Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Понятие бюджета и его значение для субъекта Российской Федерации 11
1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс 11
2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона ... 30
3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования 44
3.1. Расходы бюджета субъекта Российской Федерации 45
3.2. Доходы бюджета субъекта Российской Федерации 59
3.3. Понятие и методы бюджетного регулирования 68
3.4. Финансовая помощь как метод бюджетного регулирования. 75
3.5. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты как форма финансирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации 86
4 Бюджетный дефицит, его влияние на экономику региона и пути преодоления 91
Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет региона 111
1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов 111
2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 121
3 Межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 157
Заключение 177
Библиография 188
Приложение 1 204
Приложение 2 208
- Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс
- Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона
- Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов
- Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 80 - 90-х годах XX века произошли значительные перемены в социальной, экономической и политической жизни России. В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ, провозгласившая Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1). По сравнению с ранее действующей Конституцией СССР 1977 г. в Конституции РФ закреплены основы истинно федеративного государства. Субъекты РФ приобрели особый правовой статус, предполагающий политическую, экономическую, организационную самостоятельность.
Одним из элементов статуса субъектов РФ является финансовая самостоятельность. Причем именно собственная финансовая база, достаточная для реализации всех предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий, а не декларативное закрепление этих прав и полномочий, и является реальным гарантом самостоятельности субъектов РФ. Основу финансовой базы субъектов РФ составляет бюджет, который формируют и используют субъекты РФ посредством реализации своих бюджетных прав.
Однако Конституция РФ не определяет даже основы бюджетно-правового статуса субъектов РФ. Право субъектов РФ на самостоятельный бюджет вытекает из принципа остаточной компетенции субъектов РФ, закрепленного в ст. 73 Конституции РФ, согласно которой предметы ведения вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относятся к исключительному ведению субъектов РФ. Данное положение подтверждается и решением Конституционного суда РФ, установившего, что органы государственной власти субъектов РФ полномочны осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, к которым относятся средства бюджета, внебюджетных фондов, ассигнования из федерального бюджета и др.1 Специальным законодательным актом, призванным регламентировать бюджет-но-правовой статус субъектов РФ, является Бюджетный кодекс РФ2, который определяет особенности осуществления бюджетной деятельности субъектами РФ только в самом общем виде.
В настоящий момент законодательная регламентация формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ недостаточна, что негативно сказывается на региональном бюджетном процессе, а это в конечном итоге отражается на осуществлении прав конкретных граждан. Таким образом, представляется, что исследование правового регулирования формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ необходимо не только в плане теоретической разработки, но и в плане практического совершенствования бюджетного процесса субъектов РФ. При этом необходимо отметить, что бюджетная система, организованная в соответствии с принципами федерализма, позволяет, во-первых, посредством функционирования бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) осуществлять финансовые процессы, сопровождающие децентрализацию управления в государстве. Все в большей мере функции регулирования экономических и социальных процессов переходят от центральных уровней государственной власти к регионам - субъектам Российской Федерации, а вместе с ними переходят полномочия по финансированию государственных расходов в данные сферы. Следовательно, что от правильной организации формирования, распределения и использования бюджетных фондов субъектов РФ зависит в равной степени и жизнедеятельность конкретного региона и дальнейшее развитие всего государства.
Во-вторых, существование региональных бюджетов, возможность субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс способствуют учету всех региональных особенностей, что не всегда происходило в советское время, когда центральные органы власти были полномочны корректировать те или иные бюджетные показатели нижестоящих бюджетов.
Однако, чтобы обе эти задачи были решены, необходимо правильно организовать бюджетную деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Иными словами, необходимо поставить субъекты РФ в условия, когда они самостоятельно смогут решать вопросы, отнесенные к их ведению, что, в свою очередь, возможно только при их определенной финансовой самостоятельности.
