Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая характеристика административного приостановления деятельности 13
1.1. Развитие института административного приостановления деятельности как правового регулятора ответственности 13
1.2. Понятие и применение административного приостановления деятельности 44
1.3. Пределы применения административного приостановления деятельности и других видов административной ответственности, применяемых в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 66
Глава 2. Общая характеристика административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 81
2.1. Административные правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 81
2.2. Меры, обеспечивающие производство по делам об административном приостановлении деятельности, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 91
2.3. Процессуальные полномочия субъектов, ведущих производство по делам о правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 112
2.4. Исполнение принятых решений по делам об административных нарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 130
Заключение 154
Приложения 161
Список литературы 163
- Развитие института административного приостановления деятельности как правового регулятора ответственности
- Понятие и применение административного приостановления деятельности
- Административные правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
- Меры, обеспечивающие производство по делам об административном приостановлении деятельности, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, а также злоупотребление ими остаются одной из наиболее серьезных угроз для возможности управления социальными процессами, определяющими качество жизни граждан России и, в общем, на национальную безопасность. Оказывая все более разрушительное воздействие на развитие мирового сообщества, стимулируя рост преступности, насилия и коррупции, наркотики поражают людей независимо от социального положения,-пола, религии, расы и ложатся тяжелым бременем на систему социального обеспечения. Вследствие этого, в концепции национальной безопасности Российской Федерации немедицинское потребление наркотических веществ и масштабы его роста выделены особо. Поэтому наркотизация населения требует расширения применения государством механизма административного принуждения. Противодействие незаконному обороту и немедицинскому потреблению наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров было и остается среди первостепенных задач правоохранительной органов.
Существенным является то, что большинство диссертационных исследований по проблемам административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ проводилось до вступления в действие норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 и тем более до Федерального закона № 45-ФЗ от 09.05.2005 года (ред. от 26.12.2008 г.) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации», практика применения которого требует глубокого анализа. Вследствие этого назрела необходимость теоретического осмысления нового вида наказания -административного приостановления деятельности, соответствия норматив-
ной базы данного вида наказания основным направлениям административной антинаркотической политики.
Вместе с тем, на практике можно наблюдать всю неэффективность применения исключительно уголовно-правовых мер противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками. Именно поэтому в настоящее время повышается актуальность административно-правовых средств воздействия за правонарушения, связанные с наркотиками, а также выработка новых видов административного воздействия в данной области (таких как административное приостановление деятельности). Существует ряд факторов, обуславливающих активизацию научного интереса к исследованию проблем административной ответственности в сфере незаконного оборота наркотиков и противодействия злоупотреблению ими.
Во-первых, в результате административной реформы глубокие изменения произошли в составе субъектов, уполномоченных применять меры административной ответственности за наркоделикты. Основными органами административной юрисдикции, наряду с Министерством внутренних дел РФ, в настоящее время является Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков. Изменился и порядок назначения наказания за данные виды правонарушений, в частности такой вид наказания, как административное приостановление деятельности применяется исключительно судами с соблюдением особой процедуры.
Во-вторых, в науке и практике административного права наработан достаточный материал, обуславливающий изменение представлений о содержании административного противодействия нарушениям оборота наркотических средств. Нарабатывается и практика исполнительного производства по отдельным видам наказаний, за незаконный оборот наркотических средств.
В-третьих, законодательство об административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, представляет собой двухуровневую систему нормативных актов, не лишенную противоречий и несоответствий. Вместе с тем динамично развиваясь, оно в отдельных случаях не учиты-
вает исторического опыта формирования института административной ответственности как в России, так и зарубежных странах.
Помимо прочего, сегодня становятся актуальными исследования содержания административного приостановления деятельности в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в других областях правового регулирования, с учетом требований норм международного права.
Степень научной разработанности темы исследования. Материальные и процессуальные аспекты теории административной ответственности исследовали многие российские ученые: А.Б. Агапов, А.П. Алёхин, К.С. Вельский, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, СЕ. Горобцова, М.И. Еропкин, В.И. Каинов, А.П. Клюпшиченко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.Н. Манохин, Л.А. Николаева, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Е. Севрюгин, А.П. Солдатов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.
Несмотря на то, что административно-правовые средства противодействия распространению и злоупотреблению наркотическими средствами и психотропными веществами уже рассматривались под различными углами зрения в работах отечественных ученых-административистов, неблагоприятное развитие наркоситуации в последние годы послужило причиной постоянного изучения ими проблемы применения административно-правых средств противодействия незаконному обороту наркотиков и их немедицинскому потреблению (B.C. Болотин, Д.А. Газизов, Г.П. Гиоргадзе, М.А. Ду-гушкин, Н.Н. Дальский, А.В. Жуйков, Х.Д. Таджибаев, А.А. Старовойтов и другие). Однако административная ответственность рассматривалась в диссертационных исследованиях преимущественно как один из видов административно-правовых средств профилактики наркомании в контексте теории административного принуждения. Социальная значимость общественных отношений в данной сфере требует освещения проблем административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками с позиции де-
ликта, а также подробного изучения сравнительно недавно появившегося нового наказания в данной сфере — административного приостановления деятельности.
Аргументом в проведении данного исследования является и то обстоятельство, что административное приостановление деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков еще не исследовались в виде диссертационных работ, а структура административного противодействия наркотизации общества рассматривалась без учета опыта деятельности Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков. До сегодняшнего дня ученым юристам не удалось выработать единый подход по проблемам административной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, сформировать предложения по оптимизации соответствующего российского законодательства и правоприменительной практики.
Указанные обстоятельства послужили основанием выбора темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами.
Предметом исследования выступает нормативно-правовые основа и правоприменительная практика применения административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотиками.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании роли административного приостановления деятельности в системе противодействия правонарушениям, связанным с наркотическими средствами и психотропными веществами, выработка и внесение предложений по совершенствованию правоприменительной практики по данному виду административного наказания.
Для достижения цели исследования в диссертации были решены следующие задачи:
конкретизировать понятийный аппарат;
уточнить особенности, место и роль административной ответственности в системе административно-правовых средств противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками;
проанализировать федеральное законодательство об административном приостановлении деятельности;
исследовать функционально-правовые проблемы реализации уполномоченными органами практики по рассмотрению и разрешению дел, связанных с применением административного приостановления деятельности в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков;
разработать и обосновать предложения по совершенствованию действующего административного законодательства и правоприменительной практики в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектико-материалистическии метод научного познания социальных и правовых явлений. Были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих ученых и работами специалистов в области административного права, общей теории государства и права, конституционного права, криминологии и уголовного права и иных научных направлений, имеющими отношение к проблематике диссертационного исследования. В частности, использованы научные труды А.Б. Агапова, А.П. Алёхина, Ю.Е. Аврутина, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, СЕ. Горобцова, М.И. Еропкина, В.И. Каинова, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.Н. Манохина, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина,
А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и др.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, решения Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности, международные правовые акты в данной сфере. Углубленному исследованию подверглись законодательные и подзаконные акты субъектов Российской Федерации по рассматриваемой проблематике.
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологического опроса, проведенного диссертантом в сфере исследования, исторические факты, статистические данные ГИЦ МВД России, данные контент-анализа средств массовой информации, включая и данные из сети Интернет, проводилось анкетирование руководителей структурных подразделений органов внутренних дел г. Белгорода осуществляющих деятельность в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, и судебных приставов исполнителей Московского районного отдела Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых работ теоретико-прикладного плана, посвященных комплексному анализу административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотиками. В работе впервые проанализированы и обобщены материалы дел об административном приостановлении деятельности Гатчинского, Приозерского, Кингисеппского, Волховского, Ломоносовского городских судов Ленинградской области и Ленинградского областного суда. На основе анализа правоприменительной и судебной практики внесены предложения по совершенствованию законодательства в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Основные положения, выносимые на защиту:
В процессе системного анализа правовой базы и правоприменительной практики об административном приостановлении деятельности, сделан вывод, что отсутствие четкой процедуры применения данного административного наказания в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, последовательных ориентиров в ее реализации, недостаточная судебная практика являются свидетельством недооценки данной санкции в системе обеспечения наркологической безопасности общества. В связи с этим обоснована целесообразность формирования в рамках единой административной политики системы правовых мер, существенно расширяющих практику применения приостановления деятельности, позволяющих в полной мере использовать превентивный потенциал административных санкций.
Противодействие административным правонарушениям в сфере незаконного оборота наркотиков можно определить как урегулированную правовыми нормами правоохранительную правоприменительную, подзаконную деятельность компетентных органов по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушении, привлечению к административной ответственности в целях обеспечения установленного режима оборота наркотических средств и психотропных веществ.
3. Реализация административной антинаркотической политики воз
можна с помощью административно-правовых средств, к которым следует
отнести систему форм и методов деятельности органов исполнительной вла
сти и иных субъектов, имеющих функции по обеспечению целей и задач го
сударственной политики в сфере оборота наркотиков. Применение админи
стративной ответственности в качестве одного из основных правовых
средств административной антинаркотической политики неизбежно будет
способствовать повышению её эффективности и сокращению масштаба ад
министративной наркоделиктности.
Традиционная классификация административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, как правонарушений, связанных с их потреблением и способствующим их распространению, не отражает всей совокупности административной наркоделиктности, т.к. в ней не учитываются все группы общественных отношений, направленные на обеспечение установленного режима наркотических средств и психотропных веществ. В соответствии с этим предложена новая классификация данных деяний, учитывающая предмет и объект посягательства, характер деяния, особенности субъекта наркоделикта, правонарушения, связанные с наркотиками: связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; связанные с немедицинским потреблением наркотических средств или психотропных веществ; связанные с бездействием или противодействием контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности по обеспечению правового режима наркотических средств и психотропных веществ.
Расширение юрисдикционных полномочий мировых судей и органов Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков РФ, не изменило роли милиции общественной безопасности территориальных органов и органов внутренних дел на транспорте, как основных субъектов административной юрисдикции по рассматриваемой категории дел, что подтверждается показателями статистики. В связи с этим выявлена целесообразность зафиксировать в статье 28.3 КоАП РФ должностную подведомственность возбуждения дел об административных правонарушениях, связанных с наркотиками, отнесенных к компетенции ОВД.
6. Определение пропаганды наркотических средств и психотропных
веществ в ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О наркотических средствах и
психотропных веществах» не позволяет применить административную от
ветственность по статье 6.13 КоАП РФ. В связи с этим сделан вывод о необ
ходимости изменения редакции ст. 46 и расширения понятия пропаганды до
«деятельности по популяризации и распространению идей наркокультуры в
общественном сознании не зависимо от способа передачи информации». Для
обеспечения проведения специальных экспертиз в производстве по делам данной категории также следует предусмотреть в статье 28.7 КоАП РФ административное расследование по делам о пропаганде наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров.
7. Обоснована целесообразность внесения в Приказ МВД России от 2.07.2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» дополнения, указав должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.20, 20.21 КоАП РФ, за нарушение которых возможно применение такого вида ответственности как административное приостановление деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется, в первую очередь, тем, что оно может способствовать более эффективному научному поиску правовых решений задач антинаркотической политики, адекватных происходящим изменениям и тенденциям развития в данной сфере. Научное обоснование теоретических положений и выводов, сформулированных в диссертации, развивает и дополняет представления об правовых средствах противодействия распространению правонарушений в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и, в частности, об административном приостановлении деятельности.
Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в деятельности органов государственной власти по совершенствованию законодательства об административной ответственности за наркоправонарушения; научной разработке проблем производства по делам об административных правонарушениях; учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», «Административная юрисдикция», «Организация борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и рекомендации, обоснование исследованием, способствуют формированию эффективной системы субъектов административной юрисдикции, совершенствованию форм и методов практики применения законодательства за правонарушения, связанные с наркотиками.
Апробация результатов исследования.
Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты изысканий отражены в научных публикациях, а таюке в выступлениях автора на международных, межвузовских научно-практических конференциях, семинарах, форумах: на международном специализированном форуме «Антинарко-2006», секция 5 «Комплексное использование сил и средств правоохранительных органов в противодействии незаконному обороту наркотиков» (Санкт-Петербург, июнь 2006); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, сентябрь 2006); на международной науч-но-теоретической конференции «Правовые состояния и взаимодействия: ис-торико-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (Санкт-Петербург, ноябрь 2006 г.), на Межвузовской научно-практической конференции «10 лет Уголовному кодексу Российской Федерации» (Санкт-Петербург, декабрь 2006 г.), на международной научно-теоретической конференции «Семейная политика: социально-правовые аспекты защиты прав матери и ребенка» (Санкт-Петербург, март 2008 г.) и др.
Структура диссертации предопределяется целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и список литературы.
Развитие института административного приостановления деятельности как правового регулятора ответственности
Современный период развития института административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ характеризуется реформированием законодательства, что продиктовано необходимостью защиты общественных отношений, возникших в рассматриваемой области, а также декриминализацией отдельных наркоделиктов, обуславливающей расширение сферы его применения. Принятие Федерального закона № 45-ФЗ от 09.05.2005 года (ред. от 26.12.2008 г.) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 22.04.2005 г.), установившего новый вид административного наказания яркий тому пример. Характеризовать административную ответственность и отдельные виды наказаний, в частности административное приостановление деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, без рассмотрения совершаемых в этой области правонарушений, невозможно.
Административная ответственность, являясь особым видом юридической ответственности, обладает всеми чертами, присущими последней1. Вместе с тем административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений, а также его правоприменительную и правоохранительную функции.
Представление об административной ответственности в административном праве отражает основные подходы к пониманию признаков и особенностей юридической ответственности, сформировавшихся в работах по общей теории права. Благодаря своим характерным признакам, юридическая ответственность позволяет дифференцировать правовые явления и другие социальные феномены — политические, экономические, моральные и иные функциональные системы1.
Анализ юридической литературы, посвященной понятию и содержанию административной ответственности как одного из видов юридической ответственности , позволяет отметить, что она выступает в качестве одного из способов правовой защиты общественных отношений, что обусловлено потребностью развития этих отношений, необходимостью адекватной реакции государства на их нарушения. Как средство охраны правопорядка, по заключению Д.Н. Бахраха, оно нормативно определено и состоит в применении правовых санкций, является последствием виновного общественно вредного деяния, сопровождается государственным и общественным осуждением правонарушителя и совершенного им деяния, связано с принуждением, с отрицательными последствиями для правонарушителя, реализуются в соответст-вующих процессуальных формах .
Рассматривая различные как по форме, так и по методам подходы ведущих ученых-административистов к понятию административной ответственности, мы выделяем следующие важные для определения ее содержания и характерных особенностей, наиболее существенные для нашего исследования, обстоятельства.
Характеризуя данное понятие, большинство ученых-юристов полагают, что административная ответственность — это форма реагирования органов государства на административное правонарушение, выражающаяся в применении к нарушителю карательных административных санкций1.
Она имеет единое материальное и процессуальное содержание, собственную нормативно-правовую основу, отличную от других видов ответственности, а ее нормы образуют самостоятельный институт административного права.
Разделяя понятия административной ответственности как правового явления и как правового института, И.А Галаган отмечал, что под институтом административной ответственности понимается совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредственному установлению факта и состава административного проступка, личности виновного, и применении к нему конкретного взыскания, а так же отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотре-ния дела, вынесением, обжалованием и исполнением решений о взыскании .
Понятие административной ответственности синтезирует два основных подхода к определению ее сущности: первый характеризует административную ответственность как объективную категорию, представляющую реакцию государства на административное правонарушение; второй - как субъективно-личностную категорию, показывающую ее как совокупность обязанностей и правомочий лица, привлекаемого к ответственности.
С объективной стороны административная ответственность воспринимается как специфический вид правоохранительной деятельности, включающий совокупность действий компетентных органов (должностных лиц), отражающих реакцию государства на административное правонарушение, действий, имеющих негативные последствия для правонарушителя, в виде административного наказания.
В субъективно-личностном понимании, административная ответственность определяется, как специфическое положение правонарушителя, который, «наряду с претерпеванием административно-принудительных мер, реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применения к нему административного наказания»1.
Административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов2, что в нашем случае обусловлено государственной монополией оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Понятие и применение административного приостановления деятельности
Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов применения административного приостановления деятельности, в рамках настоящего диссертационного исследования нам представляется актуальным провести краткий анализ Федерального закона № 45-ФЗ от 09.05.2005 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (далее ФЗ-45), благодаря которому и появился этот относительно новый институт.
Данным Федеральным законом были внесены существенные изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях1, а именно дополнения в 42 статьи, добавлены 5 новых статей, внесены изменения еще в 32 закона.
Общую суть изменений можно свести к следующему: 1. Введен новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности. 2. Право приостанавливать деятельность предоставляется только суду. 3. Органы надзора и контроля утратили право останавливать производство, цех, участок, опечатывать оборудование (только временно - до 5 суток или до принятия решения судом). 4. Усиливается ответственность за нарушение норм и правил по охране труда на юридических лиц, а также на должностных лиц и юридических лиц за неисполнение предписаний органов надзора и контроля. 5. Контроль за приостановлением деятельности от органов надзора и контроля передается судебным приставам - исполнителям. 6. Устанавливается ответственность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (т.е. индивидуальных предпринимателей).
Институт приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не является абсолютно новым для отечественного законодательства. Множество законодательных актов (главным образом, из числа перечисленных в статьях 2-24 ФЗ-№ 45 предусматривали до вступления в силу административного приостановления деятельности возможность приостановления деятельности хозяйствующих субъектов на основании решения органов исполнительной власти, а в некоторых случаях -должностных лиц этих органов.
Например, абзац 7 пункта 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственным инспекторам в области охраны окружающей среды предоставлялось право «приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды».
Закон предусматривает временное прекращение деятельности юридического лица или индивидуальных предпринимателей в двух случаях: в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии и эпизоотии, заражения подкарантинньгх объектов, радиационных аварий или техногенных катастроф; если их деятельность причиняет существенный вред состоянию окружающей среды, а также, влечет за собой правонарушения в области оборота наркотических средств и психотропных веществ, в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Так, в КоАП РФ закреплено понятие административного приостановления деятельности, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) под-карантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Перечень административных правонарушений, за совершение которых КоАП РФ предусмотрено наказание в виде административного приостановления деятельности, также весьма обширен. Несмотря на то, что только два пункта непосредственно касаются темы данного диссертационного исследования, для понимания всей широты применения указанной санкции перечислим основные: нарушение законодательства о труде (ч. 1 ст. 5.27); нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3); нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий и транспорта (ст. 6.4); нарушение санитарных требований к питьевой воде (ст. 6.5); нарушение санитарных требований к организации питания населения (ст. 6.6); пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (ст. 6.13); нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ (ст. 6.15); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2); нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3); порча земель (ч. 2 ст. 8.6); нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования зе мельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ч. 2 ст. 8.12); нарушение правил охраны водных объектов (ч. 2 ст. 8.13); нарушение правил водопользования (ч. 1 ст. 8.14); нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ч. 1 и 3 ст. 8.21); нарушение требований к охране лесов (ч. 2 и 3 ст. 8.31); нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ч. 1 и 2 ст. 9.1); нарушение норм безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2); нарушение требований нормативных документов в области строительства (ч. 1 и 2 ст. 9.4); ввод в эксплуатацию топливо и энергопотребляюпгих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9); нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (ст. 9.11); нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкаран-тинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3); нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6); нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8); нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 11.20) и др.
Административные правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
Правоприменительный аспект административной ответственности за правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств приобретает особую значимость в связи с отсутствием соответствующих научных разработок, что создаст определенные трудности для правоприменителя. Усилия в этом направлении должны быть сосредоточены, по нашему мнению, на специфических особенностях квалификации административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и на разработке рекомендаций по правовой оценке отдельных видов этих противоправных деяний1.
Несмотря на относительную непродолжительность периода действия норм об ответственности за наркоделикты, они уже стали предметом обсуждения и комментариев, в том числе весьма критических.
Не повторяя затронутых в этих комментариях проблем, касающихся очевидных просчетов и недостатков, обратим внимание на ряд трудностей, с которыми столкнулась правоприменительная практика в процессе их реализации, в ходе которой нарабатывается опыт субъектов административной юрисдикции, выявляются пробелы и несовершенство действующих правовых норм. Круг проблем, связанных с их применением, довольно широк.
Центральной проблемой применения норм административного наркоде-ликтного законодательства является квалификация административных правонарушений. Важность правовой оценки содеянного, как указывает А.Г. Шергин, определяется строгой нормативной определенностью административно-правового запрета, которая находит выражение в особой юридической конструкции — составе административного правонарушения. Именно доказывание наличия (отсутствия) признаков состава в деянии определенного лица является главным содержанием квалификации административных правонарушений .
Оборот наркотических средств и психотропных веществ, является очень сложной правовой категорией не только для ученых-теоретиков, но и для практических работников правоохранительных органов. Эффективность борьбы с правонарушениями в этой сфере изначально зависит от знания их составов. Учитывая тот факт, что практика применения новых норм административной ответственности за нарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами непродолжительна, их анализ имеет первостепенное значение для исследования.
Административное правонарушение, как и уголовное преступление, имеет сложную юридическую, логическую конструкцию, называемую составом. Правонарушение и состав правонарушения соотносятся как форма и внутренняя структура. Под составом принято понимать совокупность установленных правом четырех обязательных элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, назначение которых делает возможным применение административной ответственности.
Исходя из тематики нашего исследования, интерес представляет анализ только специфических особенностей квалификации правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, возникающих при этом в правоприменительной практике проблем и возможных путях разрешения.
Наибольшую полемику вызывают те составы административных правонарушений, между которыми и преступлениями «существует взаимосвязь и взаимодействие», в силу того, что, во-первых, значительная группа общественных отношений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, берется под охрану как уголовным, так и административным законодательством. Во-вторых, как мы уже отмечали, наметилась тенденция декриминализации наркоделиктов, не представляющих, по мнению законодателя, большой общественной опасности. Это в первую очередь деяния, связанные с незаконным приобретением, хранением, переноской, изготовлением и переработкой без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, предусмотренные как ст. 6.8 КоАП РФ, так и ст. 228 УК РФ.
Оставляя за компетенцией органов здравоохранения оценку, установленных Правительством РФ размеров средних разовых доз потребления1, мы все же разделяем опасения специалистов о недооценке социальной опасности их в существующем виде, в первую очередь с точки зрения фармакологии, а также практики по незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании.
Не вдаваясь в дискуссию о легализации незаконного сбыта наркотических средств и психотропных веществ, на том основании, что при его доказывании, уголовная ответственность в соответствии со ст. 228 УК РФ, наступает независимо от размеров, а также что, данная законодательная новелла определения критериев отграничения уголовной ответственности от административной, является по нашему мнению, важным средством укрепления законности в сфере обеспечения карательной политики государства, все же необходимо отметить, что предложенный законодателем квалификационный механизм вызывает определенные возражения. А именно - единое фиксирование крупных (особо крупных) размеров среднеразовых доз потребления наркотических средств или психотропных веществ, и исходя из логических соображений, в том числе небольших (не отнесенных к крупным) размерам.
С одной стороны, ранее отсутствовали установленные законом критерии отнесения находящихся в незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов к небольшому, крупному, особо крупному размеру, поэтому указанные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 27.05.1998 г. «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами», на то, что «этот вопрос должен решаться судом в каждом конкретном случае исходя из их количества, свойства, степени воздействия на организм человека, других обстоятельств дела и с учетом рекомендаций, разработанных Постоянным комитетом по контролю наркотиков», имело рекомендательный, а не общеобязательный характер .
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 27.05 98г. под хранением следует понимать любые умышленные действия, связанные с фактическим нахождением наркотических средств или психотропных во владении виновного, а под приобретением в данном случае, надлежит лишь считать только присвоение найденных средств (веществ). Деликтолизировать данные деяния можно только в том случае, если гипотеза нормы будет содержать условие официального уведомления наследников, родственников покойного, уполномоченными на то лицами здравоохранения (чего не предусмотрено ст. 6.8 КоАП РФ). В таком случае данное правонарушение уже совершается с умыслом. Разделяя позицию А.Е. Агапова, утверждающего, что «корреляция норм уголовного и административного законодательства основывается на базисе российского права в действующем законодательстве об административной ответственности основные институты Общей части заимствованы из уголовного права, среди них крайняя необходимость, невменяемость, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, и др.» , мы, к сожалению, констатируем, что нормы ст. 2.2 КоАП РФ не предусматривают в отличие от норм ст.ст. 25, 26 УК РФ разделения умышленной формы вины на прямой и косвенный умысел, и, соответственно неосторожной формы вины на совершение деяний по легкомыслию или небрежности. Все это в определенной мере затрудняет отграничение одной разновидности правонарушения от другого и, следовательно, более точное применение административного наказания.
Вместе с тем, анализируемая нами административно-правовая практика не единична, поэтому считаем, что до урегулирования данной проблемы в законодательном порядке, возможно применение нормы примечания к настоящей статье, регламентирующей освобождение от административной ответственности при добровольной сдаче наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.
Меры, обеспечивающие производство по делам об административном приостановлении деятельности, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров
Поддерживая позицию автора законопроекта Федерального закона № 22645-4 «О внесении изменения в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации» (по вопросу определения крупного и особо крупного размера для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов), предлагающего изменить примечание ст. 228 УК РФ, установив конкретно крупный и особо крупный размер для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, утвержденный Правительством Российской Федерации с учетом ранее применяемых рекомендаций Постоянного комитета по контролю наркотиков, мы все же остаемся сторонниками «пакетного» принципа подготовки законопроектов, регулирующих совместную сферу уголовного и административно-деликтного законодательства, учитывающего при этом необходимость соблюдения правила, в соответствии с которым проекты подзаконных актов, обеспечивающих реализацию закона, должны разрабатываться параллельно с ним и вводиться в действие одновременно с вступлением в силу самого закона1.
Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым одновременно с указанным законопроектом, внести предложения по дополнению в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и изменения в Постановление Правительства РФ № 231 от 6.05.2004 г.
С этой целью, диспозицию ст. 6.8 КоАП РФ необходимо дополнить словами «в небольшом размере», а примечание к ней дополнить пунктом 2, изложив его в следующей редакции: «Небольшой размер в настоящей статье Кодекса устанавливается для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов Правительством Российской Федерации».
Целесообразно и изменить формулировку названия соответствующего постановления Правительства РФ, направленное на устранение подспудности реализации административно-деликтных норм, прямо указав в ее окончании «для целей статей 228, 2281, 229 УК РФ и статьи 6.8 КоАП РФ».
Анализ объективной стороны данного правонарушения не сводится только к вопросу отграничения его от уголовного преступления. В первую очередь она заключается в том, что незаконным признается оборот без лицензии, а также приобретение лекарственных наркотических средств или психотропных веществ без соответствующего медицинского назначения. В обоих случаях нарушаются нормы Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», а также постановление Правительства РФ от 30.06.98 № 681, которым был утвержден Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, определяющий предмет правонарушения — наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги и прекурсоры. Кроме того, в первом случае — так же нарушаются нормы Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 и постановления Правительства РФ «Положение о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ»2, во втором — нормы Федерального закона «О лекарственных средствах» и Приказ Минздрава РФ от 13.08.1999 г. «О рациональном назначении лекарственных средств, правил выписывания рецептов на них и порядке их отпуска аптечными учреждениями (организациями)»4. Приведенный ниже пример, вскрывает основные характерные недостатки правового регулирования, затрудняющие процесс квалификации деяний, формально подпадающих под действие ст. 6.8 КоАП РФ, но в силу неурегулированности отдельных правовых дефиниций, не могут быть квалифицированы как противоправные деяния.
Практика показывает, что имеются случаи изъятия наркотикосодержащих препаратов, оставшихся у родственников умерших онкологических и других категорий больных, которые не сдали их своевременно, либо не знали необходимости их сдачи в органы здравоохранения, либо не догадывались об их существовании. На наш взгляд, такие деяния, при наличии объекта и субъекта, не могут расцениваться с объективной стороны как незаконное хранение либо приобретение, т.к. совершаются с неосторожной формой вины. В соответствии с постановлением Пленума ВС РФ № 9 от 27.05.98 г. под хранением следует понимать любые умышленные действия, связанные с фактическим нахождением наркотических средств или психотропных во владении виновного, а под приобретением в данном случае, надлежит лишь счи тать только присвоение найденных средств (веществ). Деликтолизировать данные деяния можно только в том случае, если гипотеза нормы будет со держать условие официального предписания наследникам, родственникам покойного (чего не предусмотрено ст. 6.8 КоАП РФ). В таком случае данное правонарушение уже совершается с умыслом, что характерно для всех других составов правонарушений, предусмотренных ст. 6.8 КоАП РФ. Разделяя позицию А.Б. Агапова, утверждающего, что «корреляция норм уголовного и административного законодательства основывается на базисе российского права: в действующем законодательстве об административной ответственности основные институты Общей части заимствованы из уголовного права, среди них крайняя необходимость, невменяемость, обстоятельства, смяг чающие и отягчающие ответственность, и др.» . Мы с сожалением констатируем, что нормы ст. 2.2 КоАП РФ не предусматривают в отличие от норм ст.ст. 25, 26 УК РФ разделения умышленной формы вины на прямой и косвенный умысел и, соответственно, неосторожной формы вины на совершение деяний по легкомыслию или небрежности. Все это в определенной мере затрудняет отграничение одной разновидности правонарушения от другого и, следовательно, более точное применение административного наказания.
Вместе с тем, приводимые нами случаи не единичны, поэтому считаем, что до урегулирования данной проблемы в законодательном порядке, возможно применение нормы примечания к настоящей статье, регламентирующей освобождение от административной ответственности при добровольной сдаче наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.
Таким образом, субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 6.8 КоАП РФ характеризуется лишь прямым умыслом. Лицо осознает, что приобретает наркотические средства, психотропные вещества, предвидит, что в результате нарушается установленный законом особый порядок их приобретения (хранения, оборота), и желает наступления таких последствий. С другой стороны, весьма важное значение для характеристики субъекта и субъективной стороны данного административного правонарушения имеют правила примечания к ст. 6.8 КоАП РФ — добровольная сдача наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов (работникам милиции, врачам и т.п.), что свидетельствует об осуждении лицом своего поведения, об осознании недопустимости его продолжения и создает основания для того, чтобы к нему не применяли меры административной ответственности.
