Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы финансирования выборов в Российской Федерации
1.1. Сущность и формы финансирования процессов выборов
1.2. Историко-правовой анализ становления российской избирательной системы
1.3. Характеристика источников правового регулирования финансирования избирательных процессов в Российской Федерации
Глава 2. Формы и методы правового обеспечения финансирования выборов государственных органов в Российской Федерации
2.1. Порядок финансирования политических партий и отдельных кандидатов из бюджетных и внебюджетных источников
2.2. Правовые основы организации деятельности контрольно-ревизионной службы по контролю финансирования выборов государственных органов в Российской Федерации
2.3. Сравнительно-правовая характеристика финансового обеспечения процессов выборов в зарубежных странах
Заключение
Список нормативных актов и литературы
Приложение
- Сущность и формы финансирования процессов выборов
- Историко-правовой анализ становления российской избирательной системы
- Порядок финансирования политических партий и отдельных кандидатов из бюджетных и внебюджетных источников
- Правовые основы организации деятельности контрольно-ревизионной службы по контролю финансирования выборов государственных органов в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностью упорядочения финансового обеспечения выборных процессов в условиях развития демократии в России. Это касается всех форм формирования экономической базы избирательных кампаний, в том числе за счет бюджетных ресурсов, за счет добровольных пожертвований, а также за счет самофинансирования.
В настоящее время большинство избирательных кампаний финансируется группами давления с целью продвижения встроенных лоббистов в представительных органах власти; если речь идет о выборах главы исполнительной власти, - с целью создания устойчивых связей с руководителями исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. История предыдущих избирательных кампаний в России показывает особую значимость финансового обеспечения выборов. В большинстве своем наличие больших финансовых ресурсов помогает партиям и кандидатам получить соответствующее количество мест во властных структурах. По вопросам финансирования избирательных кампаний, существует несколько причин того, что финансирование избирательных кампаний остается сложным вопросом во всех странах:
Зарубежный опыт показывает исключительно большую роль групп давления в финансировании выборов и их преимущество перед политическими партиями в этом процессе. Во всем мире признано, что финансирование выборов играет важную роль в обеспечении равных политических возможностей. Стоимость избирательной кампании является важным фактором при определении степени демократичности выборов. Финансовая обеспеченность кандидата, наличие у него достаточного количества средств фактически является мерилом того, насколько реализуется принцип равенства политических возможностей. Финансовые возможности дают возможность политическим конкурентам в избирательных кампаниях влиять на объем информации, на степень своего рекламирования, на основе чего избирателями принимаются решения. С учетом имеющейся тенденции необходимость привлечения больших сумм на проведение избирательной кампании ситуация может привести к тому, что кандидаты и лица, занимающие выборные должности, будут тратить слишком много времени на сбор денег в ущерб исполнению своих служебных обязанностей или общению с избирателями, не говоря уже о том, что такая ситуация способствует усилению скептического отношения общественности к политическому процессу как таковому.
Выбор темы настоящей работы обусловлен и той обеспокоенностью по поводу финансирования предвыборных кампаний, которая особенно усилилась в обществе в последние годы в связи с увеличением стоимости проведения политических кампаний. «В целом затраты на подготовку и проведение общих федеральных выборов составили: 1995 г. - 312,7 млн. руб., 1996 г. - 563,7 млн. руб., 1999 г. - 884,5 млн. руб., 2000 г. - 1419,9 млн. руб.». Не меньшими стали затраты и на проведение избирательных кампаний в 2003 и в 2004 годах.
На данном этапе развития государства перед ним стоит задача по обеспечению рационального использования бюджетных ресурсов, предназначенных на финансирование деятельности постоянно действующих избирательных комиссий и периодически проводимых избирательных кампаний, создания экономической базы для полной и свободной реализации избирательных прав граждан. В этом плане необходимо обеспечить надлежащий как государственный контроль за правомерностью расходования и потребления бюджетных средств, так и контроль со стороны гражданского общества, что будет способствовать повышению роли самого народа в управлении делами общества.
Не меньшее значение имеет решение проблемы об установлении оптимального порядка финансирования избирательных кампаний за счет ча стных пожертвовании и самофинансирования, введения для таких пожертвований разумных льгот, а также установления административного контроля за процессов финансирования и использования таких средств. В данном случае государству необходимо найти оптимальное совмещение задачи обеспечения свободных, демократических выборов и целенаправленного поступления средств из частных источников на поддержку определенной политической силы либо отдельного кандидата.
Важность решения названных задач обусловлена несовершенством действующего механизма финансирования избирательных процессов в Российской Федерации. В условиях, когда реальная экономическая власть принадлежит 40-50 финансово-промышленным кланам, когда большинство политических партий больше озабочены поиском богатых спонсоров как внутри страны, так и за рубежом, когда обычному гражданину стало просто нереально принимать участие в избирательных процессах, поскольку это очень дорого стоит, настала пора определить принципы государственного регулирования ресурсного обеспечения избирательных прав граждан России.
Вопрос о финансировании выборов — особый предмет правового регулирования, который предполагает установление относительно точных параметров расходования средств, их источники, процедуры, решение вопросов формирования фондов. Нормы права, регулирующие отношения по поводу финансирования избирательных процессов в России не являются едиными по своему методу и представляют собой комплексный правовой институт.
Основой развития избирательной системы Российской Федерации стало совершенствование законодательства о выборах. Этапами в российском избирательном процессе стали федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Следует отметить, что какие бы изменения ни вносились в эти законы, неизменным всегда оставались части, в которых речь шла о финансировании выборов. Однако законодательство в части регулирования механизма финансирования избирательных процессов до сих пор не совершено. В частности, оно пока не определяет содержание базового понятия «финансирования выборов», хотя широко его использует в конкретных законах о выборах. В научной и правовой литературе также широко употребляют такие понятия как «финансирование избирательных кампаний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование».2
Не менее остро стоит вопрос о соотношении бюджетного и внебюджетного финансирования выборов, формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, политических партий, осуществление контроля за порядком формирования и расходования фондов кандидатов, избирательных блоков и объединений, и бюджетных средств, определенных для обеспечения деятельности избирательных комиссий.
Перед законодателем стоит проблема более справедливого распределения средств, выделяемых на предвыборную кампанию, сведения к минимуму вероятности коррупции, совершенствования правого механизма финансирования выборов и финансового контроля за расходованием средств, выделяемых на избирательную кампанию.
Все сказанное обусловило актуальность исследования проблем организационно-правового обеспечения финансирования избирательной системы России.
Степень разработанности проблемы. В современной России проблема теоретико-правовых основ финансирования избирательной системы не нашла должного и необходимого для практики отражения в научных ис следованиях и работах. Общие теоретические вопросы развития избирательного права освещены в работах С.Д. Баранова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Н.Г. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.А. Жукова, Н.А. Емельянова, Н.А. Куфаковой, СП. Огнышева, А.С. Наринского, Н.И. Химичевой, Л.Н. Овсянникова, СО. Шохина и др.3
Проблемы развития финансирования выборов, контроля за использованием денежных ресурсов рассматривались в работах А.А. Вешнякова, В.В. Вискуловой, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, С.Д. Князева, О.Е. Кута-фина, Е.И. Колюшина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, B.C. Нерсесянца, А.Н. Артемова, А.Е. Постникова, А.В. Шапошникова и других авторов.4
Следует отметить, что научные публикации, монографии по правовым проблемам данной проблематики создания эффективного организационного и теоретико-правового механизма финансового обеспечения и контроля выборов носят фрагментарный характер. В частности не выработаны научно обоснованные подходы к решению ряда проблем, прежде всего затрагивающих: назначение и методику проведения контроля за созданием и расходованием избирательных фондов, оптимизацию правового режима регулирования и финансирования предвыборной агитации и т. д.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в сфере финансирования избирательных процессов в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормы избирательного, финансового, налогового и бюджетного права и сложившаяся практика их использования, а также проблемы финансирования выборов, особенно в свете принятия в 2002 — 2003 годах новых основополагающих законов, которые определяют и регулируют ход и проведение выборов, их финансирование.
Целью настоящего исследования является системный анализ проблем правового регулирования отношений по поводу финансирования механизма обеспечения избирательных прав граждан, определению путей повышения эффективности государственного контроля за финансированием избирательных кампаний, выявление имеющихся недостатков законодательства, обеспечивающего выборный процесс и обоснование предложений по его совершенствованию.
На основе указанной цели в работе решались следующие задачи:
- раскрыть сущность и формы механизма финансирования избирательных кампаний, в целом избирательных прав граждан, вывить специфику отношений, складывающихся по поводу финансового обеспечения избирательных процессов как объекта правового регулирования;
- показать обусловленность механизма финансирования избирательных процессов конституционными положениями об обеспечении избирательных прав граждан, определить принципы организационно-правового обеспечения формирования экономической базы для осуществления выборов в России;
- определить цели государственного регулирования организационно-правового обеспечения формирования экономической базы для осуществления избирательных процессов в Российской Федерации;
- выявить специфику правового регулирования отношений по поводу финансирования избирательных процессов в России, раскрыть правовую природу института финансирования избирательных кампаний;
- обобщить опыт правового регулирования финансового обеспечения подготовки и проведения выборов в Российской Федерации, выявить имеющиеся проблемы правового обеспечения выборных механизмов и определить пути их устранения;
- раскрыть генезис развития механизма организационно-правового обеспечения избирательных процессов в России и опыт государственного регулирования финансирования избирательных кампаний в зарубежных странах и на основе этого сформулировать предложения по использованию указанного опыта в условиях современной России;
- определить специфику и основные направления совершенствования механизма контроля за соблюдением правомерности финансового обеспечения избирательных кампаний за счет бюджетных и иных источников;
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, управления финансами и финансового контроля. Научную основу диссертационного исследования составили сравнительно-правовой, системный, структурно-функциональный, прогностический и статистический подходы к анализу социальных явлений и процессов, а также методы конкретно-социологических исследований, взаимосвязи теории и практики, соотношения логического и исторического.
Новизна предмета исследования, цели и задачи исследования заставляют дополнить правовой анализ проблемы методологическим инструментарием из других наук - политологии, экономической теории, социальной
психологии. В исследовании использованы индуктивный и дедуктивный методы анализа.
Эмпирическую базу исследования составили процессы, явления, события и технология избирательных кампаний, данные статистики, результаты социологических исследований, контент-анализ периодической печати и официальных документов. В диссертационной работе обобщаются результаты мониторинговых исследований избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Важную роль играли личные наблюдения автора, его практический опыт работы в контрольно-ревизионной службе при ЦИК России.
Законодательную и информационную базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы финансового обеспечения и контроля, монографические и учебные публикации, материалы конференций и «круглых столов» по проблемам финансирования и открытости избирательных кампаний.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первой работой, посвященной комплексному анализу проблем организационно-правового обеспечения финансирования избирательных процессов в Российской Федерации в условиях становления новой избирательной системы РФ.
В ней представлена теоретико-правовая модель, позволяющая применить новые подходы в регулировании финансирования избирательных процессов, аргументированы практические рекомендации по совершенствованию механизма организационно-правового обеспечения эффективности финансирования выборов. В результате обоснован и предложен порядок регулирования финансирования избирательных процессов.
Проведенное исследование дало возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
- показано, что финансирование избирательных процессов реализуется через комплекс финансовых отношений, определяющих порядок выделения средств из бюджетов и контроля за их расходованием, а также ад-министративных и иных отношении, в которых государство устанавливает порядок самофинансирования и получения средств из иных негосударственных источников, и осуществляет административный контроль за их использованием;
раскрыт комплексный правовой характер института финансирования избирательных процессов, включающих в себя финансовые нормы права, определяющих порядок получения из бюджета денежных ресурсов и осуществление уполномоченными органами государства финансового кон троля за правомерностью и целесообразностью расходования средств, а также гражданско-правовые нормы, устанавливающие порядок финансирования избирательных кампаний из негосударственных источников, и административные нормы права, в соответствии с которыми ЦИК России контролирует порядок расходования этих средств;
- выявлена обусловленность механизма правового регулирования финансирования избирательных процессов положениями и принципами Конституции Российской Федерации, в том числе необходимостью обеспечения реализации полного и повсеместного гарантирования избирательных
Л прав и свобод граждан РФ, на основе чего сделан вывод о наличии у госу дарства обязанности осуществлять финансирование избирательных процессов за счет бюджетных ресурсов, а также квотирования и контроля объема выделения средств в адрес политических структур и отдельных кандидатов из одного негосударственного источника и объема получаемых из этих источников средств отдельными получателями;
- обоснован порядок выделения финансовых ресурсов из бюджетов на основе долговременных нормативов, в соответствии с которыми необходимо установить долю в процентах бюджетных расходов, которую государство будет выделять на ведение избирательных процессов, а также жесткий механизм распределения ее между политическими партиями и от дельными кандидатами, что позволит минимизировать возможность мани пуляции механизмом финансирования правящими партиями и обеспечить равенство всех политических сил в избирательных кампаниях;
- выявлены признаки системности в построении и функционировании органов государства и муниципальных образований, обеспечивающих проведение, финансирование и контролирование избирательных кампаний, на основе чего обоснованы предложения по усилению парламентского контроля за финансированием избирательных процессов в Российской Федерации, установлению систематического контроля за использованием государственных бюджетных средств со стороны Счетной палаты РФ;
предложены меры по применению зарубежного опыта финансирования избирательных кампаний в Российской Федерации с учетом собственного накопленного опыта в нашей стране и имеющихся специфических условий. В частности, предложен механизм обеспечения большего контроля за финансированием избирательных процессов со стороны самого населения, что может быть достигнуто за счет установления прозрачности, гласности в финансовых вопросах избирательных процессов, обязательной публикации каждым кандидатом и политической структурой еже годных отчетов об источниках полученных средств и осуществлении рас ходов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его теоретические результаты могут быть использованы в целях совершенствования федерального и субъектного законодательства об избирательном, финансовом, налоговом праве в части финансирования избирательного процесса. Научно-практическая значимость работы состоит в том, что ма териалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем финансового обеспечения и контрольной деятельности всей системы избирательных комиссий Российской Федерации, совершенствования работы контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий, а также в преподавательской деятельности.
Апробация результатов исследования заключается в том, что его основные положения нашли свое отражение в ряде научных публикаций автора, были обсуждены на научных конференциях Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Национального института бизнеса, Московского государственного социального университета. Предложения диссертанта, основанные на опыте работы в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации также получили нормативное закрепление в ряде нормативно-правовых актов этого государственного органа.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и литературы.
Сущность и формы финансирования процессов выборов
Проведение избирательной кампании - важное и ответственное всенародное мероприятие, в котором участвует значительная часть населения страны. Ее осуществление требует большой организаторской работы и привлечения значительных финансовых ресурсов.
До 1993 г. финансирование выборов осуществлялось через территориальные органы Министерства финансов Российской Федерации. В организации этой работы участвовали главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городов и районов и другие представители администрации разных уровней. Они открывали счета и на основании решений соответствующих избирательных комиссий расходовали средства в соответствии со сметами, утверждаемыми вышестоящими избирательными комиссиями.
Начиная с 1995 г., на основании Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стали создаваться избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами. Эти комиссии в пределах выделенных им Центральной избирательной комиссией Российской Федерации средств утверждают сметы и распределяют средства между окружными и территориальными избирательными комиссиями.5
До 1995 г. этими средствами по поручению окружных и территориальных избирательных комиссий распоряжались главы исполнительной власти городов и районов.
С принятием Федеральных законов от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (действует с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ), от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и соответствующих нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации распоряжение денежными средствами, выделяемыми на подготовку и проведение выборов, полностью перешло в ведение избирательных комиссий. Органы исполнительной власти обязаны своевременно и в полном объеме перечислять денежные средства из соответствующего бюджета той избирательной комиссии. На нее законом возложено руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий по подготовке и проведению соответствующих выборов.
Действующее законодательство закрепляет принцип гласности и открытости деятельности избирательных комиссий, в том числе и финансовой.
Официальные данные по выборам в Государственную Думу четвертого созыва в 2003 г. показывали, что затраты на избирательную кампанию оказались не меньше, чем в предыдущие годы. Самая крупная сумма -251 млн. руб. - аккумулирована в избирательном фонде «Единой России». Из них израсходовано 226,885 млн. руб. ЛДПР израсходовала во время избирательной кампании почти 140 млн. руб., на ее избирательном счете осталось 13 руб. На счет блока «Родина» поступило около 158 млн. руб.; все средства израсходованы. В избирательный фонд КПРФ поступило около 76 млн. руб. Из них после выборов осталось около 10 тыс. руб. Союз правых сил имел в своем избирательном фонде почти 228 млн. руб., а на счете партии «Яблоко» 162 млн. руб. Обе партии полностью израсходовали избирательные средства. На счет Партии мира и единства поступило 79 тыс. руб., которые полностью израсходованы. Концептуальная партия «Единение» не пользовалась платными услугами телевидения, но потратила 90% своего фонда на агитационные материалы. Три партии и блока затратили скромную сумму - до млн. руб. Сочли телерекламу дорогой еще три партии со скромными бюджетами.
24 июня 2004 г. Центризбирком одобрил отчет о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку выборов, и принял финансовые отчеты от кандидатов на должность Президента.
В соответствии с одобренным ЦИК отчетом на президентские выборы 2004 г. потрачено 2 564 729 100 руб. из бюджета. Из этой суммы непосредственно ЦИК израсходовал 25 млн. руб. Основные средства — 2,52 млрд. руб. -потратили избирательные комиссии в субъектах Федерации. В виде компенсаций и дополнительной оплаты труда привлеченных к выборам людей выплачено 1,59 млрд. руб. Более 265 млн. руб. потрачено на транспорт; 400 млн. руб. - на оборудование и содержание помещений.
Самым большим избирательным фондом располагала Ирина Хакамада, получившая от юридических и частных лиц более 96 млн. руб. Неизрасходованными остались 173 тыс. руб. Спикер Совета Федерации Сергей Миронов аккумулировал около 52 млн. руб. Иван Рыбкин располагал 50 млн. руб. и потратил их полностью. Президенту Владимиру Путину выборы обошлись в 43,1 млн. руб. 25 млн. руб. получил от ЛДПР Олег Малышкин. 11,5 млн. руб. из разных источников собрал Сергей Глазьев. Кандидат от КПРФ Николай Харитонов имел в избирательном фонде 9,83 млн. руб.6.
Требовалось обеспечить жесткую регламентацию выборного периода законодательными мерами, использовать только легальные средства, выявить действительную, а не искаженную незаконными финансовыми вливаниями волю народа.
Историко-правовой анализ становления российской избирательной системы
Принцип обеспечения финансирования государственной автоматизированной информационной системы «Выборы» (далее - ГАС «Выборы») имеет важное значение в проведении выборов на территории Российской Федерации. Ее работа регулируется Федеральным законом от 20.12.2002 г. «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»54. ГАС «Выборы» реализует информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума; автоматизирует информационные процессы подготовки и проведения выборов и референдума, обеспечивает деятельность избирательных комиссий (ст. 5 Закона).
Информационные ресурсы ГАС «Выборы» включают в себя: персональные данные об избирателях, о выдвинутых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выборную должность, об избранных кандидатах, о доверенных лицах, об уполномоченных представителях, о членах избирательных комиссий (ст. 16 Закона). Ассигнования на использование, эксплуатацию и развитие ГАС «Выборы» предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, нормативном правовом акте органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год (п. 1 ст. 25 Закона).
Опросы общественного мнения в целях получения информации о состоянии реального и потенциального электората, обработка и получение сведений - необходимые мероприятия в демократическом правовом государстве. В рамках избирательных кампаний необходима информация об избирателях, их предпочтениях и общественном мнении в целом. Каждая партия и блок проводят такие исследования на определенном уровне в соответствии с имеющимися финансовыми ресурсами.55.
К основным принципам (правилам), регулирующим финансовую деятельность субъектов избирательных кампаний и выделение бюджетных средств избирательным комиссиям, следует отнести принципы создания избирательных фондов: - принцип законности, т.е. соблюдение установленных законом порядка, правил и норм финансирования, а также порядка расходования денежных средств, их учета и отчетности, разработанных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при проведении федеральных выборов, а в субъектах Российской Федерации — соответствующими избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации при проведении выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления - всеми кандидатами, избирательными объединениями и блоками; - принцип обязательного открытия специальных временных счетов для формирования средств избирательных фондов для всех без исключения кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков с момента выдвижения кандидата (списка кандидатов); - принцип открытости и гласности формирования избирательных фондов кандидатов и избирательных фондов избирательных объединений (блоков), расходования их средств; - принцип самостоятельного расходования денежных средств избирательных фондов образовавшими их кандидатами, избирательными объединениями (блоками); - принцип льготного налогообложения средств избирательных фондов кандидатов и избирательных фондов избирательных объединений (блоков); - принцип обязательной отчетности кандидатов и избирательных объединений (блоков) перед соответствующими избирательными комиссиями о формировании и расходовании средств своих избирательных фондов; - принцип ответственности кандидатов и избирательных объединений (блоков) за нарушение установленных порядка и правил формирования, учета, расходования средств избирательных фондов и отчетности по ним. В соответствии с п. 30 ст. 217, п. 10 ст. 238 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, не подлежат налогообложению налогом на доходы физических лиц и единым социальным налогом суммы, выплачиваемые физическим лицам избирательными комиссиями, а также суммы из средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации, избирательных фондов избирательных объединений и избирательных блоков за выполнение этими лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний.
При регулировании порядка формирования средств избирательных фондов кандидатов, политических партий федеральный законодатель учитывает: общие особенности избирательных кампаний разного уровня выборов органов государственной власти; необходимые объемы (особенности) их финансирования. Этот учет проявляется в том, что он оставляет право за законодателем в соответствующих законах субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах устанавливать предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры средств их избирательных фондов.
Порядок финансирования политических партий и отдельных кандидатов из бюджетных и внебюджетных источников
Проведение избирательных кампаний различных уровней показывает, что на их финансирование с каждым годом требуется все больше денежных, материальных, технических, трудовых ресурсов.
Правовой режим финансирования избирательных кампаний, начиная с 1993 г., регулировался сначала Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., а также Инструктивным письмом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 октября 1993 г. о денежных средствах избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов депутаты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г. и учете их расходования74. Названные акты не решали многие правовые вопросы. Сами фонды не были единственным каналом финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков).
В настоящее время статус избирательных фондов определяется статьями 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»75, нормами законов «О выборах депутатов Госу-дарственной Думы» (ст. 66-67) , «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 58-61) , а также законами субъектов Федерации, документами Центральной избирательной комиссии РФ.
Наличие необходимых и достаточных финансовых ресурсов у основных субъектов избирательного процесса играет существенную роль в проведении эффективной избирательной кампании.
На выборах в Государственную Думу в 1995 г. каждое из 43 объединений получило по 115 млн. руб. из федерального бюджета. Каждый из 2729 кандидатов, баллотировавшихся по одномандатным округам, получил по 400.000 руб.
Финансирование избирательных кампаний предполагает создание целевых избирательных фондов кандидатами, избирательными блоками и избирательными объединениями на выборах Президента и депутатов Государственной Думы. Кроме того, избирательная кампания ограничена временными рамками (со дня официального опубликования о назначении выборов до даты предоставления избирательной комиссией отчета о расходовании денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов), которые имеют существенное юридическое значение.
Правовое регулирование создания и расходования избирательных фондов существенно отличается от регламентации финансирования деятельности избирательных комиссий. В условиях, когда расходы на выборы растут гигантскими темпами, фактическое распространение рыночных правил конкурентной борьбы на сферу избирательных отношений нередко опережает правовое регулирование.
В настоящее время (в связи с принятием Федерального закона «О политических партиях») значительный объем средств, составляющих избирательный фонд кандидата, избирательного блока или объединения, принадлежат партии, участвующей в выборах.
Избирательный фонд кандидата, избирательного блока, избирательного объединения - это совокупность денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании, сформированный в установленном законом порядке. Она имеет целевое назначение и ограниченный круг источников, а также направлений расходования. «Кандидаты обязаны создавать избирательные фонды в течение четко установленного законом времени, а именно: в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. Избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, должны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями» . Под финансированием избирательной кампании следует понимать оказание физическими и юридическими лицами финансовой и иной поддержки в целях создания материальной базы, необходимой для участия в выборах кандидатов, избирательных блоков и объединений.
«Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с избирательной кампанией кандидатов»79.
Избирательные фонды создаются по принципу: один кандидат, один список кандидатов - один избирательный фонд. В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в п.1 ст. 66 указывается: кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие список (списки) кандидатов, обязаны создать собственные избирательные фонды. Кандидат, выдвинутый только в составе федерального списка кандидатов, политическая партия, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов только по одномандатным избирательным округам, собственные избирательные фонды не создают.
Федеральный закон запрещает создание избирательного фонда кандидату, который выдвигается в составе списка. В противном случае кандидат, входящий в состав списка, имел бы право на финансирование своей избирательной кампании как из собственного фонда, так и фонда избирательного блока (объединения). В то же время, согласно п. 1 ст. 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», только кандидат создает избирательный фонд. Поддерживающие его политическая партия, общественные движения, избирательные блоки имеют право внести лишь определенную долю финансовых средств в фонд кандидата.
Избирательный фонд играет огромную роль на пути кандидатов и политических партий к завоеванию мест в представительных органах власти в Российской Федерации. Это единственный законный источник финансирования избирательной кампании и ее основных мероприятий.
Существенные требования предъявляются избирательным законодательством Российской Федерации к предъявлению отчетов об образовании и расходовании средств фондов кандидатов. Нарушение данных правил влечет за собой отказ в регистрации кандидата, ее отмену, вплоть до отмены результатов выборов, если соответствующие факты установлены и подтверждены в судебном порядке.
Законодательство Российской Федерации о выборах запрещает финансирование мероприятий в рамках избирательной кампании из иных источников, помимо избирательных фондов. Но нередко данное правило нарушается кандидатами даже на выборах федерального уровня.
Установленный федеральными законами порядок формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений, использование для оплаты всех расходов одного счета в отделении (филиале) Сбербанка России и проведение расчетов с него способствуют более эффективному контролю избирательными комиссиями и самими владельцами счета за всеми операциями с такими фондами.
Правовые основы организации деятельности контрольно-ревизионной службы по контролю финансирования выборов государственных органов в Российской Федерации
Развитие демократии предполагает организацию контроля за источниками поступления средств в избирательные фонды, правильностью их учета и расходования, проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков), а также усиление проверки правомерности поступлений и расходования всех средств избирательных фондов, соблюдение требований избирательного законодательства в части запрета финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков), минуя избирательные фонды.96 Организация реального контроля за финансированием избирательной кампании кандидатов и партий возложена на контрольно-ревизионную службу при ЦИК России.
Контрольно-ревизионная служба при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации создается на основании ст. 60 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и соответствующих положений иных федеральных законов.
Согласно ст. 73 Федерального закона «О выборах депутатов Госу-дарственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. создаются контрольно-ревизионные службы: - при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; - при избирательной комиссии субъекта Российской Федерации; - при окружных избирательных комиссиях.
В контрольно-ревизионную службу входят: руководитель контрольно-ревизионной службы, его заместитель (заместители), назначенные в контрольно-ревизионную службу члены соответствующей избирательной комиссии и специалисты контрольно-ревизионной службы из числа руководителей и специалистов государственных (правоохранительных, финансовых, налоговых и других) и иных органов, организаций и учреждений, включая Центральный банк Российской Федерации и Сберегательный банк Российской Федерации, главное управление (национальный банк) Центрального банка Российской Федерации в субъекте Российской Федерации. Указанные органы, организации и учреждения по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее чем через один месяц со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов обязаны откомандировать специалистов в распоряжение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на срок не менее пяти месяцев, а в распоряжение окружной избирательной комиссии на срок не менее трех месяцев.
На время работы в контрольно-ревизионной службе ее специалисты в соответствии с ст. 73 закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» освобождаются от основной работы, за ними сохраняются место работы (должность), установленный должностной оклад и иные выплаты по основному месту работы. Указанным специалистам также может выплачиваться вознаграждение за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов.
Положение о контрольно-ревизионной службе утверждается соответствующей избирательной комиссией. Организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности контрольно-ревизионной службы при избирательной комиссии осуществляется соответствующей избирательной комиссией.
Контрольно-ревизионная служба по поручению соответствующей избирательной комиссии: проверяет финансовые отчеты кандидатов, политических партий, избирательных блоков, нижестоящих избирательных комиссий; организует проверку достоверности представленных кандидатами, уполномоченными представителями политических партий, избирательных блоков сведений об имуществе, о доходах и об их источниках, о денежных вкладах, ценных бумагах, об акциях и ином участии в капитале коммерческих организаций, об имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, в том числе переданном в доверительное управление; контролирует соблюдение установленного порядка финансирования проведения предвыборной агитации, осуществления иных мероприятий, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании кандидатами, политическими партиями, избирательными блоками; запрашивает и получает от кандидатов, политических партий, избирательных блоков, избирательных комиссий информацию по всем вопросам, входящим в ее компетенцию; обращается в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, в организации любых форм собственности, а также к гражданам по вопросам, отнесенным к ведению контрольно-ревизионной службы, запрашивает необходимые сведения и материалы, связанные с финансовым обеспечением выборов. Ответы и материалы по обращениям контрольно-ревизионной службы представляются в десятидневный срок, а за пять и менее дней до дня голосования и в день голосования — немедленно; составляет документы о финансовых нарушениях при финансировании выборов; ставит перед соответствующей избирательной комиссией вопросы о применении мер ответственности к кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам, а также к гражданам и юридическим лицам за нарушения, допущенные ими при финансировании избирательной кампании; привлекает экспертов к проведению проверок, подготовке заключений и экспертных оценок. При осуществлении своих полномочий контрольно-ревизионная служба может использовать государственную автоматизированную информационную систему.
