Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации .19
1. Аттестация государственных гражданских служащих: понятие и принципы .19
2. Институт аттестации государственных гражданских служащих в системе отраслевого правового регулирования 40
3. Функции аттестации государственных гражданских служащих .49
Глава 2. Субъекты аттестационной процедуры .73
1. Категории должностей государственных гражданских служащих, подлежащих аттестации 73
2. Аттестационная комиссия 79
3. Орган по управлению государственной службой .104
Глава 3. Процедура проведения аттестации государственных гражданских служащих 120
1. Сравнительный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих процедуру аттестации государственных гражданских служащих .120
2. Порядок проведения аттестации гражданских служащих . 138
3. Обжалование результатов аттестации государственными гражданскими служащими .146
4. Практика реализации нормативных положений об аттестации органами государственной власти при ее проведении 169
Заключение .183
Список использованных правовых актов и специальной литературы
- Институт аттестации государственных гражданских служащих в системе отраслевого правового регулирования
- Аттестационная комиссия
- Орган по управлению государственной службой
- Порядок проведения аттестации гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время институт государственной гражданской службы интенсивно развивается и реформируется. В ходе реформы особое внимание уделяется поддержанию и повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих. Важнейшей процедурой, позволяющей этого добиться, является аттестация.
Должности в органах государственной власти должны замещаться гражданами исходя из уровня их образования, профессиональных навыков и личных качеств. Такой подход к формированию кадрового состава государственной гражданской службы должен привести к целостной системе, в которой обязанности по реализации государственными органами установленных законом полномочий исполняют профессионалы, осуществляющие свои служебные обязанности наиболее эффективно.
В функционирующей в настоящее время системе государственной гражданской службы необходимо установить соответствие между конкретными гражданскими служащими и занимаемыми ими должностями в государственных органах.
Для этого законодатель произвел ряд изменений в законодательстве, которое либо устарело, либо носило разрозненный и бессистемный характер. Поскольку реформирование института аттестации государственных гражданских служащих происходило (и происходит) в рамках более крупного института государственной службы, то первым наиболее серьезным законодательным шагом стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с данным законом 27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для института аттестации важнейшим этапом стало издание 1 февраля 2005 г. Указа Президента Российской Федерации, которым было утверждено Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Названные правовые акты были приняты в целях обеспечения эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации и повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих.
Для того чтобы нормативные положения об аттестации были реализованы на практике, необходимо было провести достаточно кропотливую работу внутри каждого органа государственной власти по принятию ряда подзаконных нормативных правовых актов. Следует отметить, что большое число таких актов, закрепивших положения о проведении аттестации в конкретных государственных органах, были приняты и действуют.
Важность института аттестации нашла свое подтверждение и в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 2013 годы)». В качестве одного из ожидаемых результатов данной программы указывается внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих. Следует отметить, что все названные выше механизмы внедрены, поэтому в настоящее время актуальным является их совершенствование.
В диссертационном исследовании проанализировано текущее состояние института аттестации государственных гражданских служащих России, а также рассмотрены проблематика и определенные пути его развития.
Степень научной разработанности темы исследования. В целом государственная гражданская служба и процедуры, связанные с её прохождением, всегда были предметом пристального внимания юристов-правоведов. Многие проблемы правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы были исследованы в работах таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Буравлев, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, Е.А. Ершова, В.А. Козбаненко, Н.М. Конин, А.В. Куракин, А.М. Куренной, В.И. Курилов, Г.В. Мальцев, Д.Б. Миннигулова, А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Ю.Б. Носова, Д.М. Овсянко, Л.А. Окуньков, В.И. Осейчук, М.В. Пресняков, А.А. Савостин, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Е.Ю. Соломатин, Ю.Н. Старилов, И.Н. Сурманидзе, Е.Ю. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманеева, А.Г. Хныкин, С.Е. Чаннов, Л.А. Чиканова, Т.В. Щукина, В.А. Юсупов; научные труды которых послужили общетеоретической основой исследования.
В меньшей степени объектом научного анализа являлись конкретные служебные процедуры, в частности аттестация государственных гражданских служащих. Однако, по тематике, охватывающей в целом, либо затрагивающей отдельные аспекты аттестации государственных гражданских служащих, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, представителями трудового права – А.С. Маталин (2004) и административного права – Ю.В. Ростовцева (2007), Е.П. Поплавская (2008), Т.В. Анисимова (2010). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических положений, следует отметить отсутствие единого подхода к пониманию значения аттестации, объективности, предмета и методов оценки деятельности государственного гражданского служащего.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.
Предметом исследования являются теоретические положения и правовое регулирование института аттестации государственных гражданских служащих как самостоятельного элемента прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, а также аттестационная деятельность как один из элементов в формировании системы эффективного государственного управления.
Цели и задачи исследования.
Основной целью данной работы является анализ правовой концепции аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации, выявление недостатков и разработка предложений по их устранению.
В ходе исследования поставлены следующие задачи:
раскрыть понятие аттестации и определить ее функции;
рассмотреть состав и порядок формирования аттестационной комиссии, определить ее обязательный субъектный состав;
обобщить практику проведения процедуры аттестации, выявив недостатки в её организации;
определить критерии оценки государственных гражданских служащих при проведении аттестации;
изучить и обобщить нормативно-правовое регулирование процедуры аттестации на уровне федеральных органов исполнительной власти, выявив недостатки и противоречия в подзаконных нормативно-правовых актах, регламентирующих процедуру аттестации;
обосновать необходимость введения особого порядка обжалования решений, принятых по итогам аттестации;
сравнить процедуру аттестации гражданских служащих в Российской Федерации с аналогичными процедурами в иностранных государствах;
разработать научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию института аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно процедуры проведения аттестации государственных гражданских служащих.
Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, а также материалы судебной практики.
Эмпирическая база исследования представлена практикой проведения аттестации государственных гражданских служащих различных органов государственной власти Российской Федерации, статистическими материалами, данными социологических исследований, в том числе проведенного автором, в ходе которого проанкетировано около 300 гражданских служащих, изучены более 50 аттестационных листов и отзывов руководителей.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она не только представляет собой комплексное исследование понятия и сущности аттестации государственных гражданских служащих, но и подробно отражает практику реализации положений об аттестации различными органами государственной власти. Традиционно выделяемые в специальной литературе вопросы проанализированы с различных точек зрения, а также с учетом зарубежного опыта.
Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну диссертации, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Обосновывается необходимость установления в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следующего понятия аттестации. Аттестация государственных гражданских служащих это деятельность аттестационной комиссии по оценке профессиональных навыков и личных качеств государственного гражданского служащего, имеющая своей целью установление соответствия государственного служащего замещаемой должности, заканчивающаяся принятием соответствующего решения представителем нанимателя. Закрепление такого понятия должно отграничить аттестацию от аналогичной по цели деятельности, имеющей место в процессе прохождения государственной гражданской службы (проверочная деятельность вышестоящих органов, оценочная деятельность руководителя).
2. Сформулировано определение функций аттестации. Функции аттестации – это основные направления воздействия аттестации на общественные отношения, связанные с прохождением государственной гражданской службы и выражающие ее сущность, реализация которых обеспечена соответствующими правовыми средствами, закрепленными в законе.
3. Аргументировано, что аттестация предполагает оценку не только профессиональных навыков государственного гражданского служащего, но и его личностных качеств и взаимоотношений с другими служащими в государственном органе, где он проходит службу. Однако приоритет следует отдать профессиональным навыкам, так как данные о личности служащего оцениваются практически постоянно, поскольку он должен соблюдать требования к служебному поведению и за допущенные нарушения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.
4. Сделан вывод о необходимости нормативного установления принципов аттестации гражданских служащих в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Среди данных принципов должны быть указаны такие, как всеобщность, гласность, периодичность, объективность и комплексность оценки, действенность аттестации, принцип профессионализма участников аттестации.
5. Доказывается необходимость закрепления в федеральных нормативных правовых актах органов государственной власти (министерств, служб, агентств) конкретных требований к профессиональным навыкам и уровню теоретической подготовки служащих (образование, профессиональная компетентность, знание нормативных актов, качество выполняемой работы, использование современных технологий, служебная этика), а также дифференцированной системы оценки их деятельности с учетом специфики прохождения службы.
6. Сделан вывод о необходимости указания в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на обязательное участие именно ученых или преподавателей соответствующих образовательных (научных) учреждений высшего и среднего профессионального образования при проведении аттестации гражданских служащих, с закреплением перечня образовательных (научных) учреждений и факультетов на отраслевом уровне, ученые и преподаватели которых могут привлекаться к аттестации.
7. Аргументировано положение о создании специализированного государственного органа по управлению государственной службой Российской Федерации. Предлагается создать данный орган в форме Федерального агентства по делам государственной службы. Необходимость создания такого специализированного органа прямо предусмотрена Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также подтверждается успешным зарубежным опытом. В указанном органе необходимо создать соответствующее структурное подразделение (управление или отдел) к компетенции которого относились бы непосредственно организация и проведение аттестации государственных гражданских служащих.
8. В целях повышения эффективности аттестационной процедуры и избегания формализма при проведении аттестации обосновывается необходимость нормативного закрепления конкретных требований к независимым экспертам в составе аттестационной комиссии. Помимо наличия высшего профессионального образования, стажа государственной службы и гражданства Российской Федерации следует указать также на необходимость наличия связи деятельности государственного органа, в котором проводится аттестация с государственным органом, в котором проходит службу независимый эксперт.
9. Сформулировано предложение об усилении административной ответственности за несоответствующие закону действия аттестованного государственного гражданского служащего. Предлагается ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях специальный субъект административной ответственности – аттестованного государственного служащего.
10. Аргументирован тезис о том, что содержание аттестационной процедуры предполагает обязательное досудебное рассмотрение жалобы государственного гражданского служащего комиссией по служебным спорам. Установление такого досудебного порядка в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет стимулировать процесс создания комиссий по служебным спорам, повысит их значимость, а также объективность принимаемых по результатам аттестации решений.
11. Сделан вывод о том, что необоснованным является исключение из круга лиц, подлежащих аттестации, категорий «руководители» и «помощники», а также присвоение данным категориям гражданских служащих классных чинов гражданской службы без оценки их профессионального уровня аттестационной комиссией. Это является прямым нарушением такого принципа аттестации, как всеобщность. Следует предусмотреть необходимость аттестации категории служащих «руководители» (пусть и с определенными особенностями процедуры). Например, при аттестации указанных лиц не должен составляться отзыв, а в состав аттестационной комиссии не следует включать подчиненных им государственных служащих.
12. Предлагается закрепить в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» норму, регулирующую выражение недоверия руководителя к служащему (к его профессиональному уровню). Следует предусмотреть, чтобы это «недоверие» оформлялось специальным актом (приказом руководителя), а также включить в перечень оснований для проведения внеочередной аттестации служащего – вынесение в его отношении указанного специального «акта о недоверии» в целях правильной реализации нормы, закрепленной в ст. 37, ч. 1, п. 1, подп. «б» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результаты проведенного автором сравнительно-правового и теоретико-правового исследования аттестационной деятельности могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок правового института аттестации государственных гражданских служащих. Положения диссертации позволяют проанализировать современную концепцию аттестационной деятельности в отношении государственных гражданских служащих, сделать выводы о ее недостатках и дальнейшем развитии.
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях:
в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования законодательства об аттестации гражданских служащих;
в работе должностных лиц, занимающихся непосредственно организацией проведения аттестации;
в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», а также специальных учебных курсов «Административная юстиция», «Служебное право» и «Государственная служба».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета. Автор принимал участие в трех научно-практических конференциях Воронежского государственного университета (Воронеж, 11 апреля 2009 г., 14 15 апреля 2010 г., 12 13 апреля 2011 г.). Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных автором статьях.
Структура диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов, а также приложений.
Институт аттестации государственных гражданских служащих в системе отраслевого правового регулирования
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ч. 1 ст. 48 устанавливает, что «аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы». Подобное определение содержится и в ст. 2 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», согласно которому аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Таким образом, законодатель раскрывает понятие аттестации через ее цель. Думается, что это не совсем правильно, поскольку такой подход не отграничивает аттестацию от аналогичных явлений. Соответствие замещаемой должности может проверяться и иными способами. Например, руководитель государственного органа может поручить подчиненному государственному служащему выполнение определенного задания, требующего высокого уровня профессионализма, тем самым произвести проверку на предмет того, справляется ли служащий со своими обязанностями. Целью поручения такого задания (пусть и косвенно), но все же является определение соответствия государственного служащего замещаемой должности. Наиболее частое явление, в ходе которого оценивается деятельность всего государственного органа, а следовательно, и замещающих в нем должности государственных гражданских служащих, есть проверка вышестоящим (уполномоченным) органом на предмет того, надлежащим ли образом они исполняют свои обязанности. Заканчиваются такие проверки составлением мотивированных справок, с указанием недочетов, выявленных в работе отдельных государственных гражданских служащих. В качестве примера можно привести регулярные проверки работы аппарата федеральных судов, проводимые управлениями Судебного департамента при Верховном Суде России по субъектам Федерации. Более того, даже повседневная деятельность вышестоящего должностного лица по оценке деловых качеств служащего, производимая на основании результатов его работы, также имеет своей целью установить: справляется ли служащий со своими служебными обязанностями. Следовательно, легальное определение аттестации, содержащееся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является недостаточно полным, даже слишком лаконичным. Конечно, оно выражает сущность аттестации, но не позволяет сформировать общее представление о данном правовом институте. Такие определения характерны для энциклопедической литературы. Например, энциклопедический юридический словарь указывает, что аттестация есть «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности». Необходимо отметить, что положения ст. 48 Федерального закона от 27 апреля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержат и иные признаки аттестации (помимо цели), что, несомненно, позволяет выделить ее из круга смежных правовых явлений. Кроме того, в ст. 2 Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» указано, что аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Тем не менее, чтобы избежать неоднозначного толкования и критики на данную тему, законодатель мог бы установить нормативное определение аттестации, прислушавшись к мнению ученых-правоведов, которые исследовали институт аттестации и в советское время и в настоящий период.
Согласно позиции Д.М. Овсянко, аттестация это процедура, способствующая совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда. А.Ф. Нуртдинова отмечает, что аттестация в самом широком значении этого слова обозначает определение квалификации; оценку знаний, способностей, достижений, успехов в работе, учебе, проведенную должностными лицами (от латинского attestatio свидетельство). Этот термин охватывает и проверку знаний школьников, студентов, специалистов в процессе получения и по завершении общего, профессионального или специального (повышение квалификации) образования (промежуточная и итоговая аттестация), и проверку деловых качеств работников. Ранее Д.Н. Бахрах выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, он выделял: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих.
Что касается общей аттестации, то при ее выделении в отдельный вид аттестации возникает проблема отграничения от аналогичных явлений, рассмотренных выше (проверок, оценочной деятельности руководителя). Разделение аттестации на общую и персональную видится нецелесообразным, поскольку оценить работу служащих, а также развить в них ответственное отношение к ней можно с помощью текущих процедур, не прибегая к специальным.
Необходимо также отметить, что в соответствии с действующим законодательством, по результатам аттестации уже невозможно присвоить следующий классный чин, так что прямого воздействия на карьерный рост аттестация уже не оказывает (косвенное влияние, безусловно, осталось).
Аттестационная комиссия
Демократические преобразования 90-х гг. прошлого века и прошедшего десятилетия затронули практически все сферы жизни Российского общества и государства. Естественно, что изменению подверглось и законодательство, в том числе о государственной службе. Реформированию были подвергнуты многие правовые институты, регулирующие служебные отношения. Не стала исключением процедура аттестации государственных гражданских служащих, претерпевшая «демократическую» модернизацию, в том числе и в вопросе о формировании аттестационной комиссии.
Важным признаком современной процедуры аттестации является ее коллегиальность, поскольку субъектный состав участников аттестации предполагает наличие специального субъекта – аттестационной комиссии, которая занимается непосредственно оценкой аттестуемого служащего, его уровня профессиональных знаний и навыков. Коллегиальность обеспечивает всестороннее и объективное рассмотрение документов, отражающих службу аттестуемого, непредвзятую оценку уровня его квалификации, возможностей профессионального роста и др. Коллегиальное принятие решения о соответствии (несоответствии) служащего замещаемой должности позволяет усложнить критерии и сам процесс оценки, а также более внимательного отнестись к каждому служащему.
Согласно ч. 9 ст. 48 названного Федерального закона для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. Положение «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» в п. 8 к вышеизложенному добавляет, что указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.
В качестве примера принятых одними из первых таких правовых актов на федеральном уровне, можно привести приказ Министерства юстиции России от 8 июня 2005 г. № 80 «Об аттестационной комиссии Минюста Российской Федерации», приказ Федеральной регистрационной службы от 15 февраля 2005 г. № 18 «О центральной аттестационной комиссии Федеральной регистрационной службы», приказ Министерства культуры России от 30 октября 2006 г. № 645 «Об аттестационной комиссии министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» и др.
Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. На время аттестации гражданского служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.
Следует согласиться с мнением С.Е. Чаннова, о том, что предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, является в первую очередь обязанностью представителя нанимателя. Представитель нанимателя обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при заключении со служащим служебного контракта, а также при проведении аттестации учитывать все обстоятельства, которые могут послужить возникновению конфликта интересов. Как правило, представителем нанимателя выступает руководитель государственного органа, в котором проводится аттестация, однако, закон не устанавливает его обязанности возглавлять аттестационную комиссию. Кроме того, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо указано, что в аттестационной комиссии должно быть не менее четверти независимых экспертов от общего числа членов. Это можно расценивать, как попытку законодателя уменьшить вероятность возникновения конфликта интересов при проведении процедуры аттестации. Пункт 10 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гласит, что в состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Таким образом, законодатель использует лишь слово включаются, что позволяет думать о возможности отступления от этих требований, тем более, данная норма следует в тексте закона сразу после указания на то, что аттестационная комиссия формируется актом соответствующего госоргана.
Представляется, что для недопущения возникновения у органа, проводящего аттестацию своих служащих, соблазна выйти за пределы данных законом полномочий (либо не учесть требования закона) следовало бы закрепить в ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» императивное требование «должны включаться», «обязательно включаются» и т.п. Тем более, что законодатель в том же п. 10 ст. 48 прямо указывает: «число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии».
Исходя из логики построения фразы «а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций», можно сделать вывод о том, что в качестве независимых экспертов должны привлекаться и представители других организаций, и представители образовательный учреждений, поскольку перечисление идёт через запятую, а не с использованием союза или (либо). Необходимо отметить, что не совсем удачным является термин «других организаций». Законодатель использует слишком обширное понятие, в которое при желании можно включить и государственные органы, и юридические лица, и некоммерческие организации, и др.
Думается, что закрепление такого размытого понятия является неверным. Во-первых, не понятно, должен ли быть сам независимый эксперт (в случае привлечения его из другой организации) государственным служащим? Во-вторых, должен ли он быть именно государственным гражданским служащим? В-третьих, законодательно не закреплена необходимость привлечения независимого эксперта, пусть и являющегося гражданским служащим, из госоргана, деятельность которого как-то связана с деятельностью органа, в котором проводится аттестация. На практике такая неопределённость выражается в том, что территориальные отделы (управления) соответствующих органов государственной власти привлекают к участию в аттестации в качестве независимых экспертов как госслужащих (и гражданской и правоохранительной службы), так и работников юридических лиц.
Понятие «другие организации» не раскрывается и в отраслевых нормативных актах об аттестации, принимаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Как правило, в них содержатся положения о том, что «состав аттестационной комиссии формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», либо просто переписываются те же фразы о включении в состав аттестационной комиссии независимых экспертов, что и в Положении «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Орган по управлению государственной службой
В законодательстве четко закреплена цель аттестации - определение соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. И смысл принятия подзаконных актов, посвященных процедуре аттестации, видится как раз в том, чтобы раскрыть и детализировать методику ее проведения, а также выявить критерии оценки аттестуемых государственных гражданских служащих.
В принципе более детально требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, закрепляются на локальном уровне, утверждаются непосредственно аттестационными комиссиями соответствующего государственного органа. Так, на сайте Федеральной антимонопольной службы России можно найти перечень вопросов для подготовки к сдаче квалификационных экзаменов и прохождения аттестации государственными гражданскими служащими по следующим темам: основы конституционного права Российской Федерации, законодательство о государственной гражданской службе, законодательство о конкуренции, организация работы ФАС России и ее территориальных органов, управленческие знания (для руководителей), дополнительные вопросы для руководителей территориальных органов.
Кроме того, здесь же в примечаниях указано: Степень полноты знания тех или иных вопросов оценивается Комиссией сообразно замещаемой должности, стажу и опыту работы государственного гражданского служащего, а также его специальности по образованию. 2. При подготовке к квалификационному экзамену и аттестации необходима тщательная проработка первоисточников - основных законодательных и иных правовых актов. 3. Необходимо точно цитировать названия федеральных законов и иных важнейших правовых актов. В письме Минздравсоцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855-ВС «О рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах» содержится указание на возможность использования при аттестации положений должностных регламентов для оценки государственных служащих.
Данное письмо закрепляет определение должностных регламентов как «нормативных документов, призванных содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, а также использоваться при оценке служебной деятельности государственного служащего соответствующего госоргана при проведении аттестации, при приеме граждан на государственную службу в порядке назначения или по конкурсу». В ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены основные элементы содержания должностных регламентов: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; 8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Однако, как справедливо отмечает К.В. Давыдов на практике закрепленная в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» модель должностных регламентов, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов. Из изложенного можно сделать следующие выводы. Более приемлемым вариантом является наличие отдельных нормативных актов в соответствующем органе государственной власти, посвященных процедуре аттестации.
Весьма полезной была бы разработка типового положения об аттестации государственных гражданских служащих в отдельном органе государственной власти.
В текстах принимаемых нормативных актов об аттестации более желательным видится использование отсылочных норм, нежели бессмысленное механическое переписывание содержания Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Положения «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», либо попытка перефразирования их положений, что может привести к искажению смысла либо неопределенности. Целесообразно, чтобы в нормативных актах об аттестации различных госорганов содержались положения, закрепляющие полномочия отдельных членов аттестационной комиссии и порядок их осуществления.
Порядок проведения аттестации гражданских служащих
Здесь необходимо особенно отметить именно рекомендации аттестационной комиссии, так как действительно указаны злободневные недостатки в уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Связано это с тем, что в настоящее время значительную часть аппарата государственных гражданских служащих составляют граждане, либо недавно поступившие на государственную службу, либо, наоборот, находящиеся на службе более 10 лет, начавшие свою профессиональную деятельность еще до принятия действующих нормативных актов о государственной службе.
В связи с этим в субъектах Российской Федерации стало уделяться больше внимания уровню профессиональной подготовки кадров государственной гражданской службы. Например, в конце 2008 г. прошла аттестация государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти Нижегородской области. При подготовке к аттестации власти Нижегородской области уделили особое внимание дополнительному (послевузовскому) профессиональному образованию и профессиональной переподготовке кадров. С принятием Программы развития государственной гражданской службы в Нижегородской области увеличилось количество средств, выделяемых на эти расходы, вследствие чего число гражданских служащих, ежегодно направляемых на профессиональную переподготовку, выросло в полтора раза. Расширился и перечень специализаций профессиональной переподготовки. Была разработана программа адаптации вновь принятых государственных гражданских служащих, регулярно проводятся семинары по изучению законодательства о государственной гражданской службе, структуре органов государственной власти, основных целях, задачах, целевых программах Нижегородской области. Активно использовались такие формы обучения, как краткосрочные семинары, круглые столы, поездки по обмену опытом, а в некоторых случаях и дистанционные формы обучения. В Тамбовской области принято постановление администрации области от 27 мая 2008 г. № 644 «О порядке утверждения индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих области, представителем нанимателя для которых является глава администрации области», а также разработаны соответствующие методические рекомендации.
Согласно данному постановлению повышение квалификации осуществляется в целях:
а) освоения актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих (тематические и проблемные конференции и семинары) - объемом от 18 до 72 аудиторных часов (краткосрочное повышение квалификации);
б) комплексного обновления знаний гражданских служащих по ряду вопросов в установленной сфере профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач - объемом от 73 до 144 аудиторных часов.
В разделе «Самообразование гражданского служащего» планируется самостоятельная работа гражданского служащего по актуализации профессиональных знаний применительно к должностным обязанностям, например: изучение гражданским служащим нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность администрации области, соответствующего подразделения администрации области, исполнительного органа государственной власти области (структурного подразделения исполнительного органа государственной власти области); изучение и обобщение гражданским служащим опыта работы субъектов Российской Федерации по реализации федерального законодательства и судебной практики в соответствующей сфере деятельности; иные формы самообразования (участие в конференциях, семинарах, тренингах, подготовка и публикация тематических материалов в средствах массовой информации и др.).
Аттестация активно проводится не только в отношении федеральных государственных гражданских служащих, но и в отношении государственных гражданских служащих субъектов Федерации. В соответствии с Законом Московской области «О государственной гражданской службе», на основании приказов министра строительства правительства Московской области «О проведении аттестации» и «О проведении квалификационного экзамена» 25 и 26 июня 2008 г. в Минмособлстрое были проведены аттестация и квалификационный экзамен государственных гражданских служащих.
Всего в аттестации и сдаче квалификационного экзамена приняли участие 39 работников Минмособлстроя. Процедурам аттестации и квалификационного экзамена предшествовало тестирование.
Аттестационную комиссию возглавил заместитель министра строительства правительства Московской области. В работе аттестационной комиссии приняли участие ответственные работники Минмособлстроя, Управления государственной и муниципальной службы Московской области, независимые эксперты от Московского государственного университета приборостроения и информатики.
По результатам аттестации 11 служащих признаны комиссией соответствующими замещаемой должности государственной гражданской службы. Так, процедура аттестации в настоящее время активно применяется в органах государственной власти. Практически во всех случаях к участию в аттестации привлекаются независимые эксперты. Кроме того, постепенно начинают соблюдаться требования закона о привлечении к участию в аттестации преподавателей образовательных учреждений. В некоторых субъектах России даже стараются решить проблему невозможности включения в состав аттестационной комиссии представителя федерального органа по управлению госслужбой (из-за его отсутствия) путем привлечения к участию в аттестации представителей соответствующих структур регионального уровня. Служащих стараются подготовить к аттестации, путем использования образовательных программ, проведения подготовительных тренингов. Ведется активная работа по разработке требований к служащим, их унификации, а в отдельных случаях – спецификации, с учетом особенностей службы. В процессе подготовки к аттестации органы государственной власти активно обмениваются опытом, используют положительные наработки.
Само по себе то, что аттестация представляет собой активно развивающийся институт государственной службы является достаточным доказательством его значимости. Постепенно аттестационная процедура начинает утрачивать изначальный формализм, превращаясь в действенное средство для поддержания высокого профессионального уровня государственных гражданских служащих.
