Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общественный контроль за соблюдением законности в административной деятельности полиции 16
1.1. Общественный контроль как форма взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества: понятие и сущность 16
1.2. Объекты и субъекты общественного контроля административной деятельности полиции 36
1.3. Стадии и основные формы общественного контроля административной деятельности полиции 62
ГЛАВА 2. Организационно-правовой механизм учета общественного мнения при осуществлении административной деятельности полиции 86
2.1. Общественное мнение о полиции: понятие и особенности формирования 86
2.2. Методы и алгоритмы оценки административной деятельности полиции посредствам общественного мнения 107
2.3. Оценка посредством общественного мнения учетно-регистрационной и контрольно-надзорной деятельности полиции... 123
2.4. Организационно-правовой механизм оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции 153
Заключение 172
Список литературы
- Объекты и субъекты общественного контроля административной деятельности полиции
- Стадии и основные формы общественного контроля административной деятельности полиции
- Методы и алгоритмы оценки административной деятельности полиции посредствам общественного мнения
- Организационно-правовой механизм оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В правовом демократическом государстве общественный контроль является одной из важных форм социального контроля, самостоятельным способом обеспечения законности в сфере государственного управления, реализующимся, как правило, в правовых формах, и, кроме того, действенным средством противодействия коррупции. Для обеспечения эффективности и результативности общественного контроля большое значение имеет общественное мнение, которое оказывает влияние на деятельность органов публичной власти.
В условиях современной России происходит динамичное развитие институтов гражданского общества, повышается роль и значение общественного мнения, которое во многих случаях становится определяющим вектором развития Российского государства. В полной мере это относится к деятельности полиции, которая является неотъемлемой частью государства, его аппарата принуждения, находится под пристальным вниманием общества, чему во многом способствует развитие современных информационных технологий и деятельность независимых средств массовой информации. Именно они во многом формируют общественное мнение об административной деятельности полиции и органов внутренних дел в целом и тем самым способствуют активизации общественного контроля. Таким образом, общественный контроль и общественное мнение оказываются неразрывно связанными друг с другом. Данное обстоятельство фактически признал и глава МВД России В.А. Колокольцев. Так, выступая на расширенном заседании коллегии ведомства по итогам работы за 2014 г., он отметил, что органы внутренних дел стали более открытыми и подконтрольными обществу, о чем свидетельствуют мониторинги общественного мнения1. Как видно, общественное мнение об органах внутренних дел, частью которых является полиция, рассматривается руководством Министерства как основополагающий фактор оценки их деятельности.
Действительно, доверие к полиции и оценка ее работы в последние несколько лет остаются на максимальном уровне. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), доверие к сотрудникам полиции своего региона в 2016 г. выражают 47% россиян (в 2015 г. – 46%). Однако другая половина граждан (47%) еще относится к полицейским с недоверием. Части опрошен-
Официальный сайт МВД России. – URL: (дата обращения: 05.03.2015).
ных в последний год респондентов приходилось сталкиваться с теми или иными противоправными действиями полицейских. Каждый десятый был свидетелем грубого и бестактного обращения (11%), использования служебного положения в личных целях (8%), отмечаются случаи искажения фактов (7%), взяток (6%) и др. В целом индекс работы полиции с 2013 по 2016 г. остается практически неизменным: 47–46 п. (при возможном минимуме 0 и максимуме 100 п.)1.
Необходимо отметить, что общественное мнение как социальное явление возникло в глубокой древности в качестве способа самоуправления общин. Пройдя исторические эпохи античности, феодализма и капитализма, уже в XIX в. через профсоюзы и политические партии общественное мнение постепенно стало значимым социально-политическим институтом. Неудивительно, что в тот же период общественное мнение как предмет исследования заинтересовало не только социологов, но и юристов.
Термин «общественное мнение» возник в Англии (англ. «public opinion») еще в XVI в., а с XVII в. стал широко употребляться в развитых европейских странах. Следует отметить, что согласно политологическому словарю мнение – это «основанные на знаниях оценочные или эмоциональные индивидуальные установки и взгляды на что-либо в складывающихся обстоятельствах»2. Общественное же мнение следует рассматривать как совокупность оценочных суждений групп людей относительно проблем, событий и фактов действительности.
В современных условиях возрастает опасность манипуляции общественным мнением в интересах внутренних и внешних сил, противодействующих легитимной власти. Негативное общественное мнение о государственном аппарате, отдельных высокопоставленных должностных лицах является важным фактором, влияющим на безопасность Российской Федерации. Закономерно, что органы власти, в том числе правоохранительные органы, акцентируют внимание на формировании своего положительного имиджа, вырабатывают меры и подходы, направленные на продуктивный диалог с институтами гражданского общества. В значительной степени это касается и полиции, масштабная реформа которой в числе прочего преследовала цель обеспечения предельно возможной открытости органов внутренних
1 Официальный сайт МВД России. – URL: (дата
обращения: 05.03.2015).
