Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и административно-правовые основы информационного обеспечения деятельности МВ России в паспортно-визовой сфере 16
1.1 Понятие и сущность информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции 16
1.2 Историко-правовой анализ становления и развития информационного обеспечения деятельности МВД России в паспортно-визовой сфере 36
1.3 Принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России 53
Глава 2. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции 75
2.1 Административно-правовая основа современных систем федеральных учетов МВД России в сфере миграции 75
2.2 Административно-правовая регламентация взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти при применении информационных ресурсов в сфере миграции 92
2.3 Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции 111
Заключение 130
Библиографический список 137
Приложения 148
Приложение № 1. Визуализация статистических данных 153
Приложение № 2. Обобщающая справка по итогам контент-анализа нормативных правовых актов 155
Приложение № 3. Перечень нормативных правовых актов для проведения контент-анализа 161
Приложение № 4. Анкета 171
Приложение № 5. Аналитическая справка по итогам анкетирования 174
Приложение № 6. Проект Концепции информационного обеспечения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере миграции 183
Приложение № 7. Проект приказа МВД России .195
- Понятие и сущность информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
- Принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России
- Административно-правовая основа современных систем федеральных учетов МВД России в сфере миграции
- Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях ускоряющегося
глобального технологического развития проблема совершенствования
административно-правового регулирования информационного обеспечения
паспортно-визовой деятельности Министерства внутренних дел Российской
Федерации (далее – МВД России) довольно сложна и многопланова, она требует
серьезного теоретического осмысления, глубокого анализа соответствующих
нормативных правовых актов, изучения практики государственно-
управленческой деятельности МВД России в исследуемой сфере.
Подчеркивает значимость исследуемой проблематики Конституция РФ, декларируя, что «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются».
Об актуальности заявленного тезиса свидетельствуют положения Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 годы, нацеленные на развитие российского информационного общества, обеспечение национальных интересов и реализацию национальных приоритетов.
Подтверждает важность изучаемой тематики Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, констатируя, что «информационные технологии приобрели глобальный трансграничный характер и стали неотъемлемой частью всех сфер деятельности личности, общества и государства».
Актуальность рассматриваемого вопроса подтверждается положениями
Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года,
в которой информационно-аналитическое обеспечение реализации
государственной миграционной политики предусматривает совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции, модернизацию предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций с применением информационных технологий.
Также в пользу актуальности исследуемой проблематики констатируют постоянно возрастающие миграционные показатели. Прогноз миграционной ситуации наглядно демонстрирует тенденцию к увеличению числа мигрантов, прибывающих на территорию нашей страны.
При этом в отечественной науке практически отсутствуют теоретические
разработки, непосредственно посвященные административно-правовому
регулированию информационного обеспечения миграционной деятельности российского государства.
Вышеизложенное свидетельствует о необходимости комплексного изучения норм права, регламентирующих информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности органов внутренних дел, с целью восполнения пробелов в действующем административном законодательстве.
Об актуальности диссертационного исследования свидетельствует и то обстоятельство, что в повседневную жизнь входят хакерские атаки, с целью получения значимой информации. В этой связи не следует забывать о необходимости обеспечения безопасности информационных технологий службы по вопросам миграции. Объективная потребность в профилактике и борьбе с террористическими актами постоянно напоминают об этом.
Перечисленные обстоятельства обусловили актуальность, своевременность и основные направления проведенного диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Тематика
диссертационного исследования носит комплексный , многогранный характер, специфика которой, заключается в острой потребности в изучении широкого диапазона правоотношений личности, общества и государства.
Общетеоретическую основу исследования составляют труды видных
ученых-административистов: Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова,
Н.М. Конина, А.П. Коренева, А.Ю. Макарова, Ю.И. Мигачева, Д.М. Овсянко,
Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова,
С.В. Тихомирова и других.
Существенный вклад в разработку различных аспектов миграционной политики внесли такие ученые и практические работники, как Ф.П. Васильев, А.М. Воронов, Ю.В. Герасименко, Д.П. Демиденко, А.С. Дугенец, А.В. Земскова, Л.В. Иванова, В.А. Лянной, В.С. Обидин, А.С. Прудников, В.М. Редкоус, К.О. Ромодановский, А.Н. Сандугей, М.Л. Тюркин, К.Д. Шевченко и другие.
Теоретические проблемы информационной безопасности освещены в трудах И.Л. Бачило, Н.П. Водько, О.А. Городова, В.А. Копылова, А.Г. Лекаря, В.Н. Лопатина, С.С. Овчинского, А.А. Письменицкого, И.М. Рассолова, Г.К. Синилова, Б.Н. Топорнина, А.А. Фатьянова, М.А. Федотова и других.
Практика функционирования автоматизированных информационных
систем в правоохранительных органах нашла отражение в работах С.Е. Вицина, Г.М. Воскресенского, И.В. Горошко, В.Г. Гриба, М.П. Дубинина, А.П. Ипакяна, В.И. Кирина, В.Ф. Макарова, В.А. Минаева, Н.С. Полевого, М.Г. Степанова и других.
