Содержание к диссертации
Введение
Розділ 1 Теоретико-правові аспекти взаємодії державних органів при здійсненні фінансового контролю 15
1.1. Роль і місце інституту фінансового контролю в системі фінансового права 15
1.2. Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю 27
1.3. Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю 37
1.4. Місце і роль міліції в системі державного фінансового контролю 49
Висновки до розділу 1 63
Розділ 2 Організація та порядок взаємодії міліції з рахунковою палатою та державною контрольно-ревізійною службою україни при здійсненні фінансового контролю 67
2.1. Правове забезпечення організації взаємодії міліції з рахунковою палатою 67
2.2. Організація та порядок взаємодії міліції з державною контрольно-ревізійною службою України 88
Висновки до розділу 2 141
Розділ 3 Напрями удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю 146
3.1. Міжнародний і зарубіжний досвід діяльності органів фінансового контролю та їх взаємодії з правоохоронними органами 146
3.2. Удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні 159
Висновки до розділу 3 174
Висновки 176
Додатки 181
Список використаних джерел 241
- Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю
- Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю
- Організація та порядок взаємодії міліції з державною контрольно-ревізійною службою України
- Удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні
Введение к работе
Актуальність теми. Контроль за станом економіки, розвитком соціально-економічних процесів у суспільстві є важливою сферою діяльності державних органів. Особливе місце серед його складових займає державний фінансовий контроль.
Складний економічний стан сучасної України характеризується багатьма факторами. Певними індикаторами цього стану є постійне зростання із року в рік економічної злочинності, а також розмірів втрат державою фінансових і матеріальних ресурсів. Так, кількість злочинів економічної спрямованості зросла з 42606 у 2006 році до 42755 у 2007 році, а розміри втрат держави лише за показниками Рахункової палати і Державної контрольно-ревізійної служби зросли з 11 млрд. 838 млн. гривень у 2006 році до 14 млрд. 10,7 млн. гривень у 2007 році. Проміжні дані першого півріччя 2008 року показують, що ситуація не покращується.
Високий рівень правопорушень у сфері фінансів в Україні зумовлює необхідність вирішення нових завдань щодо підвищення ефективності державного фінансового контролю, передусім, посилення контролю, а також своєчасного припинення протиправних діянь в економічній сфері.
З цією метою, вбачається, що саме удосконалення організації державного фінансового контролю має бути забезпечене скоординованою діяльністю органів, які входять до відповідної системи на рівні всіх гілок державної влади, що в цілому відповідатиме його меті – зміцненню фінансової дисципліни, забезпеченню економії матеріальних, трудових і грошових ресурсів, а також повного, своєчасного та доцільного використання грошових коштів у суспільстві для досягнення ефективного результату.
Незважаючи на те, що окремі суб’єкти системи державного фінансового контролю вже сформувалися і досить успішно діють самостійно, у цілому ця система в Україні поки перебуває на стадії формування. Відповідно, організація взаємодії між суб’єктами цієї системи характеризується певними недоліками.
Нині фінансово-правовою та адміністративно-правовою науками не визначено місце і роль міліції у сфері державного фінансового контролю. Цей державний орган розглядається лише як орган кримінального переслідування. Проте саме міліція на підставі спеціально наданих повноважень та за допомогою комплексу відповідних заходів і методів, закріплених у чинному законодавстві, бере безпосередню участь у здійсненні державного контролю у фінансово-господарській сфері.
Проблемним залишається питання щодо взаємодії міліції з органами фінансового контролю, зокрема державними органами, головною функцією яких є здійснення фінансового контролю. Існуючі розрізнені нормативні акти та відомчі положення, що визначають окремі напрями спільної роботи державних органів у протидії порушенням законодавства в економічній сфері, не мають позитивної системної дії, що негативно впливає на ефективність функціонування фінансової системи держави. Постає проблема вдосконалення законодавства у сфері державного фінансового контролю, оскільки чинній нормативно-правовій базі, що регламентує взаємовідносини державних контролюючих органів і міліції, притаманні суттєві розбіжності у нормах загальних і спеціальних правових актів, а також невідповідність окремих положень підзаконних актів законодавчим. Адже саме ефективна взаємодія міліції з органами фінансового контролю сприяє своєчасній і повній реалізації результатів контрольних заходів.
На актуальність теми дослідження також вказують річні звіти діяльності контролюючих органів. Так, з одного боку, лише органи Державної контрольно-ревізійної служби щороку за результатами контрольно-ревізійної роботи передають до правоохоронних органів понад 8200 матеріалів ревізій і комплексних перевірок, питома вага яких від загальної кількості проведених ревізій становить майже 50 %. З іншого боку, щорічно до органів ДКРС надходить понад 900 звернень з оперативних, слідчих підрозділів міліції про виділення спеціалістів-ревізорів для участі у здійснюваних правоохоронцями перевірках фінансово-господарської діяльності господарюючих суб’єктів, а також близько 5000 доручень на проведення ревізій. При цьому в останньому випадку лише 35-40 % з них контролюючими органами приймаються до виконання.
