Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Публичный характер деятельности государственных корпораций 12
1 Публичный интерес как основа деятельности государственных корпораций 12
2 Государственные корпорации как юридические лица публичного права 37
Глава 2. Правовой статус государственных корпораций: понятие и признаки 54
1 Общие признаки государственных корпораций 54
2 Особенности правового статуса отдельных государственных корпораций 81
Глава 3. Финансово-правовые аспекты регулирования деятельности государственных корпораций 100
1 Правовой режим имущества государственных корпораций 100
2 Правовое регулирование финансов государственных корпораций 126
3 Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций 160
Заключение 191
Библиографический список
- Государственные корпорации как юридические лица публичного права
- Общие признаки государственных корпораций
- Особенности правового статуса отдельных государственных корпораций
- Правовое регулирование финансов государственных корпораций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из главных направлений деятельности любого государства является формирование, распределение и использование публичных финансовых ресурсов. Важно отметить, что финансовая деятельность государства всегда осуществлялась в двух традиционных формах, а именно:
1) через централизованные государственные денежные фонды, т.е. бюджеты (федеральный, региональные) и государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования);
2) через децентрализованные государственные денежные фонды, т.е. денежные фонды государственных предприятий, учреждений и организаций.
Однако рассматриваемые организационно-правовые формы юридических лиц оказались не столь эффективными для государства как для цели его участия в гражданском обороте, так и для решения управленческих задач. Поскольку их полномочия по распоряжению имуществом сильно ограничены, подобные юридические лица не в состоянии оперативно реагировать на проблемы, возникающие при осуществлении их деятельности. В современных условиях стало возможным говорить о новых субъектах финансовой деятельности - государственных корпорациях, формирование и функционирование которых осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов.
Обращение к зарубежному опыту формирования и функционирования государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы. В Великобритании, например, государственная корпорация была выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации, и существовала с 1945 по 1980 гг. Среди самых известных государственных корпораций того времени были: Британская газовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработке электричества. В Италии было создано министерство корпораций, охватывающее отрасли пищевой, автомобильной, оборонной промышленности, а также железнодорожная корпорация. В США была основана автодорожная корпорация. Функционирование названных корпораций сопровождалось рядом проблем эффективности их управления.
В России госкорпорации создаются для достижения иных целей, прежде всего для решения значимых задач экономического, социального и политического характера. В связи с этим в 2007 году были приняты федеральные законы о создании крупных государственных корпораций, причем каждая из которых создавалась в соответствии со специальным федеральным законом («Внешэкономбанк», «Олимпстрой», «Росатом», «Роснано», «Ростехнологии», «Фонд содействия реформированию ЖКХ»). До 2007 года государство всего дважды использовало возможность создания государственных корпораций: в 1999 году была создана государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», которая в 2003 году была преобразована в государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов». Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества (средства федерального бюджета и Стабилизационного фонда; различные производственные и финансовые активы), обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу.
Создание государственных корпораций основано на ряде исключений из правил, характерных для юридических лиц, поэтому каждая из государственных корпораций является уникальной по своему правовому статусу, что позволяет рассматривать их как новую организационно-правовую форму.
Таким образом, госкорпорации являются относительно новым правовым явлением для российского законодательства, что вызывает необходимость проведения правового анализа государственных корпораций как субъектов финансового права, их правового статуса, правового положения их имущества и фондов денежных средств, а также выявления пределов правового регулирования финансового контроля за их деятельностью. Это позволит определить эффективность и целесообразность существования государственных корпораций как особых субъектов финансовых правоотношений.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных научных исследований, касающихся правового статуса государственных корпораций как субъектов финансовых правоотношений. Следует отметить, что финансово-правовые аспекты регулирования деятельности госкорпораций изучены недостаточно. Вызвано это тем, что названные субъекты права представляют собой относительно новое правовое явление для российского законодательства. Вместе с тем, исследованием правовой природы госкорпораций занимаются как цивилисты, среди которых следует выделить В.В. Долинскую, И.В. Ершову, Л.Г. Ефимову, А.А.Кузьминова, А.Я.Курбатова, В.П.Мозолина, Д.Ю. Лялина, Г.Ф. Ручкину, так и представители публичных отраслей права - П.А. Денисов, М.В. Карасева, А.А.Морозов, В.В. Стрельников, Э.В. Талапина, А.В. Турбанов, В.Е. Чиркин, Д.М. Щекин и др.