На степень научного познания заявленной темы определенное влияние оказали диссертационные исследования А.М. Воронова, А.С. Дугенца, К.П. Кондрашиной, В.С. Обидина, А.С. Прудникова, Т.А. Прудниковой, В.М. Редкоуса, А.Н. Сандугея, А.А. Фатьянова.
Объектом настоящей диссертации являются общественные отношения,
формирующиеся в области административно-правового регулирования
информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России.
Предмет диссертационного исследования – административно-правовые акты, регламентирующие общественные отношения в исследуемой сфере по модернизации информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что выявление
существующих тенденций в области административно-правового регулирования
паспортно-визовой деятельности наряду с разработкой современной системы ее
информационного обеспечения повысят эффективность деятельности органов
внутренних дел по реализации миграционной политики, обеспечению прав и
свобод граждан в сфере миграции, противодействию негативным явлениям в рассматриваемой области.
Цель диссертационного исследования – анализ состояния
административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определение путей и условий его совершенствования.
Цель исследования обусловила постановку и необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:
-
сформулировать и обосновать понятие, раскрыть сущность информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции;
-
провести историко-правовой анализ становления и развития информационного обеспечения деятельности полномочных органов российского государства в паспортно-визовой сфере и определить периодизацию этого развития;
-
конкретизировать и классифицировать основные принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России;
-
исследовать административно-правовую основу современных систем федеральных учетов МВД России в сфере миграции;
-
уточнить и дополнить административно-правовые аспекты межведомственного взаимодействия МВД России и органов исполнительной власти в использовании информационных ресурсов в сфере миграции;
-
сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определив его основные направления.
Методологическая база и методы исследования. С точки зрения
методологии основу настоящей работы составили современные общенаучные
методы познания, среди которых можно перечислить: диалектический метод
познания, посредством которого обеспечивается объективность и всесторонность
исследуемых явлений; системно-структурный метод, определяющий специфику организации и взаимодействия изучаемых управленческих структур; историко-правовой метод, в результате применения которого была определена периодизация информационного обеспечения деятельности миграционных отношений; а также частные научные методы познания: наблюдение, беседа, анкетирование, контент-анализ, сравнительный и статистический анализ.
В логической разработке терминов и научных понятий, являющихся основными категориями исследования, широко использовались лексико-грамматический и формально-юридический методы научного познания.
Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих информационное обеспечение миграционных отношений. Большое внимание уделено конкретно-социологическим и статистическим методам исследования.
Для формулировки определений автором использованы законы формальной логики, позволившие уточнить, расширить и углубить знания по исследуемой тематике. Следует отметить, что специфика предмета исследования обусловила потребность в применении методов разных отраслей науки: административного права, социологии, математики, статистики и др. Применение комплекса данных методов позволило осмыслить и раскрыть предмет и объект диссертационного исследования, достичь поставленных целей.
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили
международные правовые акты, Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирической базой исследования явились статистические данные о
результатах деятельности правоохранительных органов в сфере миграции,
статистические сведения ГИАЦ МВД России, аналитические материалы
деятельности территориальных органов и подразделений МВД России в сфере
правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой
деятельности, результаты социологического опроса (анкетирования) 213
сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере миграции, а также выводы контент-анализа 224 нормативных правовых актов.
Обоснованность и достоверность результатов настоящего исследования обеспечиваются тем, что изучаемая проблема рассмотрена комплексно, с использованием нескольких отраслей научных знаний.
Репрезентативность исследования и валидность полученных результатов
подтверждаются методологией и методикой исследования, базируются на
объективном анализе отечественного опыта, законодательства и
правоприменительной практики в сфере информационного обеспечения, а также на статистических данных и опубликованных материалах.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе
действующего законодательства проведено комплексное исследование проблем
административно-правового регулирования и практики применения
информационных технологий в паспортно-визовой деятельности органов внутренних дел.
Критерию научной новизны соответствуют следующие теоретические
положения диссертации: авторские определения понятий «информационное
обеспечение паспортно-визовой деятельности МВД России» и «административно-
правовое регулирование информационного обеспечения паспортно-визовой
деятельности»; авторская периодизация развития информационного обеспечения
миграционных отношений; предложенные автором классификация и перечень
основных принципов информационного обеспечения паспортно-визовой
деятельности МВД России.
Новизной отличается авторский проект Концепции информационного обеспечения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере миграции, а также предложение автора по переходу к интегрированным учетам в автоматизированных информационных системах паспортно-визовой деятельности МВД России и его правовое основание.
Исследование административно-правовых аспектов межведомственного взаимодействия МВД России и органов исполнительной власти позволило автору предложить классификацию и перечень его основных видов, а также новую сеть органов, обеспечивающих соблюдение миграционного законодательства и контроль за ним, в том числе противодействие негативным явлениям в рассматриваемой области. В качестве правового основания диссертантом предложены законодательные новеллы.
На основе полученных выводов автор формулирует ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определяет его приоритетные направления в исследуемой сфере.
В заключении работы, а также в основных положениях, выносимых на защиту, обобщены и изложены результаты диссертационного исследования, содержащие научную новизну, теоретическую и практическую значимость.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторские определения понятий:
– «информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности
Министерства внутренних дел Российской Федерации», под которым
понимается деятельность уполномоченных служб и подразделений по поиску,
сбору, обработке, накоплению, хранению и предоставлению информации,
отвечающая определенным требованиям, необходимая и достаточная для
решения задач паспортно-визовой деятельности МВД России;
– «административно-правовое регулирование информационного
обеспечения паспортно-визовой деятельности», которое представляет собой
совокупность административно-правовых и процессуальных норм, которые
регулируют общественные отношения в ходе реализации органами
государственной власти управленческих функций в сфере миграции.
2. Авторская периодизация развития информационного обеспечения
деятельности полномочных органов российского государства в сфере миграции,
состоящая из пяти этапов: первый – «рукописный» (945–1803 гг.), второй –
«печатный» (1803–1917 гг.), третий – «идентификационный» (1917–1932 гг.), четвертый – «смешанный» (1932–2002 гг.), пятый – «автоматизированный» (2002 г. – по настоящее время), в основу которой положены два критерия: 1) наличие нормативного правового акта, регламентирующего механизм осуществления паспортно-визовой деятельности в исследуемой сфере, и 2) состояние технических возможностей для реализации задач в области миграции.
3. Авторский проект «Концепции информационного обеспечения
деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере
миграции», в основу которого вошли разработанные автором классификации:
– принципов информационного обеспечения деятельности МВД России в
паспортно-визовой сфере, делящиеся на общие (законность, соблюдение и
уважение прав и свобод человека и гражданина, научность, универсальность,
публичность), специальные (управленческие (плановость, оптимальность,
функциональность), методические (единство, комплексность,
идентифицирование, эффективность), программно-технические (оперативность, подотчетность, апеллируемость, подлинность) и частные (ценность, точность, целостность избирательность, интеграция, полнота, унификация, многократность, компактность, конфиденциальность, своевременность, интенсификация, защита от несанкционированного доступа).
– видов информационного взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти, подразделяющихся: по объекту взаимодействия, по юридической значимости, по масштабам, по содержанию и по направленности.
4. Авторское утверждение о необходимости разработки и внедрения
информационных систем с интегрированными учетами, адекватными
потребностям соответствующих органов власти при исполнении ими
государственных (муниципальных) услуг (функций) в сфере миграции и проект
Приказа МВД России «О мерах по созданию и использованию интегрированных
адресно-справочных, дактилоскопических, фото (габитоскопических) учетов
подразделениями Главного управления по вопросам миграции Министерства
внутренних дел Российской Федерации».
5. Предложение по совершенствованию мер соблюдения и контроля за
миграционным законодательством, предполагающее создание единой
миграционной информационной системы (ЕМИС) для федеральных органов
государственной власти, с возможностью получения информации в режиме
онлайн, правовой основой которой послужит постановление Правительства РФ
«О межведомственном информационном взаимодействии федеральных органов
государственной власти в единой миграционной информационной системе
(ЕМИС)».
6. Совершенствование административно-правового регулирования
информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России
выражается в реализации пяти приоритетных направлений: нормативно-
правового, административно-управленческого, инновационно - технологического,
межведомственного взаимодействия, кадрового, и находит свое отражение во
внесении в законодательство РФ следующих изменений:
– включении в перечень статей главы I Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» статьи I.I «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» и пункта 1, формулирующего понятие «информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
– разработке и принятии Федерального закона «О миграции в Российской Федерации».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что
разработанные и сформулированные предложения будут способствовать расширению концептуального подхода к пониманию природы информационного обеспечения миграционных отношений, уточнению понятийно-категориального аппарата исследуемой тематики.
Диссертационное исследование содержит ряд теоретических выводов и
положений, развивающих теорию административного права и государственного
управления, обобщающих и дополняющих научные знания о сущности
административно-правового регулирования информационного обеспечения в сфере миграции и способствует его дальнейшей научной разработке. Теоретические положения диссертационного исследования могут служить основой для написания различных учебных изданий.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в исследовании, нацелены на совершенствование действующего административного законодательства, а также приведение ряда отечественных нормативных правовых актов в соответствие с формирующейся действительностью.
Практическая значимость исследования. Прикладное значение
материалов настоящего исследования определяется совокупностью выдвинутых выводов и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования и практики паспортно-визовой работы в сфере миграции.
