Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика государственных займов 14
1. Понятие, сущность и формы государственных заимствований 14
2 История развития государственных займов в России 44
2.1 .Правовое регулирование государственных займов в дореволюционный период (1769-1917 гг.) 44
2,2. Правовое регулирование государственных займов в советский период (1917-1991 гг.) 63
ГЛАВА 2. Финансово-правовые основы государственных внутренних займов Российской Федерации 85
1 . Правовое регулирование государственных внутренних займов в современный период 85
2. Особенности финансовых правоотношений, возникающих в сфере государственных внутренних займов Российской Федерации 122
3. Государственные внутренние займы как источник неналоговых доходов бюджета 150
4 Финансовая ответственность государства при осуществлении государственных внутренних займов в Российской Федерации 166
Заключение 192
Библиография 199
Приложения №№1-11 234
- Понятие, сущность и формы государственных заимствований
- История развития государственных займов в России
- Правовое регулирование государственных внутренних займов в современный период
- Особенности финансовых правоотношений, возникающих в сфере государственных внутренних займов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исследование общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств при осуществлении государственных займов представляется важнейшей задачей для теории финансового права и правоприменительной практики в условиях развития рыночных отношений. Актуальность данной проблемы обусловлена активным развитием социально-экономических процессов в современной России и той ролью, которую государственные займы играют в них.
Государство было и остается одним из крупнейших участников обязательственных правоотношений, связанных с использованием заемных средств. В России, как и в большинстве других стран, государственные займы используются не только для безэмиссионного финансирования государственного бюджета, но и для стимулирования инвестиций в различные сферы экономики, тем самым, государственные займы прямо способствуют стабилизации российской экономики, которая является существенным фактором политической стабильности.
В настоящее время, когда российское законодательство, регулирующее отношения государственных внутренних займов, имеет значительную историю развития, можно утверждать, что правовое регулирование данной сферы финансовых отношений осуществляется на основании системно сформированной правовой базы.
Совершенствование правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении государственных займов в современной России, сопровождается широкой полемикой в научных кругах относительно принадлежности данного правового института к частным или публичным отраслям права- Анализ правовой основы государственных займов позволяет сделать вывод о том, что данные общественные отношения регулируются
нормами финансового, гражданского, административного и международного права.
Нормы финансового права, содержащиеся, в частности, в Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Федеральном законе № 136-ФЗ от 29.07.1998 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»1 и в иных нормативных правовых актах, закрепляя положение о том, что государственные займы являются одной из форм долговых обязательств государства, устанавливают порядок и условия их проведения, размещения и погашения; предусматривают направления и объем используемых денежных средств, полученных при размещении государственных займов, а также общие положения об ответственности за нарушение условий осуществления государственных займов. Финансово-правовые отношения, возникающие при осуществлении государственных внутренних займов, обуславливают необходимость возникновения гражданских правоотношений между заемщиком и заимодавцев путем заключения договора государственного займа. В этой связи в качестве основного принципа осуществления государственных займов на современном этапе, с учетом результатов исследования истории развития и правового регулирования института государственных займов в дореволюционный и советский периоды, выделяется принцип установления оптимального соотношения публичных интересов государства и частных интересов заимодавцев при определении условий проведения государственных внутренних займов. Установление оптимального соотношения публичных и частных интересов при осуществлении государственных займов особенно актуально в настоящее время, после реализации государством различных реформ в данной сфере общественной жизни значительно подорвавших доверие населения к рассматриваемому финансовому институту.
1 Собрание законодательства РФ. 1998, №31. ст. 3814.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что финансово-правовое регулирование отношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов, нуждается в проведении специального научного исследования, имеющего теоретическое и практическое значение на современном этапе развития института государственных займов.
Степень разработанности темы исследования. Многоаснектпость института государственных внутренних займов Российской Федерации как экономической и правовой категорий обусловило существование двух основных направлений научных исследований: экономического и правового.