Целью настоящей работы является определение правового статуса государственных корпораций как субъектов финансовых правоотношений, характеристика их общих признаков и особенностей как юридических лиц публичного права.
Для реализации этой цели в диссертации поставлены следующие задачи:
изучить понятия публичный интерес и публичные услуги и определить возможность применения этих понятий к государственным корпорациям;
провести анализ организационно-правовой формы государственных корпораций, рассмотреть государственные корпорации как юридические лица публичного права;
определить правовой статус государственных корпораций (раскрыть понятие «государственная корпорация», изучить общие признаки госкорпораций, выявить их цели, задачи и функции);
проанализировать правовой статус отдельных государственных корпораций (Агентство по страхованию вкладов, Роснано, Росатом);
выявить форму собственности на имущество госкорпораций, исследовать правовой режим их имущества и фондов денежных средств;
изучить варианты взаимодействия госкорпораций и бюджета;
- рассмотреть особенности налогообложения государственных корпораций;
определить возможности осуществления финансового контроля за деятельностью госкорпораций.
Объектом исследования являются финансово-правовые отношения, возникающие в процессе создания и функционирования государственных корпорации.
Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты, определяющие правовой статус госкорпораций, правовое положение их имущества и фондов денежных средств, правовое регулирование финансового контроля за их деятельностью.
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались такие общенаучные методы познания как анализ, синтез, абстрагирование, обобщение и ряд частнонаучных методов: историко-правовой, системно-функциональный, формально-логический, статистический и др. Также были использованы отраслевые юридические методы: формально-юридический, комплексный, доктринальный, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу познания составляют научные труды отечественных учёных-юристов в сфере финансового права, конституционного, административного, гражданского, международного права, а также теории государства и права; научные и учебные издания, посвященные государственным корпорациям; материалы правоприменительной практики.
Правовой основой исследования являются нормы конституционного, финансового, административного и гражданского права, в том числе: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, акты иных министерств и ведомств), а также нормативные публичные договоры.
Эмпирической основой исследования послужили материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере финансово-правового регулирования деятельности государственных корпораций.
Научная новизна работы заключается в том, что она является одним из первых в науке финансового права комплексным исследованием правового статуса государственных корпораций как субъектов финансовых правоотношений, поскольку в работе проанализированы общие признаки госкорпораций как юридических лиц публичного права и охарактеризованы особенности правового статуса отдельных госкорпораций, в деятельности которых наиболее ярко проявляется специфика данной организационно-правовой формы, исследована правовая природа имущества и фондов денежных средств госкорпораций, так как последние представляют собой децентрализованные фонды государственных денежных средств, а также особенности осуществления финансового контроля за деятельностью госкорпораций.
В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Государственная корпорации представляет собой юридическое лицо публичного права, созданное для реализации общественно значимых публичных интересов в экономической сфере и обладающее властными полномочиями, что влечет сочетание в их статусе частноправовых и публично-правовых элементов. При этом следует закрепить в законодательном порядке понятие «публичный интерес», поскольку отсутствие такой дефиниции затрудняет реализацию названных интересов на практике.
2. Через государственные корпорации, которые являются специфическими субъектами финансовых правоотношений, государство осуществляет свою финансовую деятельность, поскольку они оказывают публичные услуги за счет децентрализованных публичных фондов денежных средств в целях реализации публичных интересов, определенных для каждой государственной корпорации в федеральном законе, регламентирующем ее создание. В свою очередь, в рамках государственной корпорации финансовая деятельность государства трансформируется в финансовую деятельность публичного образования.