Результаты исследования могут использоваться:
– в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование правовой основы, регламентирующей информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности МВД России;
– в практической деятельности органов государственного управления, имеющих отношение к сфере миграции;
– в учебном процессе образовательных учреждений, в том числе образовательных организаций МВД России, при преподавании курсов «Административное право», «Миграционное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при написании учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам;
– в научно-исследовательской работе при проведении дальнейшей разработки тем, касающихся информационного обеспечения миграционной деятельности в целом и паспортно-визовой, в частности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические идеи и
выводы диссертации нашли свое отражение в 14 опубликованных работах, 6 из
которых – в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при
Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Ряд положений диссертационного исследования использован в
опубликованной монографии на тему: «Административно-правовое
регулировании информационного обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы России» (2015 г.).
Результаты исследования обсуждались на межвузовском научном семинаре
«Соблюдение законности и обеспечения правопорядка в деятельности органов
внутренних дел» (Академия управления МВД России. Москва, 2011); III
Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как
основа правового обеспечения инновационного развития России» (Московская
государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина. Москва, 2011г.);
Вузовской научно-практической конференции слушателей и адъюнктов
«Проблемы организации административной, оперативно-розыскной, уголовно-
процессуальной деятельности ОВД» (Академия управления МВД России.
Москва, 2011); Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные
вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в
области охраны общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2012);
Межвузовского научно-практического семинара «Актуальные вопросы
совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2012); Межвузовского научного семинара «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел» (Академия управления МВД России. Москва, 2013); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2016).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном
процессе Московского института предпринимательства и права, Московской
академии предпринимательства при Правительстве Москвы, Центра
профессиональной подготовки ГУ МВД России по Кемеровской области, а также применяются в практической деятельности Управления МВД России по Красногорскому району ГУ МВД России по Московской области, Следственного управления УМВД России по Тверской области, Управления по вопросам миграции УМВД России по Тверской области, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Структура и объем диссертации детерминировались целью и задачами настоящей работы, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя три параграфа, заключения, библиографического списка и приложений, общим объемом 196 страниц.
Понятие и сущность информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
Исследование информационного обеспечения как объекта административно-правового регулирования в сфере миграции требует более четкого определения понятийного аппарата конструкции «информационное обеспечение», которое в виду своей многоаспектности имеет различные толкования.
Однако прежде чем начать исследование категории «информационное обеспечение», обратимся к этимологии таких терминов, как «понятие» и «сущность», поскольку единство мнений по этому вопросу обеспечивает точность, ясность и понимание научной мысли.
Термин «понятие» в словаре СИ. Ожегова представлен в виде нескольких вариантов толкований: «1. Логически оформленная общая мысль 0 предмете, идея чего-нибудь. 2. Представление, сведения о чем-нибудь. 3. Способ, уровень понимания чего-нибудь»1. В свою очередь, толковый словарь Д.Н. Ушакова предлагает несколько определений этого термина: «1. Логически расчлененная общая мысль о предмете, включающая ряд взаимосвязанных признаков. 2. Представление о чем-нибудь, осведомленность в чем-нибудь. 3. То или иное представление о чем-нибудь, способ понимания чего-нибудь и др.»2.
Под термином «сущность» в философском энциклопедическом словаре понимается совокупность базовых свойств предмета или процесса, сфокусированных в пределах единого системного качества, которое не самоочевидно, не доступно для непосредственного восприятия, но обнаруживает себя во всех аспектах существования данной реалии1.
Словарь СИ. Ожегова, в свою очередь, определяет «сущность» как «внутреннюю основу, содержание, смысл, суть чего-нибудь»2. Д.Н. Ушаков под термином «сущность» понимает «внутреннее содержание, свойства чего-нибудь, открываемые, познаваемые в явлениях»3.
Некоторые авторы определяют «сущность» как внутреннее содержание предмета, выражающееся в устойчивом единстве всех многообразных и противоречивых форм бытия. Постижение сущности предмета и содержание понятия о нем составляют задачи науки4.
Исследование информационного обеспечения не представляется возможным без изучения термина «обеспечение», под которым Д.Н. Ушков понимает то, «чем обеспечивают кого - что-нибудь»5.
Большая Советская энциклопедия определяет информационное обеспечение как функционирование информационных подразделений по оказанию информационных услуг специалистам6.
Профессионалы в области машинных вычислительных и информационно-вычислительных систем часто соотносят понятие «информационное обеспечение» с понятием «служебная информация»: системы словарей, классификаторов и шифраторов.
В теории управления под информационным обеспечением управления понимают «организуемую в рамках управления деятельность, направленную на проектирование, функционирование и совершенствование информационных систем, обеспечивающих эффективное выполнение задач управления»1.
Таким образом, понятие «информационное обеспечение» достаточно широко используется в исследовании научных проблем, и до сих пор является дискуссионным, неустоявшимся и неодинаково трактуется в различных отраслях знаний. Поэтому применительно к сфере миграции, в том числе в паспортно-визовой деятельности, представляются необходимыми раскрытие содержания и определение рассматриваемого понятия.
Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 года № 8082 разъясняет, что средства обеспечения автоматизированных систем правовой информации включают в себя информационное, технологическое, лингвистическое, техническое и программное обеспечение. При этом под информационным обеспечением понимается функциональная структура системы в виде совокупности банков данных правовой информации, а также способов их формирования и актуализации.