В связи с этим вопросы формирования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ становятся особенно актуальными на сегодняшний день и требуют дополнительного изучения, что и предопределило избрание темы диссертации Для более полного и всестороннего исследования проблем, возникающих при формировании, распределении и использовании бюджетов субъектов РФ автор изучил и проанализировал финансовое законодательство Иркутской, Читинской областей и Республики Бурятия, а также практику бюджетной деятельности указанных субъектов РФ.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемам бюджетного права в отечественной юридической науке уделялось достаточно внимания. Так, финансово-правовые аспекты бюджетной деятельности в свое время были исследованы в дореволюционной литературе Г. Еллинеком, СИ. Иловайским, А. Лаппо-Данилевским, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.В. Ходским, И.И. Янжулом, Л.Н. Яснопольским и другими учеными. Сразу после революции наиболее полно проблемы бюджетного права исследовал С.А. Котляревский. В разработку данной проблематики большой вклад внесли современные ученые: Н.М. Артемов, В.В. Бесчеревных, О.В. Бол-тинова, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Л.А. Давыдова, И.Г. Денисова, Ю.В. Другова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, М.Н. Кузьмина, Н.А. Ку-факова, И.И. Кучеров, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, А.Д. Се-люков, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие авторы.
В процессе исследования изучались и анализировались труды ученых не только по финансовому праву, но и по государственному и муниципальному праву И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.Г. Ермакова, М.В. Золотаревой, В.В. Иванова, А.И. Туляй, В.И. Ульянова, СМ. Шахрай, Е.С Шугриной.
Для более глубокого изучения бюджетов субъектов РФ, их сущности и предназначения, а также выявления и разрешения правовых проблем, возникающих в ходе бюджетного процесса на региональном уровне, автором наряду с юридическими работами изучались труды таких ученых-экономистов как Т.П. Беляева, О.Г. Бежаев, A.M. Бирман, А.И. Буковецкий, О.В. Врублевская, А.Г.
Игудин, И.М. Кулишер, Л.Н. Павлова, К.Н. Плотников, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Т.Ф. Юткина и других.
Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследования.
Цель диссертационной работы заключается в выявлении и решении правовых проблем, возникающих в процессе образования, распределения и использования бюджетов субъектов РФ, а также в разработке научно-практических предложений по совершенствованию бюджетного законодательства.
В связи с этим основными задачами исследования являются:
определить место бюджета в государственных финансах региона;
установить состав расходов бюджетов субъектов РФ, которые предопределяют назначение и сущность соответствующего бюджета;
определить состав доходов бюджетов субъектов РФ, выявить «растущие» доходы, которые следует укреплять;
определить понятие бюджетного регулирования, детально исследовать методы, с помощью которого оно осуществляется, а также выявить иные методы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;
определить сущность категории бюджетный федерализм и установить, какое влияние она оказывает на организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации;
представить и проанализировать сложившуюся в Российской Федерации систему межбюджетных отношений с участием субъектов РФ;
проанализировать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты РФ, субъектов РФ (в частности, Иркутской, Читинской областей, Республики Бурятия), практику их применения, определить проблемы осуществления бюджетной деятельности субъектами РФ.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов РФ, которые изучаются и как фонды денежных средств, и как правовые законодательные акты, и как совокупность отношений по мобилизации, распределению и использованию централизованного фонда денежных средств (бюджетная деятельность).
Предметом исследования являются нормы законодательства — Конституция РФ, бюджетное законодательство, законодательство о налогах и сборах, иное финансовое законодательство, как федерального уровня, так и законодательство субъектов РФ, и отдельные правовые акты органов местного самоуправления. Предметом исследования также являются практические материалы бюджетной деятельности Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, налоговая отчетность и судебная практика.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования являются диалектический метод познания правовой действительности; системно-структурный, логический общенаучные методы; ряд частно-научных методов: формально-юридический; историко-юридический; сравнительно-правовой. Кроме того, использованы метод математического анализа, метод построения математической модели и конкретно-социологический метод. Поскольку в данном научном тексте используются понятия и сужения, то для установления их сущности автор применял логические законы: тождества, достаточного основания и т.д. Применялись и такие методы, как сравнительный и статистический анализ фактических данных, полученных в бюджетной деятельности регионов; изучение правовых актов и литературных источников; интервьюирование и опрос работников финансовых органов, а также метод личного наблюдения. Использование перечисленных методов в комплексе позволило всесторонне исследовать сущность бюджетов субъектов РФ, определить наиболее значимые проблемы бюджетной деятельности субъектов РФ и обозначить пути их решения.
Эмпирическую базу исследования составили материалы, содержащиеся в отчетах об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2000-2001 годы, а также статистические отчеты МНС о собранных налогах.
Научная новизна исследования. Автор впервые подошел к изучению обозначенной проблемы комплексно, обобщив опыт ряда регионов Сибирского Федерального округа. При этом анализировалось не только единое федеральное законодательство, но и законодательство данных регионов, в результате чего выдвинуты ряд предложений по совершенствованию закрепленных в них правовых норм. Новизна исследования определяется и научно обоснованными рекомендациями по совершенствованию БК РФ.
При рассмотрении дискуссионных вопросов, связанных с порядком формирования доходов бюджетов субъектов РФ и проблем осуществления бюджетных расходов вносятся предложения, касающиеся совершенствования бюджетной деятельности в Иркутской, Читинской областях и Республике Бурятия, многие из которых будут полезными и для других субъектов РФ.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Устанавливается, что федеративное устройство России предполагает особое назначение бюджетов субъектов РФ - они обеспечивают финансовую сторону децентрализации власти в государстве. Бюджет как основа региональных финансов представляет собой, с одной стороны, финансовую базу субъекта РФ, а с другой - мощный управляющий механизм государства.
Анализируется бюджет как часть финансов, являющихся основой финансового мониторинга. Отслеживая через бюджет различные денежные отношения, государство получает возможность управлять всеми общественными процессами в регионах, воздействовать на них.
Предлагается механизм совершенствования правового регулирования (как федерального, так и регионального уровней) расходов бюджета в части регламентации на основе конституционных норм видов расходов, подлежащих финансированию из региональных бюджетов; единообразного для всех субъектов РФ порядка формирования бюджетных расходов с целью обеспечения достойных условий жизни всем гражданам Российской Федерации независимо от места их проживания и др.
На основе анализа доходных частей бюджетов Иркутской области, Читинской области, Республики Бурятия подтверждается важность и объективная необходимость бюджетного регулирования для России.
Определяется круг отношений, возникающих между органами власти по поводу бюджета, при этом предлагается развернутое понятие межбюджетных отношений. Утверждается, что отдельные направления этих отношений нуждаются в более детальном правовом регулировании.
Рассмотрено и проанализировано влияние таких явлений как профицит бюджета, или его дефицит на экономику региона, в связи с чем ставится на об суждение проблема ответственности чиновников за ненадлежащее управление регионом. Предлагается классификация видов бюджетного дефицита, на основе которой анализируются источники его покрытия.
7. Уточняется существующий понятийный аппарат по проблеме («бюджет», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «дотации» и пр.), предпринята попытка сформулировать понятия «трансферты», «финансовый федерализм».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования бюджетной деятельности в Российской Федерации.
Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов, в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурса «Бюджетное право» в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Байкальском государственном университете экономики и права, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.
Ряд теоретических и практических предложений нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Положения диссертации и опубликованных автором работ обсуждались на Байкальском экономическом форуме: круглый стол «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения» (Иркутск, 18 сентября 2002 г); на Международном «круглом столе»: «Доступ граждан к законодательству субъектов Российской Федерации. Защита прав граждан и неприкосновенности частной жизни» (Иркутск, 24 - 26 сентября 2001 года); ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права.
Ряд выводов и рекомендаций были учтены Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Материалы исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Финансовое право РФ».
Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс
Отход России от административно-командной системы управления породил качественно новые механизмы воздействия на экономику и социальные процессы. Прямое вмешательство государства в функционирование всех общественных механизмов заменяется в большинстве своем на косвенные методы регулирования. Особое значение в связи с этим приобретают финансы, которые становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни.
По своей сущности финансы представляют собой экономические денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием фондов денежных средств у государства и хозяйствующих субъектов и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование рабочих, удовлетворение социальных и иных потребностей в обществе3. Из приведенного выше определения видно, что финансы как объективно обусловленные экономические отношения оказывают влияние не только на состояние экономики, но и на качество удовлетворения социальных и иных потребностей, как отдельных граждан, так и государства в целом. Иными словами, финансы воздействуют на все сферы жизни общества.
«Нет лучшего способа управления государством, чем управление при помощи денег, более эффективного способа управления человечество еще не придумало»4. Осуществляя регулирование финансовых потоков, государство стимулирует развитие одних отраслей народного хозяйства, поощряет определенные виды деятельности, либо, наоборот, сокращает деятельность по каким-либо другим направлениям.
В материальном смысле функционирование финансов осуществляется через образование, распределение и использование фондов денежных средств специального назначения. Фондовая форма финансовых ресурсов позволяет сбалансировать потребности общества с его возможностями, обеспечивает концентрацию ресурсов на основных направлениях общественного производства. Образованные посредством финансовых отношений фонды денежных средств в своей совокупности составляют финансовую систему Российской Федерации.
Центральным звеном финансовой системы РФ является бюджетная система, в состав которой входят наиболее крупные и значимые фонды финансовых ресурсов государства. Для уяснения сущности категории «бюджет» необходимо провести небольшой исторический экскурс.
«Бюджет - старое нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga, либо от английского budget) означающее кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи» . Первоначально под бюджетом понималась речь канцлера казначейства в парламенте о смете на будущий год6. Однако впоследствии всеобщее значение бюджет приобрел как смета, ведомость, роспись, план доходов и расходов государства на предстоящий финансовый период (год) .
Прообразом бюджета явились финансовые документы, представляющие собой как отчеты о доходах и расходах за истекший год, так и предположения на будущий период.
А. Лаппо-Данилевский выделил два основных типа этих документов — «сметный список» («счетный список») и «окладная роспись» («пометный список»). «Сметный список» представляет собой роспись недоимок, доходов, расходов и остатков за истекший финансовый год. «Окладная роспись» была бюджетным предположением сборов, издержек и остатков на предстоящий год8.
Указанные финансовые документы составлялись неаккуратно и несвоевременно присылались в приказы, за что на уполномоченных лиц могли быть на-ложены штрафные санкции. Не всегда в указанных документах содержалась достоверная информация, что отчасти объяснялось злоупотреблениями местных чиновников, а отчасти несовершенным счетоводством и отсутствием единообразных форм составления финансовых планов. Но, несмотря на это в течение 17 века ежегодное составление и доставление в Московские приказы финансовых списков и росписей уже достаточно укоренилось. Однако эти документы не имели характера общегосударственных ведомостей и относились лишь к отдельным городам или приказам.
Интересно, что в определенные периоды времени в Разряде составлялись сводные по приказам финансовые документы, носящие общегосударственный характер. Составление сводных финансовых документов было обусловлено военными потребностями и было необходимо для единой мобилизации финансовых ресурсов .
И только в 1701 году Петр I издает указ о ежегодном составлении сводных финансовых документов по всем приказам. При этом общий бюджет государства представлял собой механическую сумму бюджетов отдельных приказов, сбалансированных со специальными источниками их доходов. Дефицит финансовых средств одних приказов покрывался избытком других.
Таким образом, в России изначально вместо единства кассы отдельные расходы покрывались за счет отдельных доходных статей. Так, например, подушная подать, введенная Петром, шла на содержание его войска, причем отдельные войсковые части содержались сборами с отдельных регионов государства10. При таких условиях не могло быть и точного единого хозяйственного плана. Изо дня в день осуществлялись и получение доходов, и расходование, общего же хозяйственного итога никто не подводил. Однако это было возможно лишь при относительной простоте хозяйства и отсутствии общественного контроля.
Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. По сравнению с ранее действующим законодательством (Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года), где под бюджетом понималась форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти, вышеприведенное определение улучшено. Так, существование бюджета перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования государственных органов, кроме того, учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Последнее подтверждается наличием ст. 14 БК РФ, в которой отдельно указывается, что бюджет муниципального образования представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Мнения ученых сходятся в том, что термин "бюджет" имеет несколько значений, употребляется в разных смыслах. Так, например, Пискотин М.И. отмечает следующее: "Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом. ...Когда говорят о финансировании из бюджета, под бюджетом разумеется государственный фонд денежных средств. С третьим значением мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением, когда он утверждается соответствующим органом, т.е. это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства"
Химичева Н.И. выделяет следующие значения термина "бюджет":
а) бюджет в материальном смысле представляет собой государственный централизованный фонд денежных средств, материальное содержание которого подвижно, меняется объем денежных средств, виды денежных средств, направления расходов.
б) бюджет как экономическая категория — это система экономических отношений, посредством которых на основе планового распределения и перерас пределения национального дохода собирается и используется централизован ный фонд денежных средств;
в) бюджет как правовая категория — это основной финансовый план образо вания, распределения и использования денежного фонда государства или муни ципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Этот финансо вый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений36.