2 Даниленко В.И. Современный политологический словарь. – М.: NotaBene, 2000. – С. 500.
дел, формирования эффективной системы общественного контроля их административной деятельности, в частности деятельности полиции.
Роль и значение общественного мнения возрастают еще и потому, что в правовых, экономически развитых государствах современного мира происходит трансформация полиции, которая нацелена на превращение сугубо силового органа, деятельность которого основана главным образом на осуществлении государственного принуждения, в сервисную структуру, ориентированную на предоставление услуг гражданам. Именно их мнение, как потребителей этих услуг, оказывается определяющим для оценки эффективности работы полиции. В обозримой перспективе по этому пути предстоит пройти и России.
Необходимость дальнейшего совершенствования организационно-правовых форм общественного контроля на основе использования общественного мнения в качестве самостоятельного критерия оценки административной деятельности полиции предопределила актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы исследования. Научный анализ литературы по теме исследования позволяет сделать вывод о междисциплинарном характере источников, которые условно можно разделить на три обособленных группы.
Первую группу составляют труды по теории права и административному праву таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Ю.А. Дмитриев, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.Ф. Ноздрачев, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, М.Е. Труфанов, В.Е. Чиркин.
Вторая группа представлена работами, в которых рассматриваются особенности общественного контроля и смежных с ним форм участия структур гражданского общества в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти. Данной проблематикой плодотворно занимались В.В. Гриб, О.С. Забралова, С.М. Зубарев.
Третью группу составляют научные труды, в которых исследуются правовые основы воздействия общественного мнения на органы внутренних дел России. Это работы А.М. Воронова, П.В. Десятых, Т.М. Заниной, А.В. Зубача, И.Ш. Килясханова.
Наряду с трудами ученых-юристов, при подготовке диссертации автор использовал работы таких выдающихся мыслителей прошлого, как Г.В.Ф. Гегель, Т. Гоббс, Д. Локк. Содержащиеся в них идеи и воззрения способствовали философско-правовому осмыслению темы исследования.
Признавая глубину, обстоятельность и разносторонность научных работ указанных выше авторов, а также трудов других ученых и специалистов, принимая во внимание их весомый вклад в развитие теоретико-методологических основ общественного контроля, в том числе изучение воздействия общественного мнения на административную деятельность полиции, необходимо отметить, что самостоятельных монографических исследований, целью которых являлось бы рассмотрение общественного контроля с позиций влияния общественного мнения на административную деятельность полиции и органов внутренних дел в целом, в Российской Федерации не проводилось. Настоящее исследование является первой попыткой восполнить этот пробел.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе общественного контроля административной деятельности полиции, осуществляемой на основе и с учетом общественного мнения, при этом специально выделяются и анализируются общественные отношения, возникающие в результате ее оценки.
Предмет исследования составляют нормативная правовая основа общественного контроля административной деятельности полиции и органов внутренних дел в целом; административная и судебная практика; законопроекты и проекты подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающие порядок учета общественного мнения при осуществлении полицией административной деятельности.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе с позиций науки административного права общественного контроля деятельности полиции, определении роли и значения общественного мнения для дальнейшего совершенствования данного вида социального контроля, а также подготовке на основе комплексного анализа действующего законодательства и теоретических положений научно обоснованных предложений, направленных на совершенствование правового регулирования административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации посредством учета в их работе общественного мнения.
Для достижения поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
раскрыть сущность общественного контроля административной деятельности полиции со стороны структур гражданского общества;
определить объекты, субъекты, формы и стадии общественного контроля административной деятельности полиции;
определить понятие, содержание и функции общественного мнения об административной деятельности полиции;
исследовать влияние общественного мнения на административную деятельность полиции;
выявить основные критерии и механизм общественной оценки административной деятельности полиции;
подготовить научно обоснованные предложения по совершенствованию правового регулирования административной деятельности полиции на основе учета общественного мнения.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют диалектический метод научного познания, методы анализа и синтеза, моделирования, системно-структурный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-социологический и иные методы исследования.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации; административное, гражданское, уголовное законодательство Российской Федерации; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; иные подзаконные нормативные правовые акты, прежде всего правовые акты МВД России, регламентирующие административную деятельность полиции. Кроме того, работа базируется на положениях международных правовых актов, относящихся к деятельности полиции, и законодательстве ряда современных государств ближнего и дальнего зарубежья.
Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными положениями отечественной административно-правовой науки и непосредственно связанными с объектом исследования трудами в области теории государства и права, конституционного права, уголовного права, гражданского права, философии права, социологии и других наук. В ходе диссертационного исследования использовались работы таких авторов, как Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, О.И. Бекетов, К.С. Бельский, О.В. Гречкина, А.А. Гришковец, Ю.Н. Демидов, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.А. Долгополов, С.М. Зырянов, А.И. Каплунов, М.В. Костенников, А.В. Куракин, Н.В. Макарейко, А.В. Мартынов,
М.Я. Масленников, Л.А. Николаева, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, А.И. Стахов, А.Н. Сагиндыкова, В.Д. Сорокин, Ю.А. Тихомиров, М.Е. Труфанов, А.Н. Жеребцов, В.В. Черников, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.
Эмпирическая база исследования включает в себя результаты анкетирования 180 сотрудников правоохранительных органов в качестве экспертов; статистические данные, характеризующие работу полиции (милиции) и органов внутренних дел в целом в 2005–2016 гг.; результаты опросов общественного мнения о деятельности полиции (милиции), проводимых негосударственными организациями в 2005– 2016 гг.; материалы ведомственной оценки подразделений органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление административной деятельности, в 2005–2016 гг. При проведении исследования также использовался личный опыт службы автора в Главном управлении МВД России по Воронежской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что она представляет собой комплексное монографическое исследование, специально посвященное изучению проблем влияния общественного мнения на административную деятельность полиции и органов внутренних дел в целом.
Доказана взаимосвязь общественного контроля как самостоятельной формы социального контроля и общественного мнения о полиции.
Представлены типовая штатная численность общественных советов при органах МВД России и механизм их формирования, базирующийся на выборности членов советов при территориальных органах МВД России районного уровня и представительном делегировании членов в состав вышестоящих общественных советов.
Обоснована необходимость закрепления де-юре системы административной медиации, учета общественного мнения при формировании кадрового состава полиции.
Сформулирован подход к обеспечению заинтересованного взаимодействия всех служб и подразделений полиции, направленного на комплексное обеспечение общественных интересов посредством корректировки конкретных индикаторов выявленных оценок.
Обоснована классификация форм общественного контроля административной деятельности полиции в рамках двух групп: осуществляемые на стадии наблюдения и применяемые в случае выявления признаков нарушения законности.
Научную новизну диссертационного исследования подтверждают основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа отечественного и зарубежного законода
тельства, точек зрения ученых-юристов сформулировано авторское
определение общественного контроля административной деятельно
сти полиции, в качестве которого выступает деятельность институтов
гражданского общества, заключающаяся в наблюдении, проверке и
оценке деятельности полиции, а также иных структурных подразде
лений органов внутренних дел, обеспечивающих ее деятельность, в
целях поддержания режима законности и повышения эффективности
государственного управления в сфере внутренних дел посредством
учета общественного мнения в рамках государственного управления и
разрешения возможных конфликтов интересов институтов гражданско
го общества и федерального органа исполнительной власти в сфере
внутренних дел, его структурных и территориальных подразделений.
Существующая в России концепция общественного контроля характеризуется как государственно-дозволительная.
2. Аргументировано, что объектами общественного контроля
деятельности полиции выступают Министерство внутренних дел
Российской Федерации, его структурные, территориальные и линей
ные подразделения, отнесенные к органам полиции, а также иные
подразделения органов внутренних дел, выполняющие функции,
обеспечивающие деятельность полиции.
В соответствии с выполняемыми полномочиями объекты контроля подразделяются на две обособленные группы: основные и дополнительные.
3. Обосновано разделение субъектов общественного контроля
административной деятельности полиции в зависимости от предо
ставленных им правомочий на две группы:
1) субъекты гражданского общественного контроля (граждане России, общественные объединения и организации, иные некоммерческие организации, не являющиеся иностранными агентами), обладающие правом осуществления общественного контроля в формах, не связанных с вмешательством в штатный режим работы объекта контрольной деятельности и получением информации, доступ к которой ограничен федеральным законодательством; учет результатов гражданского общественного контроля этих субъектов в деятельности полиции осуществляется по усмотрению соответствующего руководителя;
2) субъекты квалифицированного общественного контроля (общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, профессиональные союзы, общественные инспекторы и общественные эксперты); результаты их работы обязательны для учета в деятельности полиции.
Предложен и аргументирован авторский механизм формирования общественных советов при органах внутренних дел, базирующийся на выборности членов советов при территориальных органах внутренних дел районного уровня и представительном делегировании членов в состав вышестоящих общественных советов.
4. Определено, что общественный контроль деятельности поли
ции включает в себя следующие основные стадии: наблюдение, сопо
ставление реального с должным и оценку контролируемого состояния
по заранее определенным критериям, а также реакцию на отклоняю
щиеся от нормы поведение или процесс с целью восстановления ис
ходного или желаемого состояния.
Выделены и проанализированы основные формы общественного контроля полиции на каждой из его стадий.
-
Для эффективного использования форм общественного контроля систему взаимодействия полиции и общества предложено дополнить механизмом прямого согласования значимых вопросов и разрешения конфликтов между органами власти (государством) и обществом с участием субъектов общественного контроля. Таким механизмом может быть административная медиация. В зависимости от способа и цели согласительной процедуры выделяются следующие виды медиации: 1) проблемно-ориентированная; 2) трансформативная; 3) нарративная; 4) семейно-ориентированная; 5) ориентированная на взаимопонимание; 6) восстановительная; 7) оценочная.
-
Доказано, что общественное мнение о полиции влияет на ее административную деятельность. Оно представляет собой возникающую с учетом индивидуальных характеристик респондентов и под воздействием факторов внешней среды форму общественного сознания, в которой проявляется отношение различных групп людей к деятельности полиции и оценка этой деятельности, реализующая контрольную, директивную и номенклатурную функции и осуществляющая воздействие на государственное управление в сфере внутренних дел.
7. Обосновано, что в правовых актах МВД России стройной си
стемы оценки административной деятельности полиции посредством
общественного мнения не создано.
Предложен авторский алгоритм организации независимого выявления общественного мнения как критерия оценки деятельности полиции посредством привлечения региональных и общероссийских независимых экспертных организаций под контролем Федеральной службы государственной статистики (Росстата).
Сделан вывод о том, что оптимальной является система общественной оценки не конкретного подразделения полиции, а вида ее административной деятельности с использованием репрезентативной либо целевой выборки респондентов. К таким видам административной деятельности следует отнести учетно-регистрационную, контрольно-надзорную и административно-юрисдикционную.
8. Аргументировано положение о том, что учетно-
регистрационную деятельность органов внутренних дел не следует
подвергать общественной оценке отдельно, так как общественный
интерес по факту обращения не нацелен на саму регистрацию, а свя
зан с реализацией контрольно-надзорных и административно-
юрисдикционных полномочий.
Общественную оценку контрольно-надзорной деятельности полиции в сфере обеспечения правопорядка в общественных местах и в сфере безопасности дорожного движения целесообразно осуществлять в рамках организационного и этического модулей. Критериями оценки выступают: состояние защищенности граждан от преступлений и административных правонарушений; законность, обоснованность, своевременность и полнота действий сотрудников полиции (применяемых ими административных процедур) при пресечении, предупреждении и профилактике противоправных посягательств; соответствие поведения, речи и внешнего вида сотрудника полиции этическим нормам; компетентность сотрудников полиции по вопросам, не связанным с выявлением, пресечением и профилактикой правонарушений; своевременность и полнота оказываемой гражданам помощи по вопросам, не связанным с выявлением, пресечением и профилактикой правонарушений.
9. Обосновано, что административно-юрисдикционная деятель
ность полиции может и должна оцениваться посредством обществен
ного мнения, поскольку она выступает средством обеспечения кон
ституционных прав и свобод человека и гражданина; связана с при-
менением государственного принуждения, ограничивающего права и свободы граждан; выступает одним из основных направлений деятельности полиции; ее промежуточные и конечные результаты подлежат обязательной государственной регистрации, что позволяет использовать репрезентативный метод оценки. Общественная оценка административно-юрисдикционной деятельности полиции имеет существенные особенности, которые анализируются в работе. Их учет обеспечит объективность получаемых в итоге данной деятельности результатов.
Теоретическая значимость исследования заключается в анализе и обобщении с позиций административного права научных взглядов в области общественного контроля деятельности полиции, которые дополняют и углубляют представления о содержании, способах и механизме учета общественного мнения при осуществлении административной деятельности полиции. Таким образом, диссертация вносит определенный вклад в современную теорию гражданского контроля в государственном управлении, необходимость сформулировать которую признается в науке административного права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы при совершенствовании нормативной правовой базы, прежде всего ведомственной, регламентирующей порядок взаимодействия органов внутренних дел со структурами гражданского общества при осуществлении этими структурами общественного контроля административной деятельности полиции. Научно обоснованные выводы и рекомендации могут найти применение в учебном процессе образовательных организаций высшего образования юридического профиля при изучении курсов «Административное право», «Административная деятельность полиции», «Государственная служба в ОВД», «Правовые основы информационной безопасности в ОВД», а также использоваться при повышении квалификации сотрудников органов внутренних дел и в практической деятельности подразделений органов внутренних дел по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.
Степень достоверности результатов исследования. Теоретическая часть научного труда базируется на использовании широкого круга российских и зарубежных научно-правовых источников, научной и учебной литературы, опубликованных материалов конференций различного уровня, а также диссертационных исследований дру-
гих авторов. Научные выводы и положения основываются на анализе теоретической части исследования, результатах обобщения и анализа эмпирической базы. При формулировании теоретических и прикладных положений автор использовал данные судебной практики. При разработке научных положений использованы современные методики сбора, обработки и анализа эмпирической базы исследования. Степень достоверности результатов проведенного исследования обеспечена также результатами апробирования разработанных выводов и положений на практике и в учебном процессе, что подтверждается актами внедрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования заслушивались на заседаниях кафедры административного права Воронежского института МВД России, докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в Воронежском институте МВД России (2014, 2015 гг.), Воронежском государственном университете (2016 г.), Московском университете МВД России им. В.Я. Кикотя (2016 г.), Орловском юридическом институте МВД России (2016 г.), Санкт-Петербургском университете МВД России (2014, 2016 гг.).
Основные положения исследования внедрены в учебный процесс Воронежского института МВД России, Нижегородской академии МВД России, практическую деятельность Главного управления МВД России по Воронежской области, Управления МВД России по Орловской области; нашли отражение в двенадцати научных публикациях.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и четырех приложений. Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК при Минобрнауки России.
Объекты и субъекты общественного контроля административной деятельности полиции
Различия в определении феномена гражданского общества обусловлены исторической изменчивостью взаимоотношений между его институтами и государством как «взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностей»2.
Оценивая взаимоотношения государства и общества, Ю. А. Тихомиров отмечает, что исторически «между ними либо вечный конфликт, либо отношения соподчинения первого второму на основании договора или конституции». Далее цитируемый автор отмечает, что согласно теоретической модели «гражданское общество, основанное на равенстве прав граждан и их публичном приоритете, является производителем материальных и духовных благ и призвано… контролировать государственные институты»3.
По мнению К. А. Струсь, гражданское общество представляет собой совокупность частных и межличностных отношений социального, политического, идеологического, культурного, религиозного, семейного и иного характера, направленных на удовлетворение интересов общества, отдельных индивидов и создаваемых ими институтов4.
Если говорить о признаках гражданского общества, то Ю.А. Тихомиров относит к ним юридическое основание (прямое или косвенное); самоорганизацию; самостоятельность; саморегулирование; самоответственность5. Интерпретируя данную концепцию в контексте административного права, В. В. Гриб предлагает выделить следующие признаки институтов гражданского общества: 1) экономическая независимость; 2) автономность от органов Свободная энциклопедия «Википедия» // URL: ru.wikipedia.org/wiki/Гражданское общество (дата обращения: 24.08.2015). публичной власти; 3) способность осуществлять (либо участвовать в осуществлении) общественного контроля за деятельностью органов публичной власти; 4) добровольность участия граждан в их деятельности; 5) осуществление представительства и защиты общественных интересов и интересов различных социальных групп; 6) добровольность участия граждан; 7) реализация прав, свобод и потребностей граждан в социально-экономических, общественных, политических, национальных, культурных, духовных, религиозных и иных сферах; 8) функционирование на основе общепризнанных гуманистических принципов.1
Е. С. Науменко выделена зависимость между способом организации взаимодействия и преобладанием государственного либо общественного интереса в решаемой проблеме. К способам взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества им отнесены: 1. Взаимодействие на паритетной основе (сотрудничество при равенстве значимости интересов): управленческое консультирование (совещательные органы с участием общественности: общественные консультативные советы, слушания, рабочие группы); переговоры и посредничество; совместные акции и публичные мероприятия; совместное обсуждение, выработка и участие в принятии нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также принятие рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций. 2. Взаимодействие на инициативной основе: 1) со стороны субъектов гражданского общества: доступ в государственные органы и к соответствующим должностным лицам, получение информации о деятельности органов исполнительной власти и соответствующих должностных лиц; индивидуальные и коллективные обращения; общественная экспертиза; общественный контроль, противодействие коррупции; лоббистская деятельность; гражданские инициативы, предложения, мероприятия в поддержку инициатив в сфере государственного управления; взаимодействие в области юридически со стороны субъектов государственного управления: исследование (мониторинг), учет и формирование мнения субъектов гражданского общества; получение юридически значимых для принятия правовых актов управления форм общественного одобрения; поддержка некоммерческих организаций; привлечение к выполнению задач и функций исполнительной власти.1
Соглашаясь, в общем и целом, с мнениями указанных авторов, тем не менее хотелось бы сделать некоторые замечания и дополнения относительно функционально-институциональной структуры гражданского общества при организации его взаимодействия с государством и, в частности, органами внутренних дел. Во-первых, во взаимодействии органов государственной власти с институтами гражданского общества отчетливо виден обоюдный процесс влияния. Оно не сводится лишь к содействию общественным начинаниям и учету общественного мнения. Скорее, это сложный процесс одновременного взаимного давления и сотрудничества, преследующий социально значимые цели. Вряд ли можно согласиться с мнением Е. С. Науменко относительно необходимости разделения сфер «государственного управления» и «взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти»2. Государственное управление включает в себя обращенный к обществу внешний контроль, чье предназначение сводится к упорядочиванию общественных отношений на основании нормативно установленных правил поведения. Эта деятельность, как представляется, выступает элементом взаимодействия государства и гражданского общества. Противоположной ей по вектору, но не по содержанию, является деятельность институтов гражданского общества, направленная на обеспечение законности и оптимизацию государственного управления
Стадии и основные формы общественного контроля административной деятельности полиции
Вопросы оборота информации достаточно детально определены в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 и принятых на его основе нормативных правовых актах. Изучение проблем регламентации информационных процессов выходит за пределы предмета настоящего исследования. Впрочем, отдельные моменты все же требуют рассмотрения. Речь, в частности, идет о такой форме общественного наблюдения, как запрос материалов и иной информации у должностных лиц органов внутренних дел. Подразумевается, что взимание платы за информацию, требуемую для нужд общественного контроля деятельности полиции, ущемляет и ограничивает права субъекта этой деятельности. Однако, анализ норм Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 7-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет говорить о том, что информационная деятельность государственных органов, в том числе и МВД России, осуществляется как на безвозмездной, так и на возмездной основе.
Виды информации о деятельности государственных органов, предоставляемой на безвозмездной основе, закреплены в статье 21 указанного федерального закона. Логично предположить, что за предоставление иных видов информации ОВД могут устанавливать плату. Подобное положение вещей оправданно, например, при выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, когда определенную ценность имеет сам материальный носитель информации. Однако использование при организации информационного взаимодействия государства и общества подхода «запрещено все, что не разрешено» в демократическом обществе представляется вряд ли правильным. Полиция не является самофинансируемым субъектом, а получает денежные средства из федерального бюджета. Бюджет формируется главным образом за счет налогов и сборов. Поэтому именно граждане России финансируют деятельность полиции. Получается, что при получении информации на возмездной основе гражданин фактически «платит дважды».
Кроме того, из текста закона можно заключить, что законодатель не различает такие категории, как «плата за информацию», «плата за передачу материального носителя информации» и «плата за интеллектуальную деятельность». Информация – нематериальный объект. Она может менять форму выражения без потери содержания. Любая информация, находящаяся в распоряжении государственного органа, как правило, должна предоставляться бесплатно.1
Думается, оплата может взиматься лишь в качестве возмещения стоимости передаваемого материального носителя информации либо при необходимости осуществления служащим государственного органа дополнительной, не входящей прямо в круг его должностных обязанностей, интеллектуальной деятельности по ее обработке. В этом случае разумная плата будет компенсировать бюджету стоимость труда служащего за тот период, когда он был отвлечен от исполнения должностных обязанностей, но получал денежное содержание.
С учетом сказанного предлагается внести изменения в статью 21 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 7-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», изложив ее в следующей редакции: «Статья 21. Оплата при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется бесплатно за исключением случаев, предусмотренных законом. 2. Взимание платы с получателя информации возможно в случаях: С. 90. 1) передачи информации на материальном носителе в счет стоимости утраченного материального носителя; 2)передачи информации, создание которой потребовало дополнительных действий по обработке и преобразованию имеющихся в распоряжении государственного органа или органа местного самоуправления сведений. 3. Взимание платы с получателя запрещено при предоставлении информации: 1) в устной и электронной форме без утраты носителя информации; 2) размещаемой государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах; 3) затрагивающей права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией; 4) иной установленной законом информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иной установленной муниципальными правовыми актами информации о деятельности органов местного самоуправления».
Кроме того, определенной конкретизации, как представляется, требует право на посещение субъектами общественного контроля органов внутренних дел. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ оно декларируется с использованием отсылочной нормы, не позволяющей однозначно судить о цели «контрольного» посещения. Идет ли речь о личном приеме граждан руководителями органов публичных власти, или субъекты общественного контроля имеют право независимо от приемных часов находиться в зданиях и помещениях указанных органов для наблюдения и оценки деятельности? Полагаем, в демократическом государстве уместна вторая трактовка. Проецируя данное право на общественный контроль деятельности полиции, следует заметить, что допуск общественных наблюдателей на режимные объекты, где оперируют сведениями, составляющими государственную и служебную тайну, а также обрабатываются персональные данные, создает существенные риски не только для интересов службы, но и для защиты интересов лиц, обратившихся в полицию за помощью. Следует однозначно определить перечень подразделений и помещений территориальных органов внутренних дел, которые могут посещать общественные наблюдатели, допущенные в установленном порядке к контрольной деятельности.
После получения субъектом общественного контроля информации о деятельности полиции ему необходимо произвести ее обработку и анализ, после чего оценить действия объекта наблюдения с позиций законности и эффективности. Рассматриваемая стадия во многом находится вне правового регулирования, так как оценка полученной информации – процесс идеальный и в значительной степени субъективный. Поэтому здесь следует говорить скорее не о формах, а о методологии анализа. Гражданин имеет право на свободную интерпретацию полученных им данных и последующее высказывания сложившегося на основе анализа мнения о ситуации. Если при этом не нарушаются требования закона, действия гражданина в полной мере защищаются российской Конституцией, закрепившей право на свободу слова и мнений (статья 29).
Методы и алгоритмы оценки административной деятельности полиции посредствам общественного мнения
Именно относительно объектов регистрационной деятельности, по сути, и возникают наиболее серьезные разногласия между учеными-юристами. В частности, спорным остается вопрос об отнесении источников повышенной опасности к объектам либо регистрационной, либо лицензионно-разрешительной работы. Так, Д. Н. Бахрах считает, что «государственная регистрация во многом схожа с разрешительной системой, … однако это два разных способа, принадлежащие к разным методам административного воздействия»2. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъектов. Иными словами, своеобразным «водоразделом» между этими двумя сферами становится факт наличия либо отсутствия разрешительного административного акта, принимаемого по итогам административной процедуры.
А. Б. Агапов придерживается иного мнения, относя регистрацию к одной из форм государственной разрешительной политики вместе с лицензированием и сертификацией, так как их реализация влечет за собой существенные правовые последствия для субъектов правоотношений3. На смежность регистрации, лицензирования и сертификации обращает внимание и Ю. А. Тихомиров, объединяя их в рамках учетно-легализующего режима4.
Обстоятельный анализ регистрационной деятельности в ОВД, проведенный И. Ю. Стариковым, позволил ему теоретически обосновать понимание этой деятельности в узком и широком смыслах. В узком смысле регистрация обозначает внесение определенных сведений в реестры, информационные системы, базы данных, осуществление предварительной проверки данных сведений и соблюдения требований закона, а также оформление и выдачу необходимых документов. В широком смысле она помимо первичного учета включает также различные формы модификации уже существующих записей, к которым можно относить изменение, исправление и дополнение существующих сведений, их восстановление и аннулирование.1
Статья 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2 определяет ее, как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей трактуется как акты уполномоченного органа власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры определенных в законе сведений3. Статья 1503 ГК РФ, регулируя порядок государственной регистрации товарного знака, также связывает эту деятельность с внесением соответствующей информации в Государственный реестр4.
Действительно, государственная регистрация указанных выше объектов непосредственно связана с определением правового статуса их собственников либо пользователей. Однако институт государственной регистрации имеет дело с множеством объектов, официальное признание которых не влечет для их носителя (собственника) значимых юридических последствий. Примерами такой деятельности может стать государственная геномная регистрация и дактилоскопическая регистрация. Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» определяет ее как деятельность по получению, учету, хранению, использованию, передаче и уничтожению биологического материала и обработке геномной информации1. Аналогично и нормативное определение государственной дактилоскопической регистрации – деятельность по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека2.
Кроме того, сама регистрация факта или объекта далеко не всегда влечет наступление юридически значимых последствий. Например, согласно пункту 47 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утверждённого Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 11663 результаты профилактического обхода, посещения каждой квартиры (жилого дома, комнаты) заносятся в паспорт на жилой дом (жилые дома). Обязательной регистрации подлежат фамилия, имя и отчество, полный адрес места жительства, факт наличия оружия или факт отнесения жильца к категории граждан, с которыми проводится индивидуальная профилактика. В последующем эти данные приобретают статус информации ограниченного доступа «для служебного пользования». Безусловно, сам профилактический обход является формой контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем наличие предписания относительно обязательной фиксации полученной информации в документе строгой отчетности прямо указывает на присутствие в этой деятельности регистрационного сегмента.
Организационно-правовой механизм оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции
Отдельные критерии оценки требуют дополнительного разъяснения.
Во-первых, в случае отрицания гражданином наличия в его действиях состава административного правонарушениях целесообразно уточнить, были ли ему разъяснены порядок и основания обжалования вынесенного решения, воспользовался ли он этим правом, если да – то каков был итог, если нет – каковы причины отказа от подачи жалобы. Таким образом, выборка респондентов должна проводиться по делам об административных правонарушениях: если в результате пересмотра дело отправлено на повторное рассмотрение в связи с нарушением процессуальных норм; производство по делу прекращено на стадии рассмотрения либо пересмотра (обжалования); решение о назначении административного наказания вступило законную в силу.
Во-вторых, дискуссионным является отнесение мер административного пресечения и мер обеспечения производства к самостоятельному критерию оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции. Не следует рассчитывать, что респондент сможет отграничить эти действия и составляемые по их итогу документы от прочих административно-процессуальных сроков и документов. Исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях закреплен в статье 27.1 КоАП РФ, содержание каждого из них достаточно детально раскрыто в последующих статьях главы 27 Кодекса. Применение мер обеспечения производства является наиболее сложным в морально-психологическом плане моментом производства, так как именно на этом этапе пресекается правонарушение и лицо, подлежащие привлечению к ответственности, наиболее активно осуществляет противодействие сотрудникам полиции, надеясь избежать ответственности. Этот факт обуславливает особый интерес к подвергнутым подобным мерам принуждения участникам производства. Следовательно, выборка респондентов для опроса должна производиться по делам, в материалах которых указывается на причинение вреда здоровью в результате применения физической силы или специальных средств, а также на применение мер обеспечения производства.
В-третьих, следует понимать, что на искреннее раскаяние правонарушителя рассчитывать приходится достаточно редко, обычно по отношению к полиции они испытывают агрессию или обиду. Поэтому в данном случае уместно применять понижающий коэффициент оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции делинквентом при сведении воедино данных опроса общественного мнения. Ранее, говоря об организации сбора мнения граждан, исходной была мысль, что любое ограничение права высказывать свое мнение противоправно и негативно отразится на объективности проводимой оценки. При этом в основе опроса лежит аксиома, что правопорядок выступает необходимой гарантией сосуществования граждан в современном обществе, а государственная власть вправе применять меры принуждения. Однако, когда данная идея используется в среде правонарушителей, она получает существенное искажение. Речь идет о лицах – носителях криминальной субкультуры, склонных к противоправному поведению, которыми высказанный тезис отрицается. В связи с этим предлагается ограничить в праве на оценку административно-юрисдикционной деятельности полиции лиц, подвергнутых уголовной ответственности, чья судимость не снята и не погашена, либо три и более раза в течение года подвергнутых административной ответственности за совершение умышленных правонарушений против здоровья, общественной нравственности и порядка управления, а также посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Целевая выборка среди подобного специального контингента должна проводиться лишь в случае прекращения производства по делу на стадии его рассмотрения либо пересмотра. Подобная точка зрения может быть воспринята как проявление дискриминации. Однако, думается, она является логичным последствием состояния судимости и привлечения к административной ответственности, которое призвано обеспечить объективность общественной оценки системой такого рода сдержек и противовесов.
Резюмируя проведенное в настоящем параграфе исследование, можно сделать следующие выводы и предложения:
1. При оценке административно-юрисдикционной деятельности полиции целесообразно проведение выборочного опроса по «узловым», критически значимым процессуальным решениям: применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; назначение административных наказаний, предусмотренных пунктами 4 – 6, 8 – 11 части 1 статьи 3.2 КоАП РФ; отказ в возбуждении дела об административном правонарушении; прекращение производства на стадии рассмотрения либо пересмотра (в результате судебного либо внесудебного обжалования принятого решения) дела; отмена постановления о назначение административного наказания и возвращение дела на новое рассмотрение при наличии существенных нарушений процессуальных норм.
2. Предлагается разработать административный регламент государственной услуги МВД России по производству по делам об административных правонарушениях по заявлениям (сообщениям) физических и юридических лиц, в котором бы детализировались и разъяснялись процессуальные нормы КоАП РФ. Общественную оценку этого вида административно-юрисдикционной деятельности полиции можно было бы также осуществлять в административно-процедурном порядке по критериям: 1) понятность, полнота, доступность и полезность информирования о порядке осуществления приема, регистрации и рассмотрения заявлений и иных сообщений об административных правонарушениях, компетентность и полнота запрошенных у сотрудников полиции разъяснений; 2) законность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении (факультативный критерий); 3) полнота собранной по факту заявления информации и достаточность принятых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении мер административного принуждения; 4) информированность заявителя о принятом по итогам его обращения решении, своевременность этого решения и справедливость назначенного наказания; 5) достижение задач административно-юрисдикционного производства; 6) соблюдение норм служебной этики; 7) трудоемкость обжалования (факультативный критерий).
3. Общественная оценка преследующего публичный интерес производства по делам об административных правонарушениях должна опираться на мнение свидетелей и лиц, в отношении которых ведется или велось производство по делам об административных правонарушениях. В составе оценки данными субъектами административно-юрисдикционной деятельности полиции следует выделить два основных блока: 1) процедурно-организационный; 2) этический. В рамках этического блока оценивается речь, внешний вид и поведение опрашивающего сотрудника полиции: вежливость, ненавязчивость, отзывчивость, компетентность в вопросах права, аккуратность. Содержание вопросов процедурно-организационного блока у названных участников будут существенно различаться.
4. Критериями общественной оценки административно-юрисдикционной деятельности полиции свидетелями по делу об административном правонарушении являются: 1) понятность, полнота, доступность и полезность информирования о порядке осуществления приема, регистрации и рассмотрения заявлений и иных сообщений об административных правонарушениях, компетентность и полнота запрошенных у сотрудников полиции разъяснений; 2) законность отказа в возбуждении дела об административном правонарушении (факультативный); 3) полнота собранной по факту заявления информации и достаточность принятых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении мер административного принуждения; 4) информированность заявителя о принятом по итогам его обращения решении, своевременность этого решения и справедливость назначенного наказания; 5) достижение задач административно-юрисдикционного производства; 6) соблюдение норм служебной этики; 7) трудоемкость обжалования (факультативный).