Экономические основы отношений государственных внутренних займов исследовались В.П. Безобразовым, Е.Р. Безсмертной, С.Л. Брю» Ю.Я. Вавиловым, А. Ватером, ЮЛ. Даниловым, Н.Ф- Денисюк, Б.И, Златкис, Дж, Кейнсом, К. Марксом, А. Маршаллом, Ф. Нитти, Е,В. Пфау, Д. Риккардо, А. Смитом, В.Н. Твердохлебовым, О.В. Толмачевой, М. Фридманом, ОД. Хайхадаевой, Б.А. Хейфецем, Л.В. Ходским, Л. Штейном, П.Н. Яснопольским и др.
Отдельные аспекты правового регулирования отношений государственных внутренних займов исследовались в работах М.М, Агаркова, Н.М, Артемова, М. Атлас, К.В, Андриянова, В А. Белова, М.И. Боголепова, А.Б, Быля, Е.Ю. Грачевой, В.Г. Залевского, М,Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Э.Х. Махмутовой, ГШ. Мигулина, И.Х. Озерова, М.Ф. Орлова, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошунина, И.В. Рукавишниковой, А.Д, Селюкова, EJ\ Ситниковой, Э.Д. Соколовой, Д.Л. Хейло, Н.И, Химичевой, С.Д. Цыпкина и др.
Несмотря на относительную исследованность различных аспектов правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении государственных займов Российской Федерации, специального монографического исследования, посвященного вопросам финансово-
правового регулирования государственных внутренних займов, не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении государственных внутренних займов, в качестве одного из источников доходов бюджета в процессе его формирования, распределения и использования.
Предметом исследования являются нормы финансового и гражданского права, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующих отношения, возникающие при проведении государственных внутренних займов, научные работы по рассматриваемой проблеме, а также практика осуществления государственных внутренних займов в Российской Федерации.
Гипотеза исследования состоит в том, что финансово-правовое регулирование отношений государственных внутренних займов осуществляется относительно обособленной совокупностью финансово-правовых норм, которые обуславливают самостоятельный характер исследуемых правоотношений.
Цели и задачи диссертационного исследовании. Целью проводимого исследования является установление соответствия финансово-правовых отношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов, реальным потребностям общественной жизни путем комплексного изучения нормативных актов, регулирующих их осуществление.
Для достижения поставленной цели автор ставил перед собой следующие задачи:
определить понятие, сущность, формы государственных заимствований;
для выявления значимости правового регулирования государственных займов в различные исторические периоды провести анализ
дореволюционного, советского и современного законодательства (с 1769 г, по настоящее время);
3. установить особенности финансовых правоотношений,
возникающих в сфере государственных внутренних займов Российской
Федерации и их разновидности;
рассмотреть внутренние государственные займы как источник неналоговых доходов бюджета.
выявить теоретические основы финансовой ответственности государства при осуществлении государственных внутренних займов-
Методологическая база и методы исследования. При написании диссертационного исследования автор руководствовался современными положениями теории познания социальных явлений. В ходе работы применялся статистический и экономико-правовой анализ, использовались логико-юридический, сравнительно-правовой, системный методы исследования.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, действующее финансовое и гражданское законодательство, в том числе нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление государственных займов субъектов федерации.
Теоретическим фундаментом для изучения финансовых правоотношений в сфере государственных внутренних займов Российской Федерации стали результаты научных исследований в области теории финансового и гражданского права, а также в сфере экономики.
Эмпирическая база исследования. Основной эмпирический материал в диссертации составили законодательные и подзаконные акты, регламентирующие вопросы осуществления государственных внутренних займов в России дореволюционного, советского и современного периодов, статистические данные Министерства финансов РФ, отражающие количественные характеристики эмитируемых в современный период
государственных займов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Изучены материалы судебной практики по вопросам о взыскании юридическими лицами задолженности по государственным ценным бумагам.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых исследований, посвященных анализу финансово-правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации- В ней проанализированы исторические, экономические и правовые основы возникновения и развития указанных отношений.
В рамках проведенного автором исследования сформулированы выводы и предложения, представляющие научный интерес для теории финансового права и практики правового регулирования отношений в сфере государственных внутренних займов, направленные на совершенствование механизма их финансово-правового регулирования.
Автором получены следующие научные результаты: исходя из общих положений теории финансового права сформулировано понятие финансовых правоотношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов, предложена их классификация; в качестве основного принципа осуществления государственных внутренних займов на современном этапе выделяется принцип установления оптимального соотношения публичных интересов государства и частных интересов заимодавцев; обоснована необходимость учета денежных средств, поступающих в бюджет при осуществлении государственных внутренних займов в качестве неналоговых доходов бюджета соответствующего уровня; выявлены теоретические основы финансовой ответственности государства при осуществлении государственных внутренних займов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Государственные заимствования представляют собой способ
реализации финансовой деятельности государства (отношений государственного кредита), направленный на достижение его фискальных целей путем заключения соглашений в облигационной и безоблигационной формах, влекущих возникновение долговых обязательств государства.
2« Авторское определение понятий «государственная ценная
бумага», «финансовые правоотношения, возникающие при осуществлении государственных внутренних займов»:
государственная ценная бумага - это эмитируемая от имени Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации именная или предъявительская ценная бумага, вне зависимости от наименования, удостоверяющая право владельца на получение по истечении обусловленного договором государственного займа срока ее номинальной стоимости, а также предусмотренного условиями выпуска дохода по ней, обеспечиваемая имуществом, составляющим государственную казну Российской Федерации или государственную казну субъекта Российской Федерации;
финансовое правоотношение, возникающее при осуществлении государственных внутренних займов, представляет собой урегулированное финансово-правовыми нормами отношение, обусловленное выпуском, размещением и погашением государственных ценных бумаг в процессе формирования и использования федерального или регионального бюджета.
3. Авторская классификация основных подвидов финансовых правоотношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов, включающая в себя правоотношения, возникающие в процессе: формирования доходной части бюджета при размещении государственных ценных бумаг; финансирования расходов на обслуживание обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
возникших в результате эмиссии государственных внутренних займов; реструктуризации государственных внутренних займов; привлечения к ответственности государства за нарушение финансового законодательства при осуществлении государственных внутренних займов.
В качестве основного принципа осуществления государственных займов на современном этапе, с учетом результатов исследования истории развития и правового регулирования института государственных займов в дореволюционный и советский периоды, выделяется принцип установления оптимального соотношения публичных интересов государства и частных интересов заимодавцев при определении условий проведения государственных внутренних займов.
Предложения по совершенствованию финансового законодательства:
а) В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепить понятие
«доходы бюджета», изложив абз.5 ст. 6 в следующей редакции:
«Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в соответствии с законодательством в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, право распоряжения которыми предоставляется соответственно органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов федерации, органам местного самоуправления».
б) Дополнить классификацию доходов бюджета, закрепленную в
Федеральном законе от 15 августа 1996 г, № 115-ФЗ «О бюджетной
классификации», дополнительным видом неналогового дохода бюджета:
«доходы, поступающие от выпуска и размещения государственных займов»,
внеся соответствующие коррективы в Приложение 2 (присвоив
соответствующий код экономической классификации доходов по группе
«Прочие неналоговые доходы» - код 000 1 17 00000 00 0000 000),
Приложение 11Л (присвоив соответствующий код по группе кодов
администраторов поступлений в бюджет 092 - Министерство финансов Российской Федерации) указанного закона,
в) п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в
следующей редакции: «Государственный долг Российской Федерации
полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной
собственности имуществом, составляющим государственную казну, кроме
имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на
праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также
имущества, которое может находиться только в федеральной
собственности».
г) п. 2 ст. 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в
следующей редакции; «Государственный долг субъекта Российской
Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в
собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим
казну субъекта Российской Федерации, кроме имущества, которое
закреплено за созданными им юридическими лицами на праве
хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества,
которое может находиться только в государственной собственности субъекта
Российской Федерации»,
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем понятия, выводы и предложения развивают теоретические представления об исследуемой сфере отношений; с учетом современного состояния теории финансового права могут использоваться при подготовке научной и учебной литературы, при разработке условий эмиссии государственных займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в целях совершенствования бюджетного законодательства, а также в процессе дальнейших научных исследований по вопросам эмиссии, размещения и обращения государственных ценных бумаг.
Содержащиеся в работе научные положения и выводы могут быть использованы и учтены при совершенствовании финансового законодательства, при подготовке нормативных правовых актов, определяющих условия эмиссии и обращения государственных внутренних займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и иные нормативные правовые акты как федерального, так и регионального уровней.
Практическая значимость проведенного исследования заключается также в возможности использовании его результатов в ходе преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Правовое регулирование рынка ценных бумаг», а также при разработке программ учебного курса «Финансовое право», «Правовое регулирование рынка ценных бумаг», при чтении лекций, проведении семинарских занятий по данным дисциплинам в высших учебных заведениях Министерства образования и науки Российской Федерации.
Достоверность в научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются методологической основой проведенного исследования; глубоким и всесторонним изучением нормативной правовой базы, регулирующей финансовые отношения, возникающие в сфере государственных внутренних займов в Российской Федерации; представленным фактическим материалом о видах эмитируемых в настоящее время государственных внутренних займов на основе анализа статистических данных Министерства финансов РФ, изучением значительного числа литературных источников различных отраслей научного знания.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека» (Уфа, УЮИ МВД РФ, БГУ, 2002 г.), Международная научно-
практическая конференция «Актуальные проблемы права и экономики
России и стран СНГ» (г. Челябинск, ЮУрГУ, 2003 г.), Межвузовская научно-
практическая конференция «Юридическая ответственность как социальный и
правовой феномен» (г. Уфа, ВЭГУ, 2003 г.), Международная научно-
практическая конференция «Актуальные проблемы права России и стран
СНГ - 2004» (г. Челябинск, ЮУрГУ, 2004 г.), Международная научно-
практическая конференция «Правовая защита частных и публичных
интересов» (г. Челябинск, ЮУрГУ, 2004 г.), Общероссийская научно-
практическая конференция РАЮН «Правовые проблемы экономической,
административной и судебной реформы в России» (г. Москва, МГУ, 2005 г.),
Межвузовская научно-практическая конференция «Проблемы
экономического и финансово-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетных и налоговых отношений» (г. Москва, Академия управления МВД России, 2005 г.).
Апробирование результатов исследования осуществлено также путем опубликования пяти статей в научных периодических изданиях и сборниках.
Предложения и рекомендации автора по совершенствованию финансово-правового регулирования отношений, возникающих в сфере государственных внутренних займов, теоретические положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе высших учебных заведений: Академии управления МВД России (г. Москва), ВЭГУ (г.Уфа), УГНТУ (г. Уфа), Стерлитамакского филиала МГОПУ (г. Стерлитамак) при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Финансовое право», «Правовое регулирование рынка ценных бумаг»; в научной деятельности Академии управления МВД России, ВЭГУ (г. Уфа); в практической деятельности Территориального отдела по обеспечению деятельности Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Юго-Восточном регионе на территории Республики Башкортостан, Уфимского филиала ООО «Компании Брокеркредитсервис».
Понятие, сущность и формы государственных заимствований
Практически любая сфера деятельности в экономике государства имеет экономическую и правовую составляющие, В связи с этим противопоставлять их друг другу с методологической точки зрения неверно, наоборот, важно, особенно в практическом плане, установление необходимой взаимосвязи между экономическими и юридическими основами функционирования исследуемых правовых институтов. В целях настоящего исследования, интерес представляет рассмотрение государственных заимствований как экономической и правовой категории.
Законодательное определение термина «государственные заимствования» приводится в ст. 89 Бюджетного кодекса РФ: «Государственные заимствования - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками». При этом необходимо отметить, что через понятие «заимствование» законодателем определяется термин «государственный заем». Так, в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «государственный заем (заимствование)» определяется как «передача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа». Обращает на себя внимание сочетание законодателем двух разных терминов применительно к одному понятию: «заем» и «заимствование». Исходя из формулировок приведенных выше дефиниций, следует заключить, что государственный заем представляет собой форму государственных заимствований, в силу чего подобное его определение через категорию «заимствований» представляется некорректным.
Как экономическая категория государственные заимствования рассматриваются на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита, поскольку им свойственны основные особенности, присущие финансам , а также посредством государственных заимствований реализуются отношения государственного кредита.3 Что касается рассмотрения института государственных заимствований как формы реализации отношений государственного кредита, то здесь необходимо отметить, что определение «государственных заимствований», приведенное в ст. 89 Бюджетного кодекса РФ, применяется к тем отношениям, в которых государство выступает либо в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, иностранных государств и иных субъектов международного права, либо в качестве гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками- В то время как термин «государственный кредит» впервые используется Бюджетным кодексом РФ исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств)
В отечественной финансово-правовой науке в советский период государственный кредит рассматривался как совокупность особых финансовых отношений, возникающих на добровольных началах между государством - заемщиком и частными лицами - кредиторами.
В настоящее время в финансовой науке нет единого подхода к определению рассматриваемого понятия. Государственный кредит определяется как отношения, в которых государство выступает в качестве кредитора и гаранта (заемную деятельность государства предлагается рассматривать через категорию «государственных займов»);3 как правоотношения, в которых государство выступает в качестве кредитора и заемщика.4
Государственный кредит как финансово-правовая категория рассматривается как самостоятельный институт финансового права, представляющий собой «совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения». Артемов Н.М. отмечает, что отношения государственного кредита помимо перечисленных выше включают в себя также отношения по предоставлению займов государством
История развития государственных займов в России
В соответствии с основными направлениями государственного развития, история становления и развития института государственных займов будет рассмотрена нами в двух периодах: дореволюционном - 1769-1917 гг. и советском - 1917-1991 гг. Современное состояние законодательства, регулирующего процесс осуществления государственных займов в Российской Федерации, будет предметом исследования второй главы. Ценность исторического подхода к изучению финансов отмечал еще профессор Климентов П.С. на рубеже XIX - XX вв.: «Финансы, подобно всем фактам социальной жизни, есть историческая категория. Цель финансовой науки - изучение государственно-хозяйственной деятельности в ее историческом развитии, анализ причин возникновения и видоизменения финансовых институтов» открытие эволюционных законов государственного хозяйства»
Понятие займа упоминается уже в «Русской правде». Необходимо отметить, что среди всей системы договоров, именно договор займа получил наиболее полную регламентацию. Это явилось следствием восстания киевских низов в 1113 г. против ростовщиков. Законодательство того времени выделяет обычный (бытовой) заем; заем, совершаемый между купцами, с упрощенными формальностями; заем с самозакладом -закупничество.
Договор займа был хорошо известен раннефеодальному праву-Псковская ссудная грамота использует для его обозначения два термина: «займ» и «ссуда». Необходимо отметить, что и в настоящее время применение данной терминологии вызывает неоднозначную оценку специалистов, что связано с разночтением в определении экономической и юридической сущности терминологии указанных понятий,2
Судебник 1497 г, уделил меньше внимания обязательствам из договоров, чем «Русская правда», О займе говорила лишь одна статья, предусматривающая ответственность за несостоятельность должника.
В период сословно-представитсльной монархии (середина XVI - XVII вв.) обязательства из договоров, в том числе и договора займа, получили широкое распространение. В литературе отмечается, что Соборное уложение 1649 г. содержало положения о необходимости признания договора займа безвозмездным.
История облигационных займов Российского государства ведет начало с 1769 г. Государственные займы возникли как средство финансовой политики, позволяющее покрыть чрезвычайные и непредвиденные государственные расходы. Длительное время решение данной проблемы осуществлялось путем насильственного захвата и конфискации имущества, принадлежавшего церковным учреждениям или богатейшим гражданам, привлечения добровольных пожертвований граждан на государственные потребности, продажи или залога государственных драгоценностей, личных займов государей/ продажи государственного имущества. При этом последняя мера использовалась крайне редко, поскольку доходы от использования государственного имущества, составляли главную статью доходов государства. Однако вследствие неэффективности перечисленных способов с 1769 г. они уступили место эмиссии наличных денежных знаков и государственным займам.
В 1769 г. было решено обратиться к внешнему кредиту в виде займа у иностранных банкиров. 2 апреля 1769 г, состоялся Высочайший рескрипт о выпуске займа на 7,5 млн, голландских гульденов. Срок займа определялся в 10 лет, доходность - в размере 5%, Условия выпуска предусматривали право правительства на выкуп займа целиком или частями по истечении пяти лет с уведомлением держателей облигаций о выкупе за три месяца. Поскольку обеспечением надлежащего исполнения обязательства со стороны государства служил специальный залог пошлин на экспортируемые и импортируемые товары через города Рига, Перлов, Ревель и Нарва, можно сделать вывод о том, что первый займ носил гарантированный (обеспеченный) характер. Гурьев А. писал: «по своей форме этот заем, послуживший образцом для большинства российских займов в XVIII веке, представлял собой следующее: русское правительство выпускало от своего имени облигации на имя банкиров, обеспечивающих реализацию займа (банкирский дом де Сметь), номиналом 500 тыс. гульденов каждая, а банкиры уже от своего имени выпускали долговые обязательства на небольшие суммы (по 1 тыс, гульденов) с купонами для получения процентов, причем каждая такая облигация должна быть представлена и засвидетельствована у русского министра-резидента в Гааге»,1 В целом, первый русский заем в литературе был охарактеризован как «исключительно удачный».
Первый государственный внутренний заем был выпущен в 1809 г. в виде «заемных из казначейства билетов». Одним из главных инициаторов проведения государственного займа выступал М.М. Сперанский, который отмечал: «Единый способ, с одной стороны, постануть ежедневно возрастающие доходы соразмерными им налогами, с другой - из бесплодных источников извлечь некоторый доход, есть заем,.- Из всех возможных способов наполнить чрезвычайные издержки, заем с постоянною уплатою есть самый удобнейший»,3 Главная идея Сперанского М.М. заключалась в первенстве закона в урегулировании всех финансовых вопросов государства.
Основной целью государственного внутреннего займа 1809 г. являлось изъятие из обращения части бумажных ассигнаций и стабилизация их постоянно падавшего курса (Приложение № 3 диссертации) по отношению к серебряному рублю. Заем был выпущен сроком на 1 год на сумму 3,285.0 рублей в бумажной валюте под гарантированные правительством 7% годовых,1 По оценкам Мигулина П,П.5 несмотря на неразвитость фондового рынка в стране и отсутствие опыта осуществления подобных операций, результаты займа оказались достаточно успешными,
Правовое регулирование государственных внутренних займов в современный период
В современных условиях проблема правового регулирования государственных займов имеет особую значимость. Для раскрытия сущности правового регулирования отношений государственных займов автор исходил при исследовании указанной проблемы из сформировавшейся в юридической науке концепции о том, что правовое регулирование это «осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями,,.», Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно: во-первых, в соответствии со своей социальной природой является такой разновидностью социального регулирования, которая имеет целенаправленный, организационный по своей нацеленности, результативный характер; во-вторых, осуществляется при помощи целостной системы средств, реально выражающих саму материю права как нормативного институционного образования-регулятора»-1 Правовое регулирование, являясь специфической стороной действия права, характеризуется специально-юридическим воздействием права на поведение и деятельность его адресатов, В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых нормах ориентиры для организации деятельности участников регулятивных отношений и достижения фактических целей права.
Правовое регулирование охватывает: во-первых, специфическую деятельность государства (его нормотворческих органов), связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их действенности; во-вторых, деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования, для согласования своего поведения с правом (его принципами, целями, назначением).1
Анализ отношений, определяющих институт государственных займов, вызывает в теории финансового права неоднозначную оценку ввиду регулирования отношений государственного займа не только финансовым, но и гражданским законодательством. Одни ученые утверждают, что эти отношения являются финансово-правовыми, хотя и установлены ст. 817 ГК РФ, другие придерживаются противоположной точки зрения, хотя и не отрицают наличия публично-правовых элементов в механизме их урегулирования. Французский исследователь финансового права Поль Мари Годме отмечал, что «добровольный и договорной характер займов является только фасадом. Условия займа нигде не обсуждаются подписчиком, как это требует обычный договор»-2 Цыпкин С,Д. обращал внимание на то, «что отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и отличаются от отношений, складывающихся на основе договора займа, регулируемого нормами гражданского права».3 Основное отличие в регулировании рассматриваемого института состоит не только в предмете правового регулирования указанных отраслей. Современное гражданское законодательство, как и римское право, рассматривает кредит как форму займа. Римские юристы отмечали, что кредит отличается от займа как род и вид/ Гражданское законодательство рассматривает займ в нескольких разновидностях, одной из которых является договор государственного займа (ст. 817 ГК РФ). Финансовое законодательство, в отличие от гражданского, иначе определяет соотношение понятий «кредит» и «займ». Государственные займы, напротив, рассматриваются как одна из форм государственного кредита- Таким образом, гражданское законодательство определяет соотношение понятий «кредит» и «займ» как род и вид, финансовое же, напротив, как вид и род. Рассмотрение института государственного займа представляется целесообразным в его комплексной взаимосвязи со всеми аспектами его правового регулирования, поскольку отрицание гражданско-правового или финансово-правового воздействия на сферу государственного займа может привести к ограниченности его исследования. Более того, институт государственного займа подпадает под регулирующее воздействие не только гражданского и финансового, но и других отраслей права: конституционного, административного, международного права.
Осуществление государством займов путем выпуска государственных ценных бумаг предопределяет необходимость анализа базового, родового понятия «ценной бумаги».
Особенности финансовых правоотношений, возникающих в сфере государственных внутренних займов Российской Федерации
Многоаспектность отношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов в Российской Федерации, рассмотренная выше, а также цели, определенные настоящим исследованием, приводят к необходимости выделения особенностей и видов финансово правовых отношений, возникающих при осуществлении государственных внутренних займов в Российской Федерации,
Понятие правоотношения, как отмечается в литературе, есть одна из наиболее сложных и глубоких правовых абстракций, характеризующая правовую форму общественной жизни в целом.1 Правоотношениями являются общественные отношения, возникающие в результате применения норм права и представляющие собой двуединую связь прав одного лица с корреспондирующими им обязанностями другого лица,2 Соответственно, посредством правоотношений реализуется обеспеченная мерами государственного принуждения возможность управомоченного субъекта использовать в своих целях и интересах поведение других лиц, причем для последнего оно становится необходимым. Закрепляя права и обязанности сторон нормами права, законодатель определенным образом моделирует желаемое и практически реализуемое поведение субъектов отношений. Данные особенности реализации правоотношений наиболее свойственны публичным отраслям права, и в частности финансовому праву- При этом, как отмечалось в литературе, «предварительное урегулирование общественных отношений нормами права, является обязательным элементом их реализации».3
В основе классификации правовых отношений лежит определенность предмета правового регулирования отраслей российского права. Предмет правового регулирования имеет существенное значение для понимания самого механизма правового регулирования. Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно могут быть урегулированы правом и в данных условиях требуют юридического воздействия, что предопределяет деление права на отрасли. Таким образом, финансово-правовое регулирование осуществляется - в соответствии с предметом отрасли - в процессе финансовой деятельности государства, определяемой как «процесс образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями средств через свои денежные фонды, осуществляемый в определенных формах (правовой и неправовой, в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств), различными средствами (правовыми нормами, нормами бухгалтерского учета, операционно-техническими средствами, деловыми обыкновениями и т.д.), способами (общими и специальными) в целях покрытия публичных затрат»
Финансовая деятельность государства, которой присущ плановый и 1 контрольный характер, играет одну из ключевых ролей в государственном регулировании экономики. Именно через финансовую деятельность государства, по мнению Ровинского Е.А., отражается взаимосвязь щ государства и экономики общества. Осуществление финансовой деятельности государства предполагает совершение им действий, направленных на мобилизацию, распределение и использование финансовых ресурсов с целью решения поставленных перед ним задач и выполнения возложенных функций. Рассматриваемый вид деятельности государства носит плановый, публичный характер и осуществляется, главным образом, посредством формирования централизованного фонда денежных средств государственного бюджета.
Государственные займы Российской Федерации также осуществляются в процессе формирования и использования централизованного фонда денежных средств (федерального или регионального бюджета), имеют плановый характер, направлены на реализацию государственно-значимых задач и функций. В целом» можно констатировать, что отношения по поводу осуществления государственных займов представляют собой конкретные направления финансовой деятельности государства. При этом с учетом направленности настоящего исследования рассмотренная выше комплексность законодательства, регулирующего эмиссию и обращение государственных займов в РФ, требует выделения среди комплекса правовых норм, регламентирующих отношения государственных займов, тех, что непосредственно направлены на урегулирование процесса финансовой деятельности государства в ходе осуществления государственных займов в Российской Федерации,