Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Государственные интересы:
правовая сущность, содержание, формы обеспечения 12
1. Генезис понимания государственных интересов в правовой науке 12
2. Правовые основания классификации содержания и структуры
государственных интересов 43
3. Организационно-правовые формы обеспечения
государственных интересов 68
Глава II. Организационно-правовые средства и методы
обеспечения государственных интересов 91
1. Организационно-правовые средства обеспечения
государственных интересов 91
2. Организационно-правовые методы обеспечения
государственных интересов 117
3. Организационно-правовые проблемы обеспечения
государственных интересов и основные пути их решения 133
Заключение 166
Литература 171
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся создания действенного организационно-правового механизма обеспечения публично-правовых интересов российского государства на современном этапе его развития.
Реалии политического и социально-экономического развития страны постепенно развеивают иллюзии определенной части российского общества о том, что переход к рыночной экономике, либерализация общественной жизни, демократические преобразования в сфере политико-правовых отношений чуть ли не автоматически откроют России путь в мировую экономическую систему, повысят жизненный уровень населения, помогут надежно обеспечить права и законные интересы граждан, эффективно противодействовать экстремизму и терроризму, коррупции и преступности. Как оказалось, огромные потенциальные возможности, которые несли в себе и демократические преобразования внутри страны, и окончание периода военно-политической конфронтации в мире, реализовываются крайне медленно, непоследовательно и неэффективно. Отсюда - неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс населения, криминализация общественных отношений, усиление в обществе нигилистических и конформистских тенденций.
Помимо иных причин такое положение во многом связано с тем, что сегодня, как подчеркивалось в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации1, колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, не приспособленным для решения стратегических задач и сохранившем привычку к административному произволу. Неслучайно поэтому ведущим содержательным элементом начавшейся административной реформы является модернизация государственного аппарата в эффективный и компактный инструмент достижения новых целей, стоящий перед страной, четкое определение реализуемых государственных функций и их распределение между соответствующими государственными институтами, уточнение компетенционных полномочий федеральных и региональных
структур исполнительной власти, совершенствование форм и методов подготовки и реализации принимаемых решений.
Решение этих задач требует серьезного переосмысления многих элементов самой системы административно-правовой организации государственного управления. Это предполагает необходимость выработки единого логически последовательного научного подхода, в рамках которого можно было бы сформулировать как основные целевые установки, характеризующие деятельность современного российского государства, так и обозначить приоритетные направления государственной деятельности по достижению поставленных целей. Ведущим моментом здесь является содержательное переосмысление такой фундаментальной категории, как «государственные интересы», для обеспечения которых в конечном итоге и функционирует государственный аппарат.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы, связанные с обеспечением государственных интересов, привлекали внимание мыслителей и политических деятелей уже на ранних стадиях эволюции государства. О необходимости совершенствования механизмов обеспечения публичных интересов писали в своих работах выдающиеся мыслители античной эпохи Аристотель, Платон, Полибий, Цицерон, рассматривавшие интересы государства-полиса как интересы всех граждан, а частные интересы как обусловленные интересами публичными.
В средние века идея государственного интереса, приобретая теологический характер в учениях св. Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского, отождествляется с Высшими ценностями, получающими свое формальное выражение в интересах Церкви. В период позднего средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена и ряда других исследователей намечается тенденция юридизации в понимании государственных интересов, рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций.
Известную концептуальную целостность разрозненные идеи о государственном интересе и организационно-правовых механизмах его реализации получили в
1 См.: России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. 19.04.02. № 71.
трудах Гоббса, Ришелье, Гегеля, Еллинека, Бисмарка. В российской юридической науке дореволюционного периода отдельные вопросы, связанные с механизмом обеспечения государственных интересов, рассматривали такие ведущие полицеи-сты и государствоведы, как Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский, А.Я. Антонович, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратова, И.А. Ильин, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, Н.И. Палиенко, И.Т. Тарасов, А.С. Ященко. В советский и современный период к общетеоретическим аспектам этой проблематики обращались П.В. Анохин, С.Н. Бабурин, A.M. Величко, А.И. Денисов, А.Г. Дугин, И.Д. Левин, А.С. Панарин, СВ. Степашин, В.Е. Чиркин, B.C. Шевцов. Правоохранительные аспекты обеспечения государственных интересов нашли отражение в работах Ю.Е. Ав-рутина, Н.Г. Александрова, Е.В. Болотиной, В.М. Горшнева, И.С. Самошенко, В.Н. Карташова, Ю.М. Козлова, А.И. Числова, В.П. Федорова, И.Б. Шахова.
Отмечая достаточно серьезную разработанность философских и теоретико-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных административно-правовым аспектам обеспечения государственных интересов, в частности организационно-правовому механизму их реализации в современной России, в юридической литературе до настоящего времени не было. Предлагаемая диссертация призвана восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов, а также общественные отношения, возникающие в процессе его функционирования. Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые в современной России для формирования и реализации государственных интересов, а также государственные концепции, научные разработки и правая практика в этой области.
Цели и задачи работы. Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе совокупности организационно-правовых проблем обеспечения государственных интересов для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области.
Для достижения указанной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:
- исследовать процесс эволюции научных представлений о содержании и
6 механизмах обеспечения государственных интересов в западноевропейской и отечественной юридической науке;
определить место интересов государства в системе социальных интересов и сформулировать определение государственных интересов современной России;
выявить специфику юридических форм обеспечения государственных интересов с акцентированием внимания на административно-правовых формах деятельности государства;
выделить и охарактеризовать основные административно-правовые средства и методы обеспечения государственных интересов, обозначить коллизионные аспекты правоприменения;
сформулировать предложения по совершенствованию нормативной базы, регламентирующей порядок закрепления и механизм реализации государственных интересов, а также сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности в сфере охраны законных интересов государства от противоправных посягательств.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В процессе рассмотрения проблемы административно-правового обеспечения интересов современного российского государства использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения. Кроме того, в ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.
Комплексный теоретико-прикладной характер диссертационного исследования предопределил и необходимость комплексного межотраслевого подхода к исследованию круга вопросов, связанных с характеристикой механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию государственных интересов в современной России.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили произведения классиков политико-правовой мысли: Аристотеля, Бодена, Гегеля, Дидро, Еллинека, Канта, Макиавелли, Платона, Полибия, Руссо, Цицерона, и др. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных администрати-вистов Ю.Е. Аврутина, А.П Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коре-
нева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л. А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В. А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шер-гина и др. В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, A.M. Васильева, А.П. Герасимова,СВ. Жилинского, В.Н. Карташова, Л.И. Каска, Д.А. Ке-римова, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, Л.И. Спиридонова, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина и др.
В качестве нормативно-правовой базы использовались конституции и действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации и других государств, международно-правовые акты. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований организационно-правового механизма реализации интересов государства, соотнесенным с процессами модернизации системы исполнительной власти, новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.
Новизной отличается предложенные диссертантом научные критерии и основания многоуровневой классификации государственных интересов, авторская дефиниция феномена «государственный интерес», предложенная и обоснованная концепция комплекса административно-правовых методов и средств обеспечения этих интересов в условиях современной России.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Интересы государства как правовой формы организации публичной власти и интересы личности как самодостаточного субъекта не совпадают и не могут совпадать в полном объеме, что в юридическом отношении выступает как противоречие государственного суверенитета и суверенитета личности. Обязательным условием нормального функционирования любого государства является поиск гармоничного сочетания частного и публичного интересов. При этом, всякое преувеличение коллективного начала ведет к тоталитарным формам организации об-
щества, подавлению инакомыслия, игнорированию прав и интересов меньшинства, основных прав и свобод человека и гражданина; всякая гиперболизация роли индивидуального начала в организации общественной жизни инициирует анархическое своеволие, чреватое разрушением государственности и принятых в обществе норм человеческого общежития.
