Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовые основы публичных расходов 15
1. Возникновение и основные этапы развития публичных расходов 15
2. Понятие и сущность публичных расходов как категории финансового права 33
3. Роль и место публичных расходов в системе финансового права 54
Глава 2. Правовое регулирование осуществления централизованных и децентрализованных публичных расходов 73
1. Роль централизованных публичных расходов в системе публичных расходов 73
2. Особенности правового регулирования осуществления децентрализованных публичных расходов 103
Глава 3. Бюджетные расходы как составная часть публичных расходов 131
1. Роль межбюджетных трансфертов в финансировании бюджетных расходов 131
2. Бюджетирование, ориентированное на результат - основа осуществления бюджетных расходов 157
Заключение 185
Библиография
- Понятие и сущность публичных расходов как категории финансового права
- Роль и место публичных расходов в системе финансового права
- Особенности правового регулирования осуществления децентрализованных публичных расходов
- Бюджетирование, ориентированное на результат - основа осуществления бюджетных расходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жизнедеятельность любого государства обуславливает использование разного рода ресурсов. Прежде всего это связано с основным предназначением государства – удовлетворением потребностей общества и связанных с ними публичных интересов. Выполнение указанных запросов общества осуществляется государством в процессе своего функционирования, в ходе которого происходит реализация стоящих перед ним целей и задач. Данные процессы требуют определенных финансовых ресурсов, расходование которых позволяет государству нормально функционировать, а, следовательно, удовлетворять потребности общества. Вот почему укрепление российского государства неразрывно связывается с эффективным использованием финансовых ресурсов, находящихся в государстве, и созданием надлежащего правового регулирования этого процесса. Причиной коренного изменения структуры расходов в Российской Федерации стала совокупность объективных и субъективных факторов, таких как: 1) существенные изменения государственного устройства страны и системы органов государственной власти; 2) отделение местного самоуправления от государственной власти, значительные изменения в управлении и организации самоуправления; 3) качественное и количественное изменение публичных интересов, признаваемых и обеспечиваемых государством.
Указанные факторы обусловили существенные структурные изменения в системе публичных расходов в Российской Федерации, основным из которых стала передача части публичных функций, ранее исполнявшихся государством, иным организациям (государственные корпорации, негосударственные пенсионные фонды). В результате таких преобразований частные по своей форме собственности фонды денежных средств получили публичное назначение и стали использоваться для удовлетворения публичных интересов. С появлением этих денежных фондов возникли и новые виды публичных расходов, которые не являются расходами государства или местного самоуправления.
Развитие финансовых отношений в государстве, изменение и расширение круга их субъектов привели к необходимости глобального пересмотра базисных категорий финансового права, переосмыслению его предмета, то есть отношений, регулируемых его нормами, в частности – отношений, связанных с распределением (перераспределением) и использованием финансовых ресурсов в государстве. Сложная задача эффективного финансирования публичных функций, а также правового регулирования публичных расходов в государстве оказались зависимыми от нового понимания таких базисных категорий финансового права, как «публичные финансы» и «публичные расходы», поэтому выбранная тема диссертационного исследования актуальна с точки зрения дальнейшего развития науки финансового права и практического решения вопросов совершенствования финансового законодательства.
Сегодня остро стоит проблема укрепления финансовой дисциплины, внедрения проверенных временем и новейших методов повышения эффективности расходования бюджетных средств. Как отмечается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2010 – 2012 годы, одним из основных направлений реформирования бюджетной сферы должен стать переход от распределения денежных средств к оказанию необходимых услуг населению, причем приобретаться такие услуги должны в интересах населения у частного сектора. Также планируется переход на программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Безусловно, основой вышеуказанных преобразований являются финансовые ресурсы, которые подлежат соответствующему использованию, что также требует подробного теоретического изучения.
Публичные расходы напрямую определяют обоснованность, своевременность и достаточность финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Они создают финансовые условия для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечивают их реальную ценность. Также усиливается потребность в мерах обеспечения справедливости, обоснованности, рациональности, гласности, эффективности, адресности расходов государства, муниципальных образований и иных организаций.
