Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы административного надзора в деятельностиполиции 14
1. Понятие и содержание административного надзора 14
2. Методы административного надзора подразделений полиции 41
3. Формы адмишстратшногогїадзораголвдии 60
4. Субъекты административно-надзорной деятельности полиции 71
Глава II Организационные и правовые основы административного надзора полиции 85
1. Административный надзор подразделений патрульно-постовой службы полиции 85
2. Административный надзор государственной инспекции безопасности дорожного движения 104
3. Административный надзор лицензионно-разрешителъных подразделений полиции 123
4. Организация административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы 142
Заключение 160
Список использованных источников
- Методы административного надзора подразделений полиции
- Субъекты административно-надзорной деятельности полиции
- Административный надзор государственной инспекции безопасности дорожного движения
- Организация административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Настоящее исследование планировалось как изучение проблем административного надзора в деятельности милиции в новых экономически и политических условиях, сложившихся в России. В советское время, как известно, в научной литературе, да и в действующем в то время законодательстве, достаточно четко проводились границы между двумя смысловыми понятиями, соответственно между двумя видами деятельности; государственным контролем и государственным надзором. В значительной мере актуализация указанной проблемы возросла с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», призванного урегулировать содержание прав и обязанностей полиции, связанных со сферами обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, обеспечением безопасности дорожного движения и осуществления административного надзора в целом различными подразделениями полиции. Объективности ради, отметим, что процесс реформирования милиции в полицию все-таки прошел во многом формально, что позволило не менять принципиально предмет исследования, круг определенных к изучению вопросов и, следовательно, изменить лишь термин «милиция» на термин «полиция». В тоже время необходимые изменения в настоящем исследовании проведены с учетом новой структуры полиции, установленных функций отдельных подразделений в соответствии с более новыми нормативными материалами.
При исследовании соотношения понятий «контроль» и «надзор» большинство советских ученых исходило из того факта, что это были равнозначные функции в деятельности органов государственного управления вообще, и органов внутренних дел (в нашем случае милиции), в частности. В связи с изменением организации государственной власти в Российской Федерации, передачи значительной части государственной собственности в частные руки, сужением в этой связи контрольных функций государства в производственной сфере (утеря технологического контроля за производством продукции) контрольные
функции государства существенно сократились, они остались главным образом
в сфере деятельности унитарных предприятий, тогда как вес надзорных функций значительно увеличивался, а их сфера значительно расширилась. В этих условиях значение надзора и поднадзорных функций неизменно возрастает, а соответственно возрастает роль и значение органов надзора. В этой связи проблема системы надзорных органов и, в частности, полиции, ее места и роли в системе органов внутренних дел является актуальным предметом исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время ведущими учеными-административистами достаточно подробно разработаны способы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, но современная обстановка, криминализация общества, неумолимо вносит свои коррективы. Все формы и методы осуществления административного надзора наполняются новым содержанием, исследование которого представляется достаточно актуальной научной проблемой.
Работы таких ученых-административистов как А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьева, О.И. Бекетов, К.С. Вельского, Д.Н, Бахра-ха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, СМ. Зырянов, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, И.Ш. Килясханова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ф.С. Разаренова, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.С. Сту-деникина, Ю.А. Тихомирова, Г.А Туманова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова внесли большой вклад в изучение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти. Однако при этом главный акцент в исследованиях этих авторов был сделан на реализацию контрольных и надзорных функций государственных органов исполнительной власти, а непосредственно административный надзор милиции частично затрагивался в качестве отдельной его разновидности.
Отдельные подразделения полиции занимают одно из ведущих мест в системе реализации административно-надзорных полномочий, в частности в сферах обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Принимая участие в организации правоотношений, возникающих в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в качестве субъекта власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную обстановку, не в полной мере реализуют имеющиеся полномочия ввиду наличия правовых и организационных проблем, которые рассмотрены в настоящей работе.
Необходимость теоретического исследования проблемы реализации административно-надзорных полномочий на уровне монографического исследования обусловлена тем, что в настоящее время с принятием нового Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» не совсем четко сформулированы условия для реализации этих полномочий подразделениями полиции. К этому следует добавить, что положения нового закона требуют внесения корректировок в традиционно сложившиеся подходы к решению данной проблемы.
Актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем предопределили и следующие обстоятельства.
Во-первых, исходя из всего многообразия мнений ученых-административистов, большую роль играет уточнение понятия «административный надзор полиции», которое отвечало бы требованиям современных нормативных актов, регламентирующих деятельность подразделений полиции.
Во-вторых, подразделения полиции, которые уполномочены вступать в административно-надзорные правоотношения в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, по своему назначению и содержанию относятся к правоохранительным и нуждаются в регламентации в соответствии с действующим законодательством.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие между подразделениями полиции и физическими и юридическими лицами в процессе осуществления административного надзора.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование организации и осуществления административного надзора подразделений полиции; доктрина административного надзора.
Цель и задачи исследования. Целью данной диссертационного исследования является определение механизма осуществления административного надзора отдельными подразделениями полиции в условиях реформирования органов внутренних дел, а также разработка предложений, направленных на решение проблем, связанных с регламентацией и осуществлением административно-надзорной деятельности отдельными подразделениями полиции.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
определение в новых экономических и политических условиях сущности административного надзора, соотношение данного вида деятельности с контрольной деятельностью;
осуществление научной классификации полномочий по осуществлению административно надзорной деятельности;
анализ содержания административно-надзорных правоотношений подразделений патрульно-постовой службы полиции, подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделений лицензи-онно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью по организации и осуществлению административного надзора1;
разработка новой классификации полномочий полиции по осуществлению административного надзора;
исследование организационных форм, методов и тактических приемов административного надзора подразделений полиции;
разработка предложений по совершенствованию осуществления административного надзора подразделениями.
1 В законодательстве речь идет об осуществлении контроля за деятельностью частных детективных и охранных организаций, но по факту идет осуществление «чистого надзора».
Методология и методы исследования. В основу исследования легли: определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа;
- фундаментальные положения теории права и государства, теоретические положения науки административного права, правовая база по вопросам исследования.
В процессе диссертационного исследования использовались как общие, так и частные научные методы: структурно-системный, статистический, логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
При написании диссертации основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, отечественная и зарубежная литература, статистические данные. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретических выводов о сущности и содержании исследуемого явления, а применение частнонаучных методик обеспечило проверку их достоверности и проявления на практике.
Научная новизна исследования. Поднятые диссертантом проблемы осуществления административного надзора освещаются на основе Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», действующих нормативных актов, регламентирующих деятельность подразделений полиции, которые отразили современные условия общественного развития нашей страны и по-новому установили полномочия органов внутренних дел по осуществлению административного надзора. Автором обоснована необходимость о внесении изменений в действующую нормативную базу, регламентирующую деятельность полиции по осуществлению административного надзора.
В работе предложено новое видение вопроса об осуществлении административного надзора подразделениями полиции в сложившихся современных экономических, правовых, политических и организационных условиях. Анализ проблем, с которыми в настоящее время сталкиваются подразделения полиции при осуществлении административного надзора, позволил сформулировать и
обосновать положения, которые могут оказать влияние на развитие теории административного права и совершенствование деятельности полиции.
В проведенном исследовании определена и обоснована специфика осуществления административного надзора подразделениями полиции как самостоятельного вида деятельности. Элементы новизны здесь, в частности, носят: авторское определение административного надзора, содержательный анализ компетенции подразделений патрульно-постовой службы полиции, подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Понятие административного надзора как особого вида деятельности, осуществляемого подразделениями полиции в форме систематического наблюдения за соблюдением неподчиненными им организациями и юридическими лицами установленных законами и подзаконными актами правил и нормативов в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, и принятия к нарушителям предусмотренных мер предупреждения, пресечения и наказания. С учетом особенностей «надзорной» и «контрольной» деятельности вообще и применительно к надзорной деятельности полиции недопустимо использование в законодательстве термина «контрольно-надзорная деятельность».
-
Необходимости расширения и улучшения в новых экономических условиях надзорных полномочий государственных органов до создания рыночных отношений в сфере обеспечения качества и безопасности производства и производимой продукции.
3. Разработанная автором классификация полномочий полиции по осуще
ствлению административного надзора: полномочий по осуществлению предва
рительного надзора; обеспечительно-надзорных полномочий; полномочий по
непосредственному осуществлению надзора («чистый надзор»).
4. Предложения по совершенствованию организации осуществления ад
министративного надзора подразделениями Государственной инспекции безо
пасности дорожного движения с учетом положений нового Федерального зако
на от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»: в частности, о передаче пол
номочий по принятию решения о возможности выдачи специального пропуска,
предоставляющего право на движение тяжеловесных и крупногабаритных
транспортных средств, а также автомобильных колонн, специализированным
подразделениям по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда ав
томобилей специального назначения;
О приведение в соответствие с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» следующих нормативных актов:
Постановление Правительства РФ от 17 января 2007 года № 20 «Об утверждении Положения о сопровождении транспортных средств автомобилями Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и Военной автомобильной инспекцией»;
Приказ МВД России от 6 июля 1995 года № 260 «О мерах по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения»,
Приказ МВД РФ от 8 июня 1999 г. № 410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации».
-
В диссертации на основе выявленных особенностей осуществления административного надзора во всех сферах надзорной деятельности полиции (обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и частной охранной деятельностью) сформулированы предложения по их совершенствованию.
-
Предложения по совершенствованию административного законодательства в части касающейся осуществления административного надзора за ли-
цами, освобожденными из мест лишения свободы, совершенствование процедуры привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 19.24 КоАП РФ «Несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре», а именно в случае неоднократного нарушения требований ч. 1 ст. 11 Федерального закона РФ от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» исключить такой вид наказания как предупреждение и установить наказание в виде административного ареста до пятнадцати суток.
7. Предложения по внесению изменений в законодательство: 7.1 Предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 7 февраля 2001 года №3-Ф3 «О полиции» в части касающейся регламентации деятельности патрульно-постовой службы полиции по осуществлению административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а именно:
а) п. 5 ст. 12 изложить в следующей редакции «обеспечивать безопас
ность граждан, общественный порядок и общественную безопасность на ули
цах, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэ
ропортах, морских и речных портах и других общественных местах»;
б) п. 6 ст. 12 изложить в следующей редакции «обеспечивать совместно с
представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Феде
рации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митин
гов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий (далее - пуб
личные мероприятия) безопасность граждан, общественный порядок и общест
венную безопасность, оказывать в соответствии с законодательством Россий
ской Федерации содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных
массовых мероприятий (далее - массовые мероприятия) в обеспечении безо
пасности граждан, общественного порядка и общественной безопасности в мес
тах проведения этих мероприятий».
7.2 В Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» внести
следующие изменения:
из п. 1 ст. 3 «Оружие самообороны» исключить:
«огнестрельное оружие ограниченного поражения (пистолет, револьвер, огнестрельное бесствольное устройство отечественного производства) с патронами травматического действия, патронами газового действия и патронами светозвукового действия»;
-
В Федеральный закон РФ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» внести изменения в ст. 3 «Лица, в отношении которых устанавливается административный надзор» дополнить частью 2.1 «В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».
-
В Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 31.01.2012) ч. 2 ст. 19.24 изложить в следующей редакции «Неоднократное невыполнение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, обязанностей, предусмотренных федеральным законом, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей либо административный арест сроком до пятнадцати суток».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации, развивают и дополняют теорию административного права в целом, и административно-правового статуса органов исполнительной власти в частности. В ней предложены теоретические основы административно-надзорной деятельности отдельных подразделений органов внутренних дел.
Теоретические выводы базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующий группы правовых норм.
Практическая значимость диссертации связана, прежде всего, с возможностью использования полученных в результате исследования рекомендаций и предложений в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам осуществления административного надзора подразделениями по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения, подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контролю за частной детективной и охранной деятельностью.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в учебном процессе в Орловском юридическом институте МВД России при проведении занятий по дисциплине «Административная деятельность ОВД».
Отдельные рекомендации работы в части, затрагивающей повышение эффективности осуществления административного надзора, применены в практической деятельности органов внутренних дел, в частности, в деятельности Управления организации охраны общественного порядка и взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления УМВД России по Орловской области.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, подразделяемых на восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Методы административного надзора подразделений полиции
Подобная концепция в полной мере соответствовала существующей в недавнем прошлом (советской) системе органов государственного управления. Среди них ведущую роль играли мощные министерства, впоследствии все они были ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения преемственности в управлении отраслями и сферами жизнеобеспечения. Образовавшийся вакуум заполнили многочисленные службы и агентства, которые являлись лишь утратившими свое значение структурными элементами советской административно-командной системы. В связи с изменениями экономической системы государства и реформированием политической системы произошли кардинальные изменения в системе государственных органов. В результате произведенных изменений произошло разделение властей на три ветви власти, в числе которых была выделена система федеральных органов исполнительной власти, которая в малой степени дублировала задачи и функции органов советского государственного управления. Система органов исполнительной власти за период своего существования, начиная с распада СССР и до настоящего времени, подвергалась непрерывному реформированию.
Необходимо заметить, что так называемое «совершенствование системы органов исполнительной власти» продолжалось и в последующие годы. Наконец, в 2004 году была проведена так называемая административная реформа, в соответствии с которой вся система была разделена на три вида органов исполнительной власти: министерства, службы, агентства.
Как следовало ожидать, задумки разработчиков системы органов исполнительной власти не были реализованы, да и не могли быть в силу объективных причин, ибо провести четкое разграничение различных явлений в природе и в обществе невозможно.
Объективности ради следует сказать, что первый вариант разделения, с точки зрения Указа Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», был крайне неудачным, т.к. министерства отвечали только за разработку нормативных актов, службы наделялись только контрольными функциями, следовательно, за положением дел, сложившемся в результате такой работы никто не отвечал. Естественно, что это положение было исправлено в последующих редакциях данного указа, где полномочия министерств, в соответствии с п. «б» ст. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были расширены за счет предоставления им контрольных полномочий. Новая система органов исполнительной власти строилась на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции координации, контроля и надзора.
Необходимо сказать, что некоторые ведомства по своей сути никак не вписывались в предлагаемую структуру, и в первую очередь это были ). силовые ведомства (Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и т.д.), ибо они выполнили все три задачи, возложенные Указом Президента РФ на органы исполнительной власти, это нормотворчество, контроль и надзор. Наиболее ярким представителем является Министерство внутренних дел Российской Федерации, основные задачи которого изложены в Положении о Министерстве органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 2481, инструкциях, регламентах (Приказ Министра внутренних дел РФ от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении административного регламента МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору по соблюдению участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» 2, Приказ ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159 «Об утверждении административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации»").
Субъекты административно-надзорной деятельности полиции
Благодаря своему положению в системе органов исполнительной власти и характеру выполняемых задач, на подразделения полиции возложены функции непосредственного осуществления административного надзора за соблюдением всеми должностными лицами и гражданами установленных правил, нормативов и стандартов, направленных на охрану поднадзорных объектов от неправомерных посягательств и обеспечения эффективности их функционирования.
Для субъектов административно-надзорной деятельности эта группа полномочий является основной в достижении целей системы административного надзора в сфере деятельности различных подразделений полиции. Соотношение всех полномочий административно-надзорных органов стоит рассматривать с той точки зрения, что административный надзор всегда выступает как деятельность по принуждению определенному правом поведения.
При рассмотрении данного вопроса в первую очередь необходимо определить, что же будет являться предметом и объектом административного надзора осуществляемого подразделениями полиции.
СМ. Зырянов считает, объектом административного надзора является частное лицо, поведение которого оценивается на соответствие правовым требованиям. Также, по его мнению, объект административного надзора можно соотнести с объектом административного правоотношения (то, на что направлено правоотношение - действия, поведение людей) и в результате такого сопоставления можно сделать вывод о том, что общем объектом административного надзора будет являться не просто поведение людей или организаций, а установление соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям). Согласно мнения О.И, Бекетова, к объектам полицейского (административного) надзора относятся общественный порядок и общественная безопасность.2
Если рассматривать объект административного надзора применительно к деятельности подразделений полиции, то на наш взгляд правоотношения, возникающие между подразделениями полиции при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в качестве основного объекта административного надзора, а дополнительным объектом будет выступать поведение физических, юридических лиц и организаций, установленное в соответствии с нормативными требованиями законодательства.
Полномочиями по осуществлению административного надзора наделены такие подразделения полиции как: - подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения; - подразделения лицензионно-разрешительной системы; - подразделения патрульно-постовой службы полиции; - подразделения вневедомственной охраны; - участковые уполномоченные полиции. Рассмотрим более детально полномочия указанных подразделений с целью выделения различных видов административного надзора.
В деятельности подразделений ГИБДД административный надзор применяется при осуществлении приема экзаменов по правилам дорожного движения и проверке навыков управления транспортными средствами у лиц, юрид. наук. Омск. 2010. - С. 139 которые претендуют на получение права управления транспортным средством и водительское удостоверение. При реализации указанных полномочий, подразделения ГИБДД оказывают большое воздействие на уровень аварийности на дорогах, поскольку от уровня профессиональной подготовки водительского состава в значительной мере зависит одно из основных качеств (условий) дорожного движения - его безопасность.
В круг обязанностей по осуществлению административного надзора подразделений дорожной инспекции и организации движения ГИБДД входит согласование проектов формирования маршрутов движения общественного транспорта, принятие решений по вопросам, связанным со строительством и реконструкцией автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, а также согласование проектов формирования маршрутов движения общественного транспорта в пределах своей компетенции, которые относятся к соблюдению требований по обеспечению безопасности дорожного движения.
Полномочия по осуществлению административного надзора подразделений лицензионно-разрешительной системы реализуются на этапе проведения проверки кандидатов на получение разрешения и предотвращают использование источника повышенной опасности в повседневной жизни. Подтверждением реализации административно-надзорных полномочий может служить выдача разрешений на приобретение и хранение охотничьего оружия (огнестрельного и холодного) не только при наличии соблюдения установленных законодательством требований (достижение гражданином установленного возраста и членство в охотничьем обществе), но и при «Инструкция о порядке организации работы по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России». «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 35,2000». получении положительных характеристик в результате проверки заявителя. Получение лицензии будет являться результатом реализации полномочий по осуществлению предварительного надзора. (Допустим, гражданин обратился в полицию с просьбой о получении лицензии на приобретение огнестрельного оружия. В ходе проверки установлено, что ранее он был, судим за совершение умышленного преступления, и на основании ст. 13 Федерального закона «Об оружии» в выдаче лицензии ему было отказано. Полагаем, что в данном случае полицией была реализована функция административного надзора через предварительные проверочные мероприятия.)
Система лицензионно-разрешительных подразделений является организационно-властным «ядром», трансформирующим надзорную функцию в полицейские лицензионно-надзорные правоотношения. Реализация данного вида полномочий направлена на проведение подготовительных действий, с их помощью происходит «строительство» поля деятельности для проведения надзорных мероприятий, другими словами происходит осуществление предварительного административного надзора.
Административный надзор государственной инспекции безопасности дорожного движения
Детальное изучение отдельных норм Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения позволяет сделать вывод о том, что субъекты, в отношении деятельности которых осуществляется административный надзор, не обладают организационной подчиненностью по отношению к подразделениям Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Росси, следовательно в отношении них осуществляется административный надзора в полном объеме.
Структурное построение Госавтоинспекции представлено различными подразделениями, но наиболее многочисленным являются строевые подразделения. Данные подразделения наделены большим кругом полномочий по сравнению с другими, соответственно и для них расширен перечень решаемых задач при осуществлении административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В настоящее время проводится целенаправленная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы регламентирующей деятельность подразделений ГИБДД по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. К осуществлению данных мероприятий можно также отнести и внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, один из пунктов поправок предполагает увеличение штрафа за езду на автомобиле, «не зарегистрированном в установленном порядке», со 100 до 800 руб. речь идет о ситуациях, когда водитель управляет машиной с просроченными транзитными номерными знаками. Они выдаются владельцам только что купленных автомобилей сроком на пять дней, после чего транспортное средство необходимо поставить на учет. Также был принят, запрещающий употребление алкоголя за рулем в любых дозах. Одним из последних нормативных актов, регулирующих данную деятельность, является Приказ МВД России от 2 марта 2009 года № 185 «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований безопасности дорожного движения». Данный приказ закрепляет положение о том, что Госавтоинспекция относится к той категории инспекций, которые наделены достаточно большим кругом полномочий по осуществлению административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, основной задачей которого является обеспечение нормального функционирования поднадзорных объектов в указанной сфере в соответствии с правовыми требованиями.
При реализации полномочий в сфере обеспечения безопасности дорожного движения подразделениям Госавтоинспекции необходимо учитывать постоянную динамику условий дорожного движения, в связи с этим с целью постоянного соответствия данным условиям необходимо своевременно реагировать на все изменения путем внесения дополнительных ограничений для участников дорожного движения. Но применение таких мер должно обязательно иметь нормативное закрепление, путем внесения изменений во все нормативные акты в соответствующей сфере.
Сотрудники Госавтоинспекции при осуществлении административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения выполняют свои должностные обязанности в соответствии с Федеральным законом РФ «О полиции» и Административным регламентом МВД России, утвержденным приказом МВД России от 1 сентября 2009 года № 185. Сотрудники ДПС вправе останавливать транспортные средства, для более качественного выполнения возложенных на них обязанностей. Основаниями для остановки транспортных средств являются: установленные визуально или зафиксированные с использованием технических средств признаки нарушений требований в области обеспечения безопасности дорожного движения; наличие данных (ориентировки, информации дежурного, других нарядов, участников дорожного движения, визуально зафиксированного обстоятельства), свидетельствующих о причастности водителя, пассажиров к совершению дорожно-транспортного происшествия, преступления или административного правонарушения; наличие данных (ориентировки, информация оперативно-справочных и розыскных учетов, информации дежурного, других нарядов, участников дорожного движения) об использовании транспортного средства в противоправных целях или оснований полагать, что они находятся в розыске; необходимости опроса водителя или пассажиров об обстоятельствах совершения дорожно-транспортного происшествия, административного правонарушения, преступления очевидцами которого они являлись или являются; необходимости привлечения участника дорожного движения в качестве понятого; выполнения распорядительно-регулировочных действий; необходимости использования транспортного средства; необходимости привлечения водителя для оказания помощи другим участникам дорожного движения или сотрудникам полиции; проведения на основании распорядительных актов руководителей органов внутренних дел, органов управления специальных мероприятий, связанных с проверкой в соответствии с целями соответствующих специальных мероприятий транспортных средств, перемещающихся в них лиц и перевозимых грузов; проверки документов на право пользования и управления транспортным средством, документов на транспортное средство и перевозимый груз, а также документов, удостоверяющих личность водителя и пассажиров (только на стационарных постах ДПС). В соответствии с Приказом МВД России от 23 марта 2002 года № 263 «Об организации деятельности строевых подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России» 2 в том числе к строевым подразделениям дорожно-патрульная служба ГИБДД относятся и специализированные подразделения по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения. Данный нормативный акт закрепляет перечень задач, которые подлежат решению в процессе реализации возложенных на них обязанностей в сфере обеспечения безопасности дорожного движения подразделениями дорожно-патрульной службы ГИБДД, к таковым относятся: осуществление контрольных, надзорных, профилактических и разрешительных функций в области дорожного движения.
Организация административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
На законодательном уровне юридическое понятие свободы было впервые зафиксировано в ст. 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 года: «Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Пределы эти могут быть определены только законом».
Из отмеченного понимания свободы логично следует определение права, которое принадлежит конкретному субъекту. Это предоставленная и охраняемая государством возможность (свобода) конкретного субъекта избирать вид и меру своего поведения. Но на практике, по большей части, реализация такой свободы возможна только по условиям, если другие стороны не нарушают права соответствующего субъекта, или, руководствуясь правом, осуществляют относительно него определенные действия. Таким образом, реализация свободы одного ограниченная соответствующим поведением другого.
Комплекс прав и свобод человека, провозглашенный Конституцией Российской Федерации, в целом отвечает положениям Международного пакта о гражданских и политических правах и Факультативного протокола к этому, которые ратифицированы Россией. В известной мере этот комплекс согласовывается с Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод человека.
В соответствии со ст. 55 Конституцией Российской Федерации, перечисление основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации.
Не менее важным является вопрос их полной и правильной реализации, охраны и защиты и прежде всего в судебном порядке.
Вместе с тем, ограничение прав является неотъемлемым элементом правового регулирования.
В правовой действительности встречаются и негативные случаи ограничения прав человека. В частности в середине 90-х годов был принят закон, который предоставлял право органам МВД задерживать в административном порядке по согласованию с прокурором до 30 суток членов организованных преступных группировок и лиц, причастных к деятельности таких группировок. На этом основании немало граждан задерживались до 30 суток, обвинение им не предъявлялось, уголовные дела относительно них не возбуждались. Таким «задержанием» причинялся вред чести, достоинства, деловой репутации людей, не говоря уже о личной свободе и неприкосновенности.
С учетом повышения эффективности административно-надзорной деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, ограничения прав и свобод человека и гражданина приобретает все более актуальное значение.
На наш взгляд, административный надзор, направленный в первую очередь на выполнение предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (в том числе и освобожденными из мест лишения свободы) специальных норм, правил и требований действующего законодательства, которые должны базироваться на нормах Конституции Российской Федерации.
Организация административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, играет важную роль в деятельности органов внутренних дел по предупреждению рецидивной преступности.
Известный шаг на пути признания легитимности административного надзора за ранее судимыми применительно к современному этапу развития общества сделал Федеральный закон от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах". Статья 50 этого Закона определяет, что в отношении лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, после освобождения из мест лишения свободы по решению суда может быть установлено наблюдение за ходом их социальной реабилитации. Такое наблюдение устанавливается по решению суда и может предусматривать ограничения, закрепленные в Федеральном законе от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», т.е. запрет посещения определенных мест, ограничение выезда в другие местности без разрешения органов внутренних дел, за исключением случаев установленных законодательством, ограничения пребывания вне дома в определенное время суток. Однако в Федеральном законе от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» не определен государственный орган, уполномоченный осуществлять такое наблюдение. Следовательно, целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ и закрепление в ст. 3 лиц освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкие или особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
В соответствии с Приказом МВД РФ от 8 июля 2011 г. N 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» полномочия по его осуществлению возлагаются на такие подразделения полиции; патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте
