Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая характеристика института административного приостановления деятельности 13
1. Правовая природа института административного приостановления деятельности в России 13
2. Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности как предпосылка к его исполнению 33
3. Трансграничные аспекты исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности 70
Глава 2. Некоторые особенности исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности 86
1. Особенности применения сроков в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности 86
2. Полномочия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности 103
3. Обжалование действий и (или) бездействия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности 122
Заключение 141
Библиографический список
- Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности как предпосылка к его исполнению
- Трансграничные аспекты исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
- Полномочия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
- Обжалование действий и (или) бездействия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Административное приостановление деятельности является одной из наиболее современных форм санкционного воздействия, представленной в рамках отечественного законодательства. Введение указанного вида наказания в первую очередь преследует цель ликвидации определенных законодателем угроз и общественной опасности.
Появление санкции трудно считать произвольным, так как в практике государственного управления широкое распространение получило установление административно-правовых запретов, сопряженных с возможностью применения мер административного принуждения. Более того, сам институт административного приостановления деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей сложно считать абсолютно новой нормой для отечественного законодательства ввиду существования исторических предпосылок введения указанного вида наказания.
Практика реализации административного приостановления деятельности показывает, что на сегодняшний день исполнительный процесс указанной меры остается неурегулированным в полной мере.
Остаются открытыми вопросы коллизий норм и пробелов в законодательстве относительно сроков, механизма и специфики исполнения, возможности и необходимости привлечения к процессу уполномоченных должностных лиц, возможности исполнения соответствующих актов относительно отдельной группы объектов, а также ряда иных аспектов. Неурегулированность обозначенных вопросов препятствует полноценной реализации меры и, как следствие, влечет к неоднозначности и неоднородности практики исполнительного производства, широкому токованию возможности применения норм, иным негативным последствиям.
Имеют место определенные проблемы как при выявлении административных правонарушений, предусматривающих административное приостановление деятельности, так и в механизме назначения указанной меры.
Несомненный интерес представляет развитие института исполнения административного приостановления деятельности в рамках динамики изменений отечественного законодательства: введения в систему российского законодательства Кодекса административного судопроизводства РФ, который призван более четко и детально регламентировать и законодательно закрепить институт административного процесса что, несомненно, может оказать влияние как на
институт исполнительного производства в рамках административного воздействия в целом, так и на сферу исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности, в частности.
Все вышесказанное обозначает необходимость проведения комплексного теоретического и эмпирического исследования института исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности.
Цель исследования состоит в изучении материально- и процессуально-правовых аспектов исполнения санкции в виде административного приостановления деятельности как самостоятельного вида административного наказания, в разработке соответствующих предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности применения данного административного наказания в целом и института исполнения санкции в частности.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
проанализировать генезис института административного приостановления деятельности;
раскрыть правовую природу института административного приостановления деятельности в России;
дать определение административного приостановления деятельности для целей исполнительного производства;
изучить механизм и порядок назначения наказания в виде административного приостановления деятельности;
выявить особенности исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности;
изучить практику исполнения актов об административном приостановлении деятельности;
исследовать механизм и особенности трансграничного исполнения судебных актов;
исследовать трансграничные особенности применения санкции в виде административного приостановления деятельности;
определить оптимальный механизм трансграничного применения наказания в виде административного приостановления деятельности;
исследовать и определить особенности применения сроков в рамках института административного приостановления деятельности;
выявить особенности осуществления полномочий судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности;
в ходе исследования института административного приостановления деятельности в исполнительном производстве выявить проблемы и предложить пути их решения;
в соответствии с выявленной проблематикой и предложенными путями решения, сформировать рекомендации по внесению изменений в законодательство.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, складывающийся в процессе исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих порядок выявления административных правонарушений, предусматривающих административное приостановление деятельности, назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности и исполнение постановления о применении указанной санкции. В предмет исследования также входят теоретико-прикладные вопросы, связанные с анализом сущности института исполнения исследуемой меры наказания, его специфики и роли в системе исполнения административных наказаний.