Ограниченность финансовых ресурсов государства и муниципальных образований обуславливают необходимость выбора приоритетов общественного развития, первоочередных направлений денежных вливаний, бюджетного финансирования, кредитования и инвестирования. Только правильно расставленные приоритеты позволят обеспечить прогресс российской государственности.
Расходы частных организаций, направленные на удовлетворение публичных интересов, стали появляться в нашем государстве относительно недавно, поэтому в этой области существует значительное число вопросов. Отсюда громадное значение приобретают задачи по разработке специальных правовых, экономических, политических и технических процедур использования публичных денежных фондов частных организаций, а также по поиску и реализации комплекса мер, направленных на эффективное потребление этих средств.
В связи с этим правовое обеспечение публичных расходов приобретает особое значение. Надлежащая правовая форма позволяет добиваться динамичного развития расходных отношений. Юридические меры и принципы, эффективное законодательство являются необходимыми условиями существования публичных расходов, проявления их позитивных качеств. Поэтому исследование правовых основ таких расходов имеет неоспоримую актуальность для финансово-правовой науки и практики расходования соответствующих денежных фондов.
Решение указанных проблем невозможно без должного научного осмысления и анализа правовой базы. Таким образом, состояние правового обеспечения публичных расходов и недостаточный уровень научных исследований по данной проблеме обусловили тематику диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
История эволюции публичных расходов в государстве является отражением развития государства как целостного общественного образования, изменений в понимании задач и функций государства, его обязательств перед собственными гражданами, а также отражает эволюцию экономических и финансовых отношений в государстве. Начиная с момента формирования финансового права как правовой науки и до настоящего времени публичным расходам как категории финансового права уделялось не достаточно много внимания.
Освещение проблем правового регулирования публичных расходов в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже, чем проблематика иных финансово-правовых институтов. При этом основное внимание уделяется вопросам только государственных и муниципальных расходов, преимущественно в рамках бюджетного процесса.
Наиболее часто в финансово-правовой науке проводятся исследования: бюджетных расходов как основных государственных и муниципальных расходов (Л.К. Воронова, Х.В. Пешкова), расходов в конкретной сфере общества – оборона, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, проведение выборов (Д.Л. Комягин, Н.Д. Вершило, К.Л. Глухарев, А.Б. Карманов, И.В. Рукавишникова, Р.А. Тория и др.), изучаются вопросы финансового обеспечения отдельных государственных органов (С.В. Савинов, А.В. Шапошников и др.).
Следует признать, что в последнее время интерес к данной проблеме стал возрастать: появилось несколько диссертационных исследований (Ч.Д. Цыренжапов, Н.В. Астафуров), однако авторы данных работ ограничились изучением исключительно государственных и муниципальных расходов.
Дальнейшее развитие финансовой системы Российской Федерации, появление новых видов публичных фондов денежных средств и, соответственно, новых видов публичных расходов обуславливают необходимость и актуальность продолжения исследований в этой сфере.
Следует признать, что комплексный анализ публичных расходов с учетом последних изменений в финансовом законодательстве в правовой науке не проводился. В настоящее время остаются недостаточно проработанными такие вопросы, как виды и формы публичных расходов, их принципы, правовые режимы осуществления различных видов публичных расходов.
По мнению автора, обозначенная проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов правового регулирования публичных расходов. В силу этого в работе внимание сосредоточено лишь на анализе тех направлений правового обеспечения публичных расходов, которые являются определяющими для развития финансовой системы Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых дореволюционного, советского и современного этапов развития науки. При этом использовались труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, финансового права, гражданского права, административного права, а также экономических наук.
Теоретическую базу настоящего исследования составили прежде всего научные достижения представителей финансово-правовой науки: ХIX века - Э. Берендтса, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, Д. Львова, Ф. Нитти, И.Х. Озерова, И. Патлаевского, Г. Тиктина, Г.Ф. Шершеневича, И.И. Янжула; труды ученых советского времени - Д.А. Бекерской, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Р.О. Халфиной, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина; работы современных ученых-финансистов – Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, О.В. Болтиновой, К.С. Бельского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Е.В. Покачаловой, Н.Ю. Пришвы, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, Т.Н. Трошкиной, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой и др.
Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др.
Отдельные выводы относительно понятия публичных расходов, видов и системы сделаны автором с использованием положений экономической науки, представленных в работах Д. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной, В.М. Родионовой и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность теоретических и методологических проблем правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления публичных расходов в Российской Федерации, содержание и направления совершенствования их правовой регламентации. Анализу подверглись расходные отношения, их правовое обеспечение, подходы исследователей и законодателя к видам, содержанию и понятию публичных расходов в современных условиях.
Предмет диссертационного исследования составили совокупность финансово-правовых норм федерального и регионального законодательства, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и соответствующая правоприменительная практика в сфере публичных расходов, общественных отношений, складывающихся в сфере распределения и использования средств публичных денежных фондов.
Цели настоящего диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе комплексного изучения публичных расходов в Российской Федерации, их правовых основ, анализа их сущности, значения и структуры, раскрыть теоретико-методологические и практические проблемы правового регулирования публичных расходов в Российской Федерации; разработать научно обоснованные выводы и предложения относительно направлений развития теоретических положений финансово-правовой науки о публичных расходах как подотрасли финансового права, опираясь на современные разработки юридической и экономической наук; на основе обобщения правоприменительной практики органов государственной власти и местного самоуправления сформулировать предложения относительно совершенствования российского законодательства.
Для достижения целей диссертационного исследования были поставлены и решались следующие задачи:
- исследовать связанную с развитием государства и его функций эволюцию расходов, проанализировать их правовую природу, изучить причины возникновения публичных расходов;
- обосновать признаки публичности, благодаря которым можно провести разграничение между публичными и частными расходами в государстве;
- сформулировать понятие публичных расходов как категории финансового права, выявить их сущность, характерные признаки и разновидности;
- определить роль публичных расходов в обеспечении задач и функций публично-правовых образований;
- определить место норм права, регулирующих публичные расходы, в системе финансового права;
- рассмотреть содержание, особенности и структуру централизованных и децентрализованных публичных расходов;
- изучить влияние межбюджетных отношений на осуществление публичных расходов;
- предложить пути совершенствования правового регулирования публичных расходов в Российской Федерации;
Методы исследования выбраны с учетом поставленной цели и задач исследования, его объекта и предмета. В основу диссертационного исследования положен комплекс общенаучных и специальных частнонаучных методов познания социально-правовых явлений, к которым относятся:
- общенаучные (диалектического познания, системного анализа, логический);
- частнонаучные (формально-юридический; сравнительного правоведения; анализ научных, нормативных и практических материалов; историко-правовой; системно-структурный, структурно-функциональный, историко-правовой).
Эмпирическую базу исследования составляют нормы финансового, бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации; решения судов, а также материалы правоприменительной практики.
Научная новизна полученных результатов заключается в том, что диссертация стала одним из первых исследований в Российской Федерации, специально посвященных комплексному анализу характеристик публичных расходов в контексте их экономического, материального и правового содержания. В рамках проведенного исследования разработана концепция публичных расходов, включающая их понятие, значение, структуру и виды, рассмотрено их место в системе финансового права; на основе обобщения правоприменительной практики государственных органов и органов местного самоуправления подготовлены научно обоснованные выводы и предложения относительно направлений развития теоретических положений финансово-правовой науки о публичных расходах, их признаках, места в системе финансового права, совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования публичных расходов в финансовом праве автором разработаны следующие новые или содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
-
Причиной осуществления публичных расходов являются потребности общества, оформленные в публичный интерес, под которым понимается признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития. Именно публичным интересом обусловлено возникновение публичных расходов. При этом публичные расходы являются сложной категорией, которая имеет материальные, экономические и правовые характеристики.
-
Под публичными расходами в финансовом праве следует понимать затраты публичных фондов денежных средств, опосредованные социально-экономическими отношениями публичного характера, связанными с распределением и использованием финансовых ресурсов, направленные на удовлетворение публичного интереса.
Обоснована целесообразность введения в отечественную науку категории «публичные расходы» с целью более полного отражения сущности предмета финансового права на современном этапе, его расширения с учетом имеющихся теоретических и практических предпосылок, а также для решения ряда теоретических, методологических и практических проблем финансово-правовой науки.
-
Введение в теорию финансового права категории «публичные расходы» требует пересмотра определения финансовой системы, в рамках которой можно выделить следующие группы однородных отношений, образующих публичные расходы: публичные расходы Российской Федерации; публичные расходы субъектов РФ; публичные расходы муниципальных образований, а также новый вид - расходы экономического (социального) назначения публичных организаций.
-
Обосновывается, что разновидностями публичных расходов экономического (социального) назначения являются расходы государственных корпораций и негосударственных пенсионных фондов, управляющих накопительной частью трудовой пенсии. Кроме того, делается вывод, что появление нового института юридического лица публичного права в отечественном законодательстве повлечет возникновение нового публичного денежного фонда, предназначенного для удовлетворения публичных интересов. В этом случае, использование денежных средств из данного фонда будет являться разновидностью публичных расходов – расходами экономического (социального) назначения публичных организаций.
-
Следствием введения новых категорий в теорию финансового права является формирование новых институтов публичных расходов, в том числе расходов экономического (социального) назначения. В этой связи предлагается выделить подотрасль финансового права, посвященную правовому регулированию публичных расходов в Российской Федерации, в которую могут быть включены следующие институты: правовое регулирование публичных расходов государства, правовое регулирование публичных расходов местного самоуправления, правовое регулирование расходов публичных организаций социального (экономического) значения. Обосновывается необходимость формирования нового института в системе финансового права – института публичных расходов экономического (социального) назначения. К его предмету относятся отношения по распределению и использованию денежных средств государственных корпораций и негосударственных пенсионных фондов, а также иных публичных организаций.
-
Бюджетные расходы предлагается определить как выплачиваемые из бюджета денежные средства, направляемые на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Это позволит устранить несоответствие содержащегося в БК РФ определения данного понятия тенденциям реформирования бюджетного процесса.
-
Учитывая происходящие в бюджетном процессе изменения, связанные с переходом на бюджетирование, ориентированное на результат, основой которого является программно-целевой метод, предлагается включить в БК РФ специальную главу, подробно регулирующую вопросы применения бюджетных целевых программ в бюджетном процессе. При этом под бюджетной целевой программой следует понимать правовой акт, принятый в установленном порядке, содержащий увязанный по задачам, ресурсам и срокам комплекс мероприятий, направленных на достижение намеченных и общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов, обеспеченных бюджетными средствами соответствующего уровня бюджетной системы.
Предложенные изменения требуют внесения изменений в бюджетную классификацию расходов путем ее дополнения еще одним видом – программной классификацией, согласно которой бюджетные расходы будут распределяться с учетом принятых бюджетных целевых программ.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые предметом анализа стали в совокупности разные аспекты публичных расходов в Российской Федерации. В работе была решена новая научная задача – обосновано существование публичных расходов, дано их определение, разработана их система, описаны основные признаки, а также обоснована социальная и экономическая значимость отношений, связанных с осуществлением публичных расходов.
Практическая значимость состоит в том, что результаты и предложения научного исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в процессе дальнейшего совершенствования правового регулирования публичных расходов в Российской Федерации. Основные положения диссертации могут применяться в последующих научных исследованиях, при подготовке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании данных учебных дисциплин. В работе даны практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, повышению эффективности публичных расходов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждались на заседаниях кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Результаты исследования применялись в учебном процессе в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Итоги исследования нашли свое отражение в публикациях автора в периодических специализированных печатных изданиях, а также использовались в работе государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и сущность публичных расходов как категории финансового права
История эволюции публичных расходов в государстве является отражением развития государства как целостного общественного образования, изменений в понимании задач и функций государства, его обязательств перед собственными гражданами, а также отражает эволюцию экономических и финансовых отношений в государстве. Начиная с периода формирования финансового права как правовой науки и до» настоящего времени публичные расходы как категория финансового права не достаточно исследованы в Российской Федерации..
Освещение проблем правового регулирования публичных расходов в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже, чем проблематика иных финансово-правовых институтов. При этом, основное внимание уделяется вопросам государственных и муниципальных расходов, преимущественно в рамках бюджетного процесса.
Наиболее- часто в финансово-правовой науке проводятся исследования: бюджетных расходов как основных государственных и муниципальных расходов (Л.К. Воронова, Х.В. Пешкова), расходов в конкретной сфере общества - оборона, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, проведение выборов (Д.Л. Комягин, Н.Д. Вершило, К.Л. Глухарев, А.Б. Карманов, И.В. Рукавишникова, Р.А. Тория и др.), изучаются вопросы финансового обеспечения отдельных государственных органов (Савинов СВ., Шапошников А.В. и др.).
Следует признать, что в последнее время интерес к данной проблеме стал возрастать: появилось несколько диссертационных исследований (Цыренжапов Ч.Д., Астафуров Н.В.), однако авторы данных работ ограничились изучением исключительно государственных и муниципальных расходов.
Дальнейшее развитие финансовой системы Российской Федерации, появление новых видов публичных фондов денежных средств и, соответственно, новых видов публичных расходов обуславливают необходимость и актуальность продолжения исследований в этой сфере.
Следует признать, что комплексный анализ публичных расходов с учетом последних изменений в финансовом законодательстве в правовой науке не проводился. В настоящее время остаются недостаточно проработанными такие вопросы, как виды и формы публичных расходов, их принципы, правовые режимы осуществления различных видов публичных расходов.
По мнению автора обозначенная проблематика весьма обширна и требует анализа всех аспектов правового регулирования публичных расходов. В силу этого в работе внимание сосредоточено лишь на анализе тех направлений правового обеспечения публичных расходов, которые являются определяющими дляфазвития финансовой системы Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования/ явились труды российских ученых дореволюционного, советского и современного этапов развития науки. При этом использовались труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, финансового права, гражданского права, административного права, а также экономических наук.
ДР Отдельные выводы относительно понятия публичных расходов, видов и системы сделаны автором с использованием положений экономической науки, представленных в работах Д. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной, В:М. Родионовой и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность теоретических и методологических проблем правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления публичных расходов в Российской Федерации, содержание и направления- совершенствования их правовой регламентации. Анализу подверглись расходные отношения, их правовое обеспечение, подходы исследователей и законодателя к видам, содержанию и понятию публичных расходов в современных условиях.
Предмет диссертационного исследования составили совокупность финансово-правовых норм федерального и регионального законодательства, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и соответствующая-правоприменительная-практика в сфере публичных расходов, общественных отношений, складывающихся в сфере распределения и использования средств публичных денежных фондов.
Цели настоящего диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе комплексного изучения публичных расходов в Российской Федерации, их правовых основ, анализа их сущности, значения и структуры, раскрыть теоретико-методологические и практические проблемы правового регулирования публичных расходов в Российской Федерации; разработать научно обоснованные выводы и предложения относительно направлений развития теоретических положений финансово-правовой науки о публичных расходах как подотрасли финансового права, опираясь на современные
Роль и место публичных расходов в системе финансового права
Аналогичного мнения придерживается Н .И. Химичева, которая указывает на публичный характер не только денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, муниципальных образований, но и иных финансовых ресурсов, необходимых для реализации соответствующих задач государства85.
Многие ученые обращают внимание на то, что в современных условиях, с учетом развивающихся экономических и политический процессов в стране, изменяется и предмет финансового права. Следует согласиться с А.В. Турбановым, который убедительно доказал, что финансы фонда страхования банковских вкладов являются предметом финансово-правового регулирования, несмотря на их негосударственную природу .
Г.Ф. Ручкина отмечает, что «взаимообусловленность финансовой деятельности государства с финансами коммерческих организаций расширяет границы предмета финансового права. Финансово-правовыми следует признавать отношения, возникающие в связи с публичным воздействием на фонды денежных средств частных субъектов предпринимательской деятельности» . Можно предположить, что под публичным воздействием следует считать деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправление, направленных на правовое регулирование процесса аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств частных субъектов.
Учитывая происходящие изменения в финансовой системе представляется необходимым обратить внимание на соотношение частных и публичных финансов.
Подробную характеристику отличий публичных финансов от частных финансов в свое время предлагал П.М. Годме88. Рассматривая соотношение частных и публичных финансов,, П.М Годме определял три. вида отличий: 1) различия/в экономической сути тех идругих финансов, 2) различия, в. методах государственного влияния, 3) различия в цели возникновения отношений и направленности использования материальных носителей публичных и частных финансов. Последнее П.М. Годме связывал с удовлетворением "общего интереса", который, по нашему мнению, тесно связан с понятием "публичного интереса". Но если до публичных финансов относить только-государственные и местные финансы, то остаются неохваченными общественные отношения, возникающие при удовлетворении отмеченного специфического публичного (общего) общественного интереса.
П.М. Годме предлагал определять государственные денежные средства как средства, которыми распоряжаются государственные организации, наполовину государственные и даже частные, осуществляющие в процессе своей деятельности функции государственной власти . Однако истинный смысл данного определения искажает перевод данной работы на русский язык. В оригинале эти денежные средства называются «публичными». В этом случае, определение принимает свое истинное значение и, становится очень важным для финансового права.
Обосновано подчеркивается, что финансовая деятельность - вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей . В этой связи, субъектный состав не является основным условием финансовой деятельности. Главным являются следующие признаки: отношения носят денежный характер, происходит формирование фондов денежных средств, за счет них удовлетворяются общественные потребности. Посредством финансов осуществляется регулирование экономики страны- в целом и отдельных ее сегментов в частности: Финансы объединяют разнообразные- экономические отношения, связанные общими признаками и функциональным назначением91. Следовательно, все денежные отношения, направленные на удовлетворение публичного интереса следует включать в публичные финансы.
С учетом сказанного, к публичным финансам следует относить общественные отношения, возникающие в процессе образования распределения и использования: 1) фондов государства, 2) фондов. местного самоуправления; 3) фондов публичных организаций, за счет которых удовлетворяются общественные интересы, признанные государством или органами местного самоуправления (при этом такие фонды не являются государственной или муниципальной собственностью).
Публичные финансы оказывают прямое влияние на финансовую деятельность, представляющую собой1 организационно-распорядительную деятельность властного субъекта, возникающую как результат реализации воплощенных в нормах финансового права финансово-экономических отношений, проводимую с целью образования, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств страны на определенном историческом этапе ее развития.92
Большинство ученых обращают внимание, что финансовая деятельность связана с общей направленностью на удовлетворение потребностей общества и носит публичный характер .
Вместе с тем, изменения структуры публичных финансов, включение в круг субъектов наравне с государством и местным самоуправлением публичных организаций, требуют пересмотра характера финансовой деятельности.
Стоит отметить, что А.И. Худяков возражал против включения» в число объектов финансовой деятельности государства негосударственных денежных фондовг По его мнению, сфера финансовой деятельности государства-должна быть ограничена государственными денежными фондами94.
Представляется разумным предложение М.В. Карасевой использовать термин «публичная финансовая деятельность», под которой-ученый понимает процесс решения публичных задач посредством государства, его уполномоченных органов, муниципальных образований, а также негосударственных субъектов права, наделенных государством обязанностью осуществлять публичные (общественные, социальные) задачи либо в сфере финансов, либо в любой иной сфере, но по поручению государства и с его участием (финансовым, контрольным и т.д.)95. Однако предложенное определение содержит ряд неточностей. В данном определении субъекты указаны в странном порядке.
Особенности правового регулирования осуществления децентрализованных публичных расходов
В зависимости от источников получения денежных средств, а также от порядка их планирования и использования публичные расходы можно подразделить на: централизованные, осуществляемые за счет государственных и муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных фондов; 2) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными организациями за счет тех средств, которые получены ими в результате своей деятельности и остаются в их распоряжении, а также за счет средств, находящихся в распоряжении государственных корпораций и негосударственных пенсионных фондов, предназначенных для реализации ими публичных функций.