Государственные интересы современной России - это юридически зафиксированные и обусловленные потребностями самосохранения и позитивного развития российской государственности и национальной культуры основные направления государственной политики, обеспечивающие функционирование государства и его институтов, регулирование и защиту общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов
Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов представляют собой систему юридических форм и методов декларирования и отстаивания интересов государства посредством взаимообусловленного и взаимодействующего функционирования государственного аппарата, наделенного соответствующими полномочиями в соответствии с принципом разделения властей. Он должен отражать многоуровневый и многофункциональный характер публичных интересов, их формирование и реализацию как федеральным центром и субъектами федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и всеми государственно-правовыми институтами в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектно-функциональное действие механизма).
4. Для постсоветской России проблема укрепления государственной власти,
повышения значимости государственных интересов является болезненной, по
скольку в общественном сознании любые шаги в этом направлении нередко вос
принимаются как возврат к тоталитарному прошлому. Сама по себе большая власть
не является источником авторитарной формы правления, для установления послед
ней важны иные факторы - монополия на власть и отсутствие демократического
контроля над нею. Достижение же достаточной степени централизации властных
структур в российском государстве предотвращает две опасности: с одной сторо-
ны, появление всекомпетентных, всевластных органов, с другой, - «рассеивание» власти, «расползание» властных структур. В федерации нельзя игнорировать и еще одно правило распределения власти: каждый государственный орган, каждое должностное лицо должны иметь столько власти, сколько необходимо для выполнения их функций и задач.
Усиление государственного начала в решении проблем социально-экономического развития современной России является не самоцелью, а средством распространения регулятивно-охранительного воздействия государства на территориальные общности населения, его социальные слои и группы для формирования условий их жизнедеятельности, противодействия политическому и религиозному экстремизму, этносепаратизму и их последствиям - социальным, межэтническим и религиозным конфликтам, терроризму.
Повышение роли государства в решении проблем социально-экономического развития современной России предполагает содержательные изменения в правотворческой и правоприменительной деятельности государственной администрации, в частности, оптимизацию императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании общественных отношений, уточнение компетенцион-ных норм, расширение практики использования таких методов административно-управленческой деятельности как структуризация, легализация, правонаделение и распределение.
Одним из реальных инструментов обеспечения государственных интересов является контрольно-надзорная деятельность государственной администрации. Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности, известной жесткости и эффективности. Однако это означает не ужесточение контроля и надзора как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирующей и профилактической функций контрольно-надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, «прозрачность» для общества.
8. Позитивная динамика процессов демократизации общественной жизни,
становления институтов гражданского общества должна сопровождаться расши-
рением «зоны» социального (общественного) контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, противодействия преступности, алкоголизации и наркотизации населения, детской безнадзорности, социальной поддержки малоимущих слоев населения.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексной разработкой научных основ формирования и функционирования организационно-правового механизма обеспечения государственных интересов современной России. Исследуемые в диссертации формы и методы обеспечения государственных интересов в совокупности образуют комплексный системный по своему содержанию механизм достижения целей, стоящих перед российским государством на современном этапе развития.
Теоретическое осмысление этих вопросов, воплощенное в авторской концепции административно-правового опосредования публичных и частных интересов в государственном управлении как организационно-правовой формы реализации исполнительной власти, соотношения публичных интересов, правопорядка и национальной безопасности, дефинициях государственного интереса и механизма его обеспечения, предложениях о путях и средствах разрешения возникающих при этом организационно-правовых проблем, дополняют и конкретизируют отдельные разделы административно-правовой науки, уточняют некоторые разделы теории права и государства, конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития административного права, процессов формирования и упрочения правопорядка и национальной безопасности, в законотворческой деятельности по закреплению и формулировании принципов правовой защиты юридически значимых интересов личности, общества, государства, в практической деятельности государственной администрации, при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву, конституционному праву, общей теории права и государства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, в том числе на научно-практической конференции "Насилие. Личность. Общество" (ВНИИ МВД России, 8 июня 2000 г.), на научно-практической конференции "Проблемы совершенствования взаимодействия ОВД в сфере борьбы с терроризмом" (ВНИИ МВД России, март 2001 г.), а также и международных.
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