Степень научной разработанности темы исследования. Изу
чение специальной научной литературы по теме диссертационного
исследования свидетельствует о том, что институт исполнения наказа
ния в виде административного приостановления деятельности не ис
следован, а его проблемы являются новыми для науки административ
но-процессуального права. Узкоспециальные научные труды по этой
проблематике отсутствуют. Однако в исследовании использованы дис
сертации авторов, которые рассматривают данный вопрос
(А. А. Резникова, П. А. Волков), С. Е. Горобцева), а также работа
(А. Р. Брунер), посвященная изучению института административного
приостановления деятельности. Кроме того, были изучены диссерта
ционные исследования, касающиеся основных проблем администра
тивной ответственности и отдельных аспектов применения админи
стративных наказаний.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения теории государства и права, конституционного, административного и административно-процессуального права, гражданского и гражданско-процессуального права, уголовного и уголовно-процессуального права, содержащиеся в научных работах ученых и практических работников. Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких российских ученых в области административного и иных отраслей права, как: А. Б. Агапов, А. П. Алехин, П. В. Анисимов, Д. Н. Бахрах, С. Н. Бочаров, A. A. Власов, Ю. А. Дмитриев,
A. C. Дугенец, Е. М. Жамбиева, A. A. Иванов, A. A. Кармолицкий,
Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Ю. П. Кузякин, А. В. Леженин, Е. Г. Ли-
патов, Д. А. Липинский, Е. Б. Лупарев, В. И. Майоров, И. В. Максимов,
B. М. Манохин, М. Я. Масленников, Д. И. Мейер, А. Н. Миронов,
Н. П. Мышляев, Д. М. Овсянко, Н. П. Парыгин, Э. Н. Ренов, О. С. За-
харова, Б. В. Россинский, Е. Р. Россинская, П. П. Серков, В. Д. Со-
рокин, А. И. Стахов, М. К. Треушников, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Ха-
манева, Б. Б. Черепахин, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, В. В. Ярков,
а также ряда иных исследователей.
Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, Конституция РФ, конституционные и федеральные законы РФ, нормативные акты Президента и Правительства РФ, соответствующие, относящиеся к исследованию акты министерств и ведомств.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы, такие как диалектико-материалистический метод, анализ и синтез, а также частнонаучные методы: метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования. Кроме того, в работе применялись формально-догматичекий, компаративный, структурно-функциональный методы и метод статистического анализа. Их использование позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации о необходимости совершенствования законодательства регламентирующим сферу применения санкции в виде административного приостановления деятельности.
Эмпирическую базу исследования составили определения Конституционного Суда РФ, постановления пленумов Верховного Суда РФ и высшего Арбитражного Суда РФ, а также нижестоящих судебных органов, за период 20052015 гг.; постановления о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности должностными лицами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор), за период 20112015 гг.; статистические данные ведомств, чьи должностные лица уполномочены составлять протокол об административном правонарушении, в качестве ответственности за которое может быть предусмотрено административное приостановление деятельности, за период 20052015 гг.; материалы исполнительных производств Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП России), в том числе статистические данные по исполнению постановлений об административном приостановлении деятельности за период 20072015 гг.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных изучению института исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности. В работе предложены меры, направленные на модернизацию и повышение эффективности деятельности органов и ведомств, имеющих отношение к выявлению, назначению и исполнению указанного вида наказания. Выработаны определенные рекомендации в целях повышения эффективности законодательства, регулирующего сферу административного приостановления деятельности в целом и сферу исполнения указанного вида административного наказания в частности.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
-
Предложено авторское определение санкции административного приостановления деятельности: «Административное приостановление деятельности — это комплексный институт, представляющий собой особую меру наказания, которая сочетает нормы материального и процессуального характера, конечной целью которой является фактическое исполнение акта о приостановлении функционирования определенных законодательством объектов и (или) субъектов предпринимательской и иной деятельности и которая несет в себе функции пресечения и предупреждения наступления общественно-опасных последствий».
-
В связи с потенциальной возможностью наступления общественно-опасных последствий в работе субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность без специального разрешения (лицензии), целесообразно применение административного приостановления деятельности и в отношении обозначенных субъектов ввиду того, что применение иных мер административного воздействия не ликвидирует предусмотренных законодательством угроз, общественной опасности или вреда.
-
Целесообразным представляется введение односторонней оговорки, согласно которой Российская Федерация внедряет возможность одностороннего исполнения на своей территории судебных актов и актов иных юрисдикционных органов иностранных государств, содержащих санкции, аналогичные административному приостановлению деятельности или иным видам неуголовных наказаний, их применение будет способствовать ликвидации угроз, общественной опасности, общественного вреда, указанных в федеральном законодательстве.
-
В связи с отсутствием определенности относительно сроков начала исполнительного производства санкции в виде административного
приостановления деятельности предложено дифференцировать деликты, влекущие указанную меру, на предполагающие реализацию санкции по истечении срока, установленного законом, для обжалования и на вступающие в силу немедленно после их вынесения, а равно подлежащие оперативному исполнению и не предусматривающие процедуру пересмотра, ввиду высокого уровня общественной опасности, которую они представляют.
5. В целях защиты интересов граждан и неопределенного круга
лиц обоснована необходимость расширения полномочий судебных
приставов-исполнителей посредством предоставления права отсрочки
исполнительного производства ввиду невозможности реального ис
полнения вплоть до устранения обстоятельств, препятствующих ис
полнению. Наряду с этим также необходимо судебным приставам-
исполнителям в рамках административного приостановления деятель
ности предоставить следующие права:
-
производства процессуальной процедуры по переселению лиц, проживающих, временно расположенных и (или) пребывающих в объекте, получающих определенные социально значимые услуги, предоставляемые государственными или муниципальными учреждениями (медицинская помощь, образование и т. д.) по месту исполнительного производства;
-
производства процессуальной процедуры по смене места дислокации учреждений, предоставляющих социально значимые услуги.
Указанные процедуры в случае необходимости и отсутствия иных возможностей, в том числе у виновного субъекта, деятельность которого приостанавливается, должны осуществляться за счет федерального бюджета с последующим взысканием затраченных сумм обратно в пользу государственного бюджета.
-
В целях наиболее эффективного, продуктивного и безопасного исполнения наказания, предусматривающего административное приостановление деятельности, к процессу исполнения необходимо в обязательном порядке привлекать должностных лиц, уполномоченных осуществлять контроль и надзор в профильной сфере, составивших протоколы об административном правонарушении, по которым назначена указанная мера.
-
Целесообразным представляется закрепление легального механизма, который бы в императивном порядке предусматривал подачу жалобы заинтересованным лицом на действия и (или) бездействия судебного пристава-исполнителя, вынесенные им акты именно в тот суд и тому судье или должностному лицу Ростехнадзора, которые вынесли
соответствующий судебный или иной акт, относительно которого и реализуется исполнительное производство.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что ее положения развивают и конкретизируют сферу исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности. Исследование может способствовать более эффективному научному поиску правовых решений задач, ставящихся перед институтом административного приостановления деятельности и соответствующих современным тенденциям развития науки административного права и административного процесса, законодательства, практики правоприменения. Научное обоснование выводов по результатам исследования дополняет современные представления и теории о стадии исполнительного производства, а также положения об исполнении актов, вытекающих из административно-правовых правоотношений.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания в вузах учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административный процесс», «Административная юстиция», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Практическая значимость состоит в том, что результаты диссертационного исследования и сформулированные автором предложения могут быть использованы:
в законотворческой деятельности и в процессе дальнейшего совершенствования административно-деликтного и административно-процессуального законодательства, а также законодательства об исполнительном производстве;
в правоприменительной деятельности государственных органов, наделенных правом составлять протокол об административном правонарушении в качестве наказания за которые может быть назначен исследуемый вид наказания, а также в деятельности органов государственной власти, уполномоченных выносить постановления об административном приостановлении деятельности;
в практической деятельности органов исполнения, входящих в структуру Федеральной службы судебных приставов.
Апробация результатов исследования. Положения и результаты диссертации обсуждались и были одобрены на заседании кафедры организации службы судебных приставов и исполнительного производства федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный
университет юстиции (РПА Минюста России». Результаты изысканий отражены в опубликованных научных статьях журналов, входящих в перечень ВАК при Минобрнауки России, сборниках материалов конференций, а также научных трудах автора, включая коллективные монографии, методические и учебные материалы, статьи в переодичесих изданиях.
В выступлениях автора на международных и всероссийских научно-практических конференциях, участии в качестве члена экспертной комиссии Управления ФССП России по Республике Татарстан по оценке конкурсных работ школьников, студентов и курсантов образовательных учреждений органов юстиции также отображена проблематика представленного исследования.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности как предпосылка к его исполнению
Для более четкого и детального понимания правовой природы исследуемого явления целесообразно определить, что же есть правовая природа как таковая, так как в научной литературе не сложилось единой точки зрения относительно содержания указанного института. Так, С. С. Алексеев считает, что юридическая природа определяется через определенные юридические характеристики правового явления, которые позволяют увидеть структуру, место и роль среди иных правовых явлений8, что отражает воззрения И. В. Матвеева9 и Е. Г. Комиссаровой10. Однако А. В. Захаров считает, что правовая природа явления — это не что иное, как вопрос об отраслевой принадлежности норм, которыми регулируются определенные отношения11.
Однако в рамках исследования автор встретил в литературе еще один подход, раскрытый В. А. Гуреевым, который, без сомнения, заслуживает внимания. Раскрывая правовую природу исполнительного производства, ученый применил совокупность исторического, общенаучного, аналитического и ряд иных методов научного исследования, посредством которых удалось понять как этимологию, так сущность явления12. Примененный автором подход представляется весьма оправданным и целесообразным. Однако также нельзя оставлять без внимания позиции авторов, считающих, что юридическая природа какого-либо явления, в частности административного приостановления деятельности, должна быть определена через конкретные характеристики исследуемого явления. Ввиду сказанного целесообразно приступить к исследованию правовой природы института административного приостановления деятельности посредством исторического исследования развития. Институт административного приостановления деятельности как санкции сложно назвать абсолютно новым с точки зрения отечественного законодательства и правоприменительной практики. Первые упоминания об административно-принудительных мерах подобного характера можно встретить в законодательстве царской России, сформировавшемся до Октябрьской революции 1917 г., однако стоит отметить, что данные санкции могут быть сопоставлены с современной нормой весьма условно.
Законодательство исследуемого периода предусматривало возможность временного лишения хозяйствующих субъектов специальных прав, в соответствии с которыми они осуществляли ту или иную деятельность.
В соответствии с Уложением о наказаниях 1845 г. к подобным правам относились: право продавать, приготовлять напитки или что-либо съестное и выделывать для их хранения или приготовления посуду; продавать ядовитые и сильнодействующие вещества; управлять аптеками и содержать их; содержать гостиницы, ссудные кассы, банкирские конторы и меняльные лавки; право на производство торговли и др.13 Подобные меры могли быть как срочными, так и бессрочными. Указанные меры ответственности в соответствии Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями от 1864 г.14 назначались данными субъектами правоприменения, что также характеризует определенную аналогию норм прошлого и современности.
Особый акцент следует сделать на 1864 г., когда была проведена «великая отечественная судебная реформа», благодаря которой и возникла служба судебных приставов как таковая. Однако относительно непосредственного исполнения юрисдикционных актов следует отметить, что судебные приставы не всегда относились к субъектам, наделенным подобными полномочиями, переломным стал именно 1864 г. До указанной даты действовал следственный принцип исполнения, в соответствии с которым решения исполнялись должностными лицами органов полиции вне зависимости от того, присутствовала ли при этом инициатива взыскателя, в отличие от системы исполнения, которая начала функционировать впоследствии реформы15. Кроме того, полномочиями исполнения до 1864 г. также обладали мелкие судебные чины и ряд государственных служащих16.
Исполнение указанных мер реализовывали полицейские чины ввиду того, что данные санкции были предусмотрены уложением о наказаниях уголовных и исправительных, а также иными нормативными правовыми актами. Кроме того, стоит отметить, что лишение права сопровождалось лишением орденов, грамот, патентов, аттестатов и иных знаки отличия (ст. 961 Устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г.17).
Безусловно, применение санкции в виде лишения специального права имеет общие черты с современным административным наказанием и взывает ассоциации со ст. 3.8 «Лишение специального права» КоАП РФ18, определяемой законодателем как лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права. Наказание устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ. Срок лишения специального права не может превышать трех лет. Более того, весьма схожей является санкция, предусмотренная ст. 27.16 «Временный запрет деятельности» КоАП РФ, которая заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, указанными в п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
С учетом изложенного можно говорить об определенном родстве норм прошлого и современности ввиду того, что лишение определенных прав применялась в царской России, в том числе по решению суда. А учитывая характер последствий реализации решения суда, т. е. фактическое приостановление деятельности, можно говорить о данной мере ответственности, как о прообразе современного института административного приостановления деятельности. Стоит также отметить, что законодательство Российской империи содержало нормы, позволяющие приостанавливать издание и распространение «повременных изданий» — газет, журналов, сборников сочинений и статей разных авторов, выходящих более двух раз в год19.
Деятельность издательства приостанавливалась Министерством внутренних дел после третьего предупреждения о запрете печати каких-либо запрещенных сведений на срок не более шести месяцев (ст. 144 Устава о цензуре и печати). В дальнейшем издательства, не прекратившие своей деятельности, после применения санкции, т. е. в случае рецидива, подвергались более строгой цензуре, а правомочие по приостановлению деятельности также появлялось у Цензурного комитета.
Трансграничные аспекты исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
На практике предприниматели, пытаясь избежать применения штрафа, неоднократно обращаются в суд с требованием об изменении назначенного наказания на административное приостановление деятельности.
При рассмотрении дел арбитражные суды в большинстве своем отказывают в подобной альтернативе, руководствуются разъяснением Высшего Арбитражного Суда РФ, данным в п. 18.2 постановления Пленума от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»108 и исходят из отсутствия оснований для изменения назначенного наказания в виде штрафа на административное приостановление деятельности в связи с тем, что последнее является более строгим видом наказания и может ухудшить положение лица, привлекаемого к административной ответственности. Это отражено, например, в постановлениях Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 25.12.2009 по делу № А55-11182/2009109 и Северо-Западного округа от 06.11.2008 по делу № А13-2541/2008110, Первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2012 по делу № А43-4365/2012111, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2008 по делу № А70-7126/25-2007112, Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2012 № 09АП-22738/2012 по делу № А40-72150/12-153-741113.
Позиция судов полностью соответствует позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 27.11.2012 № 8658/12114 по делу № А34-3078/2011, от 27.11.2012 № 8651/12115 по делу № А06-5128/2011.
Однако существуют прецеденты, согласно которым некоторые суды, все же идя навстречу предпринимателям, заменяют штраф на административное приостановление деятельности. Например, индивидуальный предприниматель Г. Х. Гулямов обратился в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления ФМС России по Астраханской области от 15.07.2011 № 0086404 о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, в части назначения наказания в виде штрафа в размере 250 тыс. руб. и замене штрафа на административное приостановление деятельности.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, исходил из доказанности наличия в действиях предпринимателя состава административного правонарушения и соблюдения управлением порядка привлечения его к административной ответственности, однако, учитывая имущественное и финансовое положение предпринимателя, отсутствие отягчающих вину обстоятельств, изменил наказание в виде штрафа на административное приостановление деятельности сроком на десять суток.
При этом суд первой инстанции указал, что замена штрафа на административное приостановление деятельности не повлечет для предпринимателя усиления административного наказания. Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с выводами суда первой инстанции
В последствии же решение Арбитражного суда Астраханской области от 22.09.2011 по делу № А06-5128/2011, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2011 и постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20.03.2012 по тому же делу было отменено постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.11.2012 № 8651/12.
Кроме того, по схожим основаниям (значительный размер штрафа) были обращения и в Конституционный Суд РФ, куда поступила жалоба от ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» о соответствии Конституции РФ положения ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Согласно материалам дела Конституционном Судом РФ было установлено, что в отношении ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» применена ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, в соответствии с которой непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 и 4 данной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 500 до 2 500 рубл., на должностных лиц — от 10 тыс. до 15 тыс. руб., на юридических лиц — от 300 тыс. до 500 тыс. руб.
Общество с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» просило признать ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ несоответствующей ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 13 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку, по мнению заявителя, ее положения, вводя недифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица административный штраф, который для него как малого предприятия является значительным, не допуская возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяя учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя — юридического лица, нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.
Относительно указанной жалобы Конституционный Суд РФ постановил признать положение ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, предусматривающее в совокупности с КоАП РФ правила назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в пределах от 300 тыс. до 500 тыс. руб., не соответствующим ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 13 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Ввиду того что невозможно во всех случаях и в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение субъекта, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела, тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»116).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что все положения КоАП РФ, предусматривающие санкцию в виде значительного штрафа в отношении юридических лиц, могут быть подвержены критике по факту соответствия Конституции РФ (по аналогии).
Выходом из сложившейся ситуации видится изменение размеров штрафов для юридических лиц в КоАП РФ в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ или же внесение соответствующих изменений в КоАП РФ и признание применение санкции в виде административного приостановления деятельности в качестве альтернативной меры наказания. Таким образом, предлагается внести изменения в ст. 3.12 КоАП РФ, добавив в абз. 5 (с учетом предложений) указанной статьи следующее предложение: «По ходатайству субъекта, подвергаемого штрафу в качестве административного наказания, на усмотрение судьи, должностных лиц, указанных в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 настоящего Кодекса, административное приостановление деятельности может быть назначено в качестве альтернативного вида наказания».
Полномочия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
Также следует указать на то, что полномочия судебных приставов прямо или косвенно представлены и в иных разделах Федерального закона «О судебных приставах». Кроме того, регламентация прав и обязанностей присутствует и в иных законодательных актах, например Федеральном законе «Об исполнительном производстве» (ст. 109) и КоАП РФ (ст. 32.12). Нормы, рассмотренные ранее, содержат прямое указание действий, которые судебные приставы исполнители уполномочены совершать в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления (наложение пломб, опечатывание и т. д.). Следует отметить, что в литературе высказывались мнения о целесообразности корректировки законодательства о судебных приставах, а равно внесения изменений в круг их полномочий. Так, например, И. Б. Морозовой и А. М. Треушниковым176 было предложено введение отдельного федерального закона о судебных приставах исполнителях, так как, по мнению авторов, в ныне действующем законе в большинстве своем урегулировано положение судебных приставов, осуществляющих охранные функции.
Н. М. Рябцовская177, соглашаясь с мнением предыдущих авторов, считает, что в указанном законодательном акте следует четче определить порядок и условия назначения на должность, при этом замечая, что претендент должен обладать соответствующим образованием и пройти специализированные курсы, которые направлены на изучение законодательства об исполнительном производстве и по окончании которых необходимо сдать надлежащий экзамен и пройти стажировку в службе. Также автором предлагается обозначить более четкие границы исполнения во избежание потенциальных злоупотреблений и нарушений.
На наш взгляд, принятие отдельного законодательного акта, посвященного судебным приставам-исполнителям, не совсем целесообразно (даже в свете конкретизации, расширения или уточнения их полномочий) ввиду возможности внесения предлагаемых изменений непосредственно в сам Федеральный закон «О судебных приставах».
Более того, мы вынуждены обозначить определенную спорность относительно необходимости введения специализированных курсов для претендентов на должность судебного пристава на знание законодательства об исполнительном производстве потому, что практика показывает приобретение соответствующих навыков в процессе работы новоявленных сотрудников Службы.
Соответственно, более остро встает вопрос о стабильности кадрового состава, т. е. в данном случае следует говорить о стимуляции сотрудников в целях повышения их заинтересованности в службе, а не о повышении требований, предъявляемых к претендентам.
Исследование полномочий судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности требует более пристального внимания и тщательного анализа.
Согласно Федеральному закону «Об исполнительном производстве» судебные приставы призваны своевременно исполнять судебные акты, акты иных соответствующих органов государственной власти и должностных лиц. Данное положение также справедливо и для постановлений о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности. Также в ст. 32.12 КоАП РФ указано, что постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.
При административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.
Кроме того, при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
Однако стоит отметить, что с точки зрения правоприменения и реализации актов об административном приостановлении существуют определенные проблемы. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указал, что в постановлении по делу о назначении административного приостановления деятельности судья обязан решить вопрос, т. е. указать мероприятия, необходимые для обеспечения исполнения меры, что подразумевает в зависимости от обстоятельств прекращение эксплуатации определенных агрегатов, объектов, зданий или сооружений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, либо временное прекращение осуществления видов деятельности (работ), оказания услуг, от которых исходит угроза причинения вреда охраняемым общественным отношениям. На наш взгляд, позицию суда следует дополнить указанием на то, что угрозе подвержены не только общественные отношения, но и жизнь, здоровье и общественное благополучие граждан.
Обжалование действий и (или) бездействия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности
Автором сделан вывод о существовании определенных проблем в сфере полномочий и компетенций судебных приставов в рамках исполнения наказания об административном приостановлении деятельности. В частности, остро стоит вопрос относительно исполнения судебных и иных актов, предусматривающих исследуемую санкцию в отношении социально значимых объектов, таких как сельские школы, больницы, общежития и т. д. В связи с этим обосновывается потребность в расширении полномочий судебных приставов-исполнителей посредством наделения последних правом размещения лиц, пользующихся услугами, находящихся временно или постоянно пребывающих, осуществляющих социально-полезную деятельность в объектах, подвергающихся административному приостановлению деятельности, в иных объектах (помещениях, зданиях, сооружениях и т. д.) на возмездной основе, за счет средств федерального бюджета с последующим взысканием затраченных средств.
Выявлено существование определенных трудностей при частичном или полном опечатывании объектов административного приостановления деятельности. Так, в той части здания, куда доступ ограничен, может находиться оборудование, от которого зависит нормальное функционирование всего объекта или какой-либо его части, в связи с тем, что данная техника может требовать постоянного контроля и поддержки работоспособности. Кроме того, существуют вопросы о допуске виновных лиц и специалистов различных областей на территорию опечатанных объектов или к опломбированным агрегатам в целях устранения выявленных нарушений в период течения наказания. Нами предполагается выработка единого механизма, который сопряжен с полномочиями судебных приставов-исполнителей и который бы четко и единообразно регулировал вопрос доступа субъектов, заинтересованных в устранении выявленных нарушений, в опечатанные (опломбированные) помещения. В качестве одного из вариантов решения обозначенной проблемы диссертантом предлагается внедрение систем удаленного предоставления доступа к опечатанным объектам.
Также весьма актуальными представляются вопросы, касающиеся полномочий и компетенций судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в рамках их содействия при исполнении наказания в виде административного приостановления деятельности, а также при расследовании преступлений (правонарушений), совершаемых при неисполнении или воспрепятствовании исполнению судебных и иных актов о назначении указанного вида наказания. Так, обозначена неполнота полномочий судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности, по постановлению должностных лиц Ростехнадзора. В частности, в случае сопротивления исполнению санкции или воспрепятствования какому-либо виду исполнению наказания у судебных приставов по ОУПДС отсутствуют полномочия по осуществлению следственных действий, в связи с чем автором предлагается корректировка сложившейся законодательной коллизии.
. В рамках исследования вопросов обжалования действий и (или) бездействия судебных приставов в рамках исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности диссертантом установлено, что институт обжалования действий и (или) бездействия судебных приставов, а также вынесенных ими актов, является межотраслевым, сочетая в себе совокупность элементов административного права (и процесса), гражданского и арбитражного процессов. Правовые нормы, регулирующие указанный институт, содержат определенные недостатки, в результате которых правоприменительная практика также претерпевает некоторые трудности. Так, выявлено несовершенство нормы, предусматривающей право судебного пристава-исполнителя, а также лиц, содействующих исполнительному производству, на заявление отвода самостоятельно или же по заявлению сторон исполнительного производства. На наш взгляд, ограничивается право заявления отвода лиц, содействующих исполнительному производству, в отношении иных участников исполнительного производства, за исключением сторон исполнительного производства. Также обоснована необходимость введения института отвода судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в рамках содействия исполнительному производству наказания в виде административного приостановления деятельности. Кроме того, приводятся доводы в пользу того, что существует необходимость конкретизации норм, предусматривающих возможность обжалования отказа в отводе, посредством указания на возможность обжалования отказов в отводе судебных приставов по ОУПДС, а также лиц, содействующих исполнительному производству, при сохранении права на обжалование только у лиц, заявивших отвод.
Представлен тезис, согласно которому лицо, заинтересованное в подаче жалобы на действия и (или) бездействия судебного пристава, вынесенные им акты, должен подать ее (жалобу) именно в тот суд и тому судье, вынесшему судебный акт, относительно которого и реализуется исполнительное производство. При этом не должно возбуждаться новое дело, спорный вопрос должен быть рассмотрен в рамках уже существующего дела и разрешен посредством вынесения определения.
Диссертантом описывается рациональность потенциальной возможности внедрения обязательного досудебного порядка рассмотрения жалоб на действия, бездействие судебных приставов с предоставлением права последующего обращения в суд, что в значительной степени повлияет на эффективность института обжалования.
Принимая во внимание срок действия санкции в виде административного приостановления деятельности, судебная практика по обжалованию действий (бездействия) судебных приставов, а также вынесенных ими актов в рамках исполнения юрисдикционных актов о применении указанной меры, находится лишь на стадии формирования, о чем свидетельствует малое количество прецедентов, отсутствие правовых позиций и постановлений высших судов РФ относительного рассматриваемого явления. Однако, руководствуясь имеющейся судебной практикой, можно сделать вывод о том, что нередко действия (бездействие) судебных приставов обжалуются безосновательно в попытке досрочно возобновить приостановленную деятельность. Также стоит отметить растущие тенденции участия прокуроров в процессах по обжалованию действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей именно в рамках исполнения постановлений об административном приостановлении деятельности.