Содержание к диссертации
Введение
Глава I Трудовая миграция как объект административно-правового регулирования 13
1.1. Административно-правовые нормы как средство осуществления государственной миграционной политики 13
1.2. Международный опыт совершенствования правового регулирования трудовой миграции 38
Глава II Правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации ... 64
2.1. Развитие законодательства Российской Федерации в сфере трудовой миграции 64
2.2. Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации 80
Глава III Стратегическое планирование в органах государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации 104
3.1. Органы государственной власти Российской Федерации в сфере трудовой миграции 104
3.2. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации 119
3.3. Совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции в рамках формируемой системы стратегического планирования Российской Фе д ер ации 135
Заключение 146
Список используемой литературы
- Международный опыт совершенствования правового регулирования трудовой миграции
- Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации
- Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации
- Совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции в рамках формируемой системы стратегического планирования Российской Фе д ер ации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Высокий темп экономического развития, ускоряющаяся динамика миграционных процессов ставят перед органами государственной власти задачи, на которые необходимо реагировать быстро, решительно и эффективно. Медлительность в данных вопросах приводит к неравномерности распределения трудовых ресурсов, криминализации «теневого» управления миграционными потоками, коррупции, экономическим потерям, увеличению социальной напряженности.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года важнейшим направлением государственной политики Российской Федерации является «управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов»1, требующая, с одной стороны, формирования условий для повышения миграционной привлекательности нашей страны, с другой - противодействия нелегальной миграции, направленных на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики.
Вместе с тем необходимо отметить, что даже с незначительными изменениями миграционной политики Российской Федерации неразрывно связан процесс ее административно-правового регулирования. Неоднозначное формирование миграционной политики государства привело к множественным изменениям системы федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции и сказалось на действующем нормативном регулировании миграции. Так, за последнее время был принят Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г, N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создана правительственная Комиссия по миграционной политики Российской Федерации, расширены полномочия Федеральной миграционной службы Российской Федерации в соответствии с Указом
Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020» № 1662-р от 17 ноября 2008 года// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 51. - Ст. 2732.
Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Формирование миграционной политики и ее реализация посредством
административно-правового регулирования, соответствующего
национальным интересам, существующим потребностям экономики, в том числе в условиях мирового финансового экономического кризиса, невозможно без внедрения в органы государственной власти современных принципов и процедур управления по результатам деятельности, без взаимодействия с гражданским обществом. Вместе с тем в 2009 г. указами Президента Российской Федерации утверждены: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Основы стратегического планирования в Российской Федерации, в которых представлена ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
Первостепенная роль вопросов трудовой миграции в государственной политике Российской Федерации, постоянные изменения в нормативно-правовом регулировании миграционных процессов, необходимость переосмысления базовых основ, модели стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, ставят задачи поиска более совершенных административно-правовых норм, обеспечивающих достижение национальных стратегических приоритетов, и обусловливают выбор темы настоящего исследования.
Степень разработанности темы исследования. Теоретическую
основу диссертационного исследования составили работы отечественных
правоведов по теории и истории государства и права, административному
и конституционному праву. Это, в частности, работы И.Н.Барцица,
Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Г.А.Гаджиева, Е.Ю.Грачевой, Ю.М.Козлова,
С.С.Маиляна, Л.Л.Попова, Б.В.Россинского, Т.С.Румянцева,
Г.П.Толстопятенко, Ю.Н.Старилова и др.
Проблемам административно-правового регулирования миграционных процессов посвящены работы таких отечественных ученых, как А.Н.Жеребцов, О.М.Зименкова, В.АИонцев, К.П.Кондрашина, А.С.Прудников, М.Л.Тюркин и др. В них рассматриваются
ответственность органов государственной власти в сфере миграции, некоторые недостатки действующего законодательства и возможные пути их преодоления. Трудовая миграция как отдельный объект административно-правового регулирования нашла отражение в работах Л.В.Андриченко, Л.Н.Васильева, Ж.А.Зайончковской, П.В.Коновалова, А.Ю.Лукьяновой и др. Эти работы позволили автору объективно отразить и проанализировать административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации в его динамике в контексте нашей страны.
Изучением стратегического планирования в деятельности органов государственной власти Российской Федерации занимались такие ученые, как С.Ю.Глазьев, Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец и др. В их трудах раскрывается концепция и методология формирования системы государственного стратегического планирования и прогнозирования. Вместе с тем в отечественной литературе недостаточно раскрыты основы стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, не определена роль документов и ответственность участников системы государственного стратегического планирования при управлении миграционными процессами.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования трудовой миграции при реализации национальных стратегических приоритетов.
Предмет исследования - правовые нормы, практика их реализации, положения, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации.
Цель исследования - комплексный анализ проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации; разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:
выявление особенностей применения административно-правовых норм при реализации государственной политики в сфере трудовой миграции Российской Федерации;
систематизация зарубежного опыта совершенствования законодательства при управлении миграционными процессами;
анализ этапов формирования правовых основ миграционной политики в Российской Федерации;
выявление особенностей, тенденций современного российского законодательства по вопросам трудовой миграции;
анализ правовых основ государственного стратегического планирования в Российской Федерации;
рассмотрение деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, выделение направлений по ее совершенствованию в соответствии с основами государственного стратегического планирования Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили: исторический, системный и целевой подходы, формально-юридический анализ правовых актов различной юридической силы, судебной практики. Большое значение для формирования предложений по совершенствованию законодательства имел комплексный сравнительно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве.
Нормативная база диссертационного исследования: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным и системным анализом проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом последних изменений в законодательстве Российской Федерации, а также международной практики.
Автором диссертационного исследования:
классифицированы по уровням миграционной политики нормативные правовые акты, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации;
выделены этапы развития отечественного законодательства о административно-правовом регулировании трудовой миграции в Российской Федерации;
- обоснована важность стратегического планирования и контроля в
деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции
Российской Федерации.
Результатом проведенного исследования являются следующие новые, обладающие элементами научной новизны основные выводы и положения, выносимые на защиту:
-
Выдвинут и обоснован вывод о том, что общественные отношения, возникающие в сфере трудовой миграции, регламентируется сложной системной совокупностью норм, включающей в себя нормы конституционного, административного, частично - гражданского, а также иных отраслей права. Возможность разнопланового как позитивного, так и негативного влияния трудовой миграции (на такой, к примеру, аспект социальной безопасности, как защищенность отечественного рынка труда и гарантий занятости граждан Российской Федерации) позволяет говорить о том, что общественные отношения, возникающие в данной предметной области, практически в полном объеме нуждаются в административно-правовой регламентации и регулируются нормами административного права, что обусловливает необходимость установления специального административно-правового режима трудовой миграции иностранных граждан и совершенствования институциональной инфраструктуры трудовой миграции.
-
Диссертантом установлено, что административно-правовой режим трудовой миграции иностранных граждан представляет собой сложное комплексное образование и должен включать совокупность следующих элементов: формирование стратегических национальных приоритетов в указанной сфере, деятельность уполномоченных органов за соблюдением таких приоритетов, в частности, контроль исполнения обязанностей мигрантами, работодателями и др., установка специальных режимных правил получения разрешения на въезд в Российскую Федерацию, получения разрешения на работу в России; правила регистрации по месту пребывания, порядка обеспечения медицинской помощи и других государственных и муниципальных услуг трудящимися и членами их семей.
-
Исходя из сложности государственной миграционной политики Российской Федерации, субъектного состава участников и сферы правового регулирования трудовой миграции, диссертант классифицировал нормативные правовые акты в этой области исследования. Критерием предлагаемой автором классификации является подразделение их на группы по направлениям регулирования и уровням миграционной политики.
Первая группа актов (стратегическая) направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Вторая группа (оперативно-тактическая) регулирует отношения непосредственно в сфере трудовой миграции, вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории трудовых мигрантов. Третья группа (ведомственная) направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции.
4. Диссертант систематизировал международный опыт
формирования миграционной политики и выделил направления по
совершенствованию ее административно-правового регулирования, в том
числе, либерализацию и упрощение официальных каналов трудовой
миграции, обеспечение мигрантам основных прав, снижение
операционных издержек миграции, нахождение решений,
обеспечивающих баланс интересов населения принимающих стран и
мигрантов, стратегическое планирование миграционных процессов.
5. На основе этапов развития законодательной базы, действующего
нормативного правового регулирования и деятельности органов
государственной власти Российской Федерации в сфере трудовой
миграции диссертант сформулировал вывод о значении стратегического
планирования миграционных процессов в Российской Федерации,
направленного на реализацию долгосрочного курса Правительства
Российской Федерации в части стабилизации общей численности
населения в целях формирования инновационной социально
ориентированной экономики.
По мнению диссертанта, органам государственной власти в сфере трудовой миграции при разработке концепций, стратегий, программ, проектов, планов и ключевых показателей необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов, на основе принципов единства и целостности, внутренней сбалансированности, результативности и эффективности функционирования, ответственности участников процесса, достоверности и реалистичности, непрерывности и преемственности, финансовой обеспеченности.
6. В исследовании предложен перечень ключевых документов и
ответственность органов государственной власти в сфере трудовой
миграции Российской Федерации в общей системе государственного
стратегического планирования Российской Федерации.
По мнению автора, группа актов, направленная на становление основ в сфере регулирования миграции, должна включать следующие документы: концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу; стратегический план по реализации Концепции миграционной политики Российской Федерации; ведомственные целевые программы; ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.
Диссертант полагает, что ключевым органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, должна стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, которая должна восстановить недостающие функциональные звенья и согласовать их наличие в системе полномочий других органов государственной власти.
Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования трудовой миграции. Выдвинутые теоретические положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических и экономических дисциплин, курсах повышения квалификации и т. д.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование деятельности финансовых институтов развития, а также на повышение эффективности административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной, нормотворческой деятельности, при разработке административных регламентов, а также в учебно-методической работе структурных подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации и т. д.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.
Научно-практические рекомендации автора использовались на заседаниях Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в том числе, при разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»» (2009-2010 г.), при разработке административных регламентов совместно с Министерством внутренних дел и другими органами исполнительной власти Российской Федерации, в частности, административного регламента «По исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда» (2008-2009 г.).
Международный опыт совершенствования правового регулирования трудовой миграции
Однако на практике как формирование миграционном политики Российской Федерации, так и ее правовое обеспечение, как правило, не отмечаются столь тщательной подготовкой. С момента создания нового государства Российской Федерации регулирование миграционных процессов оставалось и остается актуальной проблемой. Так, федеральные миграционные программы, принимавшиеся в девяностые годы, в которых впервые были сформулированы многие миграционные понятия и термины, в том числе основные направления деятельности в этой сфере, в силу ряда причин перестали приниматься1. В настоящее время считанные регионы предпринимают попытки проводить миграционную политику с учетом интересов региона и принимающего социума.
Сегодня, когда миграционная политика является одним из средств решения демографических проблем нашей страны, особый акцент делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию. В связи с этим в 2006 г. принята Федеральная миграционная программа - государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, направленная на обеспечение добровольной миграции в нашу страну1. Однако для повышения качества административно-правового регулирования в исследуемой сфере желательно возобновить принятие миграционных программ на федеральном уровне не только в разрезе добровольной миграции соотечественников, проживающих за рубежом, а и относительно конкретного вида мигрантов. По нашему мнению, миграционные программы могут способствовать реализации миграционной политики и в сфере трудовой миграции. Это необходимые документы, которые будут способствовать не только реализации миграционной политики государства, но и ее своевременной корректировке, поскольку в них устанавливаются основные направления на ближайшее время и мероприятия по ее реализации. Именно благодаря федеральным и региональным программам создается возможность своевременно учесть недостатки и соответственно принять необходимые меры.
По мнению диссертанта, необходимо выделить в миграционной политике стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни реализации, каждый их которых предполагает собственные цели.
Стратегические цели вменяются органам исполнительной власти в сфере миграции политическим руководством страны. Руководство этих органов может выступить с инициативой, которая будет поддержана или отклонена v руководством страны, но никак не может определять стратегические цели миграционной политики в силу их геостратегической значимости. Так, например, к стратегическому уровню относится выбор дальнейшего пути развития России, например, американскому, позиционируя себя как новую страну иммиграции и ставя цель удвоить население к 2050 г., и тем самым, сохранить себя в клубе крупнейших и социально-динамичных держав мира; или европейскому, соглашаясь заведомо на потери численности народонаселения, но зато сохраняя нетронутым свое этнокультурное ядро. Такого рода решения, лежащие в плоскости большой политики, отражают, скорее личные интересы тех, кому по положению вменен геополитический риск. Миграционная политика является функцией ряда политик, находящихся в более высоком слое принятия решений. На этом основании в системе государственного управления миграционная функция может быть отнесена к разным ведомствам.
Вместе с тем миграционные процессы в качестве характерного инструмента необходимы для устранения ряда пробелов в социально-экономической сфере российской действительности. Эти задачи, на наш взгляд, относятся к оперативно-тактическому уровню. При этом оперативно-тактические цели формируются из согласительных процедур с представителями других ведомств и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) Правительством Российской Федерации. Так, в частности, управляемая миграция должна способствовать преодолению диспропорций между спросом и предложением на рынке труда. При этом необходимо учесть, что преодоление диспропорций — это в первую очередь задача рынка образования (в самом широком смысле, включая корпоративные курсы и курсы переподготовки, предоставляемые на биржах труда); во вторую - внутренней миграции (с помощью которой устраняются структурные диспропорции на рынке труда, носящие географический характер) и уже в третью - иммиграции. Следовательно, Федеральная миграционная служба Российской Федерации без совместной проработки темы с Министерством образования и науки Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации и Федеральной службы по труду и занятости не может планировать ежегодный размер иммиграционной трудовой квоты.
Кроме того, руководством страны избран курс на становление инновационной социально ориентированной экономики, основанной на достижениях человеческого капитала. В этих условиях важнейшим фактором должна стать миграционная политика. Вместе с тем параметры данной политики должны определяться Министерством регионального развития Российской Федерации, а не ФМС Российской Федерации.
Третий уровень - ведомственный. Ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности МВД и ФМС России. В связи с этим целесообразно рассмотреть задачи реорганизации управленческого процесса. Общая схема организации управленческого процесса представляет
Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации
Положения закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» требовали не просто корректировки, а серьезного обновления. Изменились внешние условия — в связи с прозрачностью границ с государствами СНГ многократно увеличился поток иностранных граждан, приезжающих в Российскую Федерацию, тем самым возросло количество нелегально находящихся на территории нашей страны иностранцев из бывших союзных республик. Все это ухудшило социально-экономическую и криминогенную обстановку в стране. Характеризуя правовые основы регулирования миграции этого периода, следует отметить, что ряд миграционных норм установлен в Конституции Российской Федерации: право на получение политического убежища (ч. 1 ст. 63); право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях, это положение касается и иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. Г ст. 27). Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в правовую систему Российской Федерации включены общепринятые принципы и нормы международного права. Наша страна присоединилась ко многим международным документам в сфере миграции, например, к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., Протоколу к ней 1967 г. и к иным международным актам. Важным элементом системы российского миграционного законодательства становятся межгосударственные договоры и соглашения по вопросам миграционных отношений на уровне СНГ.
Вместе с тем определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Российская Федерация стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями1.
В этих условиях для проведения государственной политики в области миграции, координации деятельности органов государственного управления, определения правового статуса мигрантов, их положения в обществе и осуществления мер по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам распоряжением Президента РСФСР от 14 декабря 1991 года при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации был создан Комитет по делам миграции населения, который через полгода 14 июня 1992 года был преобразован в Федеральную миграционную службу Российской Федерации . Именно эта новая структура оперативно включилась в решение все более нарастающих проблем по приему, размещению и обустройству беженцев и вынужденных переселенцев. Политические, экономические и общественные перемены в стране вызвали и небывалый приток иммигрантов в Российскую Федерацию. Необходимо было срочно создать эффективную систему иммиграционного контроля и разработать механизм государственного регулирования внешней трудовой миграции.
Серьезность и значимость миграционной политики в Российской Федерации подчеркивалась не только законодательно. В том же 1992 г. Правительство Российской Федерации утвердило долговременную программу «Миграция», в которой определялись стратегические приоритеты: защита прав и интересов граждан Российской Федерации, в том числе и проживающих за пределами страны, управление миграционными процессами и контроль миграционных потоков.
Однако указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 ФМС была ликвидирована, а ее функции переданы вновь созданному Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, которое просуществовало чуть больше года и указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. № 1230 было упразднено.
Многие вопросы, такие, как уточнение данных, проверка фактов, а то и вскрытие поддельных документов требовали помощи МВД. Именно поэтому в 2002 г. миграционная служба была передана в ведение Министерства внутренних дел.
Второй этап, на наш взгляд, связан с принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 и образованием Федеральной миграционной службы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» 2002 г. по своему содержанию в большей степени направлен не на определение правового статуса мигрантов, а на установление миграционных квот, занятости иностранцев на территории Российской
Федерации, передвижению мигрантов, имеющих разный статус, установлению ограничений в правах и установлению «контроля и учета» нероссийских граждан, находящихся в России по тем или иным правовым основаниям. В законе имелось значительное число норм, отсылающих как уже принятым нормативным актам правительства, так и подлежащим разработке. Однако не содержалось необходимого перечня прав, которыми были наделены иностранные граждане в Российской Федерации - имущественные и неимущественные права, право на социальное обеспечение, на труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедание и иные права, которые и составляют статус иностранного гражданина.
Кроме того, О. Зименкова отметила ряд постатейных замечаний к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан».1
Во-первых, по ее мнению, формулировка ст.З. Закона 2002 г. не соответствует п.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. А именно: второе предложение данной статьи не предусматривает приоритета норм международного права над внутренним законодательством Российской Федерации, установленным ч. 4 ст. 15 Конституции: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отсутствует в ст.З закона 2002 г. и положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что из сферы регулирования правового статуса иностранцев исключаются или, по крайней мере, не учитываются, предписания Международного билля о правах человека,
Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации
Для решения возложенных на нее задач Комиссия осуществляет следующие функции: - анализирует состояние миграционной ситуации в Российской Федерации и вырабатывает практические рекомендации по вопросам реализации единой государственной миграционной политики; рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов, федеральных целевых программ в части реализации государственной миграционной политики, концепций регулирования миграционных процессов, межгосударственных соглашений и договоров по вопросам миграции; - информирует Правительство Российской Федерации о состоянии миграционной ситуации в Российской Федерации, деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов в Российской Федерации и в отдельных субъектах Российской Федерации, вносит предложения по повышению эффективности этой работы; - координирует работу федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по развитию международных связей в области миграции.
Комиссия имеет право: - заслушивать на своих заседаниях представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о выполнении возложенных на эти органы задач по реализации единой государственной миграционной политики, в том числе в рамках федеральных целевых и региональных программ, связанных с внутренней миграцией, рассматривать вопросы использования средств федерального бюджета, выделяемых для реализации федеральных целевых программ, на финансирование мероприятий в области миграции; - запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций информационные и иные материалы по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии; - проводить в установленном порядке координационные совещания и рабочие встречи по вопросам реализации единой государственной миграционной политики; - создавать рабочие группы для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений Комиссии; - привлекать в установленном порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научно-исследовательских и образовательных учреждений, организаций и общественных объединений; - вносить в установленном порядке предложения по вопросам совершенствования государственного управления в сфере миграции, требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
В состав Правительственной комиссии по миграционной политике входят руководители соответствующих министерств и ведомств: - силового блока: МИД, МВД, ФСБ, ФМС Российской Федерации; - социально-экономического блока: Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства образования и науки, Министерства финансов, Министерства экономического развития и Федеральной службы по труду и занятости; государственных структур, ответственных за процессы пространственного развития страны: Министерства регионального развития и Министерства транспорта.
Включение в состав Правительственной комиссии перечисленных представителей министерств и ведомств позволит согласовывать стратегические работы в единых рамках повышения качества жизни народонаселения, конкурентоспособности- страны, решения вопросов национальной безопасности.
Рассмотрение полномочий Федеральной миграционной службы Российской Федерации и Правительственной комиссии по миграционной политике позволяет сделать вывод о взаимном дублировании функции в установленной сфере деятельности (например, такая задача как реализация государственной политики в сфере миграции), что неизбежно приведет к несогласованности действий. На наш взгляд, органы исполнительной власти в сфере миграции должны быть связаны общими представлениями о приоритетах развития государства и народонаселения. Полномочий Министерства внутренних дел и ФМС Российской Федерации недостаточно для согласованного решения всех этих государственно-значимых задач, которые должны решаться исключительно на стыке полномочий ряда ведомств. В связи с этим необходимо не только поднять статус органа, принимающего решения в рассматриваемой области, в данном, случае это Правительственная комиссия по миграционной политике, но и расширить предмет ее ответственности.
В мае 2009 г. указами Президента Российской Федерации утверждены Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и, что особенно важно, Основы стратегического планирования в Российской Федерации1. В этих документах дана
ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях. В связи с этим невозможно не согласиться с мнением директора ФМС Российской Федерации К. Ромодановского, о необходимости переосмысления базовых основ и модели стратегического планирования и контроля деятельности Федеральной миграционной службы, Правительственной комиссии по миграционной политике, поставив во главу угла достижение конкретных результатов, значимых, с точки зрения общества, и обеспечивающих достижение поставленных целей1. Поэтому для совершенствования деятельности органов государственной власти в данной сфере возникает необходимость детального рассмотрения правовых основ стратегического планирования в Российской Федерации.
Совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции в рамках формируемой системы стратегического планирования Российской Фе д ер ации
В настоящее время резко возросла необходимость создания в Российской Федерации современной системы государственного стратегического планирования, обусловленная потребностью принятия долгосрочных решений в экономической, социальной, оборонной, технологической и других сферах. В связи с изменением правового и концептуального поля национального стратегического планирования Федеральной миграционной службе Российской Федерации при разработке концепций, стратегий, программ, проектов, планов и ключевых показателей, необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов. Под «стратегическим планированием предлагается понимать систематический непрерывный процесс, с помощью которого его участники (вертикаль власти, научные, общественные и предпринимательские структуры и др.) создают целостное и единое видение своего будущего, определяют лучшие пути его достижения, исходя из имеющихся ресурсов и постоянно изменяющихся факторов окружающей среды.
Формирование многосторонней и многоуровневой системы значительно повысит эффективность государственного регулирования и миграционной политики, ее адаптивность и устойчивость при резких изменениях конъюнктуры.
Государственное стратегическое планирование должно базироваться на принципах единства и целостности, внутренней сбалансированности, результативности и эффективности функционирования, самостоятельности выбора путей решения задач, ответственности участников процесса государственного стратегического планирования, прозрачности (открытости) процесса государственного стратегического планирования, достоверности и реалистичности, непрерывности и преемственности; финансовой обеспеченности.
Внедрение системы стратегического планирования в органы государственной власти подразумевает прежде всего переход к управлению, ориентированному на конечный результат, и диктует необходимость по-новому обосновывать потребности в получении бюджетных ассигнований.
Органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, призвана стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, так как в рамках данной структуры объединены все заинтересованные органы. Во-первых, силовой блок: Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности будут отвечать за обеспечение национальных интересов Российской Федерации в миграционной сфере, во-вторых, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство регионального развития и Министерство транспорта Российской Федерации будут ответственны за принятие решений по устойчивому развитию нашей страны.
Включение в состав Правительственной комиссии Российской Федерации перечисленных представителей министерств и ведомств позволит выработать единое видение миграционной политики Российской Федерации, согласовать наиболее адекватные пути его достижения согласно имеющимся силам и средствам — иными словами осуществлять стратегическое планирование.
Стратегическое планирование в миграционной политике должно включать следующие документы: концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу; стратегический план осуществления миграционной политики Российской Федерации; стратегию миграционной политики Российской Федерации; ведомственные целевые программы; ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.
ФМС Российской Федерации предстоит взять на себя инициативу и достроить с привлечением других ведомств недостающий для проведения целостной государственной политики функционал. ФМС Российской Федерации, оставляя за собой в первую очередь контрольно-аналитические функции, должна восстановить недостающие функциональные звенья, согласовать их наличие в системе полномочий других ведомств и договориться о надведомственной политике по воспроизводству человеческих ресурсов.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на следующий год и плановый период целесообразно разрабатывать с целью повышения эффективности деятельности ФМС Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти на основе стратегического планирования, оценки результатов деятельности.
Бюджетное планирование необходимо осуществлять, начиная не с виртуальной потребности в ресурсном обеспечении, а, во-первых, с поставленных целей, во-вторых, с проектов, планов и мероприятий, обеспечивающих их достижение, в-третьих, с расчета требуемых ресурсов и только затем — необходимых бюджетных ассигнований. Бюджет Федеральной миграционной службы Российской Федерации должен быть прямо взаимосвязан с целевыми результатами ее деятельности, направленными на достижение долгосрочных целей и задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации.
Необходимо установить порядок определения системы показателей деятельности органов государственной власти в сфере миграции, характеризующей ее эффективность и результативность по достижению целей социально-экономического развития Российской Федерации, включая показатели расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации. Реализация этой идеи предусматривает закрепление ее положений в нормативном правовом акте такого уровня, который позволит распространить действие устанавливаемых норм на всю территорию Российской Федерации на основе единых принципов и механизмов функционирования системы государственного стратегического планирования. Предлагаемые изменения позволят существенно усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.