Централизованные публичные расходы направлены на финансирование особо важных с позиции общества и государства потребностей. Расходы централизованных публичных фондов осуществляются на основе обязательных платежей и по своему масштабу они наиболее крупные. Централизованные публичные расходы, напрямую управляются, органами государственной власти и местного самоуправления, а также управленческими структурами -учреждениями.
Самым крупным подразделением в системе централизованных публичных расходов являются бюджетные расходы.
Н.И. Химичева справедливо замечает, что бюджетные расходы хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства и муниципальных образований157. Вторая значительная часть централизованных публичных расходов производится за счет средств внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны.
Финансовой основой бюджетных расходов служат бюджеты всех уровней государственной власти и местного самоуправления. При этом, следует согласиться с Н.И. Химичевой, подчеркивающей публичный характер бюджетов и их нацеленность на интересы общества. Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу, необходимую для функционирования государства и муниципальных образований в целом, для выполнения ими своих задач. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны, т.е. для выполнения задач общего значения в рамках соответствующей территории.
Ученые обращают внимание, что законы (решения) о бюджете создают надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах (решениях органов, местного самоуправления); изданных до их принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства (местного самоуправления), т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Соответственно, особо должен регулироваться вопрос о соотношении законов (решений) о бюджетах бюджетной системы РФ и иных нормативных актах (законах и решениях)-соответствующего уровня159.
Следует согласиться с мнением Х.В. Пешковой: «Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности»1 .
Согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Следует заметить, что в данном определении отсутствует указание целевого назначения таких расходов, что не соответствует основным положениям Бюджетного послания Президента РФ на 2010 - 2012 гг.161 Также определение должно отражать переход к программному методу финансирования, учитывающему, что со временем основными документами должны.стать бюджетные целевые программы.
Учитывая вышеизложенное,, предлагается изменить определение бюджетных расходов: расходы бюджета - выплачиваемые из. бюджета, денежные средства, направляемые на осуществление программ- и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Согласно ст. 6 БК РФ под расходами бюджета понимаются денежные средства. Однако бюджет определен как форма образования и расходования денежных средств, т.е. дано определение расходования денежных средств как процесса. В этой связи предлагается дополнить БК РФ определением, что следует считать расходованием бюджетных средств. Под расходованием бюджетных средств следует понимать процесс распределения и использования денежных средств, образующих расходы бюджета, в целях удовлетворения потребностей общества.
Бюджетные расходы осуществляются в соответствии с утвержденным бюджетом, содержащим основные направления использования денежных средств. В настоящее время происходят постоянные изменения в расходных статьях бюджета на очередной финансовый год, перераспределяются денежные
ш Парламентская газета, N 28, 29.05.2009 ресурсы по иным направлениям. В результате этого мы наблюдаем» рост расходов, связанных с государственным управлением и развитием национальной экономики. Вместе с тем, согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством, что возлагает на нее обязанность по выполнению определенных обязательств в социальной сфере, обеспечению определенного уровня жизни населения и предоставлению необходимых услуг. В этой связи представляется разумным рассмотреть возможность закрепления в БК РФ нормативов расходов по каждому направлению в процентом отношении к общему размеру расходов или объему ВВП.
Расходы бюджетов осуществляются в форме ассигнований, направляемых по- различным- направлениям с учетом существующих потребностей в финансировании согласно ст. 69 БК РФ;
БК РФ предусматривает взаимосвязь бюджетных ассигнований на оказание государственных и муниципальных услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных и муниципальных заданий, под которым понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных и муниципальных услуг.
Согласно идеи законодателя, государственные (муниципальные) задания должны распределяться на конкурсной основе, что в потенциале будет способствовать повышению качества предоставляемых услуг и во многом способствовать концентрации бюджетных средств, их более рациональному использованию. Государственные и муниципальные задания составляются исходя из реальных потребностей долгосрочного социального и экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов.
Бюджетирование, ориентированное на результат - основа осуществления бюджетных расходов
Особого внимания требуют вопросы финансового обеспечения выполнения задания учредителя, а именно: в каком объеме, с какой периодичностью и какие именно расходы должны возмещаться автономному учреждению в рамках финансового обеспечения задания учредителя.
Автономные учреждения могут получать финансирование в форме субсидий (ч. 3 ст. 4 Закона об АУ): - на выполнение задания-учредителя; - для финансового обеспечения развития автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.
Субсидии на выполнение задания учредителя представляют собой регулярно перечисляемые учреждению бюджетные средства для осуществления текущей деятельности и заменяют сметное финансирование бюджетного- учреждения. Финансовое обеспечение развития автономного учреждения. — это выплаты разового характера, которые необходимы для решения определенных задач, поставленных перед учреждением.
Закон об АУ устанавливает, что субсидии на выполнение задания учредителя должны предоставляться с учетом (ч. 3 ст. 4 Закона об АУ): - расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретения такого имущества; - расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Акцент на содержании имущества и налогах в законе сделан для того, чтобы бюджетное финансирование данных расходов сохранялось и не перекладывалось на учреждение. Однако приведенный в законе перечень расходов учреждения, субсидируемых в рамках финансирования задания учредителя, не является исчерпывающим. Сюда по умолчанию включаются и остальные расходы, необходимые для выполнения задания учредителя, конкретный состав которых в законе не определен.
С формальной точки зрения в Законе об АУ не содержится прямого запрета на финансирование за счет субсидий на выполнение задания учредителя даже расходов на строительство и реконструкцию, если они необходимы для выполнения задания учредителя в кратко- или среднесрочной перспективе. Подобные широкие трактовки положений, закона возможны потому, что на основе1 его норм нельзя-однозначно утверждать, какой перечень расходов1 должен включаться? в другую составляющую бюджетного-финансирования - финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ. На сегодняшний день в Российской Федерации, субъекта РФ и муниципальных образованиях могут разрабатываться следующие документы, имеющие в названии слово «программа»: ведомственные целевые программы, долгосрочные целевые программы и адресные инвестиционные программы. Первые два вида программ могут включать в себя- расходы текущего характера, последняя; - исключительно инвестиционные расходы. Порядков формирования специальных программ развития автономных учреждений пока не существует. В данных условиях можно лишь предполагать, что текущие расходы должны финансироваться в рамках субсидии на выполнение задания учредителя, а инвестиционные — в-- рамках программ развития автономного учреждения.
Окончательно вопрос о том, какие именно расходы необходимо финансировать за счет субсидии, предоставляемой автономному учреждению для выполнения задания учредителя, и в каком объеме, целесообразно закрепить в подзаконных актах о формировании и финансовом обеспечении выполнения задания учредителя автономного учреждения, принимаемых органами исполнительной власти на соответствующих уровнях.
Практика пошла по пути финансирования в рамках выполнения задания учредителя лишь расходов текущего характера, с ограничением ремонтных работ исключительно текущим ремонтом. Это требует скорейшего урегулирования вопросов финансирования программ развития автономных учреждений, с тем чтобы создать четкие механизмы бюджетного финансирования капитального ремонта и реконструкции имущества автономного учреждения в случае возникновения такой необходимости и при недостаточности для этого средств, получаемых учреждением от оказания платных услуг.
Определенное беспокойство вызывает закрепление в правовых актах ряда субъектов РФ норм о том, что: - если автономное- учреждение осуществляет свою деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) только на платной основе, субсидии из бюджета ему не предоставляются; - в случае оказания автономным учреждением услуг (выполнения работ) на условиях их частичной оплаты финансирование автономным учреждением осуществляется за вычетом доли средств; поступающих от физических и/или юридических лиц.
Обе эти нормы не соответствуют ни букве, ни духу закона, поскольку вступают в противоречие с приведенными выше требованиями о несокращении бюджетного финансирования автономных" учреждений и об использовании единых подходов к финансированию бюджетных и автономных учреждений. Кроме того, при разработке закона основной акцент делался не на сокращении бюджетных расходов при введении нового типа учреждений, а на привлечении дополнительных средств в государственный сектор экономики благодаря повышению заинтересованности автономных учреждений в получении доходов от оказания платных услуг. Субъектам РФ, в которых действуют подобные нормы, можно рекомендовать проанализировать их законность.
Похожие диссертации на Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации
