Содержание к диссертации
Введение
Глава I Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами 21
1 Предпосылки реформирования жилищно-коммунального хозяйства: правовые и экономико-организационные аспекты 21
2 Правовое регулирование управления жилой недвижимостью: проблемы становления и реализации 43
3 Административно-правовой режим управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами 70
Глава II Механизм реформирования управления коммунальными комплексами 90
1 Реструктуризация коммунальных комплексов: административно-правовые основы 90
2 Нетарифное регулирование как косвенный метод административно- правового регулирования деятельности организаций коммунальных комплексов 103
3 Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере: административно-правовые аспекты становления и развития 129
4 Цели и задачи государственно-частных партнерств в городском хозяйстве 148
Глава III Понятие и содержание административного договора обеспечения энергосбережения в жилой недвижимости 159
1 Административно-правовое регулирование энергосбережения в жилой недвижимости 159
2 Административно-правовые аспекты совершенствования системы измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг 182
3 Административно-правовые аспекты совершенствования методов измерений потребления коммунальных ресурсов 224
Глава IV Публичное право как регулятор отношений но реформированию управления жилой недвижимостью 243
1 Соотношение норм публичного и частного права при регулировании отношений по управлению жилой недвижимостью 243
2 Административно-правовое регулирование порядка предоставления услуг управляющим жилой недвижимостью 261
3 Социальное жильё - административно-правовые аспекты становления 281
Заключение 300
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 309
- Правовое регулирование управления жилой недвижимостью: проблемы становления и реализации
- Нетарифное регулирование как косвенный метод административно- правового регулирования деятельности организаций коммунальных комплексов
- Цели и задачи государственно-частных партнерств в городском хозяйстве
- Административно-правовые аспекты совершенствования системы измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформа жилищно-коммунального хозяйства, как сектора социалистического народного хозяйства, в котором ранее экономические принципы функционирования приспосабливались к политическим решениям, осталась одной из немногих реформ, где за прошедшие годы успехи оказались весьма незначительны. Основная задача реформы состоит в преобразовании управления организациями коммунальных комплексов и управления жилой недвижимостью (многоквартирными домами) с целью повышения их эффективности, ограничения роста стоимости производимых здесь товаров и услуг, повышения их качества.
В коммунальной сфере особенно хорошо видно, что управление публичной собственностью является одной из функций публичной власти, поскольку оно всегда направлено на удовлетворение общественного интереса. Однако, достижение целей управления не всегда возможно из-за ограничений в действиях публичной власти – бюджетных, кадровых и др. В этой сфере преобразований требуется не только организация эффективного управления имуществом публичной власти, но и управление юридическими лицами, коллективными субъектами права (в настоящее время – в основном, унитарными предприятиями). В этих трансформациях особенно велика роль и возможности административного права, административно-правовых решений, принимаемых публичной властью – в первую очередь, на региональном и муниципальных уровнях.
В сфере жилищных отношений, которые, в основном, регулируются теперь нормами Жилищного кодекса РФ, основная задача реформирования – передача собственникам жилой недвижимости (в настоящее время – более 75% площадей жилых помещений здесь принадлежит физическим лицам на праве частной собственности) всей полноты ответственности за управление этой собственностью, за ее содержание. За государством в жилищной сфере законодательством закреплен теперь лишь небольшой объем функций, среди которых важнейшие состоят в оказании социальной помощи некоторым категориям граждан, имеющим в соответствии с законами право на получение жилищных субсидий, на льготы по оплате содержания и ремонта жилья, по оплате коммунальных услуг.
Вместе с тем, управление муниципальной (в Москве и Санкт-Петербурге – государственной) собственностью в коммунальной сфере было и остается одним из важнейших направлений деятельности публичной власти. В значительной мере, хотя и с существенными ограничениями, здесь может быть использован и прежний опыт управления. При реформировании необходимо повысить роль норм административно-правового регулирования соответствующих отношений, создать стимулы для реструктуризации имеющейся собственности и управляющих этой собственностью субъектов.
Приходится признать, что обобщенная, комплексная административно-правовая концепция управления публичной собственностью в коммунальной сфере страны еще не сформирована, а задача разработки такой концепции – весьма актуальна.
Та же ситуация и в сфере реформирования жилищных отношений, где основная цель государства состоит в полном и окончательном отказе от прежних административных методов управления жилой недвижимостью и передаче собственникам всей полноты ответственности за ее содержание и восстановление, за выбор управляющих этой недвижимостью, за контроль качества управления. Данная цель, однако, остается недостигнутой за весь период реформ, т.е. начиная с 1992 года. Одной из причин такого положения является отсутствие всестороннего теоретического анализа всего многообразия аспектов и проблем реформирования управления, а также неисполнение на местном уровне новых законодательных норм. Этому способствует еще и то, что отдельные нормы законодательств подготовлены с нарушением юридической техники (например, часто отсутствуют санкции за нарушение норм закона).
Сегодня очевидно, что передача ответственности – «бремени содержания» жилой недвижимости, требует не только деклараций, но и административно-правового регулирования всех аспектов деятельности новых субъектов – управляющих компаний, выбор которых собственниками предусмотрен нормами Жилищного кодекса РФ. Требуется значительный блок новых норм права, которые могли бы эффективно защищать не только права собственников жилой недвижимости в их отношениях с управляющими многоквартирными домами, но и права управляющих в их договорных отношениях с поставщиками коммунальных ресурсов, с публичной властью.
Реформа управления организациями коммунальных комплексов и управления многоквартирными жилыми домами, начатая в 90-х годах ХХ в., оказалась «заложницей» двух существенных обстоятельств – политических и административных. Первое стало причиной грубых искажений экономических принципов ценообразования – здесь государственное регулирование ведется так, что цены на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги искусственно ограничиваются и являются неким «амортизатором» последствий реформ в других секторах экономики.
Второе – вызвано отсутствием достаточного объема правового анализа особенностей управления жилищными фондами, коммунальными комплексами и, как следствие, ошибками жилищного законодательства, где зачастую отсутствуют императивные нормы. Именно диспозитивный характер многих правовых норм позволяет зачастую искажать принципы реформирования и проводить псевдопреобразования, сохраняя привычные направления денежных потоков и административное влияние на управляющие организации.
Необходимость научного анализа теории и практики управления организациями коммунальных комплексов, управления жилой недвижимостью, потребность в разработке научных принципов и основ административно-правового регулирования преобразований в этих сферах определили актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. В настоящее время имеется значительное число научных исследований по экономическим аспектам проблем реформирования жилищно-коммунального хозяйства, множество исследований и экспериментальных разработок по технологическим аспектам повышения эффективности управления жилой недвижимостью, например, по энергосбережению. Вместе с тем приходится признать, что правовым, а тем более административно-правовым аспектам этой проблематики, до настоящего времени было уделено чрезвычайно мало внимания. И это при том, что бывшее некогда единым «хозяйство» разделено сегодня по различным видам собственности (публичная, частная, общая долевая), являющимися центрами экономических отношений в обновляющемся российском обществе. Очевидно, что для каждого из указанных видов собственности действуют различные правовые основания методов и форм управления имуществом, которые и должны становиться базой любых законодательных решений по реформированию.
Разработка новых методов и форм управления публичной собственностью в коммунальной сфере должна строиться на основе наиболее современных положений административно-правовой науки, которые представлены, в частности, в работах Т.П.Георгиевой, А.В. Дягилева, А.А.Лепехина, В.Я.Мустафина, Э.В.Талапиной. Работа последней «Управление государственной собственностью» – одна из немногих, где рассматриваются проблемы, имеющие межотраслевой характер. Произведения указанных авторов анализировались в диссертации.
Выполненное в диссертации исследование базировалось на трудах таких отечественных ученых-административистов, как А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, И.И.Веремеенко, В.Г.Вишняков, В.М.Горшенев, А.И.Елистратов, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Г.И.Петров, В.Н.Петухов, М.И.Пискотин, Л.Л.Попов, В.А.Прокошин, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, С.С.Студеникин, Ю.А.Тихомиров, С.Д.Хазанов, Н.Ю.Хаманеева, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов.
Теоретические положения настоящей работы основаны также на концепциях, в которых рассматриваются общие вопросы владения и управления публичной и частной собственностью, а также роль государства в регулировании имущественных отношений. Здесь, прежде всего, следует назвать труды М.М.Агаркова, В.К.Андреева, О.Г.Барткова, B.C.Белых, М.И.Брагинского, А.В.Венедиктова, Д.М.Генкина, Л.И.Дембо, В.А.Дозорцева, Н.Д.Егорова, И.В.Ершова, С.А.Зинченко, О.С.Иоффе, С.М.Корнеева, К.П.Кряжевских, В.Н.Литовкина, В.Д.Мазаева, Д.В.Петрова, Э.Г.Полонского, Д.В.Пяткова, А.А.Собчака, Е.А. Суханова, Ю.К.Толстого, А.К.Юрченко, В.Ф.Яковлева.
Для обоснования положений диссертации важное значение также имели труды специалистов в области экономики, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства и других сопредельных областей знания. Среди них можно выделить работы А.Ф.Басаргина, Д.Л.Бронера, С.Н.Булгакова, Н.В.Воловича, А.М.Кулемзина, А.Н.Ряховской, Т.Ф.Саваренской, Ф.Г.Таги-Заде, Э.К.Трутнева, Л.Н.Чернышева, Е.Г.Ясина и др.
Проведенный в диссертации анализ показал, что для реального достижения целей реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами недостаточно развивать и использовать нормы гражданского права. Преобразования станут возможны только после создания на базе положений науки административного права теоретических основ реформирования, на фундаменте которых позднее будут разрабатываться конкретные предложения для публичной власти по составу управленческих решений, относящихся к ее компетенции.
Только на основе фундаментальных положений административно-правовой теории могут возникать и существовать действенные нормы права, которые будут эффективно регулировать деятельность возникающих в ходе реформирования управляющих компаний, позволят ограничить разумными рамками вмешательство публичной власти в деятельность управляющих. Новые нормы должны обеспечивать и ответственность управляющих за результаты их функционирования, за качество производимых товаров и услуг. Таким образом, складываются условия, при которых эти нормы права в совокупности можно будет рассматривать как комплексный правовой институт, основу для определения существенных условий всех видов договоров, регулирующих новые правоотношения, возникающие на месте ликвидируемого, некогда единого и централизованно управляемого жилищно-коммунального хозяйства.
Правовую основу диссертации составили законодательство - федеральные законы; законы субъектов Российской Федерации; правовые акты органов исполнительной власти федерального и регионального уровня и органов местного самоуправления; а также правоприменительная практика Верховного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции по спорам в сфере управления жилой недвижимостью, предоставления и оплаты коммунальных услуг гражданами.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, изменяющие роль публичной власти в управлении организациями коммунальной сферы и жилой недвижимостью, повышающие ответственность собственников жилой недвижимости и управляющих компаний, а также административно-правовые механизмы регулирования указанных общественных отношений в условиях изменения функций и роли публичной власти.
Предметом исследования является теоретический анализ общественных отношений и административно-правовые механизмы их регулирования, складывающихся в рамках реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, а также анализ возможных моделей реформирования, включая организационно-правовые формы существования новых субъектов права.
Методология и методы исследования. Методология проведенного в работе исследования основана на комплексном анализе социальных процессов, протекающих в современном российском обществе; на использовании некоторых разделов современного философского знания: социальной философии, гносеологии (теории субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений), диалектики (в частности, теории становления нового категориального аппарата), эпистемологии (во всех вопросах, где требуется обоснование новых утверждений); на использовании фундаментальных положений общей теории систем и систем управления сложными техническими объектами; а также на основных идеях общей теории государства и права и отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского и предпринимательского права.
В диссертации использованы методы системно-структурного анализа, сравнительного правоведения; нормативный метод подхода к изучению общественных отношений, формально-юридический и другие. В частности, для анализа нормативных актов, изучения состояния и перспектив регулирования правоотношений в коммунальной сфере применялся аналитико-нормативный метод. Для выработки предложений по совершенствованию практики административно-правового регулирования процессов реструктуризации собственности и реформирования управления в коммунальной сфере использовался структурно-функциональный метод исследования. Для оценки существующей практики управления и реализации целей и задач реформы был использован интегральный метод. При исследовании возможностей применения зарубежного опыта использовался метод экстраполяции и анализ ее допустимых пределов.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в научном анализе административно-правовых механизмов реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами страны для разработки обоснованных предложений по повышению эффективности управления; снижению роли публичной власти в непосредственном управлении различными видами имущества; передаче «бремени содержания» жилой недвижимости ее собственникам; научному обоснованию путей и методов регулирования, сложившихся в исследуемой области общественных отношений и поиску новых перспективных форм их развития.
Целью исследования является также разработка деталей договорных конструкций между собственниками жилой недвижимости, управляющими компаниями, ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти, обоснование необходимости правовых норм, эффективно защищающих права и законные интересы сторон договоров управления многоквартирными домами.
Целью исследования стала, кроме того, подготовка предложений по новым методам, способам и административно-правовым формам решения жилищной проблемы в России.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи:
- анализ доктринальных подходов, сложившихся в науке административного и гражданского права, точек зрения ученых-юристов, прежде всего, административистов, а также представителей других отраслевых юридических наук, главным образом, науки гражданского и науки предпринимательского права на проблемы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами;
- выявление проблем правого регулирования и практики реализации новых форм управления многоквартирными домами, законодательных решений, принятых в рамках реформы жилищной и коммунальной сфер, которые стали «ограничителями» перехода к новым формам управления;
- разработка предложений по решению жилищной проблемы за счет института «социального жилья» и существенного расширения объемов, предоставляемого по срочным (а не бессрочным, как в настоящее время) договорам социальной аренды;
- определение состава функций в жилищной и коммунальной сферах, выполнение которых в течение переходного периода к исполнению норм Жилищного кодекса Российской Федерации является обязанностью (с установленными нормами административной ответственности) публичной власти;
- разработка предложений по реструктуризации публичной собственности в коммунальных комплексах и состава деятельности по управлению ею с обязательным разделением на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;
- определение перспектив института государственно-частного партнерства для модернизации коммунальной инфраструктуры и восстановления технического состояния жилой недвижимости, для управления этим имуществом;
- проведение комплексного правового анализа сложившихся отношений организаций коммунальных комплексов с организациями, управляющими многоквартирными домами, с собственниками и нанимателями помещений в домах, определение перспектив регулирования этих отношений нормами административного права;
- определение оптимального статуса и существенных условий договоров управления многоквартирными домами;
- обоснование необходимости административно-правового регулирования для выработки концепций новых законов в жилищной сфере.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных монографических исследований с позиций науки административного права правовых режимов, процесса и проблем реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. В диссертации выявлены основные проблемы правового регулирования и правоприменения для целей управления, разработаны административно-правовые режимы управления и предложены механизмы их реализации. Новизна исследований определяется как выбором круга исследуемых проблем научной тематики, так и системным подходом к анализу применения административно-правовых норм при регулировании процессов реформирования.
Анализ научной литературы, действующих правовых актов, практики их применения позволил предложить новое понимание основ административно-правового регулирования хода реформ, основ правоотношений всех участников процессов поставки потребителям коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам помещений в многоквартирных домах. Установлены основные черты системы взаимоотношений этих субъектов, правовой основой которых должны стать административные, т.е. публично-правовые договоры, а также их информационное обеспечение в форме повсеместного и обязательного использования данных измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг.
Работа содержит обоснование новых возможностей для участия публичной власти в рамках вводимых норм административного права в управлении коммунальными комплексами, а также и в управлении жилой недвижимостью в условиях, когда в России продолжается процесс совершенствования организационно-правового механизма реформирования некогда единого жилищно-коммунального хозяйства страны.
Теоретически обосновано, что в качестве первого этапа реформирования коммунальных комплексов необходимо выполнять анализ их структур для того, чтобы устанавливать возможности разделения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности управляющих организаций при условии сохранения, как правило, прав публичной собственности на имущество, предназначенное для обеспечения надежного и качественного технологического функционирования коммунальных инженерных систем.
Обоснована необходимость новых административно-правовых решений для создания таких условий деятельности управляющих жилой недвижимостью, при которых эффективность управления, в частности - экономия всех видов коммунальных ресурсов, может и должна стать необходимой и выгодной для всех участников процессов предоставления коммунальных услуг.
Обобщенным результатом проведенных исследований явилось создание целостного научного представления о целях, задачах и возможностях административно-правового регулирования правоотношений, возникающих в процессе реформирования в сферах коммунального ресурсоснабжения и управления жилой недвижимостью.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Реформа ранее единого жилищно-коммунального хозяйства страны должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, в первую очередь, реформу управления многоквартирными жилыми домами; требуется модификация норм различных отраслей права – не только частного, как это имеет место в настоящее время, но и публичного, поскольку роль публичной власти в управлении реформированием остается значительной.
2. Необходимо законодательное закрепление понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого невозможно зафиксировать цели управления. Управление жилой недвижимостью есть основанная на законе, организующая деятельность собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, управляющих организаций, действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе, а также деятельность публичной власти, направленная на повышение стоимости и ликвидности доверенного управляющим имущества – общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.
3. В сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Данный режим есть урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления публичной властью управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленный на обеспечение органического сочетания интересов граждан и хозяйствующих субъектов.
4. Договоры управления многоквартирными домами, договоры купли-продажи коммунальных ресурсов и договоры предоставления коммунальных услуг в силу их специфики должны быть отнесены законом к категории публичных договоров, для которых Правительство Российской Федерации, реализуя предусмотренное ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочие по регулированию экономических процессов, должно издать правила, предусматривающие условия договоров обязательные для собственников помещений, управляющих компаний, поставщиков коммунальных ресурсов. Заключение таких договоров, обобщающих с целью защиты законных прав и интересов всех сторон договоров нормы и публичного (в первую очередь – административного), и частного права (предусматривающего «свободу договоров»), должно быть обязательным для его сторон.
5. Правительству Российской Федерации в рамках реализации его полномочий по регулированию экономических процессов, закрепленных в ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса, в частности, услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов. Кроме того, Правительству Российской Федерации следует обеспечить разработку единой для всех видов ресурсов методологии оценки доступности платы за ресурсы для различных групп потребителей с учетом возможной дифференциации тарифов и доступных бюджетных субсидий.
6. Решение жилищной проблемы в России возможно только на основе развития института государственно-частного партнерства, которое должно строиться на основе соглашений, заключенных между публичной властью и частным бизнесом. Такие соглашения, исходя из их правовой природы, являются административными договорами. В качестве обязательств публичной власти в соглашении должны быть закреплены гарантии по исполнению обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры, выплат субсидий, которые должны предусматриваться договорами социальной аренды. В сфере строительства социального жилья условия соглашений государственно-частного партнерства могут и должны устанавливаться в Постановлениях Правительства Российской Федерации, т.е. нормативно, что позволит сделать их условия типовыми.
7. Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами должно быть основано на четком разделении деятельности в данных сферах экономики на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности; к числу последних следует отнести услуги энергосервиса, биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг). Государственное регулирование (в основном – тарифное) должно сохраняться только применительно к естественно-монопольным видам деятельности в указанных сферах.
8. Ресурсосбережение является одной из главных целей реформирования управления многоквартирными домами, достижение которой возможно только на основе нормативного закрепления юридической обязанности установки и использования счетчиков коммунальных ресурсов и услуг. Такая обязанность, равно как и ответственность (административная, финансовая) за ее неисполнение – важный элемент административно-правового режима управления коммунальными комплексами, на управляющих которыми и должны возлагаться указанные обязанности.
9. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307, несовершенны. Предложено заменить указанные Правила «Регламентом работы управляющих многоквартирными домами», в котором будут детально урегулированы не только отношениями с потребителями коммунальных услуг, но и отношения с органами местного самоуправления, в том числе установлена юридическая ответственность последних за полную и своевременную выплату всех видов компенсаций стоимости коммунальных услуг, предусмотренных законами о соответствующих бюджетах.
10. Публичное управление ресурсоснабжением является одним из механизмов обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, под которым следует понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, принятию и обеспечению исполнения правовых норм, регулирующих те новые общественные отношения, которые возникают при заключении гражданско-правовых договоров купли-продажи ресурсов и услуг; новые административно-правовые нормы должны обеспечивать заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также физическими лицами, являющимися участниками процессов производства, транспортировки, переработки и потребления коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.
11. Исполнительные органы местного самоуправления должны заключать и подписывать с управляющими жилой недвижимостью соглашения о реструктуризации ранее неисполненных обязательств публичной власти. Такие соглашения являются самостоятельным видом административного договора, по которому бюджетными гарантиями на федеральном, региональном и местном уровнях должны быть обеспечены обязательства исполнительных органов местного самоуправления. Эти соглашения позволят привлечь капиталы с финансовых рынков для исполнения в полном объеме обязательств по капитальным ремонтам многоквартирных домов, для выполнения которых недостаточно средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования ЖКХ».
12. В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания органами государственной, прежде всего, исполнительной власти и местного самоуправления благоприятных условий для его осуществления, обосновано положение о необходимости разработки проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье».
Приведенные в диссертации рекомендации могут служить основой для ряда новых научно-исследовательских направлений правового анализа изменяющихся правоотношений (как в жилищной сфере, так и коммунальных комплексах), их обобщения и подготовки проектов новых законов и иных нормативных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует рассматривать как новое научное направление в административно-правовом регулировании преобразований правоотношений, которое позволяет создать устойчивую правовую систему, обеспечивающую согласованность правовых норм при проведении реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, при осуществлении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании юридических предпосылок для их экономного использования.
Теоретическое обоснование положений по совершенствованию реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами и разработка на их основе административно-правовых норм, регулирующих деятельность (права, обязанности, ответственность и пр.) компаний, предоставляющих такой новый для России вид услуг как услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов, явились предпосылками для начала практической деятельности подобных компаний.
Комплекс выполненных исследований обеспечивает создание устойчивой правовой системы, а также согласованность правовых актов, принимаемых на всех уровнях публичной власти при реформировании управления коммунальными комплексами и многоквартирными домами, при обеспечении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании правовых предпосылок для их экономного использования в жилой недвижимости.
Научные выводы, представленные автором в диссертации, могут использоваться при совершенствовании российского законодательства, прежде всего, при внесении поправок в Жилищный кодекс Российской Федерации, при разработке необходимого юридического инструментария, в практической деятельности различных органов публичной власти.
Апробация результатов исследования. Отдельные идеи, предложенные в диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке ряда нормативных документов Правительства Москвы, регламентирующих порядок и условия организации измерения потребления питьевой холодной и горячей воды, а также тепла для отопления домов, документов, регламентирующих порядок эксперимента по управлению многоквартирными домами крупной коммерческой структурой.
По инициативе и при активном участии автора с использованием теоретических разработок, выполнявшихся в период 1998-2008 гг. подготовлены следующие нормативные акты:
- О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения и установке приборов учета тепла и воды: Распоряжение Мэра Москвы от 16 мая 2000 г. № 524-РМ;
- О порядке возмещения расходов по обслуживанию узлов и приборов учета потребления тепла и воды: Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 22 августа 2000 г. № 837-РП;
- О мерах по улучшению системы учета водопотребления и совершенствованию расчетов за холодную, горячую воду и тепловую энергию в жилых зданиях и объектах социальной сферы: Постановление Правительства Москвы от 10 февраля 2004 г. № 77-ПП;
- О реализации пилотного проекта по отработке механизмов эффективного управления многоквартирными домами в городе Москве: Распоряжение Правительства Москвы от 17 августа 2006 г. № 1619-РП.
Кроме того, автором были подготовлены поправки к тексту проекта Жилищного кодекса РФ № 51708-4 (внесены депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ІV созыва В.А.Васильевым).
Диссертантом обоснованы предложения по разработке нового законодательства в жилищной сфере и его концепциям ( необходимы федеральные законы «О социальном жилье», «О жилищном обслуживании в Российской Федерации»), которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Материалы диссертации, а также материалы монографий и публикаций по теме работы использовались автором в учебном процессе при чтении лекций в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и в Московском институте Государственного и Корпоративного управления. Они могут быть использованы как при подготовке студентов и аспирантов, так и для получения дополнительного послевузовского образования повышении квалификации специалистов публичной власти в области административного и предпринимательского права, а также для подготовки кадров для новых управляющих организаций, в первую очередь - в жилищной сфере.
Основные положение работы рассмотрены, одобрены и рекомендованы для защиты кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Эти идеи и предложения подробно изложены в монографиях и других научных публикациях автора; его выступлениях на всероссийских форумах и на научно-практических конференциях, в том числе международных, по проблемам реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Правовое регулирование управления жилой недвижимостью: проблемы становления и реализации
В современном обществе управление многоквартирными домами — это сложный и многоаспектный процесс. Неверно понимать его в сугубо техническом ключе как управление домовым хозяйством. Такой подход ведет к весьма распространенной ошибке, а именно - к сведению управленческой деятельности зачастую к бессистемному решению отдельных, пускай и важных для дома технических проблем1. Одной из важнейших задач, которая должна была быть решена при подготовке Жилищного Кодекса РФ, являлась регламентация управления многоквартирными домами. Проблема состояла в том, что в результате принятия Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» возникла возможность существования в одном жилом многоквартирном здании помещений, принадлежащих различным собственникам - органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам. Это существенно изменило правовые основы содержания многоквартирных домов, которое ранее обеспечивалось органами управления, образованными исполнительными комитетами местных
Советов. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» не внес в практику управления жилой недвижимостью принципиальных изменений. Договоры на предоставление услуг по содержанию и ремонту {но не по управлению - А.Ш.) жилищных фондов стали заключаться «местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, как правило, на конкурсной основе, с привлечением предприятий и организаций любых форм собственности». Такая норма закрепляла право на продолжение обслуживания жилых многоквартирных домов за организациями, ранее выполнявшими эти функции, аналогично тому, как в ст. 24 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» устанавливалось, что «обслуживание и ремонт жилого дома в целом осуществляется жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями или их правопреемниками, обслуживающими этот дом до начала приватизации». При этом важно отметить, что в указанных выше законах де-юре не определялось понятие «управление» жилыми многоквартирными домами, а все нормы относились только к понятиям «обслуживание» и «ремонт». Именно для целей «обслуживания и ремонта» допускалось, что «собственники могут образовывать товарищества и иные объединения» (Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1521-1 «О приватизации жилищного фонда», ст. 21). Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»1 (ст.1) устанавливал, что товарищество собственников жилья - это «форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества...».
При этом содержание понятия «управление» и в этом законе оставалось нераскрытым. Управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме2. Приходится признать, что Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № «управление» и «обеспечение эксплуатации» и устанавливал в ст. 20, что «для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользования квартирами и общим имуществом жилого дома домовладельцы вправе самостоятельно выбрать способ управления недвижимым имуществом». В качестве «способа управления» закон в той же ст. 20 предлагал несколько вариантов: а) управление непосредственно домовладельцами (только при небольшом числе домовладельцев - не более четырех); б) управление уполномоченной государством или органом местного самоуправления службой заказчика на жилищно-коммунальные услуги; в) управление образованным домовладельцами товариществом собственников жилья; г) управление индивидуальным предпринимателем либо..организацией любой формы собственности (управляющим); д) управление иным способом, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанная норма Федерального закона от 15 июля 1996 г. 15 июля 1996 г. № 72-ФЗ вступала в противоречие с нормой Гражданского кодекса РФ (ст.91-1), который установил - «собственники квартир для обеспечения эксплуатации {но не для управления — А.Ш.) многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищества собственников жилья». Это значит, что законодатель не предусматривает за товариществами функций управления зданием. Такая коллизия связана, в основном, с отсутствием в законодательстве определения понятия «управление жилой недвижимостью», без которого невозможно установить и цели управления. Недостаточное внимание к правовому определению указанного понятия, к определению целей управления приводит к тому, что органом управления многоквартирным домом признается общее собрание собственников помещений (Жилищный кодекс РФ, ч. 1 ст. 44,), но договор управления собственники могут заключать и со сторонними организациями (Жилищный кодекс, раздел VIII). Возможно, это связано с тем, что
Жилищный кодекс РФ предусматривает обязанность домовладельцев именно управлять своей собственностью (в том числе - общей собственностью всех домовладельцев), в то время как Граждансісий кодекс РФ (статья 210) обязывает собственника лишь нести «бремя содержания принадлежащего ему имущества» и предоставляет собственнику право «передать имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему)» . На практике, исполнение норм законов по управлению и содержанию жилой недвижимости реализуется далеко не всеми собственниками, так как ключевым недостатком этих правовых норм является то, что при декларированной обязательности их выполнения, санкции за их нарушение в законодательстве не установлены. Это, впрочем, характерно и для ряда других норм жилищного законодательства, особенно дляс норм, устанавливающих обязательства органов публичной власти, хотя понятно, что отсутствие санкций приводит к повсеместному нарушению юридических норм. Жилищный кодекс РФ не изменил принципиально состав вариантов управления, предусматривавшихся ранее действовавшим законодательством. Можно отметить ничем не обоснованную отмену ограничения числа домовладельцев (ранее - не более четырех), для которых допускается непосредственное управление многоквартирным домом (ч. 2 ст. 161). Смысл этой отмены не вполне ясен, так как непосредственный способ управления распространен недостаточно широко, не имеет явных, оцененных на практике собственниками, достоинств. Сегодня невозможно сделать обоснованный вывод о целесообразности такого способа управления, хотя по ряду причин он и находит сторонников в среде товариществ собственников жилья, многие из которых стремятся к проведению расчетов за коммунальные услуги непосредственно между жителями и ресурсоснабжающими организациями. Можно лишь заметить некоторую коллизию между данной нормой Жилищного кодекса РФ и нормами
Гражданского кодекса РФ, которые не допускают договорных отношений между собственниками жилых помещений в многоквартирных домах и предприятиями коммунальной инфраструктуры, поставщиками энергоресурсов в такие дома. Заключение договоров энергоснабжения возможно только при наличии у поставщика «присоединенной сети» (Гражданский кодекс РФ, ч. 2 ст. 539), так как вне такой сети поставщик любого коммунального ресурса не может нести ответственность за качество ресурса . При транспортировке любого ресурса по внутренним инженерным сетям многоквартирного дома может изменяться напряжение в электрической сети, может нарушаться циркуляция теплоносителя или горячей воды, но за эти нарушения не может нести ответственность поставщик ресурса - любые инженерные сети в многоквартирных домах являются общим имуществом собственников помещений, но не ресурсоснабжающих организаций. Управление жилой недвижимостью объединениями собственников или по договорам собственников с управляющей компанией допускалось и ранее, а исключение из Жилищного кодекса РФ ранее возможного управления «уполномоченной государством или органами местного самоуправления службой заказчика на жилищно-коммунальные услуги» не имеет принципиального значения. Ведь в ч. 4 ст. 161 Жилищного кодекса РФ
Нетарифное регулирование как косвенный метод административно- правового регулирования деятельности организаций коммунальных комплексов
К числу проблем, определяющих неэффективность управления жилыми зданиями, относится проблема несовершенства договоров, регулирующих отношения поставщиков ресурсов, управляющих многоквартирными домами и потребителей коммунальных услуг в жилых и нежилых помещениях этих домов. Среди этих проблем особое место занимает проблема так называемых «прямых расчетов» собственников и нанимателей помещений с ресурсоснабжающими организациями - поставщиками электричества, тепла, горячей и холодной воды в многоквартирные дома. Казалось бы, что после появления Жилищного кодекса РФ, определившего, что все платежи граждан в жилых многоквартирных домах за коммунальные услуги1 должны поступать только управляющему домом, любые дискуссии о «прямых расчетах» и практика таких расчетов должны быть прекращены. Однако, к сожалению, это не так и необходимо снова вернуться к обсуждению этой проблемы так, чтобы стала ясной нелегитимность, например, предложений ОАО «Центра обслуживания продаж энергии» (ЦОПэнерго)2 по заключению договоров энергоснабжения для жителей многоквартирных домов в Москве (подробный анализ этих договоров будет дан ниже).
Продолжение дискуссии необходимо и потому, что нечеткость определения понятий «абонент» и «потребитель» в различных законах, к сожалению, сохраняется, как сохраняется и стремление ряда консультантов сохранить возможность «прямых расчетов» за счет недостаточно четких формулировок условий договоров управляющих с жителями многоквартирных домов1. Прежде всего, рассмотрим те нормы законодательства, которые регламентируют основные правоотношения при энергоснабжении, в том числе - с участием граждан. Часть 1 Статьи 539 ГК РФ определяет, что в отношениях по договорам энергоснабжения участвуют две стороны -энергоснабжающие организации и абоненты (потребители). При этом совсем неслучайно вторая сторона определена двумя терминами - «абоненты» и «потребители». Такие различные определения логичны и очевидны, так как для абонента и для потребителя Гражданским кодексом РФ предусматриваются различные обязательства по договорам энергоснабжения. Абонентом энергоснабжающей организации является юридическое или физическое лицо, обязанности которого состоят не только в оплате принятой энергии и соблюдении режимов ее потребления, предусмотренных договором. Он (абонент) обязан также "обеспечить безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования...". Укажем также и на то, что договор энергоснабжения может заключаться согласно части 2 Статьи 539 ГК РФ только "с абонентом, при наличии у него отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации...". Отсюда сразу напрашивается вывод: гражданин, наниматель или собственник квартиры в многоквартирном доме, безусловно, является потребителем, но не может быть абонентом энергоснабжающей организации ни по одному из видов энергоснабжения (электричество, тепло, холодная и горячая вода, газ)1.
Именно отсутствием сети энергоснабжающей организации, к которой присоединяется энергопринимающее оборудование любого помещения в многоквартирном доме, аргументировал, в частности, свои решения Верховный Суд РФ. В этой судебной инстанции дважды рассматривалась возможность существования договоров энергоснабжения между гражданином, проживающим по договору найма в жилом многоквартирном доме, и энергоснабжающей организацией. В первом из указанных решений у Верховный Суд РФ установил , что содержание действующих в 2002 г. «федеральных законов определенно свидетельствует о том, что обеспечение нанимателя жилого помещения электрической и тепловой энергией является коммунальной услугой, основанной на договоре найма жилого помещения, и "энергия" в таких случаях не является для нанимателя товаром». В цитируемом решении указывается, что «у нанимателя, проживающего в государственном или муниципальном жилищном фонде, отсутствует энергопринимающее устройство, присоединенное к сетям энергоснабжающей организации, и другое необходимое оборудование, при наличии которого закон допускает возможность заключения договора электроснабжения». Поэтому Верховный Суд РФ решил, что заявитель «являясь нанимателем жилого помещения... не может выступать в качестве стороны (абонента) договора энергоснабжения...». Также и во втором из указанных выше решений Верховного Суда РФ отмечено3, что «у нанимателя, проживающего в государственном или муниципальном жилищном фонде, отсутствует энергопринимающее устройство, присоединенное к сетям энергоснабжающей организации, и другое необходимое оборудование», которое принадлежит собственнику жилого дома, где проживает заявитель.
Поэтому Верховный Суд РФ установил, что заявитель «не может выступать в качестве стороны (абонента) договора энергоснабжения». Не только Верховный Суд РФ рассматривал отношения между гражданами и ресурсоснабжающими организациями. А.А.Дронов приводит пример рассмотрения иска одной из крупных энергоснабжающих организаций Москвы к гражданке А., семья которой отказалась оплачивать счета за отопление своей квартиры после того, как энергоснабжающая организация перешла на «прямые расчеты». Такой переход не сопровождался какой-либо попыткой энергоснабжающей организации представить гражданке проект договора энергоснабжения с указанием обязанностей и ответственности сторон, порядка определения количества энергии, подлежащей оплате, порядка расчетов за энергию, порядка рассмотрения претензий по качеству отопления. Гражданка А. с «предложением» энергоснабжающей организации (с необоснованным требованием впредь отдавать деньги именно этой организации) не согласилась и продолжала вносить плату за отопление на счет управляющей компании (в Москве - ДЕЗ района города). Через полтора года
Цели и задачи государственно-частных партнерств в городском хозяйстве
Государственно-частное партнерство (сокращенно - ГЧП) представляется единственным эффективным решением жилищной проблемы в сегодняшней России, решением проблем модернизации коммунальной инфраструктуры. Только ГЧП может обеспечить строительство значительных объемов жилой недвижимости. Как известно согласно прогнозам Министерства регионального развития РФ в нашей стране необходимо построить полтора миллиарда квадратных метров жилой недвижимости - для решения жилищных проблем 61% жителей страны1. Перспективы ГЧП в последнее время широко обсуждаются, но еще нет даже четкого понимания и определений этого нового для российской экономики института. Даже само название этого института переводится с английского (Public Private Partnerships, РРР) весьма произвольно, а иногда и неверно.
Например, как «частно-государственное партнерство», хотя в исходном определении подразумевается, что именно публичная власть выступает в таком партнерстве инициатором передачи части своих установленных законом функций или полномочий частному бизнесу, а совсем не наоборот. Автор считает, что ГЧП следует понимать как передачу частному бизнесу тех функций публичной власти, которые она была бы должна, но не может выполнять в силу различных обстоятельств, таких как недостаточная квалификация, коррупционность, дефицит бюджетов и прочее. Любопытно заметить, что Жилищный кодекс РФ при его декларированной «социальной направленности» не предусматривает никаких обязательств всех уровней публичной власти (ЖК РФ, статьи 12, 13, 14) по увеличению объемов социального жилья. Естественно, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам должна сопровождаться большим количеством различных соглашений между публичной властью и частным бизнесом по различным видам ГЧП (виды ГЧП весьма разнообразны, включают и концессионные соглашения, но в жилищной сфере они пока не используются). Подготовка указанных соглашений - суть сложные юридические процедуры, но они необходимы, так как очевидно, что только частный бизнес, только банки (в том числе — иностранные) могут быть при соответствующих условиях привлечены для решения жилищной проблемы в России. Это решение потребует значительного увеличения объемов всех видов жилищных фондов, ликвидации «трущоб», выполнения капитальных ремонтов и энергосберегающей санации существующих домов.
Многолетние попытки предоставить каждому нуждающемуся домохозяйству жилое помещение по бессрочному договору социального найма оказались бесплодными, от них следует отказаться. Рїнститут социального найма фактически представляет собой узаконенную форму «одаривания» нуждающихся за счет бюджетных средств1. При этом, как правило, нет четкого понимания того, имеются ли необходимые средства в бюджетах, и какие сроки могут понадобиться для исполнения обязательств государства по строительству нужного количества таких «подарков» прежде всего для тех, в частности, кто продолжает жить в ветхом и аварийном жилье и ожидает «подарка» в течение 15-20 лет. Приходится признать, что проводимая многие годы политика развития общественного жилищного фонда и распределение квартир, как правило, по степени нуждаемости в них, не уменьшила число очередников, а в последние годы даже появилась тенденция к их увеличению. Некоторые сторонники сохранения института социального найма в его нынешнем виде1 ссылаются на ст. 40 Конституцию РФ.
Но в Конституции РФ нет никаких указаний на то, что договоры, по которым малоимущим гражданам предоставляется жилье, должны быть бессрочными, а пользование предоставленными жилищами может продолжаться и тогда, когда граждане перестают быть малоимущими. В настоящее время очень важно дать юридически выверенное определение понятия «социальное жилье», которое, к сожалению, никак не сформулировано в действующем законодательстве. В результате приходится считать «социальным жильем» квартиру в многоквартирном доме, где стоимость квадратного метра общей площади составляет, например, около 100 тыс. рублей. Но ведь именно эта квартира получена соответствующим органом публичной власти по условиям инвестиционного договора с застройщиком (фактически - по бартеру, «врагу» рыночной экономики), а затем предоставлена нанимателю по договору социального найма. Такое «социальное жилье» только увеличивает проблемы управления многоквартирными домами. Когда в одном доме владельцами помещений одновременно являются как частные лица, так и органы публичной власти, то это не позволяет согласовывать цели управления. Частные лица будут, естественно, стремиться к увеличению рыночной стоимости их квартир и общего имущества, а целью публичной власти будет снижение бюджетных затрат на содержание казенного имущества. Не следует относить к категории «социального жилья» и ту квартиру, которая была когда-то «дана» по договору социального найма весьма заслуженным предкам нынешнего нанимателя, который в настоящее время - вполне успешный бизнесмен, владеющий значительной собственностью. Для решения жилищной проблемы надо законодательно ввести институты «социального жилья» и «услуг проживания в социальном жилье». Договоры предоставления таких услуг можно было бы называть «социальной арендой» жилья, но этот термин следует использовать лишь условно, чтобы отделить предлагаемые условия решения жилищной проблемы от условий действующих договоров «социального найма».
Договором «социальной аренды» следует считать договор, обеспечивающий право пользования (проживания) малоимущим гражданам (точнее - домохозяйствам) в относительно дешевых домах на то время, пока их доходы не позволят им воспользоваться услугами тех или иных систем кредитования (ипотека, стройсберкассы) для покупки собственного жилья. При этом очевидно, что даже при аренде жилых помещений в «достаточно дешевых домах» малоимущие граждане должны получать субсидии для оплаты содержания и ремонта жилья, коммунальных услуг. Размер субсидий должен зависеть от величины текущего дохода семьи. Приведенное определение договора «социальной аренды» известно в мире1. Именно этот институт позволил эффективно решать жилищные проблемы во многих странах, включая Германию в период с 1945 по 1960 годы, а также и Израиль с его проблемами массовой миграции. Конечно, западный опыт - не азбучная истина для российского законодателя, но это полезная информация, и не надо снова и снова «расшибать лоб», требуя решения жилищной проблемы за счет бюджетных средств2. Пора признать этот путь тупиковым. Тем более, что в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года российский Президент сделал поручение о создании специального жилищного фонда и выделении для его работы 250
Административно-правовые аспекты совершенствования системы измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг
Эффективное управление многоквартирными домами требует обязательного использования счетчиков количества коммунальных ресурсов и услуг, которые должны быть установлены на вводах в дома различных инженерных сетей, а также установлены в жилых и нежилых помещениях многоквартирных домов. Однако, тема организации измерений потребления ресурсов и услуг еще не стала предметом правового анализа всех ее аспектов. К сожалению, эта тема стала базой для многочисленных непрофессиональных рассуждений, базой для «выбивания» из бюджетов различных уровней значительных средств без достаточной оценки эффективности их использования. При этом «программы» оснащения домов счетчиками оторваны, как правило, от решения проблем изменения форм и методов управления многоквартирными домами, от проблем изменения договоров поставки коммунальных ресурсов в дома, от проблем финансирования установки и обслуживания счетчиков. Без комплексного рассмотрения этих и многих других проблем нельзя, очевидно, рассчитывать на выполнение действующих норм федерального законодательства. Для обоснования необходимости комплексного подхода к административно-правовому регулированию процессов поставки коммунальных ресурсов в многоквартирные дома Москвы в 2003 году с участием автора был подготовлен большой аналитический материал о возможных направлениях совершенствования управления поставкой коммунальных ресурсов в многоквартирных домов, об установке и использовании в городе счетчиков холодной и горячей воды, счетчиков тепла1. Этот материал основывался на данных, систематизированных рабочей группой, организованной по поручениям мэра
Москвы для проработки вопроса о «целесообразности учета потребления холодной и горячей воды в жилых зданиях и оплаты ее населением по показаниям приборов учета», руководителем которой, будучи в свое время заместителем руководителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы, являлся автор. Такая постановка вопроса объяснялась тем, что даже в конце 2002 года «целесообразность учета...» была еще неочевидна для многих специалистов органов исполнительной власти, а некоторые решения Правительства Москвы1 можно было считать плохо совместимыми с идеями о повсеместном измерении водопотребления. Отсюда следует основной вывод: существующая схема управления процессами поставки коммунальных ресурсов в многоквартирные дома формировалась в 90-е годы XX в. без учета необходимости установки и использования общедомовых и квартирных счетчиков горячей и холодной воды, других коммунальных ресурсов и услуг. Поэтому, без изменения схемы управления, без введения в соответствующие договоры положений об ответственности за качество ресурсоснабжения домов, а также ответственности управляющих за предоставление гражданам коммунальных услуг в их квартирах массовая установка счетчиков, например - счетчиков воды, будет малоэффективна. Одним из главных результатов деятельности рабочей группы явилась подготовка проекта постановления Правительства Москвы, которое было принято в феврале 2004 г.2 (далее - постановление №77-1111). Это постановление явилось практически первым в России административно-правовым актом в жилищной сфере, в котором принятые решения были основаны на научном анализе процессов управления поставки коммунальных ресурсов в многоквартирные дома.
Для того, чтобы использование счетчиков количества коммунальных ресурсов стало обязательным и необходимым для всех субъектов, участвующих в процессе поставки ресурсов в многоквартирные дома необходимы достаточно радикальные решения для перестройки многих положений сложившейся в Москве и других российских городах системы управления ресурсоснабжением жилых многоквартирных домов. При сложившейся в настоящее время системе управления центральные тепловые пункты (далее - ЦТП, здесь регулируются параметры ресурсов - давление, температура, приготавливается горячая питьевая вода) и микрорайонные инженерные сети находятся в хозяйственном ведении различных организаций. Собственником ЦТП, а также всех сетей в микрорайонах является субъект Российской Федерации или муниципалитет. При этом управление многоквартирными домами, находящимися в общей долевой собственности физических и юридических лиц (включая и органы публичной власти), обеспечивается управляющими компаниями — в Москве в основном дирекциями единого заказчика (ДЕЗ). Часть зданий в Москве (их число постоянно увеличивается) имеет встроенные индивидуальные тепловые пункты (ИТП), которые непосредственно (по независимой схеме) подключены к городским сетям производителей/поставщиков энергоресурсов. Строительство зданий с ИТП — общепризнанное, наиболее перспективное направление развития инженерных систем, так как в этом случае обеспечивается более гибкое регулирование параметров ресурсов, а также исключаются потери воды в сетях горячего водоснабжения микрорайонов, то есть достигается существенное энергосбережение.
Системы с ИТП условно можно считать идеальными системами инженерного оборудования зданий, повсеместно применяемыми в европейских странах и лишенными недостатков российских, в том числе московских, систем ресурсоснабжения с ЦТП. В таких системах существенно меньше проблем с установкой и измерением потребления ресурсов, существенно легче устанавливается ответственность за их качество, проще организовать начисления платежей за ресурсы и сбор оплаты. Очевидно, что вся ответственность за ресурсоснабжение1 потребителей в зданиях с ИТП лежит на управляющей компании, которая обязана заключать договоры с ресурсоснабжающими организациями и контролировать количество и качество поданных в ИТП ресурсов. Поскольку оборудование ИТП входит в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, то управляющая компания свободна в выборе организации для заключения договора, обеспечивающего техническое обслуживание оборудования ИТП. Сложившаяся в Москве к 2004 году система управления ресурсоснабжением жилых зданий имела ряд принципиальных технологических недостатков, которые вели и к возникновению юридических проблем2. Так, не была закреплена обязанность заключить договор поставки горячей воды за юридическим лицом, которое по договору с собственником оборудования или по его поручению управляет оборудованием в ЦТП, не была введена и не регулировалась в установленном порядке единая цена на полученный в ЦТП новый продукт — горячую воду. Возникал юридический казус - потребитель в квартире, получая товар в виде горячей воды, был вынужден платить раздельно собственно за воду, а также и за ее подогрев в ЦТП. Приготовленная в ЦТП
