Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Лицензирование: понятие, правовой режим, классификация 13
1. Сущность лицензирования как формы реализации исполнительной власти 13
2. Лицензирование как комплексный административно-правовой режим 32
3. Публичный интерес как критерий классификации лицензируемы видов деятельности 49
Глава II. Административно-правовой механизм лицензирования 69
1. Система лицензирующих органов 69
2. Лицензионное производство как вид административного процесса 83
Глава III. Правовое регулирование лицензирования в отдельных сферах государственного управления 104
1. Лицензирование в сфере банковской деятельности 104
3. Лицензирование как форма государственного управления в сфере юстиции 123
Заключение 145
Библиографический список использованной литературы 157
- Сущность лицензирования как формы реализации исполнительной власти
- Лицензирование как комплексный административно-правовой режим
- Система лицензирующих органов
- Лицензирование в сфере банковской деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Создание правового механизма государственного управления, обеспечивающего эффективную реализацию функций Российского государства как социального и правового, предполагает комплексное обновление форм и методов реализации исполнительной власти. Проводимая сегодня административно-правовая реформа не может быть сведена лишь к оптимизации и адаптации существующей системы государственного управления к новым условиям, ибо в основе современных взаимоотношений исполнительной власти и общества лежит не принцип безусловного приоритета интересов государства или личности, а идея их «взаимовыгодного» сотрудничества, основанная на принципе разумного баланса публичных и частных интересов. Это неизбежно влечет сокращение сфер использования прямых методов воздействия, игнорирующих волю управляемых субъектов; на этом фоне наблюдается обусловленная усилением роли государства во всех сферах общественной жизни общая тенденция обогащения его функций, что объективно обусловливает появление новых правовых форм государственного управления.
Особую актуальность в этих условиях приобретает исследование лицензирования, которое, появившись как правовая форма управления в экономической сфере, сегодня нашла свое применение практически во всех сферах государственного управления. Лицензирование было интегрировано в арсенал средств реализации исполнительной власти с началом реформирования хозяйственной системы и с тех пор прошло сложный путь развития; исследование последнего демонстрирует, что в его основе далеко не всегда лежали взвешенные, научно обоснованные решения. Несмотря на попытки унификации административно-правового регулирования лицензирования, последнее сегодня основано на конгломерате разрозненных
нормативных актов, нередко искажающих его функциональное содержание и, как следствие, создающих существенно отличные правовые режимы лицензионной деятельности. Опыт правоприменительной деятельности наглядно свидетельствует о том, что созданный действующим законодательством административно-правовой механизм лицензирования не обеспечивает эффективного решения задач, стоящих перед этим институтом в условиях социально ориентированной рыночной экономики; существенным недостатком является также и то, что функционирование лицензионного механизма не защищено в должной мере от коррупционного взаимодействия субъектов лицензионных правоотношений. Россия в мировом рейтинге коррупции 2006 г. занимает 127-е место из 163 возможных1 - это наглядный показатель кризиса в этой сфере, который имеет тенденцию к углублению .
В сложившихся условиях потребность в реформировании законодательства о лицензировании очевидна. При этом необходимо избежать «лоскутного латания дыр», механического исправления отдельных недостатков; лицензионное законодательство является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную функцию, направленную на реализацию основной задачи. В этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции реформирования лицензирования как формы реализации исполнительной власти.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к сфере лицензионной
1 См.: ежегодный отчет Центра антикоррупционных исследований и инициатив
«Трансперенси Интернешнл - Р» // .
2 В 2004 году Россия занимала в этом рейтинге 90-е место. См.: Тюменцева О.
Россия в международном рейтинге коррупции // .
деятельности. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом, к относительно обособленному анализу проблематики использования лицензирования в отдельных сферах управления; системные исследования в этой сфере отсутствуют. Проблемы административно-правового регулирования лицензирования затронуты в исследованиях таких авторов как Н.И. Буденко, Ю.П. Емельянов, Ю.Н. Мильшин, А.Н.Орлов, Д.В.Осинцев, М.Б.Савчук, Е.И. Спектор и др. Лицензирование в отдельных сферах государственного управления фрагментарно рассматривались в отдельных работах таких авторов, как: В. Кувшинов, В.А. Малышева, В.Ф. Миронов, С. Пыхтин, В.И. Шалашов, А.В. Шестаков и др. Немало внимания проблемам лицензирования уделяется в науке предпринимательского права (И.В. Ершова, В.В. Лаптев, О.М. Олейник и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.
Выбор темы настоящего диссертационного исследования продиктован целым рядом пробелов в правовом регулировании лицензионного производства, бессистемностью и противоречивостью действующих нормативных актов, отсутствием единообразного подхода к правовому регулированию лицензионных отношений. Неадекватность правового регулирования в данной сфере во многом обусловлена отсутствием научной базы. В связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер системное осмысление административно-правовой природы лицензирования приобретает важное теоретическое и практическое значение. В целях оптимизации баланса частных и публичных интересов в правовой регламентации лицензирования требуется выявление научно обоснованных критериев допустимости использования данной формы административно-правового регулирования; назрела острая необходимость обобщения опыта применения лицензионного законодательства в различных сферах деятельности органов исполнительной власти. Поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является системное изучение института лицензирования как формы реализации исполнительной власти, разработка теоретических основ законодательного регулирования лицензионного производства.
Основные задачи исследования, вытекающие из поставленной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
анализ сущности лицензирования как формы государственного управления, выявление его функционального содержания;
анализ правовой природы лицензирования как комплексного административно-правового режима;
классификация видов лицензирования с целью выявления их характерных черт;
- исследование содержания административно-правового режима
лицензирования, представленного совокупностью двух элементов -
институционального (лицензирующие органы) и функционального
(лицензионное производство);
исследование особенностей видов лицензирования, дифференцированных по критерию характера реализуемого публичного интереса, путем исследования отдельных лицензионных режимов, входящих в состав выделяемых классификационных видов;
- внесение предложений по совершенствованию законодательства в
сфере лицензирования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти посредством лицензирования.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере лицензирования как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:
1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование,
обобщение, индукция и дедукция, аналогия;
2) частнонаучные методы в области государственно-правовых
исследований: конкретно-социологический (социологические опросы,
интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных),
метод догматического толкования (системное, историческое,
грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Н.И. Буденко, А.А. Демин, В.В. Денисенко, Б.П. Елисеев, А.И. Елистратов, Ю.П. Емельянов, Д.С. Жданкин, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, А.В. Кряжков, Б.М. Лазарев, В.А. Малышева, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, Ю.Н. Мильшин, В.И. Новоселов, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, Г.И. Петров, А.В. Пикулькин, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, М.В. Савчук, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.В. Шестаков и др. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по теории государства и права, конституционному и гражданскому праву, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов - С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, О.М. Олейник, Л.И. Спиридонова, В.Е. Чиркина и др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили опубликованные акты Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений административно-правового регулирования лицензирования как формы реализации исполнительной власти. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. Исследование лицензирования через призму функций
государственного управления позволило сформулировать понятие
лицензирования как формы реализации исполнительной власти,
опосредующей осуществление правового предварительного и текущего
контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, а также
учета лицензируемых объектов путем вынесения лицензирующим органом
административно-правовых актов в рамках нормативно урегулированной
процедуры; элементами данной формы являются лицензирующий орган, -
акты лицензирования, процедура лицензирования
2. Исследование лицензирования через системообразующие признаки
позволило обосновать вывод о том, что, несмотря на значительную
дифференциацию сфер государственного управления, где используется
лицензирование, последнее является единым комплексным
административно-правовым режимом, в основе которого лежат общие
принципы, к которым относятся законность, обязательность, публичность,
заявительный характер, платность, достоверность, открытость; особенности
отдельных лицензионных режимов определяются его целевым назначением в зависимости от вида реализуемого публичного интереса.
Анализ действующего лицензионного законодательства
свидетельствует, что оно не в полной мере отражает систему принципов лицензирования как института административного права. Полагаем, что ст. 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» должна быть дополнена указанием на такие принципы как обязательность, публичность, заявительный характер и платность лицензирования.
3. Обоснован методологический подход к классификации видов
лицензирования на основе единого критерия - реализуемого посредством
исполнительной власти публичного интереса, дифференцированного по
характеру, уровню и содержанию, на основе которого выделяются
следующие виды лицензирования:
- по характеру публичного. интереса (публично-функциональной
направленности):
а) лицензирование, направленное на охрану общественного порядка и
обеспечения национальной (государственной) безопасности;
б) лицензирование, направленное на обеспечение прав и свобод
граждан.
- по уровню публичного интереса:
а) лицензирование, направленное на реализацию
общегосударственного интереса;
б) лицензирование, направленное на реализацию публичного интереса
субъекта РФ;
- по содержанию публичного интереса:
а) лицензирование в экономической сфере;
б) лицензирование в административно-политической сфере;
в) лицензирование в социально-культурной сфере.
4. Лицензионное производство представляет собой разновидность
управленческого процесса как административно-процессуальной формы, в
которой осуществляется деятельность органов исполнительной власти по применению норм лицензионного права как административно-правового института. Правовое значение опосредования лицензирования категорией административного процесса состоит в обеспечении легитимности лицензионных правовых актов; нарушение требований административно-управленческой процессуальной формы должно влечь незаконность последнего.
Обоснована необходимость разграничения и правового закрепления двух видов процедур, образующих содержание лицензионного производства: общие и специальные; общие процедуры, в свою очередь, могут дифференцированы на обязательные и факультативные. К общим обязательным процедурам относятся возбуждение лицензионного производства, лицензионная экспертиза, принятие решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии, оплата лицензионного сбора; к общим факультативным относятся: переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществление текущего контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, применение мер принуждения за их несоблюдение лицензионных требований, в частности, приостановление и аннулирование лицензии. К специальным лицензионным процедурам относятся процедуры, отражающие специфику отдельных видов лицензирования, обусловленную характером лицензируемого объекта. Общие лицензионные процедуры должны быть установлены на уровне федерального закона; специальные могут устанавливаться положениями о лицензировании отдельных видов деятельности.
Необходимо устранение дублирования функций государственных органов в сфере создания кредитных организаций, а именно - Центрального банка Российской Федерации и налоговых органов. Содержание контроля, опосредуемого регистрацией кредитных организаций Банком России, а также ее правовой механизм позволяет утверждать, что данная административно-правовая форма опосредует осуществление лицензионного по своей природе
контроля. В силу сказанного Центральный банк Российской Федерации должен быть прямо определен в качестве лицензирующего органа; регистрационные полномочия должны быть сконцентрированы у налоговых органов.
7. Необходимо включить в Федеральный закон «О банках и банковской
деятельности» нормы, устанавливающие ответственность Центрального
банка Российской Федерации за свои неправомерные действия (бездействие)
в области лицензирования банковских операций.
8. Обосновано, что институт лицензирования нотариальной
деятельности является излишним в механизме государственного управления
нотариатом. С одной стороны, он дублирует функционально институты
назначения нотариуса на должность и квалификационного экзамена, с другой
стороны, он не реализует свое сущностное предназначение - контроль. В
силу указанных причин целесообразно отказаться от лицензирования
нотариальной деятельности как института, функционально непригодного для
государственного контроля за публично-правовой деятельностью и
выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции.
9. Повышение качества юридических услуг, оказываемых на
профессиональной основе, требует возрождения института лицензирования
деятельности по оказанию юридической помощи. При этом в лицензионной
деятельности должна быть в полной мере реализована сущность
лицензирования - государственный контроль за законностью
лицензируемого вида деятельности. Механизм лицензирования должен
предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия
соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий
(контроль за законностью лицензируемой деятельности, выражающийся в
проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований).
Лицензирование юридической деятельности должно осуществляться
Федеральной регистрационной службой. Целесообразно, на наш взгляд,
дифференцировать виды лицензий в зависимости от характера
правозащитной деятельности, например: оказание юридической помощи юридическим лицам, правозащитная деятельность в отношении граждан.
Теоретическое значение диссертационного исследования
определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных
проблем регулирования административных правоотношений,
складывающихся в сфере лицензирования. Предложенные диссертантом положения о лицензировании как форме реализации исполнительной власти в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы лицензирования.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования лицензионного законодательства; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в пяти публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Сущность лицензирования как формы реализации исполнительной власти
Провозглашение Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности как высшей ценности требует наличия действенного механизма их реализации. А это означает, что необходимо изменить традиционные подходы к исследованию административно-правовых институтов, которые должны рассматриваться через призму обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Системная трансформация экономической и политической жизни привела к серьезными изменениями в механизме государственного управления и организационно-правовом статусе многих субъектов управления, остро поставила проблему осмысления тех новых форм и методов государственного управления, которые возникли в связи с переходом к новой системе отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие. Речь должна идти, прежде всего, об определенной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни.
Конституцией РФ провозглашен фундаментальный принцип учета интересов индивида и общества, а, следовательно, и взаимного их ограничения, при построении гражданского общества и государства. В ч. 1 ст. 7 Конституции указано, что Российская Федерация - социальное государство, деятельность которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. В условиях социального государства и гражданского общества происходит сближение, взаимопроникновение частных и публичных интересов. Государство не может теперь находиться только в политическом пространстве и рассматривать публичный интерес как властно-принудительный, оставляя частный интерес, экономическую свободу за пределами своего воздействия. В режиме гражданского общества государство не подавляет и не подчиняет частный интерес в угоду публичному, а применяет механизмы их согласования. «Но, как известно, согласованный интерес уже больше не является механическим результатом публичного и частного интересов. Это уже нечто качественно новое, воплощающее в себе оба указанных, начала, происходит диалектическое снятие, решение противоречия на ином уровне»3.
С провозглашением социального государства в обществе делается заявка на решительный шаг к переходу от принципа «равенства возможностей» к принципу «равенства результатов». Парадоксальность же ситуации, заключается в том, что административно-командные методы управления значительно сократились, но задачи в сфере государственного управления остались прежними. Такая ситуация привела к необходимости обеспечения разумного баланса публичных и частных интересов и, как следствие, появлению новых формам реализации публичного интереса. Одной из таких форм на сегодняшний день является лицензирование, которая нашла свое применение во всех сферах государственного управления (экономика, социальная и административно-политическая сфера).
Интересы каждого из субъектов занимают свое определенное место в общей системе интересов. Признав человека, его права и свободы высшей ценностью, провозгласив признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве основной обязанности государства, Конституция Российской Федерации определила в принципиальном плане границы принудительно-властного воздействия государственных органов на общество: основные дозаконотворческие и внезаконотворческие требования определенной меры свободы, первичные по отношению к государственной власти. В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.), защита и поощрение прав человека и основных свобод является одной из основополагающих целей правления; правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение4.
Указанная мера свободы нормативно формализуется государством в лице высших представительных органов власти посредством правовых категорий основных прав и свобод личности. Будучи закрепленными в законах, они выполняют, на наш взгляд, двоякую роль по отношению к государственному управлению. С одной стороны, они, как отмечалось выше, определяют пределы прямого властного воздействия власти на личность, ограждая ее от произвола государственных органов. С другой стороны, провозглашенные в качестве основной цели государства, они определяют одно из важнейших направлений его деятельности, что в принципиальном плане влияет на структурную организацию власти вообще и административной власти в частности, а также методы, посредством которых реализуются стоящие перед ней задачи. Данное положение, определяя в принципиальном плане значение лицензирования в современном обществе, играет, на наш взгляд, определяющую роль в решении проблемы государственного управления лицензионными процессами.
Лицензирование как комплексный административно-правовой режим
Сущность административных режимов заключена в природе самого управления. Нельзя построить даже минимально эффективную систему управления, не осуществив при этом режимную организацию ее основных компонентов.
В юридической литературе встречаются различные подходы к понятию административно-правового режима. Бахрах Д. полагает, что административно-правовой режим представляет собой определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений имеют юридически неравное положение. Иначе определяет административно-правовой режим И.С. Розанов: «административно-правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления40.
В каждом из этих определений ясно просматривается общее начало государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности субъектов административно-правовых отношений в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление же такого порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в целом должно, на наш взгляд характеризоваться как административно-правовой режим.
Анализ литературы по административному праву позволяет утверждать, что, несмотря на общепризнанность категории административно-правового режима, ее использование в административно-правовой науке крайне ограничено. В основном, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера. Главные среди них - упомянутые в Конституции РФ режимы чрезвычайного и военного положения. В настоящее время в научной литературе по административному праву преобладает традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций сфере государственного управления. В частности, сюда отнесены, помимо уже названных, режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения службы в силовых структурах и ряд других4 . Так, И.С. Розанов определяет основные цели административно-правовых режимов как «обеспечение общей безопасности России, .... создание на пути иностранных разведок, преступных организаций и лиц достаточно надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере внешней и внутренней безопасности России»42.
На наш взгляд, ограничивать сущность административно-правовых режимов ориентацией на урегулирование ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Возьмем, например, режим лицензирования; он не ситуационен. Его существование нельзя признать также и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь идет об относительно самостоятельной сфере государственного управления.
Выявление сущностных характеристик административно-правовых режимов требует первоначального разделения на две логические составляющие, аналитически вычленяя: а) административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни; б) правовое регулирование административных режимов. Только после этого можно описать режим как целостное управленческое явление, и как одну из форм его реализации -административно-правовой режим.
Первый из числа выбранных нами для анализа компонентов исследуемого явления - административный режим. Обозначенный термин носит специальный характер и более всего применим к административно-правовой проблематике или сфере государственного управления.
Если обратить внимание на то, как характеризуются в науке административного права административно-правовые режимы, то здесь достаточно однозначно просматривается разделяемое фактически всеми исследователями мнение о том, что такого рода режимы - это, по меньшей мере, установление особого порядка деятельности в той или иной сфере жизни, включая соответственно особый, а, порой, возможно, и обычный порядок функционирования соответствующих субъектов управления.
Такое первичное понимание административного режима становится еще более очевидным, если обратить внимание на объективные особенности исходной для осуществления любого управленческого процесса системы управления. Как известно еще со времен Н. Винера, любая система управления вне зависимости от ее природы и сложности всегда имеет необходимыми элементами субъект управления, который непосредственно осуществляет управленческие воздействия, объект управления - т.е. объект приложения усилий субъекта управления, а также прямые и обратные связи между ними. Надо также иметь в виду, что управление в том понимании, которое придается ему в науке управления, являет собой имманентное свойство целостных систем. Поэтому функционирующая совокупность субъекта, объекта управления и соединяющих их связей представляет собой именно целостную систему .
Система лицензирующих органов
Государство немыслимо вне своих органов, а, следовательно, организующее воздействие государства осуществляется через органы государства90. Нормы института лицензирования, закрепляющие круг субъектов, уполномоченных осуществлять лицензирование, базируются на дефиниции Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»: лицензирующие органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Завершающим этапом становления и формирования законодательства о лицензировании в рамках действия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» явилось формирование нового перечня органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Так, место прежнего Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности»91 заняло Постановление Правительства РФ 26 января 2006 г. N 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» , определяющее, так же как и предыдущее, перечень федеральных органов исполнительной власти, полномочных проводить лицензирование и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими проекты положений о лицензировании этих видов деятельности. Официально Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» было признано утратившим силу (п. 6 Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45). В рамках Постановления Правительства РФ N 135 лицензирование конкретных видов деятельности (109 лицензируемых видов деятельности) на федеральном уровне осуществляло 33 федеральных органа исполнительной власти. При этом на уровень субъектов РФ было отдано лишь пять лицензируемых видов деятельности - производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств; ветеринарная деятельность; заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов; публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Проекты положений о лицензировании данных видов деятельности, так же как и иные положения о лицензировании соответствующих видов деятельности, разрабатывались соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Ввиду сокращения лицензируемых видов деятельности (в целях устранения излишних административных барьеров) действующее Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 содержит более усеченный список (Перечень) федеральных органов исполнительной власти. На настоящий момент 29 федеральных органов исполнительной власти осуществляют лицензирование 94 видов деятельности, семь из которых к 1 июля 2006 года и к 1 января 2007 г. перестанут лицензироваться (проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; аудиторская деятельность, оценочная деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность). Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, также существенно претерпел изменения и сократился до двух видов - заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов и заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.
Согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Перечень сведений, обязательных при оформлении уведомления, определен п. 3 Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45. К уведомлению также прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа. Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации в 10-дневный срок со дня получения уведомления и прилагаемых к нему документов переоформляет документ, подтверждающий наличие лицензии, в порядке, установленном Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», и вносит изменения в реестр лицензий видов деятельности, лицензирование которых он осуществляет.
Касательно иных лицензируемых видов деятельности, не входящих в предмет регулирования Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», следует отметить, что выдача большинства лицензий осуществляется именно федеральными органами исполнительной власти либо их территориальными органами. Так, например, лицензирование деятельности в области связи осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 318 (в действ, ред.)94, либо управлением Федеральной службы по надзору в сфере связи в субъектах Российской Федерации, полномочия которой утверждены Приказом Мининформсвязи РФ от 11 января 2006 г. N 4 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере связи»95. Закон РФ «Об образовании» (в действ, ред.) (п. 7 ст. 33) определяет, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование образовательной деятельности, т.е. Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»96.
Лицензирование в сфере банковской деятельности
В настоящее время банковская система России как один из главных институтов, характеризующих развитость рыночных отношений в стране, претерпев значительные структурные изменения, превратилась в ключевой элемент механизма финансовых отношений. Как справедливо заметил В. Ф. Яковлев, «... банки являются центром экономики и от их существования, от их нормального функционирования зависит состояние всей экономики, а также права и интересы огромного числа вкладчиков»153. Поэтому стабильное функционирование банковской системы есть необходимая предпосылка цивилизованного развития рыночных отношений в Российской Федерации. Обеспечить стабильность и предсказуемость банковской системы обязано государство; не случайно учреждение банковских организаций всегда находилась под пристальным вниманием государственных органов. В России традиционно, в силу особого национального менталитета развитие банковской системы происходило весьма своеобразным образом. Исторически создание банковских учреждений предопределялось казенными интересами, а оформление, как правило, происходило путем издания специального именного Указа или Манифеста154. К.Ю. Тотьев выделяет следующие виды публичного интереса в банковской сфере: 1) обеспечение стабильности банковской системы в целом и отдельных социально значимых кредитных организаций; 2) обеспечение стабильности национальной валюты, формирование единообразной и адекватной существующим экономическим отношениям системы расчетов и банковских услуг; 3) защита от правонарушений в банковской сфере; 4) защита интересов вкладчиков кредитных организаций; 5) обеспечение свободы предпринимательской деятельности в банковской сфере и защита от недобросовестной конкуренции, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства155.
Одной из правовых форм, обеспечивающих реализацию публичного интереса в банковской сфере является государственный контроль за созданием и деятельностью кредитных организаций. На стадии создания кредитной организации он выражается в установлении соответствия субъекта ряду нормативно определенных критериев, при наличии которых возможна выдача лицензии на осуществление банковских операций; в последующем это обеспечивает стабильность банковской системы в целом, а также создает условия защиты прав и законных интересов вкладчиков и иных кредиторов кредитной организации. С другой стороны, государственное регулирование процесса создания кредитных организаций осуществляется специальным государственным органом, уполномоченным от имени государства регулировать и контролировать соответствующую деятельность.
Можно выделить три уровня нормативного регулирования создания кредитных организаций.
Первый уровень - федеральные законы, устанавливающие общие правовые основы порядка создания, деятельности и ликвидации юридических лиц. К таковым относятся Гражданский кодекс Российской
Федерации, Федеральный закон «Об акционерных обществах»137, Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью»158, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
В силу ст. Федерального закона Российской Федерации «О банках и банковской деятельности» кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Из этого следует, что кредитная организация представляет собой коммерческую организацию. Регулирование отношений, возникающих в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление организационно-правовых форм коммерческих юридических лиц, осуществляется гражданским законодательством. Гражданский кодекс Российской Федерации (п. 3 ст. 66) определяет формы хозяйственных обществ: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и общество с дополнительной ответственностью. Таким образом, кредитная организация может быть зарегистрирована только в указанных организационно-правовых формах и только в соответствии с указанными федеральными законами.