Под информационным обеспечением оперативно-розыскной деятельности В.Ю. Голубовский понимает деятельность подразделений и служб органов внутренних дел (оперативных и неоперативных), направленную на получение от гласных и негласных источников оперативно значимых сведений, их обработку, передачу и использование в целях выявления, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений3.
В свою очередь, М.А. Касьянов определяет информационное обеспечение предварительного следствия как «деятельность, направленную на удовлетворение информационных потребностей субъектов предварительного расследования, а также создание оптимальных условий для эффективного использования информации в целях раскрытия и расследования преступлений»1.
По мнению Р.А. Усманова, под информационным обеспечением расследования преступлений следует понимать процесс отыскания, оценки и использования содержащейся в банках данных криминалистической информации, которая носит ориентирующий характер и может способствовать получению доказательств2.
Следует заметить, что существуют и другие взгляды как на само понятие информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, так и относительно самостоятельности данного научного направления, при этом они не совсем точно отражают его сущность и содержание.
Так, Г.М. Воскресенский под информационным обеспечением в органах внутренних дел он понимает «деятельность, направленную на проектирование, функционирование и совершенствование информационных систем, обеспечивающих эффективное выполнение задач управления»3.
Аналогичной точки зрения придерживаются В.И. Басков и Е.А. Доля4. Представляется, что такая позиция авторов не совсем верна, так как происходит подмена понятия «информационное обеспечение» понятием «информационная система», которая, как известно, является только средством переработки информации5. Информационная система призвана организационно упорядочить совокупность документов (массив документов) и информационных технологий с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы1. Например, применительно к деятельности подразделений по вопросам миграции это будут регистрационные учеты граждан в Российской Федерации, миграционные учеты, а также различные информационные системы.
Безусловно, учеты и информационные системы занимают большое место в сфере миграции, но они все-таки не могут заменить деятельность практического работника по определению характера и объема данных, необходимых для решения постоянно возникающих задач подразделений по вопросам миграции: кто (какая конкретно организационная структура) может располагать нужными сведениями, избрать наиболее целесообразную форму и пути получения данных, установить промежуток времени, по истечении которого требуется обновление имеющейся информации и т. д.
По мнению Г.М Воскресенского, информационное обеспечение следует считать функцией управления. Комментируя его таким образом, он пишет: «С усложнением управления, а следовательно, и возрастанием объемов информационной работы началось постепенное выделение процессов сбора и обработки информации в самостоятельный вид деятельности. Развитие технических средств, совершенствование технологии обработки информации, возникновение новых форм организационной работы еще более углубили процесс ее выделения в самостоятельный вид управленческой деятельности»2.
Принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России
Ранее в настоящем исследовании было показано, что информационное обеспечение деятельности МВД России в паспортно-визовой сфере представляет собой не что иное, как обеспечение подразделений по вопросам миграции, их должностных лиц качественной, своевременной и достоверной информацией, которая может быть использована ими в повседневной деятельности. Для этого требуется организовать целенаправленную деятельность по сбору, обработке, хранению и созданию условий использования информации, необходимой для эффективного функционирования паспортно-визовой системы.
Многообразие информации, получаемой и используемой в сфере миграции, требует упорядочивания. Отношения, возникающие в процессе осуществления права на поиск, получение, передачу, производство, предоставление и защиту информации, а также использование информационных технологий и средств обеспечения защиты информации, урегулированы информационным законодательством. Это следует из содержания ст. 1 Федерального закона «Об информации...».1
Из-за огромного массива сведений о гражданах нашей страны, иностранных гражданах, а также лицах без гражданства, необходимые сведения искать стало весьма затруднительно, а порой и просто невозможно. В этих условиях в процессе информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России определяется содержание информации и организуется ее сбор, переработка и т. д.
Таким образом, создаются различные информационные системы, предназначенные для сбора, обработки, хранения, защиты и предоставления по запросам этой информации. В этих информационных системах вся поступающая информация определенным образом учитывается и систематизируется. Целью таких систем является создание условий для решения задач, стоящих перед МВД России в паспортно-визовой сфере на базе получаемой исходной информации.
Информационные системы предоставляют возможность, во-первых, организовать неоднократное обращение к ней различных аппаратов структурных подразделений по вопросам миграции, а во-вторых, постоянно пополнять ее новой и удалять устаревшую информацию. При этом следует особо подчеркнуть важнейшую характеристику информационных систем: однократный ввод информации и последующее многократное ее использование. Информационные системы являются одним из средств удовлетворения потребностей органов государственного управления, которое заключается в том, чтобы в нужный момент из соответствующих источников получать информацию, причем такую, которая должна быть предварительно систематизирована и определенным образом подготовлена. Информационная система служит определенным посредником между потребителем информации и источником тех или иных сведений.
В целях совершенствования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России создаются, формируются и ведутся государственные информационные системы учетов, такие как Государственная информационная система миграционного учета (ГИСМУ), а также автоматизированная информационная система Центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (АС ЦБД УИГ) и др.
Ведение государственных информационных систем осуществляется в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими требованиями, обеспечивающими совместимость и взаимодействие этих информационных систем с иными государственными информационными системами и информационно-телекоммуникационными сетями, включая информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуры, используемые для предоставления государственных и муниципальных услуг, с обеспечением конфиденциальности и безопасности содержащихся в них персональных данных и с соблюдением требований законодательства РФ.
Вместе с тем следует отметить, что информационные системы являются основным, но не единственным средством удовлетворения потребностей МВД России в информации. При этом информацию, необходимую для деятельности МВД России в сфере миграции, формируют разнообразные службы в системе органов внутренних дел, а также иные органы государственного управления.
При этом их действия по формированию информационных ресурсов по отдельным видам информации по большей части не скоординированы, не отражают потребностей субъектов, непосредственно осуществляющих правоприменительную деятельность в сфере миграции, не имеют целенаправленного характера, тематически не сориентированы, не отлажен механизм доставки информации до потребителя, что создает ситуацию, когда, как верно подметил М.Г. Степанов: «Информация вроде бы где-то есть, ее даже слишком много, но она не структурирована, не согласована, разрознена, не всегда достоверна, ее крайне сложно найти и получить»1.
И, наконец, нельзя не остановиться еще на одном замечании. Ученые-управленцы давно убедительно показали, что для качественного и своевременного информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в данном случае подразделений по вопросам миграции МВД России, большое значение имеет вопрос преодоления существующих в системе информационных барьеров, затрудняющих нормальное течение информационных процессов, а следовательно, и всего процесса управления в целом.1
То есть на практике органы управления наряду с испытываемым информационным голодом страдают от обилия ненужной информации, создающей в своей массе так называемый информационный взрыв, который точнее можно назвать взрывом «избыточной информации»2.
Под информационными барьерами в науке управления принято понимать всевозможные причины, которые препятствуют нормальному течению как вертикальных, так и горизонтальных информационных потоков. Значит, перед аппаратами управления МВД России стоит непростая задача -минимизировать (исключить) всеми возможными методами и средствами вышеназванные барьеры. Таким образом, определение научно обоснованных требований к информационному обеспечению деятельности МВД России сфере миграции служит необходимой предпосылкой его организации и совершенствования.
Представляется, что такими общими требованиями, предъявляемыми к информации, являются основные принципы организации информационного обеспечения деятельности МВД России в паспортно-визовой сфере.
Необходимо подчеркнуть, что изучение принципов информационного обеспечения деятельности имеет важное значение для развития автоматизированных информационных систем в перспективе и в настоящее время помимо нормативных правовых, технических и иных стандартов требуются основополагающие идеи (принципы), на основе которых осуществляется совершенствование информационных систем.
Понятие «принцип» в словаре СИ. Ожегова определено как основная особенность в устройстве чего-нибудь1. Толковый словарь Д.Н. Ушакова предлагает несколько толкований данного понятия: «Принцип (от лат. principium - начало, основа) 1. Основное начало, на котором построено что-нибудь (какая-нибудь научная система, теория, политика, устройство и т. п.). 2. Убеждение, точка зрения, правило поведения»2.
Следует отметить, что в отличие от закономерностей принципы по своей сути (природе) весьма субъективны. Как правило, они формируются специалистами на основе изучения закономерностей и опыта практической деятельности. С позиции социальных, гуманитарных наук именно люди создают, формируют принципы, идеи и категории сообразно своим взглядам на общественные отношения, а также своей коммуникативной практике.
Правовой основой для исследования принципов информационного обеспечения деятельности МВД России выступили положения основных конституционных норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина и гарантирующих их осуществление, а также особенности и юридические свойства информации как правоотношений. Однако нужно отметить, что определенная сложность при выявлении, формулировании и классификации основных принципов информационного объекта обеспечения деятельности МВД России в сфере миграции не могла не возникнуть в силу отсутствия в действующем законодательстве упоминаний об этих основных правилах, которым должно соответствовать информационное обеспечение деятельности в сфере миграции.
Административно-правовая основа современных систем федеральных учетов МВД России в сфере миграции
Рассматривая административно-правовую основу систем федеральных учетов в сфере миграции, прежде всего необходимо остановиться на учетах, которые используются для регистрации информации о гражданах.
Для определения содержания понятия «учет» сначала определим его этимологию. С этой целью следует обратиться к словарю СИ. Ожегова, в котором термин «учет» представлен в виде нескольких вариантов толкований: «Учет - 1. Установление наличия количества чего-нибудь путем подсчетов. Учет населения (перепись). 2. Регистрация с занесением в списки лиц, состоящих где-нибудь»1.
В учебнике «Информационные технологии управления в органах внутренних дел» указано, что учет - это система регистрации и хранения информации о лицах, совершивших преступления, о самих преступлениях и связанных с ними фактах и предметах2.
Обращаясь к истории, следует отметить, что вначале учеты назывались уголовной регистрацией. Такое название отражало деятельность по регистрации преступников. При этом собранную информацию упорядочивали по определенным признакам, что способствовало своевременному поиску необходимых сведений.
Решение задачи накопления и хранения необходимых сведений осуществлялось во все времена существования паспортно-визовой деятельности и заключалось в создании различных учетов. Учет - это система регистрации и хранения информации о каких-либо лицах и связанных с ними фактах и предметах. В нашей стране единой системы учетов в правоохранительных органах не существовало вплоть до 1960 года. Основа современной информационной службы органов внутренних дел была заложена в 1971 году, когда при МВД СССР был образован Главный информационный центр (ГИЦ), а в МВД и субъектах - информационные центры (ИЦ).
В сфере миграции также велись учеты граждан. На первоначальных этапах анализируемые учеты велись подразделениями в составе органов внутренних дел. Впоследствии в связи с реформированием МВД России и выделением Федеральной миграционной службы из его системы в самостоятельную службу учеты велись ее структурными подразделениями и находились в ее ведении, а с апреля 2016 года ФМС России была упразднена, а полномочия в сфере миграции вновь переданы МВД России.
В настоящее время в информационном обеспечении деятельности МВД России в сфере миграции утвердились два вида учетов: регистрационный и миграционный учеты, на формирование которых следует остановиться.
Современное законодательство установило следующее определение регистрационного учета - это «государственная деятельность по фиксации и обобщению сведений о регистрации граждан РФ по месту пребывания, регистрации граждан РФ по месту жительства, снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства в пределах России. Регистрационный учет российских граждан носит уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина РФ в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина РФ из места пребывания или места жительства»1.
Регистрационный учет граждан России введен с 1993 года вместо института прописки, возникшего в СССР, и включает в себя регистрацию по месту жительства и регистрацию по месту пребывания. Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Органами регистрационного учета граждан РФ выступают территориальные органы и подразделения по вопросам миграции МВД России.
Следующим видом учета, помимо регистрационного, является миграционный учет. Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах России и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов РФ сфере миграции.
В Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» закреплено следующее определение миграционного учета: это «государственная деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства»2.
Данным нормативным правовым актом регулируются отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранцев, связанным с их въездом в РФ либо выездом за пределы РФ, а также их передвижением по территории России.
Следует отметить, что миграционный учет иностранцев в нашей стране является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах нашей страны, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции.
Правовую основу миграционного учета в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ «О миграционном учете...»1.
Говоря об учете в целом, следует иметь в виду и саму природу учета, а не только его вещественное выражение - зафиксированные данные. Представляется, что процедура учета - это действия по собиранию и регистрации учетных данных, их сосредоточению и систематизации, хранению, поиску и передаче. Этим обосновывается определение, что регистрация в сфере миграции представляет собой систему миграционных и регистрационных учетов в их материальном и функциональном выражении.
Под формой учета в данном исследовании понимается способ и форма фиксации и хранения регистрационной информации. Если раньше это были всевозможные картотеки, списки, коллекции, магнитные записи, альбомы и др., то в настоящее время речь идет об автоматизированных информационных системах, базах (банках) данных и прочем.
Одной из целей учета является накопление учетных данных. Увеличение информационного массива необходимо, конечно, но не само по себе, а как одно из условий совершенствования процесса информационного обеспечения деятельности МВД России в сфере миграции. Эффективность этого зависит не только от объема сосредотачиваемой в информационных системах информации, но и, что представляется более важным, от четкой систематизации учетных данных, накопления и сохранения только востребованных сведений. Актуальность информации, составляющей электронные учеты современных информационных систем, зависит от их содержания.
В современных условиях перед МВД России и его территориальными органами и подразделениями стоит задача перехода к предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном виде на базе широкого использования автоматизированных информационных систем.
В деятельности подразделений по вопросам миграции МВД России используются различные автоматизированные информационные системы, в частности Государственная информационная система миграционного учета (ГИСМУ), Автоматизированная система «Российский паспорт» (АС «Российский паспорт), Государственная система изготовления оформления контроля паспортно-визовых документов нового поколения (ГС ПВДНП), Центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (АИС ЦБД УИГ) и др.
Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции
В последние годы активно идут процессы информатизации различных сфер государственного управления, в том числе и миграционной. Давно прошли те времена, когда приходилось убеждать в необходимости разработки и внедрения ЭВМ, компьютерных технологий, автоматизированных информационных систем (далее - АИС) и их правовой регламентации в паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции. Изучение практики показывает, что во многих случаях применение АИС способствует повышению эффективности работы подразделений по вопросам миграции МВД России и оказанию ими государственных услуг в этой сфере.
Надежное правовое регулирование информационного обеспечения является крайне важным фактором для проведения эффективной миграционной политики.
Исследование, проводимое в данной работе, свидетельствует об объективной необходимости повсеместного внедрения современных информационных технологий в деятельность территориальных органов и подразделений по вопросам миграции МВД России, а также совершенствования административно-правового механизма формирования учетно-аналитический информации для целей МВД России, в том числе в паспортно-визовой сфере.
Имеющиеся в настоящее время современные системы сбора данных нуждаются в обновлении за счет развития системы показателей международной миграции, принятия программы регулярного мониторинга миграции, более широкого использования возможностей выборочных обследований, создания доступных для экспертов баз данных.
Необходимыми элементами механизма принятия решений являются: расширение программы научных исследований, регулярные профессиональные дискуссии и экспертные консультации с участием государственных чиновников, ученых и иных заинтересованных представителей гражданского общества, где обсуждаются текущие и стратегические вопросы регулирования миграции граждан Российской Федерации либо граждан других стран в результате нарушения их прав, обострения внутриполитической обстановки, конфликтов и войн, а также других опасностей для жизни.
Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев в свое время обратил особое внимание на необходимость оптимизации миграционных процессов внутри страны и создания реальных условий для повышения мобильности российских граждан как условие эффективного перераспределения трудовых ресурсов и обеспечения права граждан на труд. Совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции. Они должны получить правовое оформление, соответствующее потребностям нашей страны, масштабам самой миграции. Получение правовой информации, хранение и поиск, адекватное понимание и актуальное ее использование требуют времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. По словам Д.А. Медведева, работа с правовой информацией становится потребностью у населения, а сама правовая информация выступает основным источником интенсификации и гармонизации общественного развития1.
Вряд ли можно усомниться в справедливости этих слов. Приведем следующий пример. Недавно срок оформления внутреннего паспорта гражданина России был сокращен до 30 дней2. Ранее на эту процедуру территориальным подразделениям по вопросам миграции отводилось два месяца. Новый порядок касается выдачи или замены паспорта гражданину не по месту жительства, а также в связи с его утратой. Естественно, что сокращение указанных сроков, с одной стороны, способствует организации взаимодействия между различными ведомствами, а с другой - переводу большинства процедур различных проверок в электронную форму. Одновременно в ходе настоящего исследования была выявлена и такая проблема, когда многие граждане вообще не представляли себе возможности обращения за выдачей или заменой паспорта не по месту жительства (ранее прописки), а по месту временной регистрации или фактического проживания.
В связи с этим актуальным является совершенствование паспортной системы, которое предполагает создание информационных систем, работающих в автоматическом режиме, что позволит значительно увеличить количество социальных характеристик человека, обеспечит возможность накопления и обработки разнообразных данных о населении страны. Важным достоинством информационных систем, работающих в автоматическом режиме, является то, что использование информационных технологий разного рода позволит быстро получать сведения как на каждое отдельное лицо, так и на различные группы населения, то есть по разным критериям.
Эффективное функционирование территориальных органов и подразделений по вопросам миграции МВД России возможно не только при наличии хорошего материально-технического оснащения. Необходимо укрепить межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в решении миграционных вопросов, создании автоматизированных систем учета, банков данных, действенных систем выявления незаконопослушных лиц.
Необходимо также совершенствование законодательства в области регистрационного и миграционного учета граждан. Отсутствие в Российской Федерации федерального закона об основных документах, удостоверяющих личность граждан России, может быть оценен отрицательно, поскольку ряд вопросов, например, изъятия паспорта, остается юридически не решенным.
Сегодня происходит ценностная переориентация в отношениях власти и человека. Если на предшествующих этапах развития приоритет отдавался интересам государства, а затем уже человека, то в настоящее время обозначился новый подход: истинной ценностью становится человек. В этом контексте информационные права - особый и специфический вид прав человека1.
Принятый закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»2 предписывает всем органам государственной власти - федеральным, региональным и муниципальным, а также государственным внебюджетным фондам обязательное предоставление гражданам возможности получения тех или иных услуг в электронной форме, что является коренным переворотом во взаимоотношениях государства и человека.
Дать объективную оценку результатам действия норм принятого закона можно будет дать с учетом времени, а пока следует согласиться с высказанным А.В. Червяковским мнением о том, что в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации... стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе3.
Изучение различных сторон государственной политики в области миграции, а также современное состояние, тенденции и перспективы использования информационных технологий в паспортно-визовой деятельности подразделений по вопросам миграции МВД России, позволяют сформулировать собственное видение направлений модернизации и развития административно-правового регулирования информационного обеспечения.
Проведенный анализ различных, в том числе административно правовых, аспектов деятельности МВД России в сфере миграции дает возможность предложить несколько направлений деятельности по совершенствованию административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции.
Представляется, что приоритетными направлениям совершенствования в настоящее время являются: нормативно-правовое, административно-управленческое, инновационно-технологическое, межведомственного взаимодействия и кадровое.
Нормативно-правовое направление совершенствования информационного обеспечения призвано обеспечить совершенствование законодательства, принятие новых норм права, разработку проектов новых нормативных правовых актов и др.