Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальные основания организационно-правового механизма защиты прав и законных интересов субъектов метеорологического обеспечения гражданской авиации 18
1. Общественные отношения в области авиаметеообеспечения 18
2. Нормативное правовое регулирование отношений по авиаметеообеспечению 30
3. Реализация права на безопасность полетов как цель авиаметеообеспечения
Глава II. Теоретическая модель и условия функционирования организационно-правового механизма защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения 60
1. Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов правоотношений: доктринальные подходы 60
2. Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения в контексте проблем глобализации, рисков и неопределенности общественного развития 75
Гл ава III. Основные элементы организационно-правового механизма защиты прав и законных интересов субъектов метеорологического обеспечения гражданской авиации 94
1. Субъекты авиаметеообеспечения и значение индивида «persona juris activus» 94
2. Организационно-правовые формы защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения 107
3. Право на хорошее управление как институциональный элемент организационно-правового механизма защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения 120
Заключение 134
Список нормативных источников и научной литературы 146
- Нормативное правовое регулирование отношений по авиаметеообеспечению
- Реализация права на безопасность полетов как цель авиаметеообеспечения
- Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения в контексте проблем глобализации, рисков и неопределенности общественного развития
- Организационно-правовые формы защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения
Нормативное правовое регулирование отношений по авиаметеообеспечению
Иерархия источников права, как отмечает Г.В. Мальцев, отражается и в иерархии норм права, ведущую роль в которой играет закон2. Другим крупным источником права, присущим прежде всего системе «общего права» (США, Великобритания и др.), является судебный или административный прецедент -решение по конкретному делу, которому придается общеобязательное юридическое значение. Размышляя о роли судебной практики, известный компаративист Р. Давид заметил: «Чтобы иметь правильное представление по данному вопросу, нужно не столько интересоваться формулировками различных авторов и доктринальными произведениями, сколько обратить внимание на другой фактор – на все увеличивающееся число различного рода сборников и справочников судебной практики», которые «пишутся не для историков права или социологов и не для удовольствия их читателей: они создаются для юристов-практиков, и их роль объяснима лишь тем, что судебная практика является в прямом смысле слова источником права»3. Важным источником права является договор. Этот общий термин применяется для обозначения различных по отраслям, субъектам и юридической силе правовых документов. Общим является принцип формирования обязательных для участников договора правил поведения, основанный на формальном равенстве и свободной воле сторон. С усложнением социально-правовой действительности договорной порядок приобретает значение универсального регулятора отношений4. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся, в частности, федеральный транспорт (пункт «и» ст. 71), определение статуса и защита воздушного пространства (пункт «н» ст. 71), метеорологическая служба (пункт «р» ст. 71). Отметим, что в других федеративных государствах принят несколько иной, но по существу, аналогичный подход к распределению предметов ведения в указанных отраслях. Например, в ФРГ федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам воздушного сообщения (пункт 6 ст. 73 Основного закона ФРГ). В силу пункта 21 ст. 74 Основного закона ФРГ в области метеорологической службы действует «конкурирующая законодательная компетенция», однако по ст. 72 Основного закона ФРГ земли обладают полномочиями на законодательство в данной сфере «лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами»1. По этому поводу немецкий ученый Х.-В. Ренгелинг замечает, что «здесь имеет место лишь мнимая конкуренция», ибо Федерация может реализовать свои полномочия при необходимости в общефедеральном регулировании2. Отметим, что данный факт отражает общегосударственное значение для всех стран использования воздушного пространства и метеорологического обеспечения.
В ходе настоящего исследования нами был предпринят анализ источников (Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, Бюллетень международных договоров, информационно-правовые базы, официальные сайты в системе Интернет), позволивший выявить и систематизировать акты, действующие в области авиаметеообеспечения, а также опубликовать их в специальном сборнике и прилагаемом к нему электронном носителе (CD-диске)3. Общий массив (63 акта по состоянию на 04.03.2013) включает: - международные договоры – 2 (3,2% от общего числа актов); - акты специализированных международных организаций (стандарты и рекомендуемая практика, руководства, технические регламенты, наставления и др.) – 24 (38,1% от общего числа актов); - федеральные законы – 2 (3,2% от общего числа актов); - постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации – 17 (27% от общего числа актов); - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти – 11 (17,5% от общего числа актов); - ведомственные (в том числе «квазиправовые»1) акты – 7 (11,1%). Очевидно, что большее или меньшее количество тех или иных актов не влияют на их юридическую силу, однако показывают степень активности регуляторов, значение международных организаций и органов исполнительной власти в процессе создания норм права в интересующей нас области общественных отношений. Значительный удельный вес «дефектных» актов подтверждает актуальность государственной политики по инкорпорации и систематизации документов, принятых в СССР и РСФСР. Международно-правовые документы в области авиаметеообеспечения. В области авиаметеообеспечения имеются два универсальных международных договора: Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) и Конвенция Всемирной метеорологической организации (Вашингтон, 11 октября 1947 г.)2.
