Содержание к диссертации
Введение к работе
Актуальность темы. Развитие международных отношений РФ ведет к увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, посещающих РФ с различными целями. Пребывание иностранцев в РФ вызывает возникновение различных правоотношений с их участием, которые в одних случаях ничем не отличаются от правоотношений с участием российских граждан, в других - носят специфический характер. Важнейшую группу данных отношений составляют административные правоотношения, складывающиеся в сфере публичного управления, так как участие иностранцев в них является предпосылкой возникновения всех других правоотношений, а их административно-правовой статус — фундаментом для возникновения и осуществления иных правовых статусов. Сочетание публичных и частных интересов в рассматриваемой сфере предопределяет использование различных правовых регуляторов, основным из которых является административно-правовая регламентация общественных отношений, связанных с пребыванием иностранцев в РФ, направленная на развитие и углубление международного сотрудничества, защиту национально-государственных интересов России, осуществление иностранцами прав, свобод и обязанностей. При общей тенденции к уменьшению публичного воздействия применительно к данным отношениям реализация исполнительно-распорядительных полномочий органов государственной власти в целях защиты национальных интересов является необходимостью, а доля административно-правового регулирования возрастает. Вместе с тем анализ существующего положения свидетельствует, что в этой области наблюдается существенное отставание и административно-правовой теории, и нормотворческой практики от насущных потребностей административно-правового регулирования.
Иностранцы являются специфическими субъектами общественных отношений, что требует необходимой адаптации обычных форм и методов
государственного управления и, как следствие, установления специального административно-правового режима как жизнедеятельности данных субъектов, так и функционирования российских государственных органов и должностных лиц исполнительной власти в целях обеспечения национальной безопасности РФ и прав и обязанностей иностранцев. Данный режим закрепляет взаимные права и обязанности иностранцев и представителей (носителей) публичной административной власти, а также включает в себя совокупность процедурно-процессуальных моментов реализации этих прав и обязанностей. Именно наличие особого правового режима позволяет эффективно организовать деятельность органов исполнительной власти в отношении иностранцев, создает условия для устойчивого функционирования и жизнедеятельности и тех, и других. Кроме того, административно-правовой режим, с одной стороны, способствует применению особых мер, осуществлению жесткой регламентации, контроля, надзора, введению дополнительных ограничений и изъятий, а, с другой,-гарантирует их соответствие конституционному статусу личности в отношении иностранцев, обеспечивает выполнение международных обязательств в области прав человека.
Правовое регулирование статуса иностранцев во время пребывания в РФ носит комплексный характер и представлено базирующимися на требованиях Конституции Российской Федерации юридическими предписаниями различного отраслевого характера, ведущее положение среди которых занимают нормы административного права. Помимо этого нельзя не учитывать, что между РФ и зарубежными государствами заключен ряд договоров и соглашений, содержащих нормы об иностранцах, оказывающих существенное влияние на правовой статус последних. Это обусловливает необходимость исследования административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ в тесной связи с фундаментальными положениями Конституции РФ и международных договоров РФ.
Степень научной разработанности темы. Анализ юридической литературы показывает, что отдельные вопросы, связанные с правовым положением иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ исследовались учеными в достаточной мере. Однако имеющиеся работы в основном посвящены анализу общего правового статуса иностранцев с уделением значительного внимания исторической проблематике вопроса. Что касается административно-правового аспекта, то преимущественно он увязывается с анализом конкретных процедурных моментов въезда иностранцев в РФ, пребывания в ней, выезда с ее территории, а также отдельных сторон деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, правопорядка в местах их пребывания либо особенностей привлечения к административной ответственности этой категории лиц.
Вместе с тем среди российских ученых до сих пор отсутствует единое мнение о содержании и соотношении терминов «иностранец» и «иностранный гражданин». В науке административного права не выработаны единые подходы к классификации иностранных граждан и лиц без гражданства, обоснованию принципов, образующих основу их правового статуса. До настоящего времени актуальным остается вопрос о понятии и содержательном наполнении такой категории, как административно-правовой статус, применительно к личности вообще и к иностранным гражданам и лицам без гражданства, в частности.
Несмотря на то, что понятие «правовой режим» успешно адаптировано многими отраслями российского права, в науке административного права категория «административно-правовой режим» используется в основном для характеристики регламентации общественных отношений в особых, исключительных, чрезвычайных ситуациях, что обедняет возможности его применения для нужд юридического обеспечения всего многообразия отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, в том числе и с участием иностранцев.
Отдельные выводы о понятии и видах иностранных граждан и лиц без гражданства, понятии и содержании их административно-правового статуса, его принципов, понятии, назначении, содержании и видах административно-правовых режимов освящены в работах Арбузкина А. М., Бахраха Д. Н., Богуславского М. М., Галенской Л. Н., Герасименко Ю. В., Дмитриева Ю. А., Ежовой О. Е., Корсик К. А., Куракина А. В., Малько А. В., Матузова Н. И., Нефедова Б. И., Розанова И. С, Тихомирова Ю. А., Хазанова С. Д. и других авторов. Однако при наличии достаточного количества работ, посвященных иностранным гражданам и лицам без гражданства, их авторами не уделено должного внимания особенностям их административно-правового статуса, а также анализу административно-правового регулирования их пребывания в РФ. К тому же большинство работ данного плана в некоторой мере устарело и не отвечает современным российским реалиям.
С учетом изменений в действующем законодательстве требуют теоретического переосмысления и дополнительной научной проработки вопросы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, их классификации, принципов их положения, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также характера, методов и форм административно-правового регулирования в отмеченном направлении. Кроме того, отсутствие в науке единых подходов к содержанию основных понятий, используемых в административно-правовом регулировании в сфере пребывания иностранцев в РФ, существенно затрудняет совершенствование законодательства в этой области, а также препятствует достижению положительного социального эффекта.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования выступают урегулированные правом либо требующие правового опосредования общественные отношения, возникающие в связи с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, реализацией функций
исполнительной власти в данной сфере, опосредованной соответствующим административно-правовым регулированием.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и, прежде всего, нормы внутригосударственного права РФ, преимущественно административно-правового характера, а также нормы обычного и договорного международного права, концепции и доктрины, разработанные юристами, практика государств в этой области. Кроме того, в необходимой мере исследуется содержание деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов правоотношений по применению указанных норм и обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Финансово-правовые и информационно-правовые аспекты
рассматриваемой темы не являются предметом настоящего исследования. Они могут быть предметом отдельного самостоятельного диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Главная цель исследования ориентирована на всестороннее и полное изучение административно-правовых отношений в сфере пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Определяющими целями являются комплексное исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, выработка концептуальных положений в отношении такого правового института, как административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, выявление пробелов в административно-правовом регулировании в данной сфере, разработка и формирование на этой основе теоретических положений и конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства в рассматриваемой области и практики его применения.
Для реализации указанных целей были поставлены следующие задачи:
- исследование содержания административно-правового регулирования пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ как наиболее важного института взаимодействия государства с гражданским обществом в данное сфере;
- анализ юридического понятия «административно-правовой режим», выявление его структуры, содержания, видов; определение понятия «административно-правовой режим пребывания иностранцев в РФ»;
- исследование понятий «иностранец», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «лицо с двойным гражданством»;
- изучение существующих классификаций иностранных граждан и лиц без гражданства и определение их значения для обеспечения административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ;
определение специфики содержания научных категорий, раскрывающих административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;
- рассмотрение особенностей юридической природы административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, его структуры, содержания, классификаций;
- изучение проблем, связанных с реализацией административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
- систематизация основных нормативно-правовых актов, регулирующих статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ;
исследование соотношения и взаимодействия норм внутригосударственного права и международного права в регулировании статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
выработка конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в области регулирования административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Методологической основой исследования послужил диалектико-материалистический метод как один из общенаучных и фундаментальных методов познания. При написании работы в качестве частнонаучных использовались также сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический, формально-логический, статистический и иные методы. Исследование базируется на изучении и обобщении законодательных и иных нормативных правовых документов, научной литературы, периодической печати, материалов практики.