Результати проведеного анкетування довели, що майже абсолютна більшість респондентів вважають необхідною і доцільною взаємодію між міліцією і органами фінансового контролю у протидії правопорушенням у сфері економіки (97 % – працівники міліції і 100 % – працівники органів ДКРС). Разом з тим, на думку опитаних, стан існуючої системи взаємодії міліції з органами ДКРС оцінюється як посередній, на що вказують понад 90 % респондентів-правоохоронців і 60 % – респондентів-ревізорів, а з Рахунковою палатою – як незадовільний (82 % – опитаних працівників міліції).
Характеризуючи сучасний стан нормативно-правового забезпечення взаємодії міліції і органів ДКРС, більшість респондентів як перших (93 %), так і других (88 %) названих органів визначила „як таким, що частково відповідає” сучасним потребам спільної узгодженої діяльності. Крім того, майже 97 % опитаних працівників органів ДКРС та 75 % респондентів підрозділів слідства, дізнання і 93 % оперативних працівників зазначають на власний практичний досвід зіткнення з неузгодженістю окремих норм законодавчих та підзаконних актів, що регламентують взаємодію міліції з ДКРС і Рахунковою палатою.
Про значущість і необхідність дослідження вказаної взаємодії, а також питань функціонування сфери фінансових відносин, боротьби з правопорушеннями в ній, говорить також сучасний стан наукової розробки проблеми.
При написанні дисертації автор широко використовував наукові дослідження вітчизняних і зарубіжних учених у галузі державного управління, фінансового та адміністративного права: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачила, Д.А. Бекерської, В.А. Бєлова, В.Т. Білоуса, В.В. Бурцева, В.М. Бутузова, А.С. Васильєва, Е.О. Вознесенського, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, О.Ю. Грачової, Є.В. Додіна, О.М. Дорогих, А.М. Зевайкіної, Р.А. Калюжного, М.В. Карасьової, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, С.О. Кодинцева, О.А. Кузьменко, О.В. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, Т.А. Латківської, І.В. Мартьянова, В.В. Моданова, А.А. Нечай, Н.Р. Нижник, О.А. Ногіна, В.Ф. Опришка, І.М. Пахомова, П.С. Пацурківського, М.С. Першина, В.М. Плішкіна, Н.Д. Погосяна, О.П. Полінця, А.Г. Пишного, Н.М. Прєдко, Н.Ю. Пришви, В.М. Репецького, Ю.А. Ровинського, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, Є.Д. Соколова, С.Г. Стеценка, О.В. Терехової, Ю.А. Тихомирова, І.П. Устинової, Н.І. Хімічевої, Л.К. Царьової, С.Д. Ципкіна, В.В. Цвєткова, М.В. Чадіна, О.В. Шапошнікова, В.С. Шестака; економічних наук: С.Н. Баліної, Л.А. Жука, В.С. Огородника, В.М. Федосова, В.Н. Суторміної, В.О. Шевчука та багатьох інших.
Утім, незважаючи на наявність чисельних наукових досліджень, нині в Україні поки відсутня теоретична концепція, в якій було б закладено перспективи правового регулювання взаємодії міліції та контролюючих органів у сфері фінансового контролю.
Отже, в умовах сьогодення актуальним є проведення поглибленого наукового дослідження питань взаємодії міліції і органів фінансового контролю, що дозволить сформулювати рекомендації щодо покращання виконання контрольної функції держави.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що проводяться в Україні і стосуються реформування державного фінансового контролю (Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 № 158-р), протидії правопорушенням (Комплексна програма профілактики правопорушень на 2007-2009 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 20.12.2006 № 1767). Також дисертація виконана відповідно до „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 05.07.2004 № 755 (п.п. 49 підрозділу 1.2, п.п. 89, 91, 96, 99, 103, 105 підрозділу 2.5, п.п. 181 підрозділу 3.2).
Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні організаційно-правових засад взаємодії міліції і органів фінансового контролю, а також формулювання пропозицій, спрямованих на їх оптимізацію.
Досягненню поставленої мети слугуватиме вирішення наступних завдань:
уточнити зміст основних понять та категорій фінансового контролю;
класифікувати підходи до визначень поняття, об’єкта, предмета фінансового контролю;
з’ясувати зміст поняття взаємодії, відмежування взаємодії від координації;
сформулювати складові елементи теоретичної концепції державного фінансового контролю (завдання, функції, принципи, види, стадії та форми);
розкрити теоретичний зміст і значення взаємодії під час здійснення фінансового контролю;
визначити принципи, види, форми та рівні взаємодії міліції і органів фінансового контролю;
здійснити класифікацію суб’єктів системи державного фінансового контролю;
визначити місце і роль міліції в системі державного фінансового контролю;
проаналізувати стан практичної реалізації взаємодії міліції з Рахунковою палатою, Державною контрольно-ревізійною службою України у сфері фінансового контролю;
дослідити стан і сформулювати рекомендації щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення взаємодії міліції і органів фінансового контролю при здійсненні державного фінансового контролю;
здійснити аналіз міжнародного досвіду взаємодії правоохоронних органів із органами фінансового контролю та визначити можливі напрями його застосування в Україні.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері взаємодії міліції і органів фінансового контролю.
Предметом дослідження є організаційно-правові засади взаємодії міліції і органів фінансового контролю.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи пізнання державно-правових процесів та явищ. Базовим методом став загальнонауковий діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв’язок і взаємообумовленість соціальних процесів та суспільних явищ. Формально-логічний метод став у нагоді при дослідженні особливостей категорійного апарату вітчизняного фінансового права (п. 1.1). Логіко-семантичний та метод аналізу словникових визначень (пп. 1.2, 2.2) застосовувалися для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей термінів „контролюючий суб’єкт у сфері фінансів”, „зустрічна звірка” тощо. Метод системного аналізу надав можливість з’ясувати місце організаційних та правових заходів в системі засобів взаємодії, проаналізувати положення сучасної теорії фінансового і адміністративного права, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених щодо поняття, значення, видів та форм взаємодії (п. 1.3). Системно-функціональний метод сприяв аналізу таких правових явищ, як предмет та метод правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі взаємодії міліції з органами фінансового контролю, а також виявленню якісно нового рівня такої взаємодії (пп. 1.3, 1.4). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, з’ясовувалися зміст й значення використаних у них термінів, обґрунтовувалися висновки і пропозиції щодо їх зміни та доповнення (пп. 2.2, 3.2). Герменевтичний метод застосовувався для встановлення текстуальної сутності нормативних приписів законодавчих актів, щодо правового статусу учасників суспільних відносин, що виникають у процесі взаємодії міліції з державними органами фінансового контролю (пп. 2.1, 2.2).
Емпірична база дослідження ґрунтується на статистичних й аналітичних узагальненнях діяльності галузевих служб МВС України, Рахункової палати, ДКРС; анкетуваннях працівників підрозділів ДСБЕЗ, ГУБОЗ, слідства і дізнання МВС України (325 осіб), Контрольно-ревізійного управління в м. Києві (146 осіб); матеріалах оперативної та слідчої практики органів міліції (126 дослідчих перевірок і оперативно-розшукових справ, 75 кримінальних справ), контрольно-ревізійної діяльності органів ДКРС (227 матеріалів ревізій, аудиторських перевірок, адміністративних протоколів) і Рахункової палати (64 ревізійних матеріалів, звітів і висновків перевірок).
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, яке присвячено недостатньо розробленим питанням взаємодії міліції з Рахунковою палатою і Державною контрольно-ревізійною службою України. Проведено дослідження правового статусу зазначених органів, вивчено стан і проблеми їх взаємодії, що дало можливість сформулювати та аргументувати основні положення, які відображають наукову новизну дослідження, зокрема:
уперше:
здійснено класифікацію підходів щодо: 1) визначення поняття фінансового контролю, 2) об’єкта фінансового контролю, 3) зустрічної звірки; 4) визначення поняття взаємодії; 5) відмежування взаємодії від координації;
визначено недоліки нормативно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю та шляхи їх усунення. Так, до основних недоліків належать: відсутність Концепції системи державного фінансового контролю в Україні; відсутність базового закону, що регламентує діяльність державних органів у сфері здійснення фінансового контролю, у тому числі їх взаємодію; відсутність та недостатня розробленість двосторонніх і багатосторонніх інструкцій про порядок проведення спільних заходів у сфері фінансового контролю, а також інструкції про порядок проведення органами міліції перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання. Запропоновано такі шляхи їх усунення: розробити та прийняти в установленому законом порядку Концепцію системи державного фінансового контролю в Україні; прийняти Закон України „Про державний фінансовий контроль в Україні”; розробити та прийняти Порядок проведення органами міліції перевірок і ревізій фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання;
визначено місце і роль міліції в загальнодержавній системі фінансового контролю, яка: по-перше, безпосередньо виявляє фінансові правопорушення, зокрема застосовуючи методи фінансового контролю, а також із залученням фахівців органів фінансового контролю; по-друге, наділена з-поміж інших повноваженнями щодо притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності у процесі забезпечення режиму законності та фінансової дисципліни;
сформульовано параметри, що характеризують систему фінансового контролю: мобільність, послідовність, динамічність, дієвість, системність, комплексність, цілеспрямованість, баланс відповідальності повноважень, корелятивність;
розроблено класифікацію форм взаємодії міліції і ДКРС, основним критерієм якої виділено „суб’єкт ініціативи взаємодії”;
сформульовано пропозиції з удосконалення національного законодавства щодо регулювання суспільних відносин у сфері державного фінансового контролю;
набуло подальшого розвитку:
уточнення складових елементів теоретико-концептуального підходу фінансового контролю (завдання, функції, принципи, види, стадії та форми);
характеристика теоретичного змісту складових взаємодії під час здійснення фінансового контролю (визначено цілі взаємодії, напрями координації, а також засади організації взаємодії державних органів у сфері фінансового контролю);
формулювання принципів, видів, форм та рівнів взаємодії міліції і органів фінансового контролю;
визначення правового статусу і компетенції міліції, Рахункової палати та Державної контрольно-ревізійної служби України у сфері здійснення державного фінансового контролю;
дослідження стану нормативно-правового регулювання діяльності Рахункової палати, а також виокремлення проблем взаємодії міліції і Рахункової палати;