Реализация права на безопасность полетов как цель авиаметеообеспечения
При этом даже рост числа и роли негосударственных акторов общественной (международной или внутригосударственной) жизни - так же, как и в случае с международными межгосударственными организациями, - не означает автоматического положительного эффекта. Весьма показательна в этом отношении деятельность Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА) - неправительственной организации, объединяющей авиакомпании многих стран. Как указывает Н.Н. Остроумов, глобальные и региональные соглашения между авиаперевозчиками «не являются международными договорами, но оказывают решающее влияние на формирование условий международных авиаперевозок»; Н.Н. Остроумов приводит пример соглашения членов ИАТА о повышении ответственности за причинение вреда жизни и здоровью пассажиров на маршрутах через Северную Атлантику, принятое под давлением США и положения которого, хотя и противоречили императивным нормам «Конвенции для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок» (Варшавская конвенция 1929 г.), были включены ИАТА в стандартную форму авиабилета и в дальнейшем стали условием договора международной воздушной перевозки пассажиров1.
Отечественными учёными верно определяется, что глобальное управление – инструмент, который может находить применение как в интересах глобального сотрудничества, так и в целях соперничества между ними. При этом нельзя сбрасывать со счетов то обстоятельство, что идея и практика глобального управления сформировалась в рамках американо-европейской идейно-политической традиции, и в прогнозируемый период по генезису, идеям, целям и задачам глобальное управление будет западным явлением, опирающимся на самые дееспособные государства и международные институты.2
Так, С.С. Юрьев правильно отмечает зависимость авиационной деятельности от внешних рисков и критикует идеи о бесспорных преимуществах «коллективной воли», международного глобального управления, влекущего ограничение государственного суверенитета и перераспределение предметов ведения между государствами и международными организациями в пользу последних. Характерны проблемы обслуживания воздушного движения в районе полетной информации Симферополь, возникшие после перехода Крыма под юрисдикцию России и вызванные недружественными по отношению к нашей стране действиями ряда международных организаций1. Констатируя, что «любые политические катаклизмы вызывают сбой механизмов международных организаций в области гражданской авиации», С.С. Юрьев делает правильный вывод о необходимости определения границ «международного влияния в сфере авиации, которое не должно затрагивать суверенные права государств»2. Как думается, с точки зрения права указанное «определение границ» может происходить только в институциональных формах.
Другой факт приводит профессор В.Д. Бордунов, рассматривавший проблемы глобализации и либерализации на воздушном транспорте. В.Д. Бордунов анализирует директиву ЕС от 14 января 2002 г. «О безопасности воздушных судов третьих стран, использующих аэропорты Европейского сообщества», согласно которой компетентные власти могут задержать воздушное судно третьей страны (не члена ЕС) в случае «обоснованных сомнений» в соответствии технического состояния воздушного судна требованиям ИКАО. Оценивая данный документ как противоправный, В.Д. Бордунов пишет по поводу европейский режима «открытого неба»: «В результате режим «открытого неба» в Европе приобрел черты закрытости, а субъективные сомнения провозглашены критериями законности, что равнозначно произволу и беззаконию. Таким образом, европейское «открытое небо» представляет собой закрытый «клуб» группы стран ЕС с весьма удобным, привлекательным и либерализированным режимом воздушных перевозок и воздушных сообщений для европейских перевозчиков, к которому перевозчики из третьих стран допускаются с большими трудностями, которых до либерализации и установления режима «открытого неба» у них не было»1.
Отечественный правовед А.А. Баталов, проводивший тщательный анализ теории и практики международно-правового регулирования воздушных сообщений, также указывает, что процесс либерализации воздушного транспорта «не в должной мере отражает интересы и специфику различных стран и регионов мира, включая Россию»2.
Отметим также далеко не однозначную роль неправительственных, в том числе правозащитных, организаций. Как указывает Т.Д. Матвеева, «формирование истинно национального, патриотичного правозащитного движения в России нередко мешает ставка ряда российских НПО на поддержку за рубежом. Немало случаев, когда та или иная правозащитная организация больше дорожит поддержкой других стран или международных организаций, чем признанием на Родине. В полном противоречии с международными стандартами (в части пропорциональности их финансирования со стороны правительств) находится чрезмерное увлечение российских правозащитных организаций зарубежными фондами, за которыми нередко стоит непомерная опека, а подчас и прямое посягательство на основополагающий принцип НПО – презумпцию независимости»3
Организационно-правовой механизм защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения в контексте проблем глобализации, рисков и неопределенности общественного развития
Заметим, что в настоящее время особенностью самозащиты субъектов авиаметеообеспения как преимущественно государственных органов и организаций является возможность использования согласительных процедур и других форм выработки взаимоприемлемых решений в рамках регламентов деятельности Правительства Российской Федерации и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно пункту 16 Регламента Правительства Российской Федерации, «Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями и указаниями Президента Российской Федерации принимает программы социально-экономического развития страны и планы действий по их реализации, а также планирует свою законопроектную деятельность, проведение заседаний и других мероприятий». В силу пункта 59 названного Регламента при наличии разногласий по проекту акта Правительства должностное лицо, вносящее проект, должно обеспечить обсуждение его с руководителями согласующих органов с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта Правительства может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия1.
Пунктом 6.6. Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определено: «В целях организации исполнения поручения головной исполнитель может образовывать рабочие группы в составе уполномоченных представителей федеральных органов исполнительной власти - соисполнителей поручения, а также представителей других заинтересованных органов исполнительной власти и организаций (по согласованию) или проводить совещания с указанными представителями.
Ответственность за обеспечение участия уполномоченных представителей федеральных органов исполнительной власти - соисполнителей поручения в рабочих группах или в совещаниях, в том числе согласительных, несут руководители этих федеральных органов.
В случае если по проектам материалов, подготовленных для внесения в Правительство, имеются разногласия федеральных министерств, а также государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, головной исполнитель в обязательном порядке проводит согласительное совещание с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти - соисполнителей поручения или их заместителей либо уполномоченных федеральными министрами директоров департаментов федеральных министерств - соисполнителей поручения. Федеральный орган исполнительной власти, являющийся головным исполнителем, проводит согласительное совещание в сроки, обеспечивающие исполнение поручения»1.
Представляется, что такие процедуры должны быть основными в организационно-правовом механизме защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения. Тол ь ко ненадлежащее использование прав и неисполнение обязанностей, возложенных данными регламентами на соответствующих должностных лиц, приводят к необходимости использования юрисдикционной формы (прежде всего в виде судебной защиты).
Вместе с тем, обращение за судебной защитой обладает определенными особенностями, которые надлежит учитывать.
Так, имеется риск, порожденный необходимостью изложения суду доказательств, связанных со спецификой правового регулирования и функционирования организаций авиаметеообеспечения как составной части авиатранспортного комплекса, являющегося сложной социотехнической системой. Недостаточный учет этой специфики влечет непонимание судом обстоятельств дела и, как следствие, вынесение необоснованного судебного акта. Например, неприменение в ряде случаев законодательства о предоставлении государственных услуг приводило к ошибкам в квалификации отношений сторон и отдельным отказам в удовлетворении исковых требований. В частности, в решении Арбитражного Суда Ямало-Ненецкого округа от 12 января 2015 г. по делу № А81-5523/2014 записано: «Из анализа действующего законодательства не следует, что услуги истца по предоставлению метеорологической информации обязательны для ответчика». В судебном акте нет ни одной ссылки на законодательство о предоставлении государственных услуг (к которым относится авиаметеообеспечение), а дело рассматривалось в порядке упрощенного судопроизводства (без представителей сторон), что негативно для истца повлияло на исход дела1. В этой связи можно отметить, что в случае отсутствия в штате организаций-сторон судебного разбирательства квалифицированных юристов целесообразно привлекать соответствующих специалистов из адвокатуры и других структур, в том числе на принципах аутсорсинга2
Организационно-правовые формы защиты прав и законных интересов субъектов авиаметеообеспечения
Отметим, что метеорологическое обеспечение гражданской авиации, являющейся крупной социотехнической системой, в современных условиях объективно требует вертикально-интегрированного регулирующего воздействия, начиная с уровня специализированных международных межгосударственных организаций и до юридического лица - хозяйствующего субъекта. Этот вывод подтверждается и анализом массива актов, действующих в данной сфере, среди которых 38,1% составляют документы ИКАО и ВМО.
Вместе с тем, исходя из современных реалий, представляется важным определить, что глобальное (международное) управление в сфере авиации, в том числе метеорологического обеспечения, должно ограничиваться отношениями, касающимися безопасности полетов. С этой целью представляется необходимым внести в федеральный закон о международных договорах Российской Федерации норму о том, что не допускается заключение международных договоров об участии нашей страны в международных организациях, если согласно уставу таких организаций принимаемые ими акты (решения) имеют обязательную силу для государств-участников без проведения внутригосударственных процедур, касающихся дачи согласия об обязательности таких актов.
Думается, что для защиты интересов Российской Федерации и юридических лиц-участников глобального управления можно рекомендовать установление нормативных требований к лицам, принимающим решения, влекущие юридические обязательства государства, а также к экспертному обеспечению процедуры принятия таких решений, квалификации экспертов и их ответственности за качество рекомендаций. Следует создать юридически обязательный механизм анализа принимаемых международными организациями актов на предмет их соответствия интересам России, в том числе в федеральных органах исполнительной власти, ответственных за взаимодействие с международными организациями.
На нормах международно-правовых договоров (Конвенции о международной гражданской авиации и Конвенции Всемирной метеорологической организации) и актов, принимаемых специализированными международными организациями, основывается российское законодательство в области авиаметеообеспечения.
Действующие акты Правительства Российской Федерации в сфере авиаметеообеспечения (27% от общего числа) подразделяются на несколько групп: определяющие компетенцию федеральных органов исполнительной власти в сфере авиаметеообеспечения; устанавливающие порядок получения, распространения и использования авиаметеоинформации, взаимодействия в связи с этим субъектов авиационной деятельности; определяющие направления развития метеорологической службы и авиаметеообеспечения.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (17,5 % от общего количества) конкретизируют установленные вышестоящими органами власти предписания или в соответствии со своей компетенции определяют новые права и обязанности соответствующих субъектов. Эти акты (прежде всего принимаемые Минтрансом России федеральные авиационные правила) можно разделить на следующие массивы: предусматривающие сертификационные требования к субъектам авиационной деятельности; устанавливающие требования к составу и порядку предоставления авиаметеоинформации; касающиеся финансово-экономических аспектов функционирования соответствующих учреждений и предоставления авиаметеоинформации; определяющие полномочия подведомственных федеральных органов исполнительной власти. что продолжает оставаться актуальным в теоретическом и практическом плане вопрос о т.н. «квазиправовых» («дефектных») актах, к которым относятся любые акты, не являющиеся нормативно-правовыми с формально-юридической точки зрения, но являющиеся таковыми в силу их фактического применения для регулирования соответствующих общественных отношений. В рассматриваемой нами отрасли они продолжают играть существенную роль (11,1% от общего числа). Для предотвращения появления и использования дефектных актов представляется необходимым установить административную ответственность (включая дисквалификацию) для должностных лиц государственных органов за применение ведомственных актов, не прошедших государственную регистрацию и (или) не опубликованных в установленном порядке.
Очевидно, что большее или меньшее количество тех или иных актов не влияют на их юридическую силу, однако показывают степень активности регуляторов, значение международных организаций и органов исполнительной власти в процессе создания норм права в интересующей нас области общественных отношений. Значительный удельный вес «дефектных» актов подтверждает актуальность государственной политики по инкорпорации и систематизации документов, принятых в СССР и РСФСР.
Изучение российского законодательства также показало необходимость использования новых норм и институтов, направленных на укрепление российской авиаметеослужбы (а в конечном счете – безопасности полетов).
В частности, для минимизации юридических рисков, а также уменьшения неопределенности социального развития может использоваться формируемый ныне институт права на хорошее управление («good governance»).
На наш взгляд, содержанием «хорошего управления» является эффективное и результативное целенаправленное воздействие на общественные отношения, сопровождаемые мониторингом и адаптацией к обусловленным энтропией общественного развития изменениям, осуществляемое субъектом, личностные качества которого соответствуют характеру его деятельности, для достижения социально значимых целей, ориентированных на «общее благо». Субъективному праву на хорошее управление как мере возможного поведения данного субъекта соответствует юридическая обязанность иных субъектов, прежде всего государства, его органов и должностных лиц, по организации соответствующего должного функционирования.
Право на хорошее управление вытекает из концепции «сервисного государства», предназначенного, в частности, для предоставления государственных услуг, под которыми мы понимаем обусловленные публично-правовыми функциями государства действия или деятельность государственных органов в пределах их компетенции, осуществляемые по направляемому заинтересованными субъектами в уполномоченные государственные органы заявлению, обращение с которым является обязательным для реализации прав и законных интересов заявителей.
В целях повышения уровня безопасности полетов, институциональной защиты субъектов авиаметеообеспечения и повышения качества государственного управления в данной сфере необходимо установление: - обязанности организаций авиаметеообслуживания предоставлять в установленных для них зонах ответственности, а пользователей воздушного пространства - получать авиационную метеоинформацию при полетах любых типов воздушных судов во всех классах воздушного пространства; - запрета на использование авиаметеоинформации из источников, не уполномоченных (не одобренных) государством; - регулирования ставок сборов за авиаметеобеспечение, подлежащих уплате пользователями воздушного пространства. В этой связи представляется важным внесение соответствующих изменений в Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства