Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности 18
1. Основания и порядок отнесения земель к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 18
2. Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности 37
3. Соотношение административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с административно-правовыми режимами земель иных категорий 53
4. Система законодательства об административно-правовом регулирован ии земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности 80
Глава 2. Механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности 99
1. Административно-правовые основания разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как формы публичной собственности 99
2. Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности 114
3. Административно-правовой механизм приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности 128
4. Актуальные проблемы совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и пути их решения 156
Заключение 172
Список использованной литературы и нормативных источников 178
- Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
- Система законодательства об административно-правовом регулирован ии земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
- Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
- Актуальные проблемы совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие в 2001 г. Земельного кодекса РФ положило начало новому этапу разграничения государственной собственности на землю, закрепив положения, являющиеся основой для регулирования земельных отношений, в том числе и в области установления административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также в сфере разграничения государственной собственности на землю: была закреплена возможность разграничения права государственной собственности на землю в соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами, дано легальное определение земельного участка (п. 2 ст. 6), определены категории земель (ст. 7), их понятие, состав, правовой режим.
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (в редакции от 30 июня 2006 г.) закрепил не только основания отнесения земельных участков к собственности соответствующего публичного собственника (ст. 3.1), но и установил порядок распоряжения такими участками (п. 10), административно-правовой режим земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Актуальность темы диссертационного исследования вызвана тем, что федеральное и муниципальное законодательство в сфере административно-правового управления землями развивается слабо, более того, до сих пор в нашей стране не разработан единый эффективный механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Кроме того, нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции РФ), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, в настоящее время существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна из них не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности (отдельных ее видов).
Возникновение и формирование государственной и муниципальной собственности на землю является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием гражданского и земельного законодательства и рыночных реформ в экономике России. Без значительных имущественных активов и наличия правомочий собственника муниципальные образования не смогут в полном объеме удовлетворять потребности населения в разнообразных социальных услугах, развивать коммунальное хозяйство, обеспечивая полноценную интеграцию местных общин в более крупные социальные структуры.
Кроме того, проблемы законодательного закрепления правомочий муниципальной собственности на землю, реализация административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями непосредственно связаны с расширением возможности местных общин участвовать, в лице своих законных и договорных представителей, в экономической жизни соответствующих регионов, обеспечивая рост благосостояния населения, стимулирование местного предпринимательства, расширение доходной базы бюджетов всех уровней. Тем самым, расширение гражданской правоспособности местных общин как собственников призвано способствовать необратимости рыночных преобразований всей экономической системы нашего общества и государства.
Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие свидетельствует о неподдельном интересе исследователей к юридической природе административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Административно-правовые основания разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как форм публичной собственности и последствия такого разграничения в Российской Федерации исследовались в трудах таких ученых, как Ю.М. Абидов, В.А. Белов, А.Б. Борисов, М.И. Брагинский, Е.А. Васильев, Л.Л. Васина, А.В. Венедиктов, А.Г. Грязнова, С.И. Камарицкий, В.А. Кудин, О.Е. Кутафин, В.Н. Лексин, В.Д. Мазаев, В.А. Максимов, А.И. Масляев, В.П. Мозолин, А.С. Прудников, В.И. Фадеев, Р.О. Халфина, В.М. Хвостов, З.И. Цыбуленко, Г.Н. Чеботарев и др.
Правовым основам административного регулирования государственной и муниципальной собственности на землю посвящены труды таких ученых, как В.К. Андреев, В.Н. Афанасьев, А.В. Бабанов, Г.В. Барабашев, Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев, О.Л. Дубовик, В.Н. Зуев, А.Г. Калпин, А.Г. Кокорин, С.М. Корнеев, К.А. Кудрявцева, В.В. Лаптев, М.Н. Малеина, А.А. Спиридонова, Е.Б. Султанов, Е.А. Суханов, В.А. Тарзов, Ю.А. Тихомиров, О.Е. Филатова, А.П. Фоков, Т.В. Чечелева и др.
На уровне диссертационных исследований проблемы административно-правового регулирования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, нашли свое отражение в работах Е.М. Андреевой, С.В. Артюшина, С.Л. Бездольного, С.В. Водолагина, А.Ф. Ивлевой, Н.Б. Маловой, Т.Б. Силиной, Г.М. Умеровой, А.А. Хорева, А.М. Цирина и др.
Отдельного монографического исследования, посвященного изучению содержания и особенностей административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в России, а также выявлению современных проблем совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, до сих пор нет, хотя отдельные элементы административно-правовой природы земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, освещались в научных работах по гражданскому и земельному (природоресурсному) праву.
Целью исследования является изучение юридической природы, содержания и особенностей реализации административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности; выявление административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности в России.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
- исследование оснований и порядка отнесения земель к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
- изучение содержания и признаков административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
- выявление соотношения административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с административно-правовыми режимами земель иных категорий;
- изучение системы административно-правового регулирования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
- выявление и анализ административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на земли как формы публичной собственности;
- исследование особенностей государственного планирования и контроля за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
- выявление административно-правового механизма приобретения и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности;
- выявление актуальных проблем совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности и предложение путей их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Предметом исследования являются нормы административного права, с помощью которых реализуется механизм административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить юридические особенности административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Анкетирование 24 специалистов Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущества) на тему «Система правового регулирования государственной и муниципальной собственности на землю в России», выявившее проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности на землю (ноябрь 2006 г.).
2. Исследование в виде опроса 17 сотрудников Министерства природных ресурсов РФ на тему «Определение административно-правового режима земель, находящегося в муниципальной собственности: проблемы и пути их решения», результатом которого стал вывод о том, что возникновение и формирование государственной и муниципальной собственности является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием законодательства и рыночных реформ (апрель 2007 г.).
3. Исследование в виде Интернет-анкетирования 65 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Проблемы совершенствования административно-правового регулирования разграничения государственной и муниципальной собственности: взгляд со стороны депутатского корпуса», выявившего основные направления законодательной работы по устранению пробелов в российском законодательстве, касающихся оснований разграничения публичных форм собственности (октябрь-ноябрь 2007 г.).
4. Изучение судебной практики по земельным спорам о принадлежности земель к государственной или муниципальной собственности, а также особенностям разграничения государственной и муниципальной собственности на землю в Российской Федерации (январь-февраль 2008 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых научных исследований, посвященных изучению юридической природы административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации.
В работе исследуются основания и порядок отнесения земель к собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также его соотношение с административно-правовыми режимами земель иных категорий.
Определены современное состояние механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. Обоснована четырехуровневая система законодательства об административно-правовом регулировании земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Диссертантом, в целях выявления административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на землю, сделан вывод о необходимости учета разграничений в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ.
В работе обоснована необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также предложено принятие Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Вывод о том, что административно-правовыми основаниями отнесения земель к собственности РФ и субъектов РФ являются: а) поступление в федеральную собственность или собственность субъекта РФ имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику; б) отчуждение недвижимого имущества помимо воли собственника в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится; в) разграничение государственной собственности на собственность РФ и собственность субъектов РФ;
2. Вывод о том, что административно-правовыми основаниями отнесения земель к собственности муниципальных образований являются: а) передача объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности муниципальным образованиям при приватизации государственных предприятий; б) передача имущества государственных предприятий, не подлежащего приватизации, муниципальным образованиям; в) обращение в муниципальную собственность бесхозяйных недвижимых вещей (находки, безнадзорные животные); обращение в собственность самовольной постройки в черте муниципального образования.
3. Вывод о том, что под административно-правовым режимом земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, следует понимать специфический, установленный нормативными правовыми актами, порядок деятельности уполномоченных государственных органов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных образований в сфере определения принадлежности и порядка целевого и функционального использования землями.
4. Вывод о том, что система законодательства об административно-правовом регулировании земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, является четырехуровневой:
1 уровень (конституционный): ст.ст. 8, 9, п. "д" ст. 71, п. "г" ст. 72, 114, 130, 132, 133 Конституции РФ 1993 г.;
2 уровень (федеральный), который условно можно подразделить на два подуровня:
а) кодифицированные нормативные правовые акты РФ: Гражданский кодекс РФ (ст. 209, 214, 215); Земельный кодекс РФ (ст. 6, 7, 16, 17); Лесной кодекс РФ (ст. 19), Водный кодекс РФ (ст. 35, 36);
б) некодифицированные нормативные правовые акты РФ: федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 14 марта 1995 г. № 33-Ф3 «Об особо охраняемых территориях» и др.
3 уровень (ведомственный): подзаконные нормативные правовые акты РФ, к числу которых, в частности, относятся постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности», от 29 апреля 2006 г. № 264 «О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; письмо Рособразования от 21 ноября 2007 г. № 16-55-438ИН/02-12 «О заключении договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности»;
4 уровень (региональный): нормативные правовые акты субъектов РФ, к числу которых, в частности, относятся Закон Челябинской области от 28 января 1999 г. № 63-ЗО «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»; распоряжения Правительства Москвы от 8 октября 2007 г. № 2229-РП «О передаче в федеральную собственность объектов культурного наследия федерального значения – «Комплекс Лютеранской кирхи, 1905 г., арх. Коссов В.» и «Палаты Мазепы, XVII в.» по Старосадскому пер., д. 7/10 (Колпачному пер., д. 10/7), стр. 2-4, 6-10», от 1 сентября 2006 г. № 1715-РП «Об организации комплексной жилой застройки на земельных участках, передаваемых из федеральной собственности в собственность города Москвы в рамках реализации программы по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» и др.
5. Для выявления административно-правовых оснований разграничения государственной и муниципальной собственности на землю необходимо учитывать разграничения в самой государственной собственности, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ. Они представляют собой два самостоятельных объекта управления с присущими им общими закономерностями, свойственными системе государственной собственности в целом, а также специфическими признаками, заключающимися, прежде всего, в особом составе участников со стороны собственника, а также в составе объектов, входящих в государственную собственность соответствующего вида.
6. Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, являются основными формами организации эффективного механизма административно-правового управления данными землями, реализуемого для решения задач, стоящих перед государством и муниципалитетами, путем правильного использования земель в хозяйственной деятельности публичных образований, извлечения прибыли и направления ее в бюджеты всех уровней.
7. Вывод о том, что существующая система управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной собственности нуждается в совершенствовании с помощью: формирования реестра государственной недвижимости; законодательно урегулировать права пользователя недвижимостью и полномочия государства как собственника недвижимости (которые в настоящее время осуществляются разными федеральными органами, деятельность которых не скоординирована в надлежащей степени); определения прав государства на объекты недвижимости.
8. Вывод о том, что в целях эффективного управления и распоряжения государственными и муниципальными землями необходимо решить следующие задачи:
а) провести полную инвентаризацию земель государственной и муниципальной собственности, разработать и реализовать систему учета земельных участков;
б) повысить эффективность управления государственными и муниципальными землями с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления землями;
в) классифицировать государственные и муниципальные земли по признакам, определяющим специфику управляющих ими субъектов и специфику самого механизма управления и распоряжения ими;
г) обеспечить контроль над использованием и сохранностью государственных и муниципальных земель;
д) обеспечить регулярные поступления доходов в бюджеты всех уровней и более эффективно использовать имеющиеся государственные и муниципальные земли.
9. Заключение о необходимости принятия Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».
В данном Законе необходимо урегулировать порядок передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ), в муниципальную форму собственности и обратно. При этом целесообразно при передаче в муниципальную собственность объектов федеральной собственности, имеющих местное значение, не предусматривать согласование перечней передаваемых объектов с субъектом РФ. Согласование субъекта РФ предусматривается в отношении лишь тех объектов, которые могут быть переданы в целях обеспечения комплексного социально- экономического развития муниципальных образований.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают понятие, содержание и юридическую природу административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, во-вторых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Административное право Российской Федерации» и «Земельное право Российской Федерации».
Предложения автора по принятию Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» способствуют упорядочиванию законодательства о порядке передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ), в муниципальную форму собственности и обратно.
Автором последовательно доказывается, что для выявления критериев разграничения государственной и муниципальной собственности на землю необходимо учитывать разграничения в самой государственной собственности на землю, которая разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы - федеральную государственную собственность и государственную собственность субъектов РФ.
Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России административно-правовой реформы, так и в аспекте совершенствования земельного законодательства о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю в России, а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся реализации механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, а также выявленные актуальные проблемы совершенствования правового регулирования административно-правового управления землями, разграничения государственной и муниципальной собственности на землю и пути их решения могут способствовать повышению эффективности работы органов государственной власти, субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании дисциплин «Административное право Российской Федерации» и «Земельное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора.
Отдельные положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференциях и семинарах: ежегодной международной научно-практической конференции «Проблемы теории и юридической практики в России» г. Самара, 2 марта 2006 г.); международной конференции «Традиции и новации в системе современного российского права» (г. Москва, 31 марта 2006 г.); международной научной конференции «Модернизация экономики и государство» (г. Москва, 4 апреля 2006 г.); межрегиональной конференции «Актуальные вопросы публичного права» (г. Екатеринбург, 14 октября 2006 г.); всероссийской научно-теоретической конференции «Актуальные вопросы развития государственности и правовой системы в современной России» (г. Оренбург, 13 апреля 2007 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России» (г. Н. Новгород); информационно-консультационном семинаре «Сделки с недвижимостью и проблемы государственной регистрации» (г. Москва, 4 февраля 2008 г.); всероссийской научно-практической конференции «Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации» (г. Коломна Московской области, 16-17 мая 2008 г.).
Положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность диссертанта, а также апробированы в преподавании курса «Административное право Российской Федерации» в Международной академии предпринимательства и Московском гуманитарном университете.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Содержание и признаки административно-правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любого индивидуального или коллективного субъекта права, поэтому еще в начале XVII века в сочинениях социалистов-утопистов власть была признана функцией собственности. То, что собственность представляет собой экономические основы любой власти - отдельного собственника, частной корпорации, общественного объединения, общины, или даже целого государства, было доказано значительно позже.1 Основанием возникновения собственности является акт присвоения, характеризуемый двумя группами экономических отношений: отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам а также отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. В теории права общепринято рассматривать собственность как экономическую и как правовую категории. В трудах теоретиков экономики в начале XIX века сформировался комплексный взгляд на собственность, которая характеризовалась как: 1) имущество, т.е. единство материальных и нематериальных активов, в отношении которого хозяйствующий субъект обладает правами владения, пользования и распоряжения; 2) отношения между субъектом, т.е. человеком, группой лиц или сообществом, и объектами материального мира, заключающиеся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом; 3) общественно-производственные отношения людей (субъектов) друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам, имуществу, средствам производства.1 Следует подчеркнуть, что право собственности - не единственная правовая форма закрепления экономических отношений собственности. С.Н. Братусь по этому вопросу отмечал, что собственность, как состояние присвоенности материальных благ, «выражает статические моменты, характеризующие данный способ производства, - начальный и конечный этапы процесса общественного производства..., как результат процесса распределения». "
При этом, «набор» правомочий, состояние «безусловного господства», возможность передавать другим лицам часть своих прав или все свои права остается неизменным, наличествуют у всех собственников, независимо от того, кто является собственником: частное лицо (субъект частного права) или публичное (субъект публичного права, субъект, обладающий публично-правовым статусом), индивидуальное (физическое) лицо или коллективные юридические лица. і Классификация отношений собственности по кругу правомочий собственников, неизбежно приведет к признанию преимуществ одних собственников перед другими, что в принципе противоречит идее равного признания и равной защиты законом всех форм собственности, закрепленной, в частности, ст.8 Конституции Российской Федерации. Но, как отмечают исследователи, «различные виды и формы собственности» не известны развитым зарубежным правопорядкам.1 Деление субъектов права собственности на субъекты частного и публичного права в отечественной правовой доктрине утвердилось достаточно давно. По замечанию известного русского правоведа, Г.Ф. Шершеневича, сделанному в начале XX века, «наше законодательство примерно перечисляет некоторые виды юридических лиц, но в действительности их несравненно больше - с ними приходится иметь дело на каждом шагу, и указания на них рассеяны по всему Своду Законов»."" К публичным лицам Г.Ф. Шершеневич относил организации, устанавливаемые помимо воли частных лиц: казну (государство), дворянские, городские, сельские, мещанские общества (органы сословного самоуправления), земство губернское и уездное (органы местного самоуправления), казенные учебные заведения, например, университеты, монастыри, церкви, архиерейские дома.
К частным юридическим лицам он относил объединения, образуемые на основании волеизъявления отдельных лиц или сделки частноправового характера - «таковы товарищества, полное, на вере и акционерное, артели, клубы музыкальные и сценические кружки, ученые и художественные общества». Вероятно, ученый считал, что союз или ассоциация, как и сама община, могут быть образованы простым волеизъявлением граждан, а в основе хозяйственного общества лежит сделка, учредительный договор. Поскольку в основе юридического деления прав собственности лежит разделение субъектов — носителей данных прав, то обоснованным представляется разделение собственности на частную и публичную. Частная форма собственности (присвоения) является общим или собирательным понятием. Видимо поэтому, российское законодательство и называет ее в числе первых форм для собственности любых непубличных лиц, индивидуальных или коллективных. И в этом смысле она противопоставляется публичному или общественному присвоению в формах государственной или муниципальной собственности. Но такое положение существовало не всегда, поскольку на значительном отрезке истории в экономике всех государств доминировали коллективные формы труда и соответственно формы присвоения.1 Как следствие, полноправными частными собственниками признавались лишь некоторые из них, а сама частная собственность рассматривалась как привилегия отдельных физических лиц, лишь обособлявшаяся от собственности коллективных субъектов (общин). Как отмечал известный русский цивилист, М.Ф. Владимирский-Буданов, в России только в результате реформ Александра II (60-е гг. XIX в.) «частная собственность перестала быть привилегией), сделалась общей правовой нормой всего населения»."
Отсюда возникает вопрос: является ли муниципальная собственность привилегией жителей определенного поселения или некоторой территории, подобно тому, как государственная собственность в течение долгого времени признавалась привилегией членов отдельных семей, правящих фамилий в разных государствах? Для ответа на этот вопрос необходимо, во-первых, определить соотношение публичной собственности и частной; во-вторых, проанализировать круг субъектов муниципальной собственности. Право собственности может быть установлено только в отношении имущества, не имеющего собственника, или путем передачи права собственности от прежнего собственника к новому. Поэтому имущество, составляющее предмет права публичной собственности, может быть или создано коллективным трудом всех участников соответствующего коллективного субъекта, или перейти от них, как от частных собственников, к данному коллективному субъекту, так и к собственнику публичному. Здесь уместно привести известный постулат в праве: «Никто не может передать другому лицу больше прав, чем он сам обладает». Следовательно, проблема природы публичной собственности, как и муниципальной собственности, приобретает особую остроту в условиях становления многоукладного рыночного хозяйства индустриальной эпохи, когда, с одной стороны, растет количество субъектов гражданского права, относимых к дееспособным, с другой стороны, расширяются правомочия этих субъектов по участию в управлении местными делами. Так, преобразования второй половины XIX века привели в нашей стране не только росту к юридических лиц, но и к бурному росту гражданской самодеятельности, появлению многих субъектов, использующих обособленные имущественные фонды для решения задач самоуправления, прежде всего, благотворительных, культурно-просветительских, коммунальных, самоорганизации граждан по месту жительства." Следует согласиться с С.Л. Бездольным, в том, что публичная собственность имеет в основе частную собственность, а не архаичное, родовое, общинное владение, противопоставлявшиеся Ф. Энгельсом, частной собственности. Более подробно данный вопрос будет исследован при анализе способов возникновения права муниципальной собственности и участия
Система законодательства об административно-правовом регулирован ии земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
Основные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, установлены Гражданским кодексом РФ, стагья 214 которого определяет государственную собсгвенносгь как имущее і во, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Пункт 2 этой статьи гласит, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственное і ью. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214). Согласно п. 1 ст. 215 ҐК РФ, «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Самостоятельность муниципальной формы права собственности обеспечивается отделением местного самоуправления от системы государственных органов и гарантируется Конституцией РФ (ст. 132, 133).
Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г., закрепил многие положения, являющиеся основой для регулирования земельных отношений и в области государственной собственности на землю: понятие государственной собственности (п. 1, ст. 17), возможность разграничения права государственной собственности на землю в соответствии с Земельным кодексом и федеральными законами (п. 2, ст. 16), определение земельного участка (п. 2, ст. 6), категории земель (с г. 7), их понятие, состав, правовой режим и др." Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» установил важную норму (п. 10, ст. 3): распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» определил порядок и способы проведения приватизации государственного и муниципального имущества, т. е. возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Действие данного закона не распространяйся на приватизацию земли, за исключением случаев нахождения на ней объектов государственной или муниципальной собственности и природных ресурсов (ст. 3). Указанный Федеральный закон регулирует не только отношения, возникаю щие при приватизации государственного и муниципального имущества, но и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом. Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю был определен постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю».
Распоряжение такими участками было возложено на Министерство имущественных отношений РФ, реорганизованное в последующем в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). 21 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»," определивший порядок перевода земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, из одной категории в другую, в том числе до момента разграничения государственной собственности на землю (ст. 15).3 Одним из ключевых вопросов, возникших после распада СССР, стал вопрос разграничения полномочий и права государственной собственности на землю между Российской Федерацией и субъектами РФ. Дальнейшее развитие государственной собственности на землю связывалось с определением конкретных полномочий и прав публичных собственников. А развитие законодательства было направлено на урегулирование вопросов разграничения государственной собственности на землю и закрепления прав на землю РФ, ее субъектов и муниципальных образований. На упрощение порядка определения оснований отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований направлен Федеральный закон от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Указанный закон отказался от таких оснований разграничения земельных участков, которые являются существенными для возникновения права соответствующего публичного собственника и без так называемого «разграничения». Такие права устанавливаю і ся и подлежат государственной регистрации на основании специальных федеральных законов. Кроме того, закон поделил все государственные неразграниченные земли на две группы земельных участков: находящиеся в собсівенноеги Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с федеральными законами; земли, на которые государственная собственность не разграничивается. При этом указанным Федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в части дополнения его новой ст. 31.
Согласно пункту 1 ст. 31 к федеральной собственности отнесены: - земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; - земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; - иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. Аналогичный подход применен в отношении земельных участков, о і несенных к собственное і и субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, в сооївегствии с законом разграничению подлежат только те земельные участки, на которых расположены объекты недвижимосіи, находящиеся в публичной собственности, и земельные участки, предоставленные органам государе і венной власти и органам местного самоуправления, а также государственным и муниципальным организациям, созданным соответствующими органами власти.
Иные земельные участки находятся в государственной собственности, разграничение которой не производится. Распоряжение такими участками осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. При этом изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на такие земельные участки. На взгляд диссертанта, можно условно выделить следующие группы нормативных правовых актов, регламентирующих разграничение государственной и муниципальной собственности на землю:
Государственное планирование и контроль за использованием земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности
Согласно ст. 2 Закона «государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации».1 Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав. Эта же дата является датой возникновения права на регистрируемый объект. Таким образом, несмотря на четкое разграничение земельных участков путем і определения оснований для их отнесения к собственности РФ, субъектов РФ и ! муниципальных образований указанные земли будут считаться неразграниченными пока право собственности соответствующего субъекта не будет зарегистрировано в Едином государственном реестре прав в установленном порядке. До этого же момента распоряжение такими землями будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Права на недвижимое имущество и сделки с ним регистрируются в Едином государственном реестре прав, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях (ст. 12). Идентификация земельного участка в Едином государственном реестре прав осуществляется по кадастровому номеру. В соответствии с п. 2 ст. 301 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Правительством РФ. Проверка юридической силы представленных на государственную регистрацию прав правоустанавливающих документов осуществляется органом, осуществляющим государственную регистрацию прав. В удостоверение произведенной государственной регистрации правообладателю выдается Свидетельство о государственной регистрации права. Государственная регистрация прав осуществляется Федеральной регистрационной службой и ее территориальными органами в месячный срок. После оформления права собственности на земельный участок с целью учета прав соответствующего публичного собственника необходимо внесение сведений в реестр имущества соответствующего собственника, которое осуществляется на основании документов государственной регистрации прав и правоустанавливающих документов, а также является завершающим этапом в разграничении права государственной собственности на конкретный участок. Так, учет федерального имущества осуществляется Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом в соответствии с постановлением I Правительства РФ от 03.07.1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества».
При этом под реестром понимается федеральная информационная система, представляющая собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них, подлежащая учету в Государственном регистре баз и банков данных. Данными об обьектах учета , являются сведения, характеризующие эти объекты (местонахождение, j стоимость, обременение и т.п.). Учет федерального имущества включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющее отличить его от других объектов. Для учета федерального имущества, имеющегося у юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, юридическое лицо (заявитель) представляет в соответствующий территориальный орган Росимущества или в орган по управлению государственным имуществом субъекта РФ, наделенный правами территориального органа , Росимущества: , а) заявление за подписью руководителя юридического лица на получение свидетельства о внесении в реестр федерального имущества объекта учета по установленной форме; б) карту учета федерального имущества, имеющегося у юридического ли ца, с перечнем объектов недвижимости по установленной форме; в) копии документов, подтверждающих приведенные в карте учета данные об объекте учета. Территориальный орган регистрирует заявление в день его представления и в месячный срок проводит экспертизу представленных данных и занесение их в государственную базу данных. Федеральное имущество, не внесенное в
Актуальные проблемы совершенствования механизма административно-правового управления землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и пути их решения
Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»1 закреплял два направления разграничения права государственной собственности на землю: а) по принадлежности земельного участка к определенной категории или подкатегории земель. Причем, как отмечает профессор С.А. Боголюбов, такое отнесение может быть безусловным и в зависимости от определенных условий; б) по нахождению на земельном участке недвижимого имущества, являющегося собственностью соответствующего публичного субъекта, или до момента приватизации находившегося в такой собственности. Состояние, категория земель и принадлежность земельного участка оценивались на момент внесения этих участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности. Вопрос о моменте оценки принадлежности земельного участка законодатель оставил без внимания. Однако этот вопрос был скорректирован судебной практикой. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» в зависимости от субъекта возникающего права установил основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности (ст. 3-5 Закона). Однако столь обширный перечень оснований отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не был лишен недостатков. В частности, законодательно не был урегулирован порядок разграничения земельных участков, на которых располагаются здания, сооружения, находящиеся в долевой собственности нескольких собственников, в том числе публичных.
Передача такого участка в долевую собственность невозможна, так как формы собственности могут быть разными. Здесь вопрос должен решаться с учетом приоритета интересов публичных собственников и важности объекта, находящегося на земельном участке. То есть весь неделимый земельный участок должен передаваться в собственность одного из публичных собственников (например, если в его собственности находится большая часть здания, сооружения, либо на земельном участке располагается объект, использование которого в интересах одного из публичных собственников было бы приоритетным) либо в собственность Российской Федерации при равенстве интересов, а субъекты РФ и муниципальные образования будут осуществлять пользование земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 Земельного кодекса РФ).1 Наибольшее количество вопросов вызывало разграничение земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам в пользование. С одной стороны, не было целесообразности в разграничении таких земельных участков, так как гражданам и юридическим лицам принадлежит право выкупа или переоформления своих прав пользования (пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования), но, с другой стороны,
Земельный кодекс РФ для граждан не устанавливает срока, до которого необходимо переоформить право пользования в собственность, впрочем, даже если бы такой срок был установлен на прекращение права пользования, ситуация бы не изменилась (право пользования может быть прекращено или добровольно, или принудительно на основании решения суда), то есть, если отказаться от разграничения таких земель, то они неопределенно долгое время будут сохранять статус неразграниченных государственных земель." Другой важной проблемой в определении оснований для разграничения государственной собственности на землю является незаконченность работ по разграничению недвижимого имущества, находящегося на земельном участке. Зачастую отсутствие правоустанавливающих документов у государственных, муниципальных предприятий и учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления на находящиеся в их пользовании объекты недвижимого имущества делает невозможным разграничение и земельного участка. Отсутствие документов объясняется тем, что не всегда имущество, передаваемое в пользование предприятия (учреждения), закреплялось за ним в установленном законом порядке (в соответствии с нормами ГК РФ и ГК РФ), в лучшем случае оно ставилось предприятием на баланс. Такая ситуация спровоцировала в последние годы массовые судебные тяжбы. Однако до момента установления собственника здания, сооружения, находящегося на земельном участке, невозможно приступить к разграничению права на земельный участок. Все эти сложности в определении оснований разграничения государственной собственности на землю привели к выводу о необходимости пересмотра таких оснований. Только в отношении публичных собственников получение участка в таком случае должно быть бесплатным. Кроме того, уже упоминавшимися федеральными законами признано право федеральной собственности на ряд земельных участков и земель, повторное их упоминание в качестве объектов разграничения необоснованно. По предварительным подсчетам Росимущества на территории Мурманской области в федеральной собственности останется 99,2% земель, на территории Республики Карелия - 96% земель, на территории
Приморского края - 80% земель, на территории Москвы - 60% земельных участков. Такое распределение земельных участков вполне объяснимо: большое количество федеральных объектов недвижимого имущества, а также большая протяженность земель лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов федерального значения, участков недр. Но это еще и наиболее доходные земли, способные значительно пополнять бюджет России. При этом в собственность субъектов РФ преимущественно перейдут земли промышленности. Муниципальными образованиями не раз высказывались серьезные сомнения в рентабельности земель, которые перейдут в их собственность, что существенно отразится на доходности бюджетов муниципальных образований. Общая площадь, которая будет разграничена на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, составляет 1580,2 млн. га, что составляет 92,4% земельного фонда страны.1 Указанные нормы основаны на принципе единства судьбы земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, что значительно упростит порядок установления собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Однако такие изменения целесообразно внести в сам Земельный кодекс РФ, а не в закон о введении его в действие. Так как именно Земельный кодекс должен определять основания возникновения права собственности как основные положения земельного законодательства, наравне с основаниями возникновения иных прав на землю, закрепленных Земельным кодексом РФ. Пункт 5 предложенных изменений целесообразно внести в ст. 3 Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» как предусматривающий преемственность норм земельного законодательства наравне с п. 9 ст. 3 закона, дополнив п. 10 ст. 3 Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» пятым абзацем следующего содержания: «Изданные Правительством Российской Федерации до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной
