Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование административной ответственности в сфере потребительского рынка 13
1.1. Общее понятие и содержание общественных отношений в сфере потребительского рынка 13
1.2. Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в КоАП РФ 35
1.3. Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях 51
Глава 2. Особенности реализации административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка 81
2.1. Квалификация административных правонарушений в сфере потребительского рынка 81
2.2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка 111
2.3. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка 136
Заключение 165
Библиографический список 177
- Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в КоАП РФ
- Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
- Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка
- Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы государственной службы являются постоянным объектом внимания руководства Российской Федерации. Это неслучайно, так как государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Вследствие осуществляемых в последние, годы преобразований, она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.
Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения, или статуса. Особое значение в этом плане имеет законодательное установление особенностей правового статуса государственного гражданского служащего.
Следует, отметить, что государственным гражданским служащим в части правового регулирования прохождения ими службы и установления их правового статуса повезло больше, чем государственным служащим государственной военной и государственной правоохранительной служб. Это связано с тем, что по государственной гражданской службе принят федеральный закон об этом виде службы, а также реестр должностей государственных гражданских служащих. Вместе с тем многое из того, что нашло свое закрепление в законодательстве относительно правового положения (статуса) государственного гражданского служащего нуждается в научном осмыслении и дальнейшем совершенствовании.
Успешное развитие государственной службы возможно только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представля-
ет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.
Осуществляя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы. Опыт, накопленный юридической наукой, и практика государственной службы показывают, что в статусном составляющем государственного гражданского служащего ведущую роль, наряду с должностным, служебным, социальным статусом, играет его правовой статус.
Изучение данной темы позволяет полнее представить научную концепцию административно-правового статуса государственного гражданского служащего, в том числе определить понятие, сущность, структуру, юридический состав и содержание такого социально-правового феномена, как «административно-правовой статус государственного гражданского служащего». Исследование данной проблемы дает возможность понять процесс формирования, развития и укрепления статусных основ государственной службы страны в целом.
Анализ этой социально значимой темы важен не только в плане ее теоретического осмысления, но и в практическом отношении — для обобщения практики реализации административно-правового статуса гражданских служащих, определения перспектив развития системы государственной службы Российской Федерации, укрепления единства государственной власти, повышения эффективности деятельности государственного аппарата, укрепления престижа и авторитета в обществе государственного гражданского служащего. Реформы и преобразования государственной служ-
бы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.
Актуальность темы определяется также тем обстоятельством, что многие аспекты административно-правового статуса государственного гражданского служащего до сих пор являются дискуссионными и требуют серьезного научного осмысления и анализа. Объективное исследование данной темы может внести определенный вклад в решение ряда принципиальных вопросов теории административного (служебного) права и практики реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Значимость данной темы обусловливается необходимостью проведения сравнительного анализа законодательной базы административно-правового статуса государственного гражданского служащего. Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 2004 г., совершенствуя административную власть в стране, расширяют правовое поле государственной службы, в том числе правовое поле административно-правового статуса государственного гражданского служащего.
В целом исследование проблемы административно-правового статуса чиновника, его динамики в процессе организации и регулирования государственно-служебной деятельности - это важное направление изучения, анализа и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации. Выявление особенностей юридического установления административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации представляет собой одну из крупных проблем современной
науки, решение которой определяется насущными потребностями развития нашего государства и общества.
Степень научной разработанности темы. Проблема административно-правового статуса гражданских служащих в силу ее актуальности и новизны занимает одно из центральных мест в научных трудах различного уровня. Как правило, в отечественной юридической литературе тема правового статуса государственных служащих освещается учеными-юристами различных отраслей права. Тема обобщается и речь в научных и учебных изданиях чаще всего идет о правовом, а не административно-правовом статусе государственных, но не гражданских служащих.
Кроме того, большинство работ, посвященных проблемам государственной службы, относятся к периоду действия уже утратившего свою юридическую силу законодательства в этой области.
Исследование поставленной проблемы показывает, что данной проблематике посвящены труды таких ученых-правоведов, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.А. Ивлев, В.А. Козбаненко, Л.М. Колод-кин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.Н. Костюков, В.М. Курицын, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Р.С. Мулукаев, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, Ю.А. Розенбаум, Л.М. Овсянко, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, Ю.Н. Старилов, П.П. Сергун, Л.В. Смирнов, В.И. Федоров, В.В. Черников и некоторых других1.
Существуют многоплановые публикации по системе государственной службы Российской Федерации в периодической печати, содержащие
См.: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. М. 2001; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М. 2002; Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М. 1999; Государственная служба: Учеб. Пособие / Под ред. А.В. Оболонского. М. 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М. 2003; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулированием. 1997 и др.
ценную эмпирическую информацию, в том числе по теме правового статуса гражданского служащего2.
Проблемы правового статуса исследуются и на диссертационном уровне. Этой теме, в частности, посвящены диссертационные труды ученых-юристов В. А. Козбаненко, А. А. Василевской, В.И. Спасенко, А.А. Гришковца, О.М. Хатюшенко, Т.В. Щукина, А.В. Шарова3.
Вместе с тем, обобщающих диссертационных и монографических работ, посвященных анализу административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе4, пока нет. Речь в предыдущих исследованиях и изданиях идет о правовом, а не о административно-правовом статусе государственного служащего. Весьма редко внимание акцентируется именно на гражданских служащих Российской Федерации.
Отечественными правоведами еще не создана современная целостная концепция административно-правового статуса гражданского служащего Российской Федерации. Поэтому комплексное научное исследование проблем, связанных с административно-правовым статусом гражданского служащего современной России, будет способствовать разработке данной концепции.
2 См.: Розенбаум Ю.А Какой должна быть государственная служба // Власть. 1996. № 7; Сав
ченко С.Д. Система государственной службы Российской Федерации: проблемы реформирова
ния и развития // Чиновник. 2004. № 1.
3 См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственного гражданского служа
щего: Автореф. ...д-ра. юрид. наук. М. 2003; Василевская А.А. Федеральное законодательство о
правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации: Авто
реф. ...канд. юрид. наук. М. 2001; Спасенко В.И. Проблемы совершенствования правового ста
туса должностных лиц государственного органа России: Автореф. ...канд. юрид. наук. М. 1997;
Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе: Автореф.
...канд. юрид. наук. М. 1997; Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государст
венного служащего: Автореф. ...канд. юрид. наук. М. 1999; Шаров А.В. Правовые и организа
ционные проблемы регулирования государственной службы: Автореф. ...канд. юрид. наук. М.
1997.
4 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст.
3215.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения службы государственным гражданским служащим Российской Федерации. В первую очередь речь идет о той части названных видов общественных отношений, которые могут быть востребованы как предмет административно-правового регулирования.
Предметом диссертационного исследования являются а дминист-ративно-правовые нормы, определяющие правовой статус гражданского служащего Российской Федерации, научные источники, практика реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Цель настоящей диссертационной работы заключается в определении сущности, структуры, юридического содержания и состава, а также практики реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации и формулировании на этой основе теоретических выводов, предложений и научно-практических рекомендаций.
Содержание и цель диссертации направлены на решение следующих задач:
- определение сущности статуса государственного гражданского
служащего — его понятия, системы составляющих элементов и функций;
— выявление роли и места административно-правового статуса в
системе статусов государственного гражданского служащего;
- характеристика концептуальных основ административно-
правового статуса государственного гражданского служащего Российской
Федерации — сущности, целей, принципов, юридического состава;
— определение системы принципов формирования и реализации ад
министративно-правового статуса государственного гражданского служа-
щего, установление содержания каждого из них, а, прежде всего, принципа единства и сочетаемости прав и обязанностей служащего;
проведение сравнительного анализа правовых норм ранее действующего законодательства о государственной службе и современного законодательства Российской Федерации, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего с целью определения качества состоявшейся при этом динамики;
осуществление оценки состояния правовой регламентации основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего Российской Федерации;
проведение правовой экспертизы предусмотренных для государственного гражданского служащего России ограничений и запретов;
определение качества требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и подготовка на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой части;
выявление проблем реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего России и разработка рекомендаций по их преодолению;
формулирование на основе проведенного исследования теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Теоретико-методологические и нормативные основы исследования. Настоящее диссертационное исследование опирается на достижения отечественной и зарубежной правовой мысли. Теоретическую основу диссертации составляют конкретные научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных правоведов по проблемам теории государства и права, конституционного, административного, трудового права, государственного и муниципального управления, управления персоналом, по проблематике государственной службы в целом. Использование,
помимо правовых дисциплин, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к исследуемой проблеме, поскольку изучаемая тема находится на стыке наук.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
В качестве основных прикладных методов исследования применялись: исследование нормативных правовых актов, анализ и обобщение теоретических положений отечественных и зарубежных правоведов, систематизация эмпирического материала, мониторинг и обобщение практики реализации основных элементов правового статуса при прохождении государственной гражданской службы.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу Российской Федерации, в том числе вопросы административно-правового статуса государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой научное исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений концепции правового статуса государственных гражданских служащих — его понятия и структуры. В диссертации уточнены общие и отличительные черты понятий «правовой статус» и «административно-правовой статус» государственного служащего и государственного гражданского служащего. Сформулированы сущность, цели и принципы формирования и реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Новым является формулирование системы общих и специальных принципов формирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих России.
Новацией является подробный анализ и характеристика основных прав и обязанностей, ограничений и запретов гражданских служащих, требований к служебному поведению на гражданской службе.
В диссертации обобщаются теоретические выводы с учетом концептуальных положений теории государства и права, конституционного, административного и трудового права, а также правовых норм действующего законодательства о гражданской службе. Помимо этого в работе формулируются научно-практические предложения по совершенствованию элементов, составляющих административно-правовой статус гражданского служащего Российской Федерации.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Определение сущности статуса государственного гражданского служащего посредством его комплексного рассмотрения как совокупности личного, гражданского, правового, социального, должностного и служебного статусов.
Вывод о необходимости законодательного включения в число элементов правового положения (статуса) гражданского служащего таких составляющих, как государственные гарантии и ответственность. В настоящее время глава третья Федерального закона от 27.07.04 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской федерации», регламентирующая правовое положение гражданского служащего, таких элементов в себе не содержит.
Необходимость включения в число основополагающих принципов гражданской службы принципа единства и сочетания прав и обязанностей гражданского служащего. Данный принцип должен возвести в первооснову корреспондирующее свойство одного по отношению к друго-
му и исключить имеющиеся в науке тезисы о приоритете одного элемента правового статуса гражданского служащего над другим.
Вывод о том, что изменения, произошедшие в правовом регулировании правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, не по всем направлениям отвечают потребностям государственной гражданской службы.
Авторская классификация обязанностей государственных гражданских служащих по степени связанности с выполняемыми ими задачами на общие, основные и специальные.
Последний вид обязанностей, в отличие от двух предыдущих, устанавливается не на основании нормативных правовых актов, а, как правило, на основании локальных правовых актов того или иного органа. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о законности вменяемых обязанностей, поскольку локальные правовые акты не контролируются посредством использования механизма регистрации в Министерстве юстиции РФ.
Вывод о схожести, но не тождественности запретов и правоогра-ничений, распространяемых на государственных гражданских служащих. В первом случае права и действия государственных гражданских служащих ограничиваются, во втором - императивно запрещаются. Кроме того, за несоблюдение запретов государственный гражданский служащий может быть привлечен к юридической ответственности. Несоблюдение ограничений может послужить основанием для незаключения служебного контракта либо неназначения на должность, но не привлечения к ответственности.
Вывод об особо значимой роли нравственных норм в регулировании служебного поведения государственного гражданского служащего. Это обстоятельство предполагает необходимость принятия Этического кодекса государственного гражданского служащего.
8. Предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего правовое положение (статус) государственного гражданского служащего.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации научные результаты и теоретические выводы о концептуальных и правовых основах, структуре, юридическом содержании и составе административно-правового статуса гражданских служащих позволят расширить теоретические взгляды на природу и содержание данного социально-правового явления, выявить новые подходы к его концептуальному и нормативному развитию. Таким образом, полученные диссертантом научные результаты в известной степени развивают и дополняют теоретические основы государственной службы, теорию административно-правового статуса и в целом теорию административного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что внедрение разработанных в процессе исследования предложений в деятельность государственных органов позволит успешнее выполнять возложенные на них функции, усилить ответственность гражданских служащих за качество выполнения ими своих задач, повысить авторитет и престиж гражданской службы России.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового положения государственного гражданского служащего.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, положения и выводы проведенного исследования прошли экспертизу во время обсуждения диссертации на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Необходимая апробация полученных результатов осуществлялась на научно-практических конференциях, проводившихся в академии ФПС России.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 11 научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных официальных актов и научной литературы и приложения.
Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в КоАП РФ
Названные нормативные правовые акты формируют специальную терминологию, применяющуюся в институте потребительского рынка. Однако осуществленный нами анализ нормативного материала свидетельствует о различном толковании одних и тех же понятий, являющихся базовыми для данного института. Приводить в тексте диссертации полный анализ не представляется целесообразным, поэтому ограничимся лишь выводами и проиллюстрируем их отдельными примерами. Для целей данной работы нам необходимо определить понятия «потребительский рынок» и «потребитель».
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 в ст. 4 предусматривает основные понятия, используемые в сфере его регулирования, в том числе: товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
При том, что правомерность включения в понятие «товар» работ и услуг представляется сомнительной (в законодательстве обычно называют товары, работы и услуги), определение товарного рынка, по нашему мнению, является наиболее точным, чего нельзя сказать о других нормативных актах. Например, Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. (ред. от 2 июня 2007 г.) № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»1 вводит для целей регулирования трудовых отношений в области торговли специальные понятия, не совпадающие с общепринятыми: деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничном рынке - продажа товаров, выполнение работ, оказание услуг, осуществляемые соответственно по договору розничной купли-продажи и договору бытового подряда; розничный рынок (далее - рынок) - имущественный комплекс, предназначенный для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на основе свободно определяемых непосредственно при заключении договоров розничной купли-продажи и договоров бытового подряда цен и имеющий в своем составе торговые места. Рынки подразделяются на универсальные и специализированные; универсальный рынок - розничный рынок, на котором менее восьмидесяти процентов торговых мест от их общего количества предназначено для осуществления продажи товаров одного класса, определяемого в соответствии с номенклатурой товаров, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере торговли; специализированный рынок - розничный рынок, на котором восемьдесят и более процентов торговых мест от их общего количества предназначено для осуществления продажи товаров одного класса, определяемого в соответствии с номенклатурой товаров, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере торговли; сельскохозяйственный рынок - специализированный рынок, на котором осуществляется продажа сельскохозяйственной продукции в соответствии с перечнем, определенным Правительством РФ; сельскохозяйственный кооперативный рынок - сельскохозяйственный . рынок, управление которым осуществляется управляющей рынком компанией, зарегистрированной в соответствии с законодательством Российской Федерации в форме сельскохозяйственного потребительского кооператива, и на котором осуществляется продажа сельскохозяйственной продукции в соответствии с перечнем, определенным Правительством РФ; управляющая рынком компания - юридическое лицо, которому принадлежит рынок, которое состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения рынка и имеет разрешение на право организации рынка, полученное в порядке, установленном Правительством РФ; торговое место - место на рынке (в том числе павильон, киоск, палатка, лоток), специально оборудованное и отведенное управляющей рынком компанией, используемое для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и отвечающее требованиям, установленным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится рынок, и управляющей рынком компанией; продавец - зарегистрированный в установленном законодательством Российской Федерации порядке индивидуальный предприниматель, гражданин, которые заключили с управляющей рынком компанией договор о предоставлении торгового места и непосредственно осуществляют на торговом месте деятельность по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке, а также привлекаемые лицом, с которым заключен договор о предоставлении торгового места, для осуществления указанной деятельности физические лица; товаропроизводитель - зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, а также гражданин (в том числе гражданин, ведущий крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство или занимающийся садоводством, огородничеством, животноводством), которые являются производителями и осуществляют продажу товаров собственного производства.
Составы административных правонарушений в сфере потребительского рынка в законодательстве субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях
Формулировки, встречающиеся в данных законах, крайне разнообразны. Так, в Законе г. Москвы от 16 июля 2003 № 51 (ред. от 02.02.2005) «Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг города Москвы»1 ст. 5 «Торговля с рук в неустановленных местах» сформулирована следующим образом:
«Торговля с рук промышленными и (или) продовольственными товарами в неустановленных местах».
В Областном законе Ленинградской области от 2 июля 2003 г. № 47-оз (ред. от 12.03.2007) «Об административных правонарушениях» уточняется, что места для торговли устанавливаются органами местного самоуправления в установленном порядке.
Статья 3 «Торговля с рук, лотков и автомашин вне отведенных для этой цели местах» Закона Московской области от 7 октября 2006 № 171/2006-03 «Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области»3 предусматривает два самостоятельных состава административных правонарушений и более конкретна: «1. Торговля с рук, лотков и автомашин продовольственными и (или) непродовольственными товарами вне отведенных для этой цели местах. 2. Те же действия, создающие угрозу безопасности производства работ, либо препятствующие безопасному функционированию транспорта, либо совершенные неоднократно».
В ст. 8.8. Закона Архангельской области от 3 июня 2003 № 172-22-03 (ред. от 14.03.2007) «Об административных правонарушениях»4 предусмот рена ответственность за торговлю и оказание услуг общественного питания «в местах, не отведенных соответствующими органами для этих целей»
Областной закон Свердловской области от 14 июня 2005 г. № 52-03 (ред. от 25.12.2006) «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области»1 запрещает торговлю вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в том числе торговлю с рук, лотков, автомашин на улицах, площадях, во дворах, в подъездах, скверах, на станциях метрополитена, в аэропортах, вокзалах.
Статьей 8 Закона Владимирской области от 14 февраля 2003 г. № 11-03 (ред. от 12.03.2007) «Об административных правонарушениях во Владимир-ской области» запрещается всякая «нестационарная торговля».
Закон Мурманской области от 6 июня 2003 г. № 401-01-ЗМО (ред. от 03.07.2006) «Об административных правонарушениях» предусматривает ответственность за торговлю (предложение товара и его реализацию) на улицах, площадях, во дворах, подъездах, скверах и в иных неустановленных местах городов и других населенных пунктов, а также вдоль проезжей части дорог в населенных пунктах и вне населенных пунктов на территории муниципального образования, а равно организация временных мест торговли без разрешения. Торговлю вдоль проезжей части дорог запрещает также ранее упоминавшийся Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях (п. 3 ст. 7-1.6.), Закон Республики Алтай «Об административных правонарушениях в Республике Алтай» и др.
В Примечании к ст. 3 Закона Республики Бурятия от 13 октября 2005 г. № 1280-Ш (ред. от 22.11.2006) «Об административных правонарушениях» дается определение понятия «неустановленные места»: «специально отведенные территории или выделенные места для постоян ного или временного осуществления торговли, определяемые органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Бурятия».
Кодекс Вологодской области об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность, в том числе, за торговлю, организацию массового питания или предоставление бытовых услуг в неприспособленных местах, под которыми понимаются не отвечающие требованиям специально построенного, приспособленного для определенных целей помещения, а также не соответствующие нормам противопожарной безопасности, санитарным нормам и его технической укрепленности.
Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях запрещает под угрозой административного наказания торговлю «с рук, лотков, автомашин на улицах, площадях, во дворах, подъездах, скверах и других неустановленных местах, за исключением проведения ярмарок и праздничных мероприятий». В Законе Республики Мордовия предусматривается административная ответственность за «мелкорозничную, развозную и разносную торговлю в неустановленных, а также в необорудованных местах».
Уникальный, по нашему мнению, состав административного правонарушения предусмотрен ст. 58 Закона Тверской области «Об административных правонарушениях». Объективную сторону данного правонарушения образуют действия должностных лиц, способствующие торговле, оказанию услуг населению вне специально установленных органами местного самоуправления мест. В тексте статьи субъект правонарушения определен, на наш взгляд, недостаточно четко: «должностное лицо». Очевидно имеется в виду должностное лицо органа местного самоуправления или органа государственной власти Тверской области.
Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка
По сведениям управления Роспотребнадзора по Белгородской области за период с 1 января по 30 июля 2006 г. инспекторами составлено протоколов об административном правонарушении - 1782, в том числе протоколов об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности - 8, протоколов о применении мер обеспечения всего - 7, в том числе в виде временного запрета деятельности - 7. Поступило протоколов, постановлений прокурора об административном правонарушении - 1281. Из них направлено в суд: немедленно - 2, более суток с момента составления - 6.
В соответствии с положениями ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено при наличии предусмотренных в ч. 1 названной статьи поводов:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Как следует из ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ, для возбуждения дела об административном правонарушении достаточно одного из этих поводов.
Анализ дел об административных правонарушениях, рассмотренных нами в ходе работы над диссертацией, свидетельствует, что 71% дел были возбуждены по результатам административно-надзорной деятельности, т.е. поводом к возбуждению дела явилось непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Материалы, поступившие из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений - в 12%. Сообщения и заявления физических и юридических лиц - в 16% (в том числе заявления потерпевших - в 5%). Сообщения в средствах массовой информации - в 3% дел.
Проблема, которая проходит красной нитью через все производство: если состав административного правонарушения предусматривает два субъекта: должностное лицо и юридическое лицо, а большинство составов административных правонарушений в сфере потребительского рынка «полисубъ-ектны», должно действовать правило ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которому назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности виновное физическое лицо (чи- тай - должностное лицо этого юридического лица).
Если вопрос о применении административной ответственности в случае совершения одним и тем же лицом нескольких административных правонарушений урегулирован КоАП РФ и растолкован Верховным Судом РФ , то действия правоприменителя в случае, когда к ответственности за одно и то же деяние необходимо привлекать два субъекта, закон не регламентирует, что, по нашему мнению, является существенным пробелом. Более того, в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10, ч. 1 и 2 ст. 14.16 КоАП РФ, оказывается не только два субъекта правонарушения (юридическое лицо и его должностное лицо), но и два субъекта административной юрисдикции (судья арбитражного суда и судья суда общей юрисдикции). Следовательно, возникает необходимость в возбуждении двух дел по одному и тому же событию, а при рассмотрении этих дел двумя судьями может получиться два противоположных по содержанию постановления (например, о назначении наказания должностному лицу и о прекращении производства по делу в отношении юридического лица или наоборот). Возбуждение двух дел по одному событию административного правонарушения, по нашему мнению, нецелесообразно, это противоречит принципу процессуальной экономии, отвлекает силы и средства субъектов административной юрисдикции, требует участия свидетелей, специалистов, переводчиков одновременно в двух идентичных производствах, назначения одновременно двух экспертиз, размножения документов. Вышеизложенное требует возможности объединения таких дел. Мы должны заметить, что впервые идея объединения дел об административных правонарушениях прозвучала в работе Е. Ю. Родионовой . Мы считаем, что дела в отношении юридических лиц и их должностных лиц должны объединяться во всех случаях.
Возможность объединения дел позволит также решить юридическую коллизию, возникающую при назначении административных наказаний в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. Дело в том, что санкции ряда статей об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка предусматривают конфискацию дважды. Например, санкция ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ сформулирована так: «влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции».
Данная статья в отношении юридического лица рассматривается судьей арбитражного суда, а в отношении должностного лица - мировым судьей. Учитывая, что в данном случае конфискация является обязательной (в тексте статьи не применена формула «с конфискацией ... или без таковой»), конфискацию должны назначить оба судьи. Кроме того, эти судьи рассматривают дела, руководствуясь разными законами (КоАП РФ и АПК РФ), разными толкованиями этих законов (сделанными пленумами Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ), и никак не контактируя друг с другом. В результате складывается такая ситуация: либо один из судей не должен назначать конфискацию, тогда он нарушит требования закона, либо конфискация (одного и того же имущества) будет назначена двумя постановлениями, тогда одно из них не будет исполнено.
Закон не позволяет должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях, выбирать, в отношении должностного лица или юридического лица следует возбудить дело. В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение наказания юридическому лицу не освобождает от ответственности виновное должностное лицо.
Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере потребительского рынка
Достоверность может быть восполнена в процессе дополнительного административного расследования. Доказательства, получение которых связано с ущемлением прав и интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, считаются ничтожными.
Относимость доказательств - это близкая связь факта с обстоятельствами рассматриваемого дела, в силу которой, он, отражая искомые по делу факты, может служить средством их установления. Наличие такой логической связи с доказываемыми фактами позволяет восстановить на основе доказательств фактическую картину действия, имевших место, как правило, в прошлом времени чтобы выводы, вытекающие из этого доказательства, положения, которые им устанавливаются, были одним из обстоятельств, подлежащих установлению по этому делу. Если же каким-либо фактом устанавливается положение, которое не имеет значения по делу, то он в силу своей неотносимости исключается из общей системы доказательств1.
Доказательство будет относимым, если в нем содержатся сведения о любых фактах, имеющих какое-либо значение для дела. Определение отно-симости доказательств происходит в процессе доказывания. Оно начинается с собирания доказательств, когда решается вопрос о том, какие процессуальные действия необходимо провести и каких результатов можно от них ожидать с точки зрения выяснения обстоятельств дела. Относимость доказательства определяется по определению обстоятельства, которое входит в предмет доказывания по делу, а также способно ли доказательство по своему содер-жанию служить установлению этого обстоятельства . КоАП РФ не предусматривает правил определения относимости доказательств. Поэтому вопрос об относимости доказательств решает субъект административной юрисдикции в процессе исследования доказательств и их оценки.
Процесс доказывания завершается оценкой доказательств, на основании которой происходит разрешение дела об административном правонарушении.
Оценка доказательств представляет мыслительную деятельность судьи, членов коллегиального органа, должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, в результате которой определяется их относимость, допустимость, достоверность и достаточность для обоснования выводов по делу3. Оценка доказательств протекает по всем законам логики и психологии и регламентирована Ко АЛ РФ. Основное правило процесса - оценка происходит по внутреннему убеждению судьи, должностного лица, члена коллегиального органа. Это означает, что никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу, и никто не может повлиять на оценочную деятельность субъектов.
Таким образом, вышеизложенное позволяет внести ряд предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования. Мы предлагаем дополнить гл. 27 КоАП РФ статьей 27.8.1 о контрольной (проверочной)закупке. «Статья 27.8.1. Контрольная (проверочная) закупка 1. Контрольная (проверочная закупка) производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных пра вонарушениях в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса.
2. Контрольная (проверочная) закупка производится в случаях: получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпри нимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуа ций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу гра ждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей; обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
3. В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеоза пись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств.
4. О проведении контрольной (проверочной) закупки составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, о месте и времени проведения закупки и о выявленных нарушениях.
5. В протоколе контрольной (проверочной) закупки делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу.
6. Протокол контрольной (проверочной) закупки подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола контрольной (проверочной) закупки вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю».