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, Декларация прав и свобод человека и гражданина, нормативные акты, определяющие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, а также направленные на административно-правовое регулирование их пребывания в РФ. В диссертационном исследовании анализировались и международно-правовые акты универсального, регионального и двустороннего характера по правам человека, а также регулирующие правовой статус иностранцев. Наряду с этим использованы внутригосударственные нормативные источники ряда зарубежных стран. Большое значение для исследования имела практика деятельности органов исполнительной власти по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
В работе получила широкое отражение научная литература по общей теории права, конституционному, административному, международному праву и другим отраслевым наукам. При подготовке данного исследования автор использовал труды, посвященные правовому статусу, защите прав и свобод личности, иностранных граждан и лиц без гражданства. В разработку этой проблемы существенный вклад внесли следующие ученые: Алексеев С. С, Арбузкин А. М., Богуславский М. М., Витрук Н. В., Воеводин Л. Д., Галенская Л. Н., Дмитриев Ю. А., Карташкин В. А., Корсик К. А., Лазарев Л.
В., Лукашева Е. А., Малько А. В., Матузов Н. И., Марышева Н. И., Нефедов Б. И., Эбзеев Б. С. и другие.
Автор опирался также на труды ученых-административистов: Алехина А. П., Бахраха Д. Н., Демина А. В., Князева С. Д., Козлова Ю. М., Коренева А. П., Освянко Д. М., Попова Л. Л., Розанова И. С, Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. А., Хазанова С. Д. и других.
При подготовке работы использованы также труды зарубежных авторов: Броунли Я., Брэбана Г., Веделя Ж., Манолова К., Оппенгейма Л., Фердросса А., Шиферау А. и других.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна исследования базируется на используемом по заявленной теме методе комплексного юридического исследования теоретических и прикладных аспектов административно-правового регулирования пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, основанного на фундаментальных положениях теории права, науки конституционного, административного и международного права, а также на выводах правоприменительной практики.
Автором сформулированы научные определения таких понятий, как «административно-правовой режим», «иностранец», «административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства»; предложена классификация иностранцев, позволяющая наиболее полно показать специфику административно-правового статуса различных их групп.
Определена и проанализирована система компонентов, составляющих содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Сформулированы принципы, лежащие в основе этого статуса с учетом влияния международного права на формирование внутригосударственного статуса рассматриваемой группы лиц.
Предпринята попытка систематизировать нормативные акты, закрепляющие основы административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ и сформулированы предложения по их
совершенствованию. Исследовано соотношение и взаимодействие внутригосударственного и международного права по проблемам регламентации административно-правового статуса иностранцев в части имплементации норм международного права на внутригосударственном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Административно-правовой режим пребывания иностранцев является основным средством административно-правового регулирования процесса пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Он представляет собой установленную нормами права идеальную модель функционирования и развития общественных отношений, складывающихся по поводу пребывания в РФ иностранцев, закрепленную и обеспеченную совокупностью административно-правовых, организационных и материально-технических средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов и придающих особую направленность регулированию.
2. Структура административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ отражает внутреннюю организацию модели данного режима и представляет собой целостное единство следующих элементов: 1) цели и задачи режима; 2) объект - носитель режима; 3) субъекты режима; 4) режимные правовые средства; 5) режимные правила; 6) система гарантий.
3. Обладателем правового статуса «иностранец» и, соответственно, основным субъектом рассматриваемого административно-правового режима является физическое лицо, которое, находясь в определенной правовой связи с данным государством, не является его гражданином и имеет доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, включая лиц, пользующихся иммунитетом от местной юрисдикции, или же не имеет доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
4. Важнейшим элементом административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ является их административно-правовой статус, под которым понимается совокупность прав и обязанностей иностранцев, закрепленных нормами административного права и гарантированных государством. В структурном плане его содержание представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации. Такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность, дееспособность, ответственность, принципы, не являясь в известном смысле элементами административно-правового статуса иностранцев, вместе с тем оказывают важное, а порой и решающее воздействие на его наполнение и реализацию в сфере государственного управления.
5. В основе административно-правового статуса иностранцев лежат правовые принципы, которые представляют собой основополагающие идеи, выражающие объективные закономерности организации и функционирования отношений российского государства и иностранцев, определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов по осуществлению правотворческой и правоприменительной деятельности относительно этой категории лиц, а также реализации иностранцами своих прав и обязанностей. Особое место среди принципов, оказывающих влияние на административно- правовой статус иностранцев, занимают специальные принципы, к которым относятся: принцип распространения на иностранцев юрисдикции РФ; принцип защиты иностранца во время его пребывания в РФ государством гражданства; принцип защиты прав и интересов иностранцев РФ; принцип свободы покидать РФ; принцип наличия у иностранцев обязательств в отношении РФ; принцип юридического равенства иностранцев; принцип недискриминации иностранцев в целом и отдельных их групп; принцип осуществления межгосударственной взаимности; принцип недопустимости массовых высылок иностранцев, законно находящихся в РФ.
6. Юридическое оформление административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ обеспечивается с участием норм различных правовых систем: норм внутригосударственного законодательства РФ, норм национального законодательства иных государств, норм международных договоров. При этом основополагающую роль играет Конституция РФ и основанное на ней российское административное и административно- процессуальное законодательство. Нормы международного и иностранного права могут применяться в РФ с разрешения (санкции) российского государства: не непосредственно, а только через ст. 15 Конституции РФ и только как составная часть правовой системы РФ.
7. Совершенствование законодательства, регулирующего административно-правовой режим пребывания иностранцев в РФ, сопряжено с необходимостью внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которые должны быть направлены на:
- закрепление основных принципов правового регулирования отношений с участием иностранцев на территории РФ;
- прямую фиксацию на уровне федерального закона права иностранцев на защиту своих прав и законных интересов путем обращения в суд и иные государственные органы;
- установление возможности применения к иностранцам реторсий;
- уточнение правил применения международных договоров и соглашений в регулировании правового статуса иностранцев;
- установление допустимости и условий (пределов) применения норм иных национальных правовых систем к регулированию правового статуса иностранцев.
8. Детализация административно-правового режима пребывания иностранцев в РФ, отвечающая интересам правоприменительной практики в рассматриваемой сфере, диктует необходимость разработки и принятия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации нормативно правового акта инструктивного характера, конкретизирующего положения Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и регламентирующего основные моменты деятельности органов внутренних дел по обеспечению данного режима с уделением особого внимания процедурным (документальным, временным, информационным и иным) аспектам этой деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется изложенными в настоящей работе выводами и предложениями, направленными на совершенствование административно-правового регулирования пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы обобщают и дополняют накопленный научный материал, относящийся к административно-правовому режиму пребывания иностранцев в РФ. Выносимые на защиту положения важны для развития общей теории режимного регулирования (в том числе административно-правового), административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и могут быть использованы в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования содержащихся в нем теоретических выводов и практических рекомендаций для: совершенствования законодательства, регламентирующего административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; оптимизации правоприменительной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; защиты иностранными гражданами и лицами без гражданства своих прав и охраняемых законом интересов. Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы при
проведении учебных занятий по административному и международному праву. Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и административного права Дальневосточного государственного университета. Основные ее положения изложены автором на региональных, общероссийских и международных научно-практических конференциях и в опубликованных научных статьях. Отдельные материалы исследования использовались диссертантом в качестве исходных при проведении учебных занятий в Дальневосточном государственном университете и w Дальневосточном государственном техническом рыбохозяйственном
университете.
