Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание контрольных и надзорных полномочий в исполнительной деятельности органов внутренних дел 16
1.1. Понятие, особенности, соотношение административного надзора и контроля 16
1.2. Формы и методы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел 50
1.3. Административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел 79
Глава 2. Правовые и организационные основы специального административного надзора органов внутренних дел 106
2.1. Специальный административный надзор органов внутренних дел: история и современное состояние 106
2.2. Организационные основы реализации специального административного надзора органами внутренних дел 140
Заключение 162
Список использованной литературы 169
Приложение. 192
- Понятие, особенности, соотношение административного надзора и контроля
- Административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел
- Специальный административный надзор органов внутренних дел: история и современное состояние
- Организационные основы реализации специального административного надзора органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в последние годы изменения в законодательстве Российской Федерации и проводимая административная реформа направлены на совершенствование правовой основы деятельности исполнительной власти, системы исполнительных органов и организации их деятельности. До начала проведения современной административной реформы в Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти не была дифференцирована в зависимости от их организационно-правовых форм. Управленческие, регулирующие, разрешительные, контрольные и надзорные функции осуществлялись в равной степени различными органами исполнительной власти, что не только не способствовало оптимизации управления, но и «создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции»1.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 проведено разграничение задач и полномочий министерств, федеральных служб и федеральных агентств, в том числе в сфере нормотворческой, контрольно-надзорной, регулирующей деятельности и деятельности по оказанию государственных услуг. Однако в современном российском праве отсутствует четкое закрепление содержания различных функций и терминов, связанных с исполнительной компетенцией в сфере контрольно-надзорной деятельности. В научной литературе имеются различные подходы к определению этих понятий, что не способствуют оптимальному разграничению управленческих функций различных органов исполнительной власти, исключению их дублирования, повышению качества работы и
1 Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-
надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права.
2004. № 8. С. 23.
2 Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; 2005. № 12. Ст. 1023;
№ 47. Ст. 4880; № 52 (Ч. III). Ст. 5690.
4 сокращению административного аппарата. Следствием этого являются и определенные противоречия норм различных правовых актов. Например, в действовавшем до января 2006 года Законе Саратовской области от 20 июля 1998 года № 36-ЗСО «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области»1 в компетенции субъектов территориального общественного самоуправления была закреплена нехарактерная для общественных формирований функция по осуществлению контроля в сфере потребительского рынка - функция, которая в соответствии с федеральным законодательством возлагается на органы публичной власти.
Признавая существующее различие между административным надзором и надведомственным контролем, большинство современных ученых расходятся во мнениях о включении в содержание административного надзора такого элемента, как юрисдикционный механизм.
В период проведения административной реформы, обострения проблем обеспечения общественного порядка и безопасности назрела необходимость совершенствования отдельных административно-правовых мер, применяемых органами внутренних дел в контрольно-надзорной деятельности.
Имеющиеся пробелы и противоречия в различных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок реализации этих мер, зачастую приводят к проблемам в их применении органами внутренних дел, отрицательно влияют на состояние законности в исполнительной деятельности.
В течение последних двадцати лет комплексному исследованию правовых основ контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, в том числе надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, должного внимания не уделялось. Правовые и организационные основы осуществления административного надзора органами внутренних дел комплексно исследо-
Собрание законодательства Саратовской области. 1998. № 2. Ст. 158.
5 вались лишь в диссертационных работах Прозорова А.Л. (1986 г.)1 и Дмитриева А.Т. (1998 г.)2.
Несмотря на коренные изменения в законодательстве Российской Федерации, правовая основа деятельности органов внутренних дел по осуществлению надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не совершенствовалась. Ранее принятые нормативные правовые акты во многом противоречат действующей Конституции и федералыюму законодательству РФ, что препятствует их практической реализации. Отсутствует правовой механизм реализации некоторых норм, предусматривающих осуществление отдельных направлений контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
Нуждается в приведении в соответствие Конституции РФ порядок установления и осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Назрела острая необходимость его совершенствования с учетом всех категорий лиц, в отношении которых требуется профилактическое воздействие правоохранительных и иных государственных органов в целях реализации задач и функций по борьбе с рецидивной преступностью.
Ввиду отсутствия законодательного акта, закрепляющего систему государственных и муниципальных органов и их компетенцию по профилактике правонарушений и преступлений, профилактика осуществляется в настоящее время преимущественно на основе ведомственных нормативных правовых актов МВД России.
В современных условиях отсутствия единой системы профилактики правонарушений и преступлений актуальным становится изучение положительного опыта организации профилактической работы с лицами, состоящими под надзором полиции зарубежных стран. Проведенное исследование позволяет
1 Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Дис.
... канд. юрид. наук. М., 1986.
2 Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД:
Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
внести предложения по совершенствованию правовой основы организации профилактической деятельности органов внутренних дел.
Указанные обстоятельства и современные проблемы практики реализации органами внутренних дел контрольно-надзорных полномочий, в том числе по административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, требуют проведения комплексного научного исследования и выработки на этой основе предложений по формированию законодательной основы и практических рекомендаций по осуществлению контроля и надзора как важнейших функций правоохранительной деятельности.
Актуальность и научная значимость рассматриваемого правового института, отсутствие единого подхода к его совершенствованию определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления органами внутренних дел контрольно-надзорных полномочий.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с реализацией органами внутренних дел контрольных и надзорных полномочий в целом, а также административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в частности.
Целью исследования является изучение и научный анализ положений теории и практики административной деятельности органов внутренних дел по реализации контрольно-надзорных полномочий, выявление на основе этого существующих проблем, связанных с применением административно-правовых мер, выработка и научное обоснование конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования и организации контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел РФ.
7 Задачи исследования:
раскрыть сущность и обосновать соотношение контроля и надзора как самостоятельных форм исполнительной деятельности органов внутренних дел;
исследовать основные формы осуществления контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел и их правовое обеспечение;
выявить проблемы современного правового регулирования административно-правовых мер, реализуемых органами внутренних дел в рамках контрольно-надзорных полномочий;
исследовать правовую основу и процессуальное регулирование административного надзора органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и другими лицами, нуждающимися в профилактическом воздействии;
сформулировать практические предложения по совершенствованию правового регулирования организации профилактической деятельности органов внутренних дел, внести предложения по нормативному закреплению перечня лиц, в отношении которых целесообразно установление специального административного надзора;
на основе изучения отечественного опыта и опыта правоохранительной деятельности полиции зарубежных стран внести предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ в части реализации административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
исследовать и обобщить формы взаимодействия органов внутренних дел с населением, общественными объединениями в профилактике правонарушений и преступлений со стороны лиц, состоящих под надзором органов внутренних дел, сформулировать предложения по совершенствованию практики организации взаимодействия.
Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что современная российская правовая доктрина дает достаточное представление о сущности и содержании как административного надзора, так и надведомствен-ного контроля, осуществляемых органами внутренних дел, а также о формах и методах административно-надзорной и контрольной деятельности. Научным фундаментом исследования правовой природы надзора и контроля являются труды известных ученых - теоретиков права и представителей науки административного права Адушкина Ю.С., Березовской С.Г., Байтина М.И., Бахра-ха Д.Н., Беляева В.П., Горшенева В.М., Денисова Р.И., Евтихиева И.И., Еропкина М.Е., Коренева А.П., Конина Н.М., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Лазарева Б.М., Матузова Н.И., Манохина В.М., Малько А.В., Николаевой Л.А., Попова Л.Л., Разаренова Ф.С., Розина Л.М., Салищевой Н.Г., Студеникина С.С, Студеникиной М.С., Старилова Ю.Н., Синюкова В.Н., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Шориной Е.В., Ямпольской Ц.А.
Анализ научных трудов в области контрольной и надзорной деятельности органов внутренних дел позволил сделать вывод о том, что с начала 90-х годов XX века наблюдается значительное снижение числа научных разработок в данной области. С этого времени в научной литературе практически не освещались проблемы форм и методов реализации органами внутренних дел профилактической работы с лицами, состоящими на учете. Исследование организационных основ рассматриваемого вида деятельности органов внутренних дел содержится лишь в более ранних трудах Бельского К.С., Безденежных В.М., Веремеен-ко И.И., Горшенева В.М., Коренева А.П., Котюргина СИ., Розина Л.М., Разаренова Ф.С., Соловья Ю.П., Сальникова В.П., Харитонова А.Н., Шергина А.П., Шахова И.Б.
Непосредственному развитию учения о надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, посвящены научные труды Бекетова О.И., Лоз-бякова В.П., Лекаря А.Г., Овчинского С.С.
Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым в работе использованы частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический, а также методы логико-юридического анализа законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие контрольно-надзорную деятельность органов внутренних дел; результаты отечественных и зарубежных исследований в области реализации контроля и надзора; данные социологического опроса руководителей и других сотрудников органов внутренних дел по рассматриваемым аспектам деятельности органов внутренних дел; практика организации деятельности полиции отдельных зарубежных стран в осуществлении надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, условно осужденными; учетные, отчетно-статистические материалы органов внутренних дел по вопросам контрольно-надзорной деятельности; собственный практический опыт автора по осуществлению контрольно-надзорной деятельности (в должностях сотрудника милиции общественной безопасности Энгельсского РОВД Саратовской облас-ти, сотрудника оперативного отдела штаба ГУВД Саратовской области) в период с 1994 по 2000 год.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что оно проведено с учетом новых положений Федерального закона от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»1 и с учетом качественных изменений в системе федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Исследование прове-
1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33. Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297.
дено с учетом существенных изменений в Законе РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»1, внесенных в 2002-2005 годах, а также в других нормативных правовых актах, регулирующих деятельность органов внутренних дел.
В работе представлен комплексный анализ современного состояния правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел по установлению и осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также профилактической деятельности в отношении иных лиц.
Полученные в результате проведенного исследования выводы и сформулированные на этой основе предложения направлены на исключение пробелов в законодательстве о контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, повышение эффективности ее правового обеспечения и организации.
Основные положения, выносимые на защиту:
Предлагается создать на базе ГИАЦ МВД России единый статистический центр, аккумулирующий информацию по всем видам правонарушений, подведомственных различным правоохранительным органам, а также иным органам, наделенным компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в целях эффективного ведения и использования учетов в правоохранительной деятельности.
Обосновывается необходимость внесения изменений в статьи 9, 13 и 14 Федерального закона от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии» , в Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 июля
1 Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.
Ст. 503; Ведомости Совета народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 10.
Ст. 360; № 32. Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; № 48.
Ст. 5456; 1999. № 14. Ст. 1666; № 49. Ст. 5905; 2000. № 31. Ст. 3204; № 46. Ст. 4537; 2001.
№ 1. Ст. 15; № 31. Ст. 3172; № 32, Ст. 3316; 2002. № 18. Ст. 1721; 2003. № 2. Ст. 167; № 27.
Ст. 2700; № 28. Ст. 2880; № 50. Ст. 4847; 2005. № 13. Ст. 1078; № 19. Ст. 1752; РГ. 2005. 26
июля.
2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; 1998. № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3834;
№ 51. Ст. 6269; 1999. № 47. Ст. 5612; 2000. № 16. Ст. 1640; 2001. № 31. Ст. 3171; № 33.
Ст. 3435; № 49. Ст. 4558; 2002. № 26. Ст. 2516; № 30. Ст. 3029; Российская газета. 2003. 15
января.
11 1998 года № 814і, а также в Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ (утвержденную приказом МВД России от 12 апреля 1999 года № 288 ), закрепляющих выдачу физическим лицам не лицензий, а разрешений для приобретения огнестрельного оружия. Это позволит устранить противоречия в законодательстве РФ, обусловленные тем, что одним термином в сфере оборота гражданского и служебного оружия обозначаются различные юридические акты.
Обосновывается необходимость в дополнении статьи 6.10 (или статьи 20.20) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) примечанием, нормативно закрепляющим понятие одурманивающих веществ.
Обосновывается предложение о дополнении перечня административных правонарушений, установленных статьей 28.7 КоАП РФ, при совершении которых допускается производство административного расследования, административными правонарушениями в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Аргументируется необходимость нормативного закрепления возможности применения в качестве административно-правовых мер в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел принудительных мер медицинского характера. В связи с этим предлагается дополнить статью 54 Федерального закона от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»4 нормой, закрепляющей возможность применения принудительных мер медицинского характера в отношении лиц, совершивших
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3878; 2000. № 24. Ст. 2587; 2002. № 11. Ст. 1053; 2004. № 8. Ст. 663; № 47. Ст. 4666; 2005. № 15. Ст. 1343. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 32.
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1; № 18. Ст. 1721; №30. Ст. 3029; № 44.
Ст. 4295; 2003. № 27. Ст. 2700, 2708, 2717; № 46. Ст. 4434, 4440; № 50. Ст. 4847, 4855; 2004.
№31. Ст. 3229; № 34. Ст. 3529, 3533; № 44. Ст. 4266; 2005. № 1. Ст. 9, 13, 40, 45; № 10.
Ст. 763; № 13. Ст. 1077; № 19. Ст. 1792.
4 Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2.
Ст. 167; №27(4.1). Ст. 2700.
12 административные правонарушения в состоянии наркотического опьянения и признанных в установленном порядке больными наркоманией, если они уклоняются от добровольного лечения.
Обосновывается предложение об изменении порядка реализации или уничтожения изъятых вещей, подвергающихся быстрой порче, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 года № 694 \ Предлагается установить ограничения в части изъятия вещей, подвергающихся быстрой порче, только в тех объемах, которые необходимы для обеспечения доказательств по делу об административном правонарушении. Предлагается также установить возможность уничтожения вещей только на основании результатов специализированной экспертизы по установлению состояния непригодности вещей к использованию и по решению судьи после вынесения постановления по делу. Вышеуказанные изменения позволят исключить необоснованность уничтожения имущества собственников на основании решений субъектов исполнительной власти до рассмотрения дела об административном правонарушении.
Предлагается изменить диспозицию статьи 19.24 Кодекса РФ об административных правонарушениях, изложив ее в следующей редакции: «Невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы и состоящим под административным надзором, обязанностей либо ограничений, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом, влечет...» - и далее по тексту.
Обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «О надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и осужденными к мерам наказания, не связанным с лишением свободы» на основе предлагаемой автором Концепции.
Предлагается усовершенствовать правовую основу осуществления привода сотрудниками органов внутренних дел посредством дополнения Зако-
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 47. Ст. 4545.
13 на РФ «О милиции» и Инструкции о порядке осуществления привода, утвержденной приказом МВД России от 21 июня 2003 года № 438', нормой, позволяющей осуществлять органам внутренних дел привод лиц, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, и не являющихся по вызову в уголовно-исполнительную инспекцию без уважительных причин.
10. Обосновывается целесообразность создания в составе милиции общественной безопасности органов внутренних дел специальных подразделений профилактики, а также предложения по их комплектованию юристами, психологами, педагогами.
Теоретическая значимость исследования обусловлена, во-первых, тем, что работа содержит анализ сущности и содержания контрольно-надзорной деятельности в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы и перераспределения полномочий исполнительных органов. Во-вторых, в этих условиях впервые проведен комплексный анализ законодательства и общественных отношений, складывающихся при реализации органами внутренних дел полномочий по организации и осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В-третьих, в работе на основе научного анализа законодательства РФ обосновываются предложения по устранению пробелов и противоречий в некоторых административно-правовых институтах.
Практическая значимость работы определяется выработкой и внесением автором конкретных предложений по совершенствованию правовой основы контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, а также предложений организационного характера. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть востребованы органами законодательной и исполнительной власти, в том числе и органами внутренних дел для повседневной реализации своих полномочий.
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 47. С. 13.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Материалы исследования освещены на Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 4.04.2003 г.); Международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции РФ)» (г. Саратов, 1-3 октября 2003 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы борьбы с преступностью» (г. Уфа, 18.03.2004 г.); 9-й Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Деятельность правоохранительных органов и государственной противопожарной службы в современных условиях: проблемы и перспективы развития» (г. Иркутск, 22-23 апреля 2004 г.).
По данной проблематике диссертант выступал с докладами в рамках служебных занятий, проходивших в Управлении внутренних дел Кировского района г. Саратова в феврале 2004 года по теме: «Организация противодействия органов внутренних дел незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ», на служебном занятии с личным составом отряда милиции особого назначения Приволжского УВД на транспорте в марте 2004 года по теме: «Современные аспекты реализации Закона РФ «О милиции» и в мае 2005 года по теме: «Современные аспекты реализации органами внутренних дел на транспорте административно-правовых мер в сфере обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности», на служебном занятии с руководящим составом Саратовского юридического института МВД России в апреле 2005 года по теме: «Организация профилактической работы органов внутренних дел РФ».
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, используются в учебном процессе в Саратовском юридическом институте МВД России по дисциплинам: «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Основы управления в органах внутренних дел» и спецкурсам: «Организация деятельности органов внутренних дел по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ», «Административная юрисдикция», а также при проведении занятий с руководящим составом органов внутренних дел ряда регионов Российской Федерации на факультете переподготовки и повышения квалификации СЮИ МВД России.
Отдельные положения исследования нашли свое отражение в учебном пособии по административному праву, изданному с рекомендательным грифом МВД России, а также в четырех научных статьях.
Предложение об изменении диспозиции статьи 19.24 КоАП РФ и Концепция Федерального закона «О надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и осужденными к мерам наказания, не связанным с лишением свободы» направлены в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ (исходящие СЮИ МВД России: 4 - 16/401 от 17.02.2006 г. и 4 - 16/483 от 01.03.2006 г. соответственно).
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.
Понятие, особенности, соотношение административного надзора и контроля
В реализации комплекса современных направлений государственной внутренней политики неизбежно используется особый политико-правовой институт государственного контроля и надзора, который является мощным фактором, обеспечивающим государственный строй, прежде всего его социально-экономические и политические основы. Сегодня в России государственный контроль и надзор являются важнейшими функциями, обеспечивающими реализацию проводимых в стране реформ1.
Энциклопедическая литература позволяет установить следующее содер-жание контроля. В. Даль определяет его как учет, проверку счетов, отчетности . СИ. Ожегов , аналогично В. Далю, связывает контроль с осуществлением проверки или с наблюдением с целью проверки. Однако юридические справочные издания вообще не содержат рассматриваемого понятия4.
В целях нашего исследования представляется возможным вести речь о контроле в двух его направлениях: как общей функции управления и как организационно-правовом способе обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.
В качестве общей функции управления контрольная деятельность признается в том случае, если ее не связывать с каждым отдельным решением, а рассматривать как в известной мере обособленный, самостоятельный, однородный по содержанию и имеющий особую целенаправленность вид деятельности, присущий всем органам управления, независимо от их основных задач1.
По мнению В.М. Горшенева, контроль, с одной стороны, это неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой - самостоятельная функционально обособленная дея-тельность . Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта. Сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. С позиций науки управления основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности объекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов. Социальное управление и контроль тесно связаны друг с другом. Будучи относительно самостоятельными институтами, они во взаимодействии образуют устойчивую систему.
М.С. Студеникина определяет контроль как «один из основных источников информации, необходимое условие изучения кадров, укрепления их дисциплины, средство исправления ошибок и обобщения передового опыта»3.
Управление общественными отношениями немыслимо без научной организации этой деятельности. Такая организация предполагает наличие в компетенции специальных субъектов управления определенных возможностей, четко установленных функций их деятельности. В научной литературе традиционно принято выделять три вида таких функций: общие, специальные и обеспечивающие. Все они присущи любому органу управления и являются неотъемлемыми элементами организации управленческого процесса. Причем набор об 18 щих функций управления неизменен для любого органа управления, а специальные функции индивидуальны для конкретного органа и непосредственно отражают специфику его деятельности.
Общие функции управления, в совокупности образующие цикл управления, алгоритм любой управленческой деятельности, включают в себя: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, регулирование и контроль. Контрольная функция не только является завершающей в цепочке указанных функций, но и проявляет себя в рамках реализации каждой из них. Это как бы универсальное средство организации управленческого процесса в его целостности, связующее звено между другими его функциями. Отдельные авторы1 называют перечисленные нами общие функции управления стадиями управленческого процесса, непрерывно сменяющими друг друга. Оба этих мнения вполне справедливы и не содержат противоречий.
Г.А. Туманов, рассматривая функции управления в органах внутренних дел, разделяет их на функции-задачи, определяющие основные направления деятельности системы управления, и функции-операции, составляющие содержание всякого процесса управления в любой системе. Функции-задачи он подразделяет на основные, ради которых создана и действует система управления, и неосновные (обеспечивающие), которые обеспечивают выполнение основных. В свою очередь, как один из вариантов, он предлагает называть основные функции отраслевыми, а неосновные - функциональными2.
Ю.А. Тихомиров отмечает: «Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления» . Сущность контроля в этом его понимании заключается в осуществлении субъектом управления проверки выполнения обязательных предписаний управляемым объектом.
По мнению Г.А. Туманова, контроль как функция управления и как элемент организаторской работы представляет собой «систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям. Контроль опирается на учет результатов работы исполнителей и неразрывно связан с ним. По его мнению, при детальном рассмотрении функция контроля - это единая функция контроля и учета»1. Сходство учета с контролем заключается в том, что учет представляет собой деятельность по получению, обработке и систематизации сведений, выраженных, как правило, в количественных показателях. Значение учета, таким образом, заключается в том, что он является источником объективной информации, необходимой для анализа и коррегирования деятельности объекта управления, служит для информационного обеспечения всех основных функций управления2. Восстановление системы в устойчивое состояние производится путем коррегирования управленческих решений, а также регулирования системы управления. Коррелирование представляет собой процесс внесения поправок, уточнений и изменений в принятые ранее и уже реализуемые управленческие решения, регулирование - приведение систем и процессов управления в соответствие с вновь сложившимися условиями. Второй способ наиболее гибкий, поскольку позволяет оперативно реагировать на выявленные отклонения и «исключает необходимость отмены управленческих решений»3.
Административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел
Полномочия органов внутренних дел как специальных государственных органов, созданных для решения задач преимущественно в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, реализуются в значительной степени применением различных административно-правовых мер, которыми органы внутренних дел наделены федеральным законодательством.
Учитывая многочисленность, различное предназначение и характер административно-правовых мер в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, научное исследование их должно базироваться на основе классификации.
Научная классификация административно-правовых мер прошла определенные этапы, отражена во многих научных работах (например, М.Е. Еропкина, Б.М. Лазарева, Л.Л. Попова и др.). Наиболее детальная классификация современных административно-правовых мер по различным основаниям проведена В.Г. Дорогиным и Ю.В. Фоминым применительно к сфере надзора за оборотом наркотических средств и психотропных веществ1. Основываясь на выделенных указанными авторами критериях, проведем классификацию административно-правовых мер применительно к контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
А. По характеру правовых норм, регулирующих применение административно-правовых мер в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
1. Меры регулятивного характера. К ним относятся, например, госу 80 дарственный технический осмотр автомототранспортных средств; выдача разрешений на приобретение гражданского оружия; выдача лицензий на право осуществления частной детективной и охранной деятельности; выдача водительских удостоверений и др.
2. Меры правоохранительного характера. К ним относятся меры административной ответственности, применяемые органами внутренних дел; направление на медицинское освидетельствование лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения; меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; внесение предписания юридическому лицу об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, и др.
Б. По направленности воздействия административно-правовых мер в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
1. Административно-правовые меры, направленные непосредственно на предупреждение правонарушений. Например: изъятие из незаконного оборота и уничтожение орудий совершения и предметов административного правонарушения; административный надзор органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; участие в пределах своей компетенции в обеспечении авиационной безопасности полетов; участие в проведении предполетного и послеполетного досмотра и др.
2. Административно-правовые меры борьбы с социально опасными последствиями правонарушений. К ним относятся, например: отказ в выдаче водительского удостоверения лицу при наличии предусмотренных законом оснований; аннулирование разрешения на хранение лицом гражданского оружия; приостановление лицензии на право занятия частной детективной и охранной деятельностью и др.
В. По субъектам, в отношении которых применяются административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел. 1. Меры, применяемые исключительно к физическим лицам. К ним, например, относятся следующие: медицинское освидетельствование лица; административное задержание лица, совершившего административное правонарушение; отказ в выдаче разрешения на временное проживание или отказ в выдаче вида на жительство иностранному гражданину и др.
2. Меры, применяемые только в отношении юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). К ним, например, относятся следующие: приостановление действия лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью; временный запрет деятельности; осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; изъятие образцов сырья и продукции и др.
3. Меры, которые могут применяться в отношении как физических, так и юридических лиц. К ним относятся: изъятие орудий совершения и предметов административного правонарушения; назначение административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа и др.
Г. По субъектам, уполномоченным применять административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел. 1. Меры, применяемые ограниченным кругом должностных лиц органов внутренних дел. К ним, например, относятся: проведение проверок хозяйственной деятельности; временный запрет деятельности; привод; административное задержание; назначение административного наказания и др. 2. Меры, которые уполномочены применять большинство должностных лиц ОВД. К ним относятся: доставление; личный досмотр; досмотр вещей; досмотр автотранспортных средств; изъятие орудий совершения или предметов административного правонарушения и др. Д. По характеру оказываемого воздействия административно-правовые меры в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел могут быть классифицированы на следующие группы. 1. Меры материального воздействия. К ним относятся: административный штраф; изъятие и уничтожение орудий совершения и предметов административного правонарушения. 2. Меры психического воздействия. К ним могут быть отнесены: административное наказание в виде предупреждения; проверка документов; внесение обязательного для исполнения предписания об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения и др. 3. Меры комплексного (смешанного) характера. К ним могут быть отнесены: доставление физического лица; административное задержание; привод и др. Е. По непосредственным целям (или основаниям) применения административно-правовых мер в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел. 1. Контрольно-предупредительные меры1. 2. Меры административного пресечения. 3. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. 4. Меры административной ответственности. Последнее из приведенных оснований классификации имеет существенное практическое значение, поскольку дает понимание и целей, и назначения предусмотренных законом мер, и, следовательно, является ключом к оценке правомерности применения каждой меры в конкретных юридических правоотношениях.
Специальный административный надзор органов внутренних дел: история и современное состояние
Одним из направлений контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в настоящее время является специальный административный надзор. Специальный характер рассматриваемой контрольно-надзорной деятельности обусловлен индивидуальной направленностью надзора в отношении конкретных лиц. Целью такого надзора является обеспечение правомерного поведения и профилактика правонарушений лиц, в отношении которых вынесены определенные, юридически значимые решения, вследствие их противоправных поступков, содержащие правила поведения таких лиц в обществе в виде правовых ограничений и обязанностей. Основаниями установления специального административного надзора являются судебные решения (в отношении освобожденных из мест лишения свободы), решения органов здравоохранения (например, в отношении больных наркоманией, алкоголизмом), решения органов Федеральной миграционной службы МВД России о признании лиц вынужденными переселенцами и беженцами, ставящими их в положение особых субъектов административного права, решения подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел о постановке на учет несовершеннолетних правонарушителей.
Рассматривая функции советской милиции, отдельные ученые относят к ним, в числе прочих, специальные, реализуемые в рамках специального надзоpa1. Такого же мнения придерживается и Л.П. Волкова, характеризуя организа-цию деятельности милиции общественной безопасности .
В настоящей работе дается подробный анализ таких направлений специального административного надзора органов внутренних дел, как надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за лицами, признанными в установленном порядке больными наркоманией. Выбор этих направлений надзора обусловлен их особой значимостью в решении задач по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, а также в связи с наличием существующих в настоящее время проблем их правового регулирования и организации.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, осуществляется органами внутренних дел. Исходя из классификации методов административной деятельности этот вид контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел традиционно относится к методу принуждения, являясь мерой административно-предупредительной. Принудительный характер рассматриваемой меры обусловлен тем, что вне зависимости от воли и желаний поднадзорного, как правило, именно против его воли и желаний, под угрозой административного наказания происходит установление надзора в совокупности с сопутствующим ему режимом. В течение обусловленного срока надзора поднадзорный обязан выполнять требуемые правила. При этом реализуются права сотрудников органов внутренних дел по проведению бесед с поднадзорным, по требованию от него устных и письменных объяснений по вопросам, связанным с исполнением правил надзора3, а также властные полномочия специального характера, связанные с проведением проверок соблюдения поднадзорным установленных в его отношении обязанностей и ограничений.
Анализ современного законодательства, являющегося правовой основой реализации органами внутренних дел специального административного надзоpa, позволяет определить характерные признаки такого надзора. К ним относятся следующие. 1. Административный надзор устанавливается и осуществляется в принудительном порядке, т.е. является формой административного принуждения. 2. Административный надзор является административно-предупредительной мерой, устанавливаемой и осуществляемой на основе материальных административно-правовых норм и в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами.
3. Обязанности и ограничения, устанавливаемые в отношении поднадзорных лиц, связаны с ограничением прав и свобод личности, но их установление осуществляется органами исполнительной власти. 4. За нарушения поднадзорными установленных обязанностей и ограничений предусматривается административная ответственность1. 5. Административный надзор носит ярко выраженный профилактический характер.
Исторически предшественником современного административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являлся полицейский надзор. Эта функция полиции была утверждена одновременно с учреждением Министерства внутренних дел Российской империи и являлась основным направлением деятельности Департамента полиции . На него возлагались обязанности «по предупреждению преступлений и по охране общественной безопасности и порядка»3. В 1883 году в структуре Департамента полиции было создано пятое делопроизводство, непосредственно ведавшее вначале гласным, а затем и негласным надзором.
Развитие института полицейского надзора претерпевало постоянные изменения, сводившиеся то к усилению надзорных мер, то к их смягчению. В начале 80-х годов XIX века министр внутренних дел М.Т. Лорис-Меликов настоял на отказе от применявшихся ранее в массовом порядке административных мер (в том числе ссылки под надзор полиции) по отношению к отдельным социальным группам (студенчеству, разночинцам, национальным группам)1. В именном Указе императора Александра II, данном сенату 15 марта 1801 года «О прощении людей содержащихся по делам производившимся в Тайной Экспедиции, с присовокуплением 4-х списков оных» говорится: «... Всемилости-вейше прощаем всех поименованных в списках без изъятия и повелеваем Сенату Нашему освободить их немедленно из настоящих мест их пребывания, уничтожая над последними и порученный присмотр»2.
После трагической смерти императора Александра II, его сын, император Александр III, принял курс на усиление самодержавия и силовые методы укрепления власти. Одним из первых мероприятий в русле этого курса было издание 14 августа 1881 года Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Оно определяло правовой режим усиленной и чрезвычайной охраны, объявляемый в случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи. При этом серьезно расширялись права полиции3. Этим Положением учреждалось Особое совещание при министре внутренних дел, наделенное правом ссылки под надзор полиции в административном порядке.
Организационные основы реализации специального административного надзора органами внутренних дел
Специальный административный надзор органов внутренних дел направлен на обеспечение правомерного поведения поднадзорных. Его осуществление способствует поддержанию общественного порядка и общественной безопасности.
В реализации задач и функций по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности, по предупреждению правонарушений и преступлений участвуют многие государственные органы. Это направление деятельности нельзя рассматривать как прерогативу только лишь федеральных государственных органов. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, а также обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом установлено, что положения названной статьи Конституции в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, т.е. по вопросам совместного ведения все субъекты Российской Федерации имеют равные права и возможности1.
Исходя из того, что деятельность по обеспечению охраны общественного порядка есть поддержание установленного государством правового режима преимущественно мерами принуждения, В.М. Семенов утверждает, что круг субъектов этой деятельности также достаточно широк и вовсе не ограничивается одними лишь органами внутренних дел1.
Вместе с тем органы внутренних дел занимают особое место в системе государственных органов, решающих задачи и координирующих деятельность по обеспечению охраны общественного порядка, являясь одним из ее основных субъектов на всех уровнях управления.
Определение места органов внутренних дел в системе государственных органов, осуществляющих охрану общественного порядка, обусловливает тот или иной подход к конструированию модели правового регулирования ее деятельности. От решения этого вопроса будет зависеть, как справедливо отмечал Л.М. Розин, «характер правового регулирования общественных отношений, возникающих между органами внутренних дел с одной стороны, и органами государственной власти, государственного управления, прокуратуры и суда, общественными организациями и гражданами - с другой, а также компетенция данных органов»2.
Решающее значение в формировании компетенции субъектов обеспечения охраны общественного порядка и безопасности, профилактической работы должно иметь законодательное ее закрепление с учетом иерархии государственных органов, т.е. определение управляющих систем в том или ином направлении правоохранительной деятельности.
Одним из основных направлений правоохранительной деятельности, как уже отмечалось, является профилактика правонарушений и преступлений. Общее понятие профилактики, ее направления и система органов, ее обеспечивающих, не нашли достаточного, адекватного общественным потребностям правового закрепления. Лишь Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1 содержит понятие профилактики в отношении несовершеннолетних правонарушителей. В частности, в этом законе (ст. 1) под профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних понимается система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. В соответствии с Федеральным законом индивидуальная профилактическая работа - это деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.
В процессе повседневной деятельности государственных органов выработаны эффективные формы и методы профилактики правонарушений и преступлений, которые необходимо не только закрепить, но и развить в общероссийском законодательном акте.
Идея подготовки и издания такого акта ранее уже высказывалась в научной литературе2. В 80-х годах XX века в МВД СССР разрабатывался проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по профилактике преступлений, включавший в себя четыре раздела: общие положения; меры общей профилактики преступлений; меры индивидуальной профилактики преступлений; профилактика преступлений лиц из числа подростков и молодежи. Однако, к сожалению, подобный нормативный правовой акт не был принят. В настоящее время в Российской Федерации подобного нормативного правового акта также не имеется. В то же время, существует практическая потребность в принятии Федерального закона «О профилактике правонарушений и преступлений», который бы закреплял основные понятия, принципы, направления профилактической деятельности; систему органов, осуществляющих профилактику; их полномочия по реализации профилактической деятельности.
В юридической литературе прошлых лет неоднократно указывалось на необходимость создания в структуре органов внутренних дел специализированных подразделений, прямой обязанностью которых было бы осуществление профилактики преступлений1. Самостоятельные подразделения профилактики в структуре органов внутренних дел были созданы в 70-е годы XX века и существовали до начала 90-х годов. Утвержденная приказом МВД РФ № 420 - 1993 г. типовая структура органов внутренних дел уже не предусматривала подразделений профилактики. Таким образом, служба прекратила существование. Существующее сейчас параллельное выполнение одними и теми же аппаратами и сотрудниками различных по назначению, формам, методам обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, раскрытию и расследованию преступлений, профилактике правонарушений и преступлений, не может быть оптимальным с точки зрения организации работы по достижению различных целей. Это, прежде всего, объясняется необходимостью проведения, как мы уже указывали, специального комплекса социально-педагогических и воспитательно-предупредительных мероприятий. В плане создания самостоятельных подразделений профилактики мы полностью разделяем позицию ученых и высказываем целесообразность скорейшего их создания.
Не разрешается рассматриваемая проблема и ведомственными нормативными актами МВД России, в частности приказом МВД России от 17 января 2006 года № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступности» .