Деятельность госкорпораций представляет собой опосредованный, косвенный механизм участия государства через данные юридические лица в осуществлении государственно-частного партнерства.
3. Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем, перестают быть объектом государственной собственности и приобретают статус публичной собственности, не предусмотренной гражданским законодательством. Госкорпорации наделены возможностями по осуществлению предпринимательской деятельности, но ограничены в правомочиях собственника по распоряжению своим имуществом, что обусловлено публичным характером их деятельности и смешанной частно-публичной компетенцией. При этом государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание соответствующей государственной корпорации.
4. Финансы государственных корпораций представляют собой децентрализованные фонды публичных финансов, хотя по общему правилу средства госкорпораций находятся в собственности самих корпораций. Также своеобразием, обусловленным необходимостью реализации публичных функций и целями деятельности госкорпораций, отличаются направления расходования средств госкорпораций.
5. Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций можно классифицировать по нескольким основаниям.
По органам, уполномоченным проводить финансовый контроль, его можно разделить на осуществляемый: Президентом РФ, Правительством РФ, Счетной палатой, органами государственных корпораций (как органами управления, так и органами внутреннего финансового контроля) и аудиторский контроль.
В зависимости от статуса субъектов контрольной деятельности финансовый контроль может быть внешним и внутренним.
В зависимости от субъектов контроль делится на:
государственный;
- негосударственный (аудиторский) контроль за государственными корпорациями, причем аудиторский контроль в данном случае будет носить обязательный характер.
По характеру контроля выделяется:
- общий контроль Российской Федерации как учредителя государственных корпораций
- специальные виды контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой, Центральным банком РФ и т.п.).
6. Целью финансового контроля за деятельностью госкорпораций является проверка законности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности госкорпораций как лиц публичного права.
В числе направлений финансового контроля за деятельностью государственных корпораций можно выделить следующие:
эффективность использования бюджетных средств, выделенных госкорпорациям;
эффективность использования имущества, закрепленного за госкорпорациями;
достоверность ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также годовой отчетности госкорпораций;
целевое расходование резервных фондов госкорпораций;
контроль за доходами госкорпораций и их использованием, в том числе инвестированием временно свободных денежных средств.
7. Принятие нормативного правового акта, регламентирующего общие правила деятельности государственных корпораций и их полномочия, в том числе властные, позволит осуществить единообразное регулирование правового статуса указанных субъектов и акцентировать внимание на их особенностях как юридических лицах публичного права, поскольку различие целей и функций госкорпораций, закрепленных в законодательстве, отсутствие единства условий и принципов их деятельности, а также ответственности за недостижение стоящих перед ними целей, не позволяет говорить об общей природе государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц.
Практическая значимость исследования. Апробация результатов исследования. Практическая значимость исследования определяется тем, что оно является одной их первых монографических работ, посвященных изучению государственных корпораций как субъектов финансовых правоотношений. Полученные результаты и выводы углубляют представления о правовом статусе названных субъектов, их организационно - правовой форме, правовом положении их имущества, взаимодействии с бюджетом, а также о налогообложении и финансовом контроле за их деятельностью.
Материалы диссертационного исследования могут быть направлены на развитие финансово-правового регулирования деятельности государственных корпораций и совершенствование законодательства в этой области, использоваться в научной и преподавательской деятельности по финансовому праву.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, библиографии.
Государственные корпорации как юридические лица публичного права
По мнению многих юристов, правовые предпосылки создания государственных корпораций обусловлены наличием изъянов правовой регламентации иных организационно-правовых форм,55 в первую очередь, унитарных предприятий и акционерных обществ. Кроме того, в числе правовых предпосылок создания государственной корпорации называют осуществление ею общественно значимой деятельности в сферах социальной политики, оказание государственных услуг, финансовой и банковской деятельности, отвечающей потребностям государства. 5б П.А.Дснисов выделяет, кроме того, экономические и административные- предпосылки возникновения государственных корпораций в Российской Федерации. Первые связаны с преодолением последствий финансового кризиса 1998 года, а также с рецепцией зарубежного опьга в области формирования устойчивой банковской системы, поскольку первой государственной корпорацией было Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), на основе которой была учреждена государственная корпорация Агентство по страхованию вкладов (ЛСВ). Административно-политические предпосылки обусловлены мерами публичного реформирования, повышающими действенность административного вмешательства в сфере социально-экономических отношений.5
Следует согласиться с высказываемой в литературе точкой зрения, что форма государственной корпорации позволяет сочетать функции управления с хозяйственными задачами, при этом публичный характер преследуемых целей, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение на основании специального акта, принимаемого государственными органами, специальная хозяйственная компетенция позволяет отнести такую корпорацию к юридическим лицам публичного права. Взаимоотношения госкорпораций и государства в лице уполномоченного органа характеризуются как отношения опеки, наблюдения и контроля, в том числе путем финансирования корпораций за счет бюджетных ассигнований, нормативного закрепления целей, функций и видов деятельности, контроль за использованием корпорациями государственных средств и участие в управлении корпорацией.58
Таким образом, государственные корпораі{іш представляют собой разновидность публичного юридического лица, применительно к которым установлены особые правила нормативно-правового регулирования, при этом статус государственной корпорации дуалистичен и совмещает в себе публичные и хозяйственные фу)ікции, содержание которых обусловлено социально-приоритетной сферой корпоративной деятельности (инвестиционная, научно-техническая, инновационная, страховая, банковская, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство, атомная энергетика).59
Отличия государственных корпораций от иных юридических лиц, в том числе некоммерческих, заключаются прежде всего в том, что они наделены властными полномочиями, в частности, по нормативно-правовому регулированию- что должно быть исключительной прерогативой государственных органов; у них отсутствуют учредительные документы (уставов), функции которых выполняет закон, что влечет различные правила регулирования для юридических лиц одной организационно-правовой форм. Кроме того, реорганизация или ликвидация госкорпорации требует принятия специального закона, также на них не распространяются общие положения о банкротстве и лицензировании их основной деятельности (для Агентства по страхованию вкладов — лицензия на страхование, для Внешэкономбанка - лицензии на осуществление банковской деятельности и деятельности на рынке ценных бумаг).
На случаи передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций не распространяется действие законодательства о приватизации, а передача имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий государственным корпорациям признана особым способом прекращения унитарных предприятий как юридических лиц.00
Все это предполагает особенности правового статуса госкорпораций как юридических лиц, однако, неопределенный правовой статус данных юридических. лиц позволяет некоторым авторам говорить о том, что они фактически представляют собой пример существования публичных юридических лиц с практически полным отсутствием теоретической основы их деятельности.61
Проблема публичных юридических лиц или юридических лиц публичного права обсуждается в юридической литературе давно. В последнее время вопрос о необходимости введения данной категории дискутируется все более активно, причем не только представителями цивилистики, но и публично-правовык отраслей, в том числе в связи с увеличением числа государственных корпораций. Ю.А.Макарова считает, что термин «юридическое лица публичного права» был введен в научную литературу именно для определения юридического лица, создаваемого в разрешительном порядке.62
При этом, по мнению А.Я.Курбатова, понятие юридического лица публичного права в российском правопорядке в настоящее время является су 1760 доктринальным и может употребляться в трех значениях — для обозначения: 1) всех юридических лиц, выполняющих публичные функции; 2) юридических лиц, обладающих властными полномочиями; 3) государственных органов, наделенных статусом юридического лица.63 Следует поддержать точку зрения О.А.Ястребова, что недостаточное внимание законодателя к регулированию правового статуса данной категории юридических лип обусловлено тем, что на концептуальном уровне вопрос о юридическом лице публичного права - это не столько проблема гражданского права, обусловленная фрагментарным и бессистемным регулированием участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образовании и новых публичных учреждений и организаций, появившихся в ходе административной реформы, сколько сложная и практически неразработанная тема публичного права. Гражданская правосубьектность этих субъектов является производной от их публичной правосубъектности, что и предопределяет необходимость переноса теоретического осмысления вопроса о юридических лицах публичного права в сферу государственно-правовых наук.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленная на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»65 и одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства ог 07.10.2009 г.6 , в п.7.2.4. констатирует, что действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает категории «юридическое лицо публичного права». Данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-празовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти).
С точки зрения авторов Концепции фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гражданского законодательства и гражданского права, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу. В связи с этим предлагается исключение законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» , а в целях обеспечения более эффективного участия госкорпораций в имущественном обороте предлагается определить правило, нормы о каких организационно-правовых формах юридических лиц подлежат применению к гражданско-правовым отношениям с участием госкорпораций.
Общие признаки государственных корпораций
Государственные корпорации можно рассматривать как относительно новое правовое явление. Правовой статус государственных корпораций был определен в 1У99 году путем внесения дополнительной статьи 7.1 в Федеральный закон от 12.01.1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В соответствии с данной нормой, государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. При этом фактически под государственными корпорациями часто понимают юридические лица, которыми владеет государство, которые созданы по воле государства и на базе государственного имущества.
В соответствии с выводами В.В.Долинской, применительно к госкорпорациям использование термина «государственная» означает, что: юридическое лицо создается государством; оно создается на основании правового акта государства высшей юридической силы - закона (специального, индивидуального); целью его создания является решение государственных (публичных) задач; государство как единственный учредитель наделяет юридическое лицо имуществом; государство наделяет созданное им юридическое лицо рядом государственных властных полномочий; планирование и руководство деятельностью данного лица осуществляется государством через своих представителей в органах управления; юридическое лицо отчитывается о своей деятельности перед государством в лице Правительства РФ и Президента РФ; юридическое лицо прекращает свою деятельность исключительно по воле государства (на основании правового акта государства высшей юридической силы - специального закона индивидуального характера).
Под некоммерческой организацией в соответствии с п. І ст.50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации - это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; они могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Государственные корпорации организованы и создаются в тех областях, где бизнес в краткосрочном и среднесрочном периоде не видит привлекательное і и инвестирования своих средств, при этом функциональное назначение созданных госкорпораций весьма различно - реализация отдельных проектов и программ, содействие отдельных видов деятельности, управление конкретными отраслями и группами компаний.34
Государственная корпорация создается только на основании федерального закона, определяющего ее статус. Федеральное законодательство, регулирующее правовое положение государственных корпораций, включает в себя не только ординарные федеральные законы, устанавливающие основы статуса некоммерческих организаций (Федеральный закон от 12.01.1996г. ,У»7-Ф3 «О некоммерческих организациях») и статутные федеральные законы о создании государственных корпораций, непосредственно регламентирующие их деятельность, но и унифицированные федеральные законы, регулирующие публичные корпоративные отношения.
Статутные федеральные законы устанавливают содержание прав и обязанностей государственных корпораций в сферах легитимной хозяйственной деятельности, а также во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и иными публичными органами. К третьей группе нормативно-правовых источников относятся унифицированные федеральные законы, определяющие статус государственных корпораций в сферах обеспечения социально-приоритетных, общегосударственных потребностей, а также отдельные кодифицированные акты (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ. Бюджетный кодекс РФ).
Кроме того, особую значимость имеют локальные акты, которые дифференцируются на: а) исполнительные, принимаемые для обеспечения внутриорганизационных потребностей, например, в целях определения организационной структуры управления; б) компетенциоиные, закрепляющие права и обязанности правления и иных органов корпоративного руководства; в) публичные или административные, определяющие взаимоотношения с органами исполнительной власти: и г) нормативные, они могут издаваться только наблюдательным советом государственной корпорации «Росатом».
Следует отметить, что цели деятельности каждой госкорпорации уникальны и индивидуальны, при этом они могут носить широкий характер. Например, в соответствии со стЛ5 Федерального закона от 23.12.2003г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»86 целью деятельности Агентства страхования вкладов является обеспечение функционирования системы страхования вкладов. Кроме того, Агентство в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» и федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» осуществляет функции конкурсного управляющего (ликвидатора) при банкротстве кредитных организаций. Внешэкономбанк (Банк развития), руководствуясь положениями ст.З Федерального закона от 17.05. 2007 г. .V» 82 ФЗ «О Банке развития» , действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, се диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. Деятельность госкорпорации «Росатом» строится на основании ст.4 Федерального закона от 01.12.2007г. №317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»88, в соответствии с которой корпорация создается и действует- в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.
Особенности правового статуса отдельных государственных корпораций
Цели деятельности каждой госкорпорации, а также задачи и функции, возложенные на них, индивидуальны и уникальны. Поскольку все госкорпорации имеют свои особенности, хотелось бы обратить внимание на те юридические лица, чья специфика наиболее соответствует целям и задачам данной организационно-правовой формы. К таковым, как представляется, относятся Агентство по страхованию вкладов (хотя многие считают ее скорее страховой компанией), госкорпорации «Росатом» и «Роснано» в силу целей и задач своей деятельности и объема публичных полномочий, предоставленных им в законодательстве. Внешэкономбанк и Ростехнологии осуществляют свою деятельность в очень узких, своеобразных сферах (банковская деятельность и поддержка обороноспособности государства соответственно), Фонд содействия реформированию ЖКХ похож скорее на такую форму некоммерческой организации как фонд, кроме того, в его деятельности очень велика доля бюджетного финансирования за счет субсидий, а Олимпстрой имеет очень узкое целевое назначение и конечный срок деятельности.
В данном разделе работы не затрагиваются вопросы, исследуемые в иных параграфах, во избежание повторений, например, финансовый контроль за деятельностью гсскорпораций, порядок финансирования деятельности госкорпораций и расходования ими своих средств и т.д. Агентство по страхованию вкладов. На агентство возложено выполнение общественно значимых функций, направленных на формирование комплексной системы защиты интересов вкладчиков и другик кредиторов банков, поддержание стабильности банковской системы.
По мнению А.В.Турбанова, которое представляется необходимым поддержать, если рассматривать вопрос о целесообразное ти создания государственных корпораций на примере Агентства по страхованию вкладов, то именно в данном случае избранный законодателем способ реализации определенных цехей государственной политики представляется вполне обоснованным и полностью оправдавшим себя на практике. Агентство выполняет взаимосвязанные общественно значимые, по существу, государственные функции, направленные на создание комплексной системы защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков, поддержание стабильности банковской системы. Указанные функции характерны для государственных корпораций как юридических лиц публичного нрава, специально создаваемых государством для решения социальных, управленческих и иных общественно полезных задач. Таким образом, Агентство можно признать государственным инструментом не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на соответствующие общественные отношения, что, на наш взгляд, полностью соответствует признакам юридического лица публичного права, созданного для реализации публичных интересов.
Придание юридическому лицу, на которое возложены функции по поддержанию стабильности банковской системы и страхованию вкладов, а также некоторые функции в сфере несостоятельности кредитных организаций, статуса госкорпорации, представляется абсолютно оправданным, поскольку такая организация должна принимать оперативные решения, в том числе по расходованию денежных средств, направленные на достижение поставленных целей наиболее эффективным способом, и максимально эффективно использовать переданные ему денежные средства в целях реализации финансового обеспечения поставленных задач, что было бы невозможно при использовании иных организационно-правовых форм. Кроме того, это не позволило бы наделить Агентство правом собственности на его имущество и денежные средства и предоставить ему возможность снять нагрузку по финансированию фонда обязательного страхования вкладов с федерального бюджета, поскольку только госкорпорации могут в столь широких масштабах по сравнению с другими государственными юридическими лицами, будучи собственником денежных средств, имеет возможность инвестировать свободные денежные средств в различные финансовые инструменты в пределах, определенных государством.
Агентство создано для осуществления двух основных функций - является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. ст. 4, 15 Федерального закона от 23.!2.2003г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») и выполняет функции конкурсного управляющего в следующих случаях: 1) при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады; 2) при банкротстве кредитных организации, не имевших такой лицензии Банка России, если в арбитражный суд не будет представлена для утверждения в установленном порядке кандидатура конкурсного управляющего - физического лица; 3) при признании банкротом отсутствующей кредитной организации, то есть кредитной организации, которая фактически прекратила свою деятельность, и установить ее место нахождения либо место нахождения ее руководителей не представляется возможным. Кроме того, Агентство решает задачи общего характера, направленные на выявление причин и условий, вызвавших банкротство кредитных организаций, разработку предложений по предупреждению банкротства в банковской системе, а также участвует в мероприятиях по укреплению стабильности банковской системы.
Таким образом, фактически Агентство обладает полномочиями по участию в управлении банковской системой, в том числе путем издания нормативных актов по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции, например, устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов. Кроме того, сотрудники Агентства принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Центральным банком, могут входить в состав временной администрации, назначаемой Центральным банком для управления проблемными кредитными организациями. Также некоторые нормативные акты Центрального банка должны приниматься по согласованию с Агентством (п. б ст. 22.1 Федерального закона от 25.02.1999г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»129).
Указанный подход законодателя к одновременному закреплению хозяйственных (функции страховщика, возможность управления своими средствами) и государственно-властных (в том числе контроль и принятие нормативных актов) функций применительно к одному некоммерческому юридическому лицу еще раз напоминает о своеобразии статуса госкорпораций. Публичный характер деятельности Агентства подчеркивается также его освобождением от необходимости получать лицензию на осуществление деятельности по обязательному страхованию вкладов. Основные функции Агентства также являются еще одним доказательством того, что госкорпорации используются в тех сегментах экономики, где участие частного бизнеса практически невозможно, как то в системе страхования вкладов.
Высшим органом управления Агентством является совет директоров (в остальных госкорпорациях данный орган управления носит в основном наименование наблюдательного совета), коллегиальным органом управления стало правление, а кроме того, существует единоличный исполнительный орган - генеральный директор. Государство, как во всех госкорпорациях, принимает непосредственное участие в формировании этих органов. Кандидатуры на должности членов наблюдательного совета Агентства назначаются Правительством РФ и Банком России, что обусловлено активным участием Агентства в функционировании банковской системы России.
Правовое регулирование финансов государственных корпораций
Фонд денежных средств, закрепленный за государственной корпорацией, принадлежит ей на праве собственности, не является централизованным денежным фондом и не входит в бюджетную систему. Следовательно, применительно к госкорпорациям не действуют принципы бюджетной системы, а также они не подчиняются нормам БК РФ, касающихся формирования доходов и расходов и бюджетного процесса. Финансовый план (смета) каждой госкорпорации утверждается не в форме закона, а в форме локального акта, принимаемого органами управления государственной корпорации. Резервные фонды корпораций формируются за счет отчислений предприятий, порядок по которым утверждается Правительством РФ.
Поскольку денежные средства, переданные госкорпорациям, не являются собственностью государства и не входят в централизованные денежные фонды, из этого, как верно пишет В.В.Стрельников, можно сделать некоторые общие выводы по вопросу взаимодействия госкорпораций и бюджета: финансовый план госкорпорации утверждается не в форме закона, а в форме локального акта, как и в коммерческих организациях; - применительно к госкорпорациям не действуют принципы бюджетной системы, в том числе принцип прозрачности; - формирование доходов и расходов, а также бюджетно-процессуальная деятельность госкорпорации не подчиняются правилам Бюджетного кодекса РФ.
Следовательно, можно сделать вывод, что у госкорпорации нет особого финансово-правового статуса и ее отношения с бюджетом ничем не отличаются от отношений любого другого юридического лица и бюджета.
Однако автор опровергает абсолютное отсутствие взаимодействия госкорпорации с бюджетом, предлагая использовать в качестве связующего звена категорию «расходное обязательство» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ), поскольку госкорпорация, пусть и косвенно, несет на себе нагрузку по финансированию расходных обязательств Российской Федерации в соответствии с целями создания и деятельности конкретной корпорации. Например, Олимпсгрой создан для выполнения обязательств, взятых на себя Россией по международным соглашениям перед МОК, очевидна и публично-правовая направленность Агентства по страхованию вкладов.
Кроме того, помимо получения из бюджета имущественных взносов-субсидий госкорпорация замыкает на себе часть публичных доходов, которые иначе должны были поступать в бюджет, поскольку некоторые госкорпорации являются держателями пакетов акций, дивиденды по которым зачисляются не в бюджет, а в фонды самих госкорпораций, часть прибыли унитарных предприятий перечисляются госкорпорациям. При этом прибыль самой госкорпорации передаче в бюджет не подлежит. С позиции бюджетного процесса госкорпорация может быть наделена функциями администратора бюджетных доходов и главного распорядителя бюджетных средств, что касается прежде всего Росатома.
Вышеизложенное позволяет сделать автору интересное заключение о том, что с финансово-правовой точки зрения основная функция госкорпорацш" - перераспределительная. С одной стороны, перераспределяются расходные обязательства, с другой - публичные доходы между бюджетной системой и госкорпорациями. Поскольку имущество и денежные средства гос корпораций не приобретают статус частной собственности, а носят особый публичный характер, можно говорить о публично-правовом регулировании финансов государственных корпораций, порядка их распределения и использования.
Финансирование госкорпораций из бюджета по общему правилу осуществляется не з столь значительных объемах, поскольку им предоставлено право осуществлять предпринимательскую деятельность для получения дохода, хотя есть госкорпорации, получающие значительные субсидии, о чем будет сказано ниже. Бюджетный кодекс РФ в ст. 78.1 предусматривает возможность предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, к каковым относятся и государственные корпорации. В соответствии с п.2 данной статьи в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций. Видимо, именно в связи с большой финансовой самостоятельностью госкорпораций в вопросах получения доходов бюджетное законодательство весьма кратко регламентирует вопрос осуществления бюджетной поддержки данного вида юридических лиц.
Кроме того, каждый закон, регламентирующий правовой статус той или иной госкорпорации, предусматривает свои условия или правила финансирования деятельности госкорпораций, что только подчеркивает индивидуальный характер правового регулирования деятельности каждой госкорпорации.
Например, в сг.19 и 21 Федерального закона от 01.12.2007г. №317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» предусмотрено финансовое обеспечение программы деятельности Корпорации на долгосрочный период за счет средств федерального бюджета, поскольку Корпорация в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации является получателем субсидий на осуществление отдельных государственных полномочий, возложенных на нее законодательством, и на оказание услуг для государственных нужд. Корпорация в целях реализации мероприятий, предусмотренных программой деятельности Корпорации на долгосрочный период, получает имущественные взносы Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, для чего она подготавливает и направляет в Правительство Российской Федерации предложения по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основанием для подготовки бюджетных проектировок Корпорации на очередной финансовый год и плановый период является программа деятельности Корпорации на долгосрочный период.