Подобным образом определяют категорию «бюджет» и другие авторы -Т.С. Ермакова, Ю.А. Крохина . Вышеназванные значения термина «бюджет» выделяются также в учебном пособии «Бюджетное право России» О.Н. Горбу-новой, А.Д. Селюкова, Ю.В. Друговой . Однако есть и противники такого подхода. Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» определяют бюджет как «систему императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд»39. Вместе с тем, они указывают, что «бюджетом» не следует называть документ, так как для этого есть более точный термин «государственная роспись», «бюджетный план». В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд». То есть трем понятиям должны соответствовать три термина40. Представляется, что, развивая данную точку зрения, бюджет как экономическую категорию следует назвать не «бюджет», а «бюджетные отношения», это лишь усложнит сложившийся понятийный аппарат.
Рассмотренные значения термина «бюджет», а также приведенный выше исторический экскурс свидетельствуют о том, что сложившаяся к настоящему моменту категория «бюджет» имеет следующие признаки:
Во-первых, это финансовая основа государства и государственных образований в виде централизованного фонда денежных средств. При этом необходимо обратить особое внимание на то обстоятельство, что в соответствии со ст. ст. 214, 215 ГК РФ, бюджет - это часть государственной (муниципальной) казны. Из этого следует, что бюджет - это имущество государственных образований (Российской Федерации, субъектов РФ) или местного сообщества (п. 4 ст. 214 ГК РФ указывает «средства бюджета и иное государственное имущество...»), а бюджетные права - часть (разновидность) имущественных прав. При этом собственниками бюджета (бюджетных средств) является не какой-либо орган государственной власти (местного самоуправления), а государственные или муниципальные образования.
Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов
Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга (п. 1 ст. 5 Конституции РФ). Федеративное устройство РФ основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (п. 3 ст. 5 Конституции РФ).
Федеративное устройство государства в целях реализации двух его основных функций — децентрализации власти посредством её разделения по вертикали и интефации территориальных сообществ, предполагает создание, как на уровне Центра, так и на уровне территориальных образований государства основных его структурных частей: государственного аппарата, законодательной, исполнительной и судебной власти, что закреплено в гл. 3 Конституции РФ. Эффективное функционирование указанных элементов требует определенных расходов, для осуществления которых необходимо создание финансовой базы Центра и регионов.
Таким образом, из федеративного устройства РФ вытекает необходимость существования обособленного федерального бюджета, предоставления субъектам РФ права на самостоятельные бюджеты. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития находятся в ведении РФ. Исходя из ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекта РФ обладают всей полнотой государственной власти, можно сделать вывод, что бюджеты субъектов РФ находятся в ведении субъектов РФ.
Однако федеральный бюджет и бюджеты членов федерации могут находиться друг с другом в различном соотношении. Гипотетически, они могут быть полностью самостоятельными, имея свои доходные источники, целиком покрывающие расходы каждого из них. Возможно обособленное существование федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, но при сохранении за первыми известной регулирующей роли но отношению ко вторым, осуществляемой путем предоставления из федерального бюджета дотаций или других ассигнований бюджетам отдельных членов федерации. В качестве третьего варианта соотношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации можно назвать объединение союзного бюджета и условно самостоятельных бюджетов членов федерации в единый государственный бюджет.
Именно этот последний вариант использовался в СССР, где Государственный бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты 15 союзных республик. Существуя (номинально) как отдельные бюджеты, они вместе с тем органически объединялись друг с другом в единый акт, утверждаемый высшим органом государственной власти всей федерации — Верховным Советом СССР. Подобное строение бюджетной системы объяснялось нацеленностью социализма на ведение единого хозяйства, развитие которого направлялось бы по единому государственному плану.
После проведения в России курса экономических реформ ситуация значительно изменилась. Россия, хотя и именовавшаяся с 1917 года Федеративной Республикой, но по существу представлявшая собой унитарное государство, преобразовывается в федерацию. При решении вопроса о финансовой централизации в РФ стала использоваться вторая модель соотношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации, где, как показывает анализ российского бюджетного законодательства, за бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы РФ сохраняется регулирующая роль по отношению к нижестоящим.
Межбюджетные отношения Федерации и её субъектов имеют очень важное значение, поскольку от их правильной организации зависят в равной мере и социальная защищенность населения страны, и экономическая безопасность государства. Особенностью федеративного государства является построение меж бюджетных отношений в соответствии с принципами федерализма. Более того, «вопросы федерализма в государстве, прежде всего, решаются в области бюджетнои деятельности» .
В юридической литературе и в нормативных актах (как правило, подзаконного уровня) часто употребляется термин «бюджетный федерализм», однако до сих пор нет его четкого определения. Анализ научных публикаций показывает, что подходы к определению данной категории многообразны.
Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Ст. 129 БК РФ определяет межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Излишне говорить, что законо-датель определил межбюджетные отношения только в самом общем виде и не совсем точно. Поскольку бюджет является собственностью Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, то субъектом меж-бюджетных отношений также будут Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, вступающие в эти отношения через свои представительные и исполнительные органы. Чтобы уяснить какое содержание вкладывает законодатель в понятие «межбюджетные отношения», следует использовать системное толкование, и в частности необходимо обратиться к ст. 1 БК РФ, в которой перечисляются правоотношения, регулируемые БК РФ. С учетом положений этой статьи к межбюджетным отношениям следует отнести отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в ходе бюджетного процесса по поводу формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и осуществления государственных (муниципальных) заимствований. Более точно определить содержание межбюджетных отношений поможет анализ гл. 16 БК РФ «Межбюджетные отношения». В соответствии с положениями гл. 16 БК РФ межбюджетные взаимоотношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут возникать по поводу: - передачи регулирующих доходов (п. 3 ст. 130 БК РФ); - распределения на постоянной основе расходов между бюджетами различных уровней (п.п. 1, 2 ст. 130 БК РФ); - передачи отдельных государственных полномочий и возмещения возникающих при этом расходов (п. 4 ст. 130 БК РФ); - возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов (ст. 131 БК РФ); - предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней (ст.ст. 133, 139 БК РФ).
Однако возникающие на практике межбюджетные отношения более многообразны. Так, например, в гл. 16 БК РФ никак не регулируются отношения, возникающие между органами власти одного уровня. «Такие взаимоотношения возможны, целесообразны и на практике имеют место обычно в форме объеди-нения усилий бюджетов одного уровня для решения общих проблем» . В частности, возможно совместное финансирование бюджетных учреждений, обслуживающих население нескольких территорий (как правило, это практикуется на уровне муниципальных образований); предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.
Таким образом, межбюджетные отношения — это основанные на правовых нормах общественные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения на постоянной основе доходов и расходов меоісду бюджетами различных уровней, передачи отдельных государственных полномочий и возмещения, возникающих при этом расходов, возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, а такэ/се в связи с предоставлением финансовой помощи, предполагающие как вертикальные взаимодействия, так и взаимодействия между органами власти одного уровня. Так, например, в ходе бюджетного процесса Иркутской области уполномоченные органы (Губернатор, Законодательное Собрание, Главное финансовое управление) вступают в отношения с государственными органами, представляющими Российскую Федерацию, субъекты РФ, а также с органами местного самоуправления для решения вышеобозначенных вопросов.
Но прежде чем перейти к подробному рассмотрению всех перечисленных направлений межбюджетных отношений, особо следует отметить, что необходимость сохранения федеративного государства (а Россия вряд ли может нормально существовать при другой форме государственного устройства) требует сохранения и укрепления целостности бюджетной системы РФ. В связи с этим, прежде всего, необходимо четко определить соотношение централизованных и децентрализованных подходов по формированию бюджетно-налоговой политики.
Возможны две крайности. С одной стороны, максимальная децентрализация бюджетной системы может превратиться в фактор усиления экономического и политического кризиса: ослабит ещё более федеральный бюджет, активизирует дележ федеральных налогов. Актуальна угроза того, что радикальные меры бюджетной децентрализации могут реально проявится. Руководители южноуральского региона выработали концепцию нового федерализма, одним из ключевых элементов которой является бюджетная децентрализация с переходом к системе построения бюджетных отношений снизу вверх231. Реализация этой концепции может привести к подрыву финансовых основ функционирования государственных институтов, а, следовательно, и самого государства. С другой стороны, высокая степень концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны снижают значение региональных и местных бюджетов в решении жизненно важных для населения задач
Похожие диссертации на Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации (Правовые аспекты)
