сферах и тем самым осуществляют макропруденциальный надзор и административно-правовое регулирование банковской деятельности. Основной его целью является анализ собираемой и предоставляемой информации с последующей оценкой потенциальных и актуальных рисков для минимизации системных рисков и обеспечения стабильности отдельных кредитных организаций.1 Для осуществления надзора за банковской деятельностью Федеральное учреждение по финансовому надзору или Бундесбанк вправе запрашивать документы у кредитных организаций, беспрепятственно входить и осматривать их офисы.
Соответственно, стоит отметить, что основное преимущество банковской системы Германии основывается на диверсификации деятельности и надежности депозитных вкладов. Следует подчеркнуть, что действующая система базируется на тесном взаимодействии единого мегарегулятора, независимого от Немецкого федерального банка, с кредитными организациями Германии.
Во Франции банковская система является трехуровневой (схема 5, Приложение 6). Помимо Банка Франции существуют Банковская комиссия, Комитет по банковской регламентации и Комитет по кредитным учреждениям. Особенность банковской системы Франции заключается в том, что до 1984 года существовали специализированные банки. Законодательство регламентировало отдельно конкретную сферу деятельности кредитной организации. Однако с момента принятия в 1984 году единого закона, регламентирующего банковскую деятельность, и в 2000 году — Валютно-финансового кодекса, установлены единые требования к банкам и кредитным организациям, кроме страховых компаний. 1
Юридическая природа административных процедур нормотворчества в сфере банковской деятельности
Модернизация норм административного права находится в тесной зависимости от совершенствования и надлежащей правовой регламентации административных процедур. В широком смысле процедура представляет собой определенную последовательность операций, систему действий, необходимую для выполнения соответствующей задачи.1 С юридической точки зрения суть данного понятия заключается в нормативно установленном порядке последовательно осуществляемых действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, которые направлены на принятие властных управленческих решений и реализацию своих полномочий.2 Поэтому правовое регулирование процедур чаще всего связано с официально установленным порядком действий в процессе ведения дела, осуществления деятельности и т.д.3 Тем не менее, в настоящее время в административном праве отсутствует единый подход к определению понятия административных процедур и выделению их структурных элементов.4
В частности, Ю.Н. Старилов рассматривает правовые процедуры как действия, связанные с законотворческой, правоприменительной и судебной деятельностью органов государственной власти.5 По мнению исследователя, следует выделять законотворческие (непосредственно устанавливают порядок принятия законов), административные (правоприменительная деятельность органов государственной власти в процессе принятия индивидуальных административных актов) и судопроизводственные (специальные разработанные для судопроизводства) процедуры1. При этом отличия по целевой направленности и содержанию деятельности органов государственной власти в зависимости от сферы их функционирования предопределяют различия в применяемых данными органами процедурных правилах. Соответственно, как отмечает И.А. Нестеренко,2 виды правовых процедур отличаются в зависимости от сферы их реализации (например, судебной, законодательной или исполнительной власти).
Анализируя данное понятие, В.В. Ратников акцентирует внимание именно на процессуальной форме юридической деятельности уполномоченных субъектов для достижения нормативно установленного результата.3 Дополняя предложенный этим исследователем подход, И.М. Лазарев рассматривает правовые процедуры как составную часть административного процесса, акцентируя внимание на их урегулированности административно-процессуальными нормами и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в целях реализации своих полномочий, выстраивания взаимоотношений с гражданами и организациями, защиты их интересов и осуществления ими законных прав и обязанностей.4 Причем данная деятельность не связана с рассмотрением споров или применением мер принуждения.1 О.О. Середа также отмечает именно нормативно урегулированную последовательность административных действий, объединенных целевой направленностью и осуществляемых в императивной или диспозитивной формах в определенные сроки, а их результаты имеют четкую юридическую фиксацию.2
С точки зрения установления порядка рассмотрения чего-либо или каких-либо дел, В.Б. Аверьянов подразумевает под административными процедурами установленный порядок определения и решения органами публичной власти с использованием властных полномочий и публичных интересов индивидуальных административных дел.3 При этом А.С. Лагода акцентирует внимание на том, что данный порядок определяется административно-процедурными органами и заканчивается принятием административного акта или заключением административного договора.4
С позиции регулирования деятельности С.С. Алексеев рассматривает процедуру как служебную деятельность по отношению к регулятивным правовым нормам, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей.5 Такой подход в литературе трактуется, во-первых, как позитивная процедура, ориентированная на позитивное развитие общественных отношений, при которых существует необходимость последовательной реализации прав и интересов субъектов права.6 Во-вторых, как определенный вид деятельности органов исполнительной власти, направленный на разрешение «подведомственных им юридических дел»1. При этом он урегулирован административно-процессуальными нормами по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, в которых отсутствует спор,2 а также имеются последовательно сменяющие друг друга акты поведения (этапы, стадии), в ходе которых реализуется компетенция уполномоченных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются промежуточные и окончательные акты управления3. В-третьих, данный вид деятельности является некой формой осуществления исполнительной власти4 в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.5 Такой подход свидетельствует о существовании тесной взаимосвязи между административными процедурами и реализацией властных полномочий, в связи с чем его можно определить как порядок осуществления административно-властных полномочий для разрешения юридического дела;6 как урегулированный нормами права порядок совершения установленных действий для разрешения конкретного юридического дела с изданием административного акта для обеспечения прав и интересов частных лиц;7 как порядок осуществления различных административно-правовых действий в рамках производства по разрешению подведомственных дел.
Рассматривая в качестве основной характеристики административно-правовых процедур наличие порядка административных действий, ряд ученых считает, что эти процедуры находятся в тесной взаимосвязи с установленным правовыми актами типизированным видом административно-правовых мер и норм.1 Причем эти административные процедуры находятся в тесной взаимосвязи с полномочиями и функциями органов исполнительной власти, установленными законодательством Российской Федерации. Как отмечает Ю.Н. Старилов, административные процедуры являются важным элементом современной правовой системы и системы осуществления исполнительной властью установленных полномочий.2
Соответственно, анализ представленных подходов к понятию «административные процедуры» позволяет определить его как установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления уполномоченными субъектами в рамках своих полномочий административных действий, в том числе путем регулирования общественных отношений, не связанных с рассмотрением споров, а также выполнения соответствующих обязанностей всеми субъектами административных правоотношений. Административно-процедурная деятельность осуществляется непрерывно соответствующим субъектом посредством реализации установленных административно-процессуальными нормами стадий, действий и процедур. Она имеет выраженный циклический характер и внутреннюю структуру, установленные актами определенной сферы регламентации.3
Кроме того, административные процедуры характеризуются рядом признаков, определяющих непосредственно порядок их осуществления и совершения отдельных административно-правовых действий. В частности, как отмечает В.В. Ратников, к этим признакам можно отнести критерии, отмеченные на схеме 8.1
Совершенствование механизма стабилизации банковской деятельности административно-правовыми средствами
Современный период характеризуется противоречивостью и наличием критики последствий активной надзорной политики Банка России.1 В частности, в зависимости от выполнения условий по обеспечению минимального размера собственных средств, Банк России вправе осуществить административные процедуры, направленные на отзыв или изменение лицензии банка. Основания отзыва лицензии можно разделить на две группы:
1) условия и основания Банка России для обязательного отзыва лицензий у банков;
2) условия и основания Банка России, при которых он вправе (но не обязан) отозвать лицензию.
При этом с учетом ужесточения требований, предъявляемых Банком России к кредитным организациям, ежегодно происходит увеличение количества отозванных у банков лицензий. Так, в результате «чистки» банковского сектора в 2013 году лицензии были отозваны у 32 кредитных организаций, в 2014 году — у 86 кредитных организаций, в 2015 году — у 93 организаций, в 2016 году — у 97 и в 2017 году — у 47 кредитных организаций. В целом с начала 2013 года по 29 декабря 2017 года Банк России отозвал 356 лицензий, в результате чего произошла концентрация банковского сектора Российской Федерации (табл. 4).1 При этом за 2002–2012 годы всего было отозвано около 390 лицензий. Стоит заметить, что в 2017 году произошло снижение числа отзывов лицензии. Но, несмотря на это, глава Центрального Банка Э. Набиуллина отметила, что какое-то время политика оздоровления будет продолжаться. Банк России вынужден будет чуть чаще, чем это должно быть, отзывать лицензии.2 Позиция Банка России в этом случае заключается в том, что если в условиях кризиса существует риск нехватки средств для выдачи беззалоговых кредитов, то относительно проблемные банки необходимо убрать с рынка.
Однако анализ современной ситуации свидетельствует о том, что, во-первых, изменение административных процедур подтверждения банками своей деятельности и отзыва лицензии привело к трансформации конъюнктуры вкладчиков банков и их переходу в крупные банки и банки с государственным участием (например, Сбербанк России, ВТБ, Россельхозбанк). В этой связи некрупные и региональные банки вынуждены предлагать дополнительные условия для удержания своих клиентов.1 При этом последствия административно-правового регулирования банковской деятельности и контроля (надзора) за ее осуществлением, с одной стороны, влияют на увеличение доли банков с государственным участием и создание условий для монополизации банковской сферы. С другой стороны, способствуют повышению доверия вкладчиков к банковской системе за счет избавления от «плохих» банков.
Во-вторых, в долгосрочной перспективе происходит сокращение количества уровней банковской системы, снижение ее эффективности и возникновение риска недокредитованности экономики, в связи с чем возникает потребность изменения подхода к административно-правовому регулированию банковской деятельности.2
В-третьих, происходит снижение среднего риска, принимаемого банками, что влияет на возможность получения кредитных услуг для инвестиционных проектов среднего уровня. В результате они получают меньше кредитных ресурсов, а ориентированные на них «средние» банки имеют меньше возможности осуществлять кредитование из-за индуцированных оттоком вкладчиков проблем с капиталом. В сравнении с проводимым до 2013 года «мягким» административно-правовым надзором, выражающимся в поддержании низкой вероятности проверки банка и определении нарушений, современный подход является более жестким и системным. Соответственно, по мнению исследователей, активная позиция Банка России по оздоровлению банковского сектора, ужесточению требований к капиталу и введение жестких административно-правовых требований стимулирует обнаружение скрытых проблем.1 Предполагается, что в результате проведения комплексной очистки банковской системы от «плохих» банков в долгосрочной перспективе произойдет улучшение банковского сектора в сравнении с предшествующим периодом. Это приобретает особую актуальность в связи с повышением активности пользования граждан банковскими услугами. Так, по данным проведенного социологического исследования уровня чувствительности к изменениям в банковской сфере, граждане активно пользуются банковскими услугами (65% респондентов — от 1 до 3 раз в неделю, 35% респондентов — два раза в месяц, рис. 4).
По данным нашего исследования, 52,5% опрошенных поддерживают проводимые Банком России мероприятия по отзыву лицензий у ряда банков Российской Федерации. Хотя 32,5% респондентов считают данную политику негативной (рис. 6).
Кроме того, 57,5% респондентов считают, что следует ужесточить требования к осуществлению банковской деятельности в Российской Федерации. По мнению опрошенных, деятельность Банка России по ужесточению требований к банкам позволяет работать с надежными банками, (52,5%), способствует повышению качества банковской деятельности (10%). Хотя 30% респондентов отрицательно настроены к проводимой политике в банковской сфере, отмечая, что тем самым происходит снижение уровня конкуренции между банками и ухудшение качества предоставляемых услуг (рис. 7).
Однако всего лишь 10% респондентов сталкивались с ситуацией, когда у обслуживающего банка отозвали лицензию (рис. 8). Это свидетельствует о том, что значительное количество опрошенных в случае наступления данной ситуации лишь предполагают как поступят в данной ситуации. В частности, 35% респондентов «немедленно свяжутся с сотрудником банка», 57,5% респондентов «свяжутся с отделением банка, уточнят свои действия и переведут сбережения в другой банк».
Учитывая результаты проведенного исследования, отметим, что граждане Российской Федерации недостаточно ознакомлены со своими правами и обязанностями в случае отзыва лицензии у банка. Об этом также свидетельствуют данные, представленные в Приложении 11, согласно которым лишь незначительная часть респондентов знает о реформах, о мерах по финансовому оздоровлению и об административно-правовых изменениях в регулировании банковской деятельности в целом.
При этом, по мнению респондентов, 30% опрошенных считают необходимым дальнейшее укрупнение и сокращение банков с низким уровнем надежности; 20% опрошенных — ужесточение мер Банка России в сфере административно-правового регулирования банковской деятельности; 10% опрошенных — наделение Банка России дополнительными полномочиями по контролю и надзору за банковской деятельностью; 20% опрошенных согласны с указанными мерами. Следовательно, 80% опрошенных поддерживают проводимые банком России мероприятия в сфере ужесточения административно-правового регулирования банковской деятельности (рис. 9).
Хотя, по нашему мнению, следует рассмотреть возможность снижения уровня требований, предъявляемых к кредитным организациям, за счет улучшения работы правовых механизмов, способствующих реализации ответственности перед контрагентами. Кроме того, в отношении самостоятельного права Банка России на осуществление им отзыва лицензии следует внести в законодательство нормы, устанавливающие необходимость передачи на рассмотрение заявления Банка России в судебные органы. Такая административная процедура позволит защитить кредитную организацию от субъективных ошибок должностных лиц и органов Банка России. В этой связи положение части 1 статьи 20 Закона о банковской деятельности: «Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:…» целесообразно изложить в следующей редакции: «Банк России может подать на рассмотрение в суд заявление об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях:». Такой подход позволит передать на рассмотрение и решение уполномоченным органам случаи, в которых неоднозначно определена обязанность банка России отзывать лицензию. То есть закреплено его право, а не обязанность.
Помимо этого, заслуживает особого внимания оптимизация административно-правового регулирования и надзора за банковской деятельностью в области финансового оздоровления и санации российских системно значимых банков. В настоящее время по-прежнему сохраняется ситуация высокого уровня риска потери по кредитным операциям банков. Это объясняется сложностью, возникающей при реализации залогового обеспечения и заметным падением его рыночной стоимости, что напрямую связано с увеличением потерь кредитных организаций. Предпосылки возникновения проблемных (плохих) долгов могут быть весьма разнообразными: финансовые проблемы должников, некачественное управление активами и даже мошенничество. Однако главной из них на сегодняшний день является неплатежеспособность заемщиков, вызванная последствиями мирового финансового кризиса. В большей степени кризис нанес удар по строительным и девелоперским компаниям, в которых резко сократилось число инвестиционных средств, появились проблемы ликвидности и, что самое главное, заметно упал спрос на недвижимость.