дослідження стану нормативно-правового регулювання взаємодії міліції і Державної контрольно-ревізійної служби України;
визначення напрямів застосування міжнародного досвіду взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні;
дослідження державного аудиту і його застосування у сфері взаємодії міліції з органами фінансового контролю;
удосконалено:
зміст основних понять та категорій фінансового контролю, зокрема: фінансовий контроль, державний фінансовий аудит діяльності бюджетних установ, зустрічна звірка, контролюючий суб’єкт у сфері фінансів, взаємодія суб’єктів фінансового контролю; взаємодія міліції і органів фінансового контролю; принципи взаємодії міліції і органів фінансового контролю; форма взаємодії міліції і органів фінансового контролю та ін.;
класифікацію суб’єктів системи державного фінансового контролю, відповідно до якої за функціональним призначенням виділяється дві групи таких суб’єктів: 1) державні органи, які спеціально створені для здійснення фінансового контролю – органи фінансового контролю; 2) державні органи, які беруть участь у здійсненні фінансового контролю – суб’єкти фінансового контролю.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є внеском у теорію фінансового права. Визначення особливостей взаємодії міліції з органами фінансового контролю та пошук шляхів її вдосконалення має важливе теоретичне і практичне значення. Сформульовані у дисертації теоретичні положення, висновки і пропозиції використовувались і можуть застосовуватись у таких сферах:
правотворчій – при реформуванні та вдосконаленні чинного законодавства України, що регулює правовідносини у сфері фінансового контролю (акт впровадження Департаменту фінансового законодавства Міністерства юстиції України від 03.03.2008 р.);
правозастосовній діяльності – для покращання організації та здійснення практичної взаємодії міліції і органів державного фінансового контролю (акти впроваджень ДДСБЕЗ МВС України від 29.12.2007 р. і Рахункової палати від 22.04.2008 р.);
навчальному процесі – при викладанні відповідних тем навчальних дисциплін: „Фінансове право”, „Судова бухгалтерія”, „Аналіз господарської діяльності та основи аудиту”, а також при підготовці навчального посібника „Основи економічної теорії” (акт впровадження Київського національного університету внутрішніх справ від 14.09.2007 р.);
науково-дослідній – при розробці методичного забезпечення комплексу заходів по боротьбі з організованою злочинністю, у тому числі з корупційними її проявами у сфері економіки (акт впровадження Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБО України від 07.08.2007 р.).
Апробація результатів дисертації. Результати дослідження, висновки та пропозиції дисертанта обговорені і схвалені кафедрою економіко-правових дисциплін Київського національного університету внутрішніх справ, оприлюднювалися на науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: „Безпека підприємництва та фінансовий моніторинг” (м. Київ, 2007 р.); „Проблеми національної та міжнародної безпеки” (м. Київ, 2007 р.); „Кримінальний процес України в контексті європейських стандартів судочинства” (м. Київ, 2007 р.).
Публікації. Основні наукові положення за темою дисертації дістали відображення в 9 публікаціях, з яких 5 – у фахових виданнях за переліком ВАК України та 4 – у збірниках науково-практичних конференцій.
Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, восьми підрозділів, висновків, 8 додатків на 60 сторінках та списку використаних джерел (251 найменування). Повний обсяг дисертації становить 266 сторінок, загальний – 180 сторінок.
Теоретичний зміст взаємодії та координації в процесі здійснення фінансового контролю
На сучасному етапі розвитку фінансового контролю важливого значення набуває удосконалення форм взаємодії та координації спільної діяльності державних органів у сфері здійснення фінансового контролю. Проте, якщо фінансовий контроль є об єктом дослідження багатьох наукових джерел, то взаємодія органів фінансового контролю рідше привертає до себе увагу науковців, а взаємодія міліції та органів фінансового контролю і взагалі залишається поза увагою вчених юристів, економістів. Перш ніж перейти до розгляду проблем взаємодії державних органів фінансового контролю, з ясуємо теоретичний зміст поняття „взаємодія”.
Загальноприйнятого визначення поняття „взаємодія” нині не існує, незважаючи на поширеність його застосування. Цей термін широко використовується у теорії і на практиці у різних галузях знань, кожна з яких дає йому своє визначення. Так, у словнику сучасної української мови термін „взаємодія” тлумачиться як „…співдія, співдіяння. Взаємний зв язок між предметами у дії, а також погоджена дія між ким-, чим-небудь” [58, с. 125].
У широкому розумінні „взаємодія” виступає як філософська категорія, що відображає процеси впливу об єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість і породження одним об єктом іншого [97, с. 74]. У філософії під взаємодією розуміється категорія відношення, яка породжує єдність речей і процесів почуттєвого світу [98, с. 66]. При цьому взаємодія виступає як об єктивна й універсальна форма руху, розвитку, що визначає існування і структурну організацію будь-якої матеріальної системи. Отже, без здатності до взаємодії матерія не могла б існувати [99, с. 65].
Як вказує В.О. Малюткін, філософській категорії „взаємодія” притаманні наявність: а) таких відносин (зв язків), які дозволяють об єктам впливати один на одного; б) самого впливу, в результаті якого відбуваються двосторонні зміни суб єктів, що взаємодіють [100].
„Взаємодія”, з погляду науки управління, означає, що робота повинна представляти собою не підбір випадкових, непов язаних між собою заходів, а глибоко обмірковану сукупність чітко упорядкованих, зв язаних між собою заходів, розроблених на підставі врахування умов, своєрідності обстановки та задач [101; 102].
Б.І. Бараненко і В.А. Кузнєцов зазначають, що необхідність взаємодії безпосередньо витікає з вимог науки управління – детермінованості елементів системи, за якого стан і діяльність одного елемента відображаються на стані та діяльності інших, пов язаних із ним елементів, і системи в цілому [103, с. 131; 104].
Для упорядкування різноманітних поглядів щодо визначення аналізованого поняття виділимо декілька основних груп відповідно до тих ознак, якими автори послуговуються при його опису.
Перша група дослідників розглядає взаємодію як узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність. Така позиція репрезентована у дослідженнях Ю.Шепітька [105], В.А.Озоліна [106], В.О. Іванова [107] та інших [108-110]. Єдиною ознакою, яка дещо різнить цю групу, є, на думку деяких авторів, те, що це узгодження має бути засноване на нормативних актах. Так, прикладом О.О. Дульський визначає взаємодію „як засновану на правових актах та узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність оперативно-розшукового, процесуального та адміністративно-управлінського характеру спецпідрозділів боротьби з організованою злочинністю МВС України з іншими державними органами у сфері боротьби з організованою злочинністю” [111]. На цю ознаку зі збереженням основної конструкції підходу групи також наголошують і інші дослідники [112; 113, с. 60-67].
Друга група дослідників розглядає взаємодію як форму координації. Так, І.Р. Шинкаренко додержується думки, що взаємодія – спосіб інтеграції „...усіх сил і засобів правоохоронних органів, форму координації їхніх зусиль, концентрацію сил і засобів у єдиному центрі” [114, с. 104].
Третя група дослідників вважає, що взаємодія становить собою узгоджену та скоординовану діяльність. Наприклад, О.М. Васильєва пропонує розглядати поняття крізь призму двох головних ознак – узгодженої та скоординованої діяльності [115, с. 65].
Четверта група дослідників акцентує увагу на зовнішніх аспектах взаємодії. Так, Р.І. Денисов зазначає, що таке уявлення саме собою обумовлює певний ступінь організованості суб єктів взаємодії, не тільки їх внутрішню організаційну завершеність, але й зовнішню, яка „проявляється у відносинах з іншими суб єктами взаємодії [116]. У свою чергу Ю.В. Наумкин розглядає взаємодію як систематичне стійке виконання дій, які спрямовані на те, щоб викликати відповідну реакцію партнера [117].
Є і інші підходи, утім вони здебільшого засновані на зазначених нами вище, тому вважаємо за необхідне далі визначити власну позицію.
Отже, ми є прихильниками концепції, що відстоюється першою, за нашою умовною класифікацією, групою. Відповідно, на нашу думку, найбільш повним і таким, з яким ми погоджуємося і приймаємо для цілей власної роботи, є визначення поняття взаємодії, подане В.О. Малюткіним. „Взаємодія у попередженні злочинів – заснована на законах та підзаконних актах, узгоджена за метою, часом та місцем діяльність рівноправних структурних підрозділів і служб щодо спільного розв язання ними задач профілактики злочинів шляхом найбільш доцільного поєднання методів і засобів, властивих цим органам” [100, с. 52].
Відтак, загальними ознаками, які включаються авторами до поняття взаємодії, є те, що вона: а) є різновидом діяльності; б) передбачає наявність декількох (не менше двох) суб єктів (учасників); в) характеризується змістом вирішуваних завдань. Проте дослідники відмічають неоднозначність оцінки інших ознак взаємодії, зокрема таких, як: а) нормативної (законодавчої) урегульованості; б) рівноправності чи нерівноправності суб єктів взаємодії (їх організаційної підпорядкованості); в) погодженості заходів за часом, місцем, метою та засобами; г) спільності заходів; д) спрямованості взаємодії; е) систематичності та стійкості зв язків при взаємодії.
Взаємодія є необхідною умовою належного здійснення державного фінансового контролю, оскільки всі правоохоронні і контрольні органи мають спільну мету: захист та охорона інтересів держави і її громадян. Але кожен орган має власні завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми і методи для досягнення єдиної мети. Різні контролюючі органи неоднаково оформляють результати контрольних заходів, їх акти мають нерівну юридичну силу і відображають специфіку виконання завдань і функцій безпосередньо конкретним органом. У той же час, роблячи відповідні висновки у підсумкових актах контролю, як міліція, так і органи фінансового контролю, хоча з різних позицій, але все ж вказують на допущені порушення фінансової дисципліни та шляхи їх усунення. Звичайно, такий різний правовий статус означає, що між контролюючими органами існують певні відмінності, які повністю ліквідувати неможливо, бо це призведе до повної підміни одним органом іншого, що в свою чергу, не сприятиме ефективності здійснення фінансового контролю.
Поняття, принципи, види та форми взаємодії міліції і органів фінансового контролю
Останнім часом предметом наукових досліджень дедалі частіше стають проблеми взаємодії окремих правоохоронних органів із відповідними контролюючими органами (Г.А. Матусовський, А.Л. Дудніков, О.П. Бущан, В.З. Багинський і В. Городиський та ін.). Взаємодія міліції з органами фінансового контролю завжди відігравала важливу роль у забезпеченні ефективності фінансового контролю. Організація належної взаємодії правоохоронних органів, які наділені повноваженнями у сфері фінансового контролю, вимагає різних заходів: створення відповідної законодавчої бази з метою усунення існуючих прогалин; здійснення заходів управлінського характеру з метою оптимізації роботи органів – суб єктів взаємодії, координації їх діяльності; розроблення і впровадження методичних рекомендацій з питань взаємодії тощо.
На підставі дослідження у попередньому підрозділі теоретичного аспекту поняття „взаємодії” доходимо висновку, що взаємодія міліції і органів фінансового контролю – це врегульована фінансово-правовими та адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем необхідна спільна діяльність міліції і органів фінансового контролю, за якої вони реалізують взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини з метою виявлення відхилень від встановлених стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних і фінансових ресурсів, спрямований на можливість вжиття коригуючих заходів, притягнення до відповідальності, здійснення заходів для запобігання або мінімізації таких порушень у майбутньому.
Значущим для розгляду є аналіз принципів взаємодії, які виступають основоположним фундаментом, підвалиною цієї діяльності. Проте перш ніж перейти до розгляду основних принципів, якими керується міліція при взаємодії з органами фінансового контролю, коротко визначимо саме поняття „принципи фінансового контролю”.
Принципи – це прояв об єктивних законів у суб єктивній формі, в суспільній свідомості” [131, с. 47; 101, с. 869; 132, с. 263; 133, с.113]. У принципах закладене загальне розуміння природи речей та явищ, якого мають дотримуватись усі. У своїй роботі „Теория государственного управления” Г.В. Атаманчук додає, що головним є взаємообумовленість об єктивного і суб єктивного, діалектика розвитку пізнання в результаті людської практики [134].
Розглядаючи питання принципів фінансового контролю, Л. Савченко пропонує власний їх перелік: законність, плановість, об єктивність, незалежність, публічність, компетентність, оперативність. Причому такі принципи як „гласність” та „публічність” розмежовуються автором, оскільки під „гласністю” розуміється обов язковість проходження фінансових документів, висновків про діяльність відповідних контрольних органів через представницькі органи, а „публічність” – це доведення результатів діяльності органів фінансового контролю до відома громадськості [135, с. 13].
У Лімській Декларації керівних принципів контролю, яка була прийнята на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів в 1977 р., закріплені такі принципи: законність, незалежність, гласність, публічність, ефективність, попередження порушень, обов язковість настання відповідальності (невідворотність покарання) за скоєні порушення фінансової дисципліни та законності [136, с. 42-51]. Здійснений нами формально-логічний та догматико-юридичний аналіз дав змогу зробити висновок, що ці принципи в українському законодавстві не знайшли свого відображення.
Принцип законності як основний принцип діяльності органів фінансового контролю по-різному закріплюється в діючому законодавстві. Так, Закон України „Про Рахункову палату” містить ст. 3, яка має назву „Принципи здійснення контролю”, де вказується, що РП здійснює контроль на засадах законності, плановості, об єктивності, незалежності та гласності. Правова основа організації діяльності РП визначається Конституцією України, Законом України „Про Рахункову палату”, іншими нормативно-правовими актами України, що не суперечать нормам цього закону [70].
Принципами, якими керується міліція при взаємодії з іншими суб єктами системи фінансового контролю, є: верховенство права; суворе дотримання законності при проведенні узгоджених спільних заходів; пріоритет прав людини, гуманізм, повага до особи; гласність та демократичний контроль; науковість; чітке визначення завдань взаємодії суб єктів фінансового контролю; чітке розмежування повноважень суб єктів взаємодії; постійне безперервне взаємне інформування про хід (перебіг) взаємодії; оперативність розгляду і прийняття рішень з питань, що потребують спільного вирішення та забезпечення їх виконання у межах визначеної компетенції; комплексне використання у разі необхідності сил і засобів, що є в розпорядженні взаємодіючих сторін; функціонування суб єктів співробітництва у сфері національної безпеки в інтересах державного органу, який на цьому етапі вирішення певного завдання виконує найбільший обсяг роботи (як правило, міліція у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави).
До принципів взаємодії також належать: рівність кожного з суб єктів системи фінансового контролю при обговоренні та вирішенні питань, їх самостійність, максимальне використання сил та засобів, якими вони розпоряджаються.
Серед дослідників здійснюються окремі спроби сформулювати ці принципи, однак поки відсутній уніфікований підхід до їх визначення. У науковій літературі існує значна кількість робіт, в яких розкривається поняття, зміст принципів правоохоронної діяльності та фінансового контролю як виду діяльності. Так, дослідженнями взаємодії органів фінансового контролю займалися Л.К. Воронова, Л.А. Савченко, В. Білоус, І.Б. Стефанюк, В. Бурцев, О.А. Кузьменко та інші. Над проблемами взаємодії правоохоронних органів працювали І.В. Бондаренко, П.В.Онопенко, І.В. Пшеничний, Т.О. Пікуля, В.І. Рибачук та інші.
У наукових працях одна група авторів поверхово згадує про взаємодію лише окремих органів фінансового контролю з правоохоронними органами (ГоловКРУ, Держказначейство України, Держкомфінмоніторингу з ДПС України, СБУ, ДМС України), інша – у цілому державних контрольних і правоохоронних. При цьому вони залишають поза увагою системний аналіз принципів взаємодії таких органів, зокрема міліції і органів фінансового контролю.
Визначення принципів взаємодії міліції та державних органів фінансового контролю можна сформулювати, базуючись на методі сходження від загального до конкретного, з урахуванням специфіки сфери діяльності. Синтез принципів державного управління, правоохоронної діяльності і фінансового контролю, на нашу думку, дозволить в контексті досліджуваної нами проблеми сформувати систему принципів взаємодії державних органів (міліції та органів фінансового контролю) у сфері здійснення фінансового контролю, а отже створити умови для формування системи органів фінансового контролю.
Організація та порядок взаємодії міліції з державною контрольно-ревізійною службою України
Державна контрольно-ревізійна служба створена відповідно до Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.93. На відміну від Рахункової палати вона має достатньо розгалужену структуру і складається з ГоловКРУ, контрольно-ревізійних управлінь у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.
ДКРС діє при Міністерстві фінансів України і безпосередньо підпорядкована йому. Контрольно-ревізійні управління в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі підпорядковуються ГоловКРУ. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.
Організаційну структуру ГоловКРУ складають підрозділи, завданням яких є здійснення контрольної діяльності у різних галузях економіки. До них належать: Управління контролю у сфері освіти і культури; Управління контролю у сфері соціального захисту населення; Департамент контролю у сфері державної власності; Управління контролю в базових галузях економіки та сфері комунальної власності; Управління контролю в АПК, сфері використання надр та екології; Управління контролю у сфері органів влади і оборони; Управління аудиту бюджетних програм.
ДКРС координує свою діяльність із місцевими радами та органами виконавчої влади, фінансовими органами, Державною податковою службою України, іншими контролюючими органами, органами прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки. З цією метою та, враховуючи обсяги спільної роботи з правоохоронними органами, знову ж таки на відміну від РП, в ГоловКРУ створено відповідний структурний підрозділ – Управління взаємодії з правоохоронними органами.
У Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначено статус ДКРС, її функції та правові основи діяльності. Постановою КМУ від 5 липня 1993 року № 515 було затверджено Положення про державну контрольно-ревізійну службу в Україні [196], яке закріпило особливий правовий статус ДКРС, який полягає у її підпорядкованості центральному спеціалізованому органу державної виконавчої влади з управління фінансами – Міністерству фінансів України. Це призводить до висновку: ДКРС є центральним органом виконавчої влади, має розгалужену структуру, а його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України.
Крім цього закону, діяльність ДКРС регламентована низкою інших нормативно-правових актів, в яких додатково конкретизується відповідно до предметної компетенції коло завдань. Разом з тим, затверджені розрізнено Указом Президента України від 28.11.2000 № 1265/2000 та постановою КМУ від 27.06.2007 № 884 Положення про ГоловКРУ по-різному визначають основні завдання цього державного органу. Як це не дивно, але обидва вказані нормативно-правові документи є чинними нині і більшість їх положень є дублюючими, а іноді і позиційно протилежними. Так, Указом Президента завданнями ГоловКРУ визначено: „підготовку пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами і організаціями незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої приналежності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів та державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їхнім збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та попередження їх у подальшому” [247]. Однак, у постанові КМУ вказані вище завдання визначено як функції для виконання поставлених наступних завдань: „1) здійснення державного фінансового контролю за: використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов язань, використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і суб єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, установах та організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів; використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їх статутної діяльності, в межах повноважень, визначених законом; 2) здійснення контролю за усуненням виявлених недоліків і порушень та розроблення пропозицій щодо недопущення їх у подальшому” [248].
Аналіз основних положень Законів України „Про Кабінет Міністрів України” [249] та „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” дає змогу зробити висновок, що затвердження положень про центральні органи виконавчої влади є прерогативою саме Кабінету Міністрів України, а тому, вважаємо, є доцільним скасувати діючий нині Указ Президента України від 28.11.2000 № 1265/2000.
Важливого значення для чіткої організації роботи органів ДКРС, окрім зазначеного, набувають різноманітні інструкції, методичні рекомендації, вказівки тощо, у яких приділяється увага організації та проведення конкретних контрольних заходів, накладенню стягнень тощо – це, у свою чергу, деталізує положення Закону України „Про ДКРС в Україні” і усуває та послаблює його недоліки.
Основним завданням органів ДКРС є здійснення фінансового контролю за суб єктами господарювання, які використовують у своїй діяльності бюджетні кошти. Законодавець, вказуючи на це завдання, визначає відповідне коло підконтрольних органам ДКРС суб єктів.
Детальніше коло цих суб єктів визначено у Порядку планування контрольно-ревізійної роботи органами ДКРС, затвердженого постановою КМУ від 08.08.2001 № 955 із наступними змінами, який відносить до підконтрольних установ – міністерства, інші органи виконавчої влади, державні фонди, бюджетні установи і суб єкти господарювання державного сектору економіки, а також підприємства і організації, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно [251].
Діяльність ДКРС також регламентована і Бюджетним кодексом України. Так, відповідно до ст. 113 цього кодексу органи ДКРС України здійснюють контроль за: 1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; 2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України; 3) порядком ведення бухгалтерського обліку та достовірністю звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів, кошторисів.
На відміну від РП, яка звітує перед Верховною Радою України щорічно, ДКРС щомісячно надає ВРУ та Міністерству фінансів України узагальнені результати звітів про проведені перевірки.
Удосконалення організаційно-правового регулювання взаємодії міліції і органів фінансового контролю в Україні
Виходячи з положень ст. 32 даного Закону, ДКРС так само, як і правоохоронні органи належать до загальної групи – „інших органів, що здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель”, при цьому функціями органів ДКРС при здійсненні державного нагляду та контролю у сфері закупівель є: проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері закупівель; здійснення співробітництва з органами державної влади щодо запобігання проявам корупції у сфері здійснення закупівель; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо закупівель; складання протоколів про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти; подання матеріалів до правоохоронних органів у випадках, передбачених законами України; здійснення інших функцій, передбачених законами України.
Згідно зі ст. 372 вказаного Закону, контролюючими державними органами, до компетенції яких належить проведення перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель є: Антимонопольний комітет України, органи ДКРС, РП.
У ході доопрацювання спеціального закону, що регулює сферу державних закупівель, протягом 2005-2006 років були внесені зміни до Закону України „Про ДКРС в Україні”. Поряд з такими формами фінансового контролю, що здійснюються органами державної контрольно-ревізійної служби, як інспектування і державний фінансовий аудит виділено окремою ще одну – перевірка державних закупівель ще до проведення закупки. У зв язку з цим, розширено перелік основних функцій ГоловКРУ і регіональних контрольно-ревізійних управлінь окремою функцією з проведення перевірок державних закупівель, а також іншими функціями відповідно до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”.
Хоча органи ДКРС в межах своєї компетенції здійснювали перевірки державних закупівель в ході проведення планових ревізій та аудиторських досліджень і до зазначених змін у законодавстві, проте ця робота не носила системний та постійний характер. Крім того, здебільшого перевірки проводились по вже здійсненим закупкам на відміну від нововведеної форми контролю. Основним завданням у таких перевірках було – виявлення фактів нецільового використання державних коштів. Вказані ж зміни до законодавчих актів і ряду інших нормативно-правових актів, а також існуюча правова база, що регулює питання у сфері державних закупівель, дозволяють нині відокремити таку діяльність органів ДКРС у самостійний напрям, який набуває свій практичний вираз у вигляді окремої форми фінансового контролю.
Крім того, такий контроль підконтрольних установ органами ДКРС може здійснюватись як окремо при цільовому проведенні перевірок державних закупівель, ще до проведення закупки, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування, шляхом включення у вигляді додаткових питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель.
Законодавцем також визначено право органів ДКРС здійснювати контроль законодавства щодо закупівель не лише за рахунок державних коштів.
Відповідно до ст. 2 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” під перевіркою державних закупівель розуміється „документальний та фактичний аналіз дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі”.
Основний порядок проведення перевірок державних закупівель контролюючими органами, зокрема органами ДКРС, визначається Законом України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”. Ця форма фінансового контролю здійснюються контролюючими органами шляхом запиту та отримання від розпорядника державних коштів необхідних документів (оригіналів або належним чином завірених копій) щодо закупівель товарів, робіт і послуг та їх розгляду й аналізу або шляхом виїзних перевірок (ревізій), які проводяться безпосередньо за місцезнаходженням розпорядника державних коштів. У разі ж виявлення при перевірці ознак злочину матеріали перевірки (ревізії) передаються до правоохоронних органів. Конкретизований порядок проведення перевірок (ревізій) визначається наказами (розпорядженнями) відповідних контролюючих органів.
Відносно правоохоронних органів, зокрема органів міліції, в Законі України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” визначено, що вони „здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель в межах своєї компетенції, визначеної законами України” [180]. Так, наприклад, підрозділи ДСБЕЗ органів міліції, згідно Закону України „Про міліцію” та постанови КМУ „Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю” мають такий спектр повноважень, що дає можливість повноцінно здійснювати нагляд і контроль у сфері державних закупівель, а підрозділи служби боротьби з організованою злочинністю, згідно з Законом України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” до того ж протидіяти посадовим зловживанням, що містять ознаки організованої злочинної діяльності.
Враховуючи те, що одним із пріоритетних завдань МВС України є попередження розкрадань бюджетних коштів, органи міліції тісно співпрацюють з контролюючими органами, і органами ДКРС зокрема у забезпеченні прозорості здійснення державними установами закупівель за рахунок державних коштів, дотриманні ними визначеного законом принципу „запобігання проявам корупції”. У цій сфері досить поширеними і звичними нині стали такі супутні негативні явища як корупція, „відкати”, проведення фіктивних тендерів та участь у торгах фіктивних фірм, монополістичні змови, так зване „кумівство”, закупівля товарів, робіт і послуг за завищеними цінами.
Законодавство, що регулює боротьбу з організованою злочинністю, відносить органи ДКРС і міліції до єдиної системи державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, в тому числі з запобігання встановлення корумпованих зв язків зі службовими та посадовими особами, втягнення їх у злочинну діяльність при проведенні тендерних закупівель за рахунок державних коштів.