Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ З
Глава I. ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ВАЛЮТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 15
1. Государственное регулирование валютных отношений. История развития.
Понятие валютного контроля 16
2. Организация валютного контроля в сфере внешнеэкономической
деятельности 40
Глава П. ПОЛНОМОЧИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО
ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ УТЕЧКЕ КАПИТАЛА ЗА РУБЕЖ 59
1. Понятие утечки капитала за рубеж. Способы утечки капитала 59
2. Контроль за репатриацией валютной выручки от экспорта товаров 72
3. Полномочия таможенных органов при осуществлении валютного контроля за
операциями по импорту товаров 94
4. Валютный контроль, осуществляемый таможенными органами за
проведением внешнеторговых бартерных операций 115
5. Контроль за осуществлением операций с участием оффшорных компаний или
с привлечением банков, зарегистрированных в оффшорных зонах 145
Глава III. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ ВАЛЮТНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 163
1. Проблемы применения мер ответственности, предусмотренных Законом о валютном регулировании и валютном контроле (на примерах судебной практики).
2. Процедура привлечения к ответственности за административные
правонарушения в области валютного законодательства 185
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 205
БИБЛИОГРАФИЯ 212
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ 219
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ 223
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Большинство государств мира в той или иной степени контролируют вывоз капитала за рубеж. Ограничения на вывоз капитала неоднократно вводились в экономически развитых странах в периоды, когда такой вывоз противоречил их национальным интересам. В последнее время в России утечка капитала путем его нелегального вывоза за границу также приобрела большие объемы. При этом большинство операций, направленных на незаконный вывоз капиталов за рубеж, осуществляется в рамках внешнеэкономической деятельности. До 1998 г. основная доля нелегального вывоза капитала при осуществлении внешнеэкономической деятельности приходилась на махинации, связанные с экспортно-импортными операциями. В настоящее время для перемещения капитала за границу используются все более сложные схемы, многие из которых направлены на сокрытие экспортной выручки в иностранных банках, заключение фиктивных импортных контрактов, неисполнение встречных обязательств по бартерным сделкам. В этой связи становится очевидным, что только создание единой эффективной системы валютного контроля может стать надежной защитой экономических интересов государства от незаконного вывоза капиталов за рубеж. Такая система должна основываться на едином комплексе правовых норм валютного законодательства. Для создания такого комплекса норм должны проводится серьезные исследования проблем применения действующего валютного законодательства, необходимо использовать зарубежный опыт, анализировать современные тенденции, сложившиеся во внешнеэкономической деятельности.
Автор диссертационной работы не ставил перед собой задачи осветить все возможные и существующие способы борьбы с незаконной утечкой капитала. В качестве предмета исследования были выбраны полномочия ГТК России и подчиненных ему таможенных органов как органов и агентов валютного контроля
4 в части пресечения незаконной утечки капиталов при осуществлении внешнеэкономической деятельностиї.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен двумя основными причинами.
Во-первых, проблема пресечения нелегального вывоза капитала за границу имеет для России исключительно важное значение, и существующая система валютного контроля ориентирована в том числе и на решение этой проблемы. Существующая на сегодняшний день в Российской Федерации система валютного регулирования устанавливает специальный порядок проведения операций резидентов и нерезидентов в валюте Российской Федерации, операций резидентов и нерезидентов в иностранных валютах на территории Российской Федерации и операций резидентов в иностранных валютах за пределами Российской Федерации, операций и сделок с другими валютными ценностями, а также торговых и других экономических отношений резидентов с нерезидентами. Вместе с тем, как и любая иная система государственного регулирования, валютное регулирование воздействует на лиц, участвующих в валютных правоотношениях, с помощью введения специальных ограничений. Возможность осуществлять контроль за соблюдением этих ограничений, а также препятствовать возникновению фактов их нарушения обеспечивается особым комплексом административно-правовых норм, целью которых является обеспечение законности при проведении валютных операций и реализация которых поручена специально уполномоченным государственным органам или организациям. Такой комплекс норм формирует государственную систему валютного контроля. Валютный контроль направлен на обеспечение соблюдения валютных ограничений и тем самым является способом поддержания правопорядка в валютной сфере.
1 См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. № 48,50. В соответствии с данным Указом Президента РФ ГТК России преобразован в Федеральную таможенную службу, однако, поскольку в настоящее время не внесены соответствующие изменения в таможенное законодательство, в целях настоящей работы далее по тексту будет использоваться принятое ранее наименование - ГТК России.
Во-вторых, обеспечение реального действия системы валютного контроля в стране возложено на органы и агентов валютного контроля. Практическое значение реализации таможенными органами предоставленных им полномочий в сфере валютного контроля, в том числе, и полномочий по пресечению нелегальной утечки капитала за рубеж очень велико. Полномочиями органа валютного контроля наделен и ГТК России; региональные таможенные управления и таможни осуществляют функции агентов валютного контроля. Таможенные органы играют существенную роль в обеспечении соблюдения требований валютного регулирования при осуществлении валютного контроля в стране. Таможенный валютный контроль представляет собой построенную на основе таможенных органов государства систему контроля за валютными операциями, совершаемыми в связи с внешнеэкономической деятельностью резидентов и нерезидентов Российской Федерации. Таможенные органы осуществляют валютный контроль за перемещением через таможенную границу Российской Федерации (за исключением периметров свободных экономических зон и свободных складов) валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через границу Российской Федерации товаров и транспортных средств.
Происходящие в настоящее время изменения в законодательстве о валютном регулировании и валютном контроле имеют ярко выраженную тенденцию к либерализации внешнеэкономической деятельности и валютных операций, отмене части валютных ограничений. На смену жестким валютным правилам приходит уведомительный порядок совершения валютных операций. Несмотря на очевидное стремление государства к отмене большинства валютных ограничений, оно не отказывается от системы валютного контроля, поскольку для этого еще нет достаточных экономических предпосылок. В настоящее время происходит развитие системы валютного контроля в систему мониторинга валютных операций при осуществлении внешнеэкономической деятельности, а такой мониторинг невозможен без участия таможенных органов.
В современной юридической литературе недостаточно уделяется внимания полномочиям таможенных органов как органов валютного контроля. Вместе с тем таможенные органы осуществляют валютный контроль за исполнением резидентами большинства внешнеэкономических сделок, тесно взаимодействуют с банками при осуществлении таможенно-банковского валютного контроля.
Настоящая работа основана на проведении правового анализа теоретических и практических вопросов, связанных как с общими принципами осуществления валютного контроля за утечкой капиталов за рубеж, так и с полномочиями таможенных органов как органов валютного контроля. В рамках диссертации проводится комплексный правовой анализ существующей системы валютного контроля, анализ существующих практических проблем, с которыми сталкиваются таможенные органы при проведении мероприятий по предотвращению утечки капиталов за рубеж, дана оценка действующей системы валютного контроля.
Цель и задачи исследования. Автор настоящей работы ставит своей целью дать оценку роли и функциям таможенных органов при осуществлении контроля за утечкой капитала из Российской Федерации в результате осуществления внешнеэкономической деятельности, выявить основные проблемы в законодательном регулировании в области валютного контроля и на основании проведенного исследования сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего валютного законодательства.
Исходя из поставленной автором цели основными задачами диссертационного исследования являются:
- определение места валютного контроля в общей системе мер,
направленных на противодействие утечке капитала и раскрытие роли
таможенных органов как органов и агентов валютного контроля;
- определение понятия «утечка капитала», раскрытие наиболее часто
встречающихся способов вывода капиталов за рубеж и обозначение наиболее
эффективных механизмов защиты экономических интересов государства;
оценка практической возможности органов валютного контроля, в первую очередь ГТК России, реально влиять на деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих валютные операции, в целях предотвращения нелегальной утечки капиталов за рубеж;
проведение анализа основных проблем, с которыми сталкиваются таможенные органы при осуществлении контроля за основными внешнеторговыми операциями (экспортными, импортными, бартерными), используемыми в целях вывода капиталов за рубеж, и применение полученных данных для разработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового механизма контроля за исполнением требований валютного законодательства;
анализ положений действующего законодательства об административных правонарушениях в сфере валютного законодательства: проведение комплексного исследования существующих мер, устанавливающих административную ответственность за нарушение валютного законодательства; оценка нововведений в законодательство об административных правонарушениях в части их значения для валютного контроля; выявление практических проблем привлечения нарушителей к ответственности за нарушение требований валютного законодательства.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере внешнеэкономической деятельности и проведения валютных операций, одним из участников которых являются таможенные органы Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляет законодательство Российской Федерации о валютном контроле в целом и вопросы, касающиеся компетенции и полномочий таможенных органов при осуществлении валютного контроля за утечкой капиталов за рубеж, в частности. Диссертационное исследование ориентировано также на анализ и оценку практических и теоретических аспектов применения мер административной ответственности за нарушения валютного законодательства, так как проведение такого анализа позволит более точно выявить тенденции развития правового регулирования в
8 сфере валютного контроля, осуществляемого таможенными органами. На основании проведенного исследования автором формулируются предложения по совершенствованию законодательства о валютном контроле за утечкой капиталов из России.
Методологическая основа исследования. Настоящее исследование осуществлено с помощью сравнительно-правового анализа актов нормативно-правового регулирования в сфере валютного контроля, а также специальных норм, посвященных полномочиям таможенных органов как органов валютного контроля. В целом диссертационное исследование основано на комплексном анализе современного законодательства, обобщении и сравнительном анализе выводов, содержащихся в работах современных исследователей. В этой связи основным методом, использованным автором, является метод сравнительного правоведения. Кроме того, при написании настоящей работы были использованы общенаучные и специальные юридические методы научного исследования, в том числе комплексный, логический и историко-правовой.
Теоретическая основа исследования. В основу диссертационного исследования были положены работы современных ученых, в частности: Д.Н. Бахраха, В.А. Белова, М.М. Богуславского, А.В. Брызгалина, Б.Н. Габричидзе, А.С. Булатова, В.В. Витрянского, Б.Ю. Дорофеева, Н.Н. Земцова, А.В. Емелина, В.В. Егиазаровой, А.Г. Калпина, А.Н. Козырина, А.Е. Лебедева, Р.Н. Любимовой, А.А. Маковского, А. Моисеева, Н.И. Марышева, Д.М. Овсянко, А. Попова, Э.Н. Ренова, И.В. Савона, Л.А. Соловьевой, Л.К. Терещенко, И.В. Тимошенко, А.Д. Ноздрачева, М.М. Рассолова, В.Г. Драганова, Г.А. Тосуняна, Г.А. Туманова, Д.Л. Ушакова, И.В. Хаменушко, И.О. Хлестовой, И.В. Цветкова, В.П. Шалашова, С.Д. Шаталова, A.M. Эрделевского.
Автором использовалась как юридическая, так и экономическая литература по выбранной теме. В настоящей диссертационной работе автором также широко использовалась судебно-арбитражная практика по делам о нарушениях валютного законодательства: многие выводы основываются на проведенном автором исследовании и анализе судебной практики.
Научная новизна исследования. Анализ современной юридической литературы свидетельствует о том, что вопросам валютного законодательства уделяется много внимания. Однако это внимание распределяется непропорционально - большинство авторов ограничивается описанием особенностей осуществления текущих валютных операций и валютных операций, связанных с движением капитала. В настоящее время появились научные работы, публикации в специализированных и периодических изданиях, а также учебные пособия для высшей школы, которые рассматривают систему валютного контроля в Российской Федерации и указывают на необходимость создания более эффективной системы валютного контроля в целях предотвращения незаконной утечки капитала из России. Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что немногие работы, касающиеся компетенции таможенных органов в сфере валютного контроля, как правило, сводятся к перечислению действующих нормативно-правовых актов и не исследуют роль таможенных органов и выполняемые ими функции по пресечению утечки капиталов за рубеж.
Научная новизна настоящего исследования заключается в том, что в рамках единого диссертационного исследования впервые был проведен комплексный правовой анализ выявленных практических проблем, с которыми сталкиваются таможенные органы при осуществлении валютного контроля и пресечении утечки капиталов за рубеж, и сформулированы предложения по совершенствованию существующей законодательной базы. В целях наиболее полного освещения выбранной темы исследования автор проанализировал функции и полномочия таможенных органов как органов валютного контроля как в целом, так и на примере конкретных внешнеторговых операций (в частности, экспортно-импортных и бартерных). В настоящей работе также анализируются основные положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» об административной ответственности за валютные правонарушения.
10 На основе проведенного исследования сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы:
Валютный контроль осуществляется в целях реализации государственной валютной политики, представляя собой особый самостоятельный вид государственного финансового контроля, который обладает собственным предметом, особым кругом субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, специальными задачами и целями и определенным набором контрольных действий. Валютный контроль направлен на обеспечение соблюдения валютных ограничений и тем самым является способом поддержания правопорядка в валютной сфере.
В компетенцию таможенных органов входит осуществление валютного контроля за поступлением валютной выручки от экспорта товаров. Значительная часть утечки капиталов за рубеж происходит в форме невозврата в Российскую Федерацию экспортной валютной выручки, что повышает практическую значимость механизма валютного контроля за поступлением денежных средств, полученных за экспортированные товары. Указанный контроль осуществляется в трех направлениях: контроль за сроками зачисления экспортером валютной выручки от экспорта товаров; контроль за зачислением экспортной валютной выручки в полном объеме; контроль за соблюдением экспортером установленного порядка зачисления валютной выручки.
В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий между органами валютного контроля. Автор обосновывает целесообразность четкого закрепления полномочий по осуществлению контроля импортных операций за таможенными органами, в частности полномочий по реализации контроля за ввозом оплаченных импортируемых товаров или обеспечением возврата уплаченных денежных средств.
Таможенные органы Российской Федерации осуществляют контроль за реализацией бартерных сделок, которые предусматривают вывоз товаров за пределы таможенной территории Российской Федерации без обязательства об их обратном ввозе, независимо от того таможенного режима, в котором
осуществляется перемещение товаров через таможенную границу Российской Федерации.
При проведении таможенными органами контроля за реализацией внешнеторговых бартерных сделок требование об обязательном ввозе товаров, эквивалентных по стоимости ранее вывезенным, должно распространяться на случаи, когда товар вывозится с территории Российской Федерации в режиме реэкспорта. Действующее законодательство Российской Федерации прямо предусматривает такое требование только применительно к тем бартерным операциям, которые предусматривают вывоз товаров в таможенном режиме экспорта. Вместе с тем в рамках бартерной операции резидент вправе произвести вывоз товаров за пределы Российской Федерации в том таможенном режиме, который наиболее соответствует его экономическим интересам (экспорте или реэкспорте). Перемещение товаров в рамках исполнения бартерной сделки в режиме реэкспорта не должно освобождать резидента от обязанности ввезти эквивалентные по стоимости товары (работы, услуги), и в компетенцию таможенных органов должно входить осуществление контроля за исполнением указанного требования.
Требование об обязательном ввозе товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности), эквивалентных по стоимости ранее экспортированным, либо зачисление на счета в уполномоченных банках экспортной валютной выручки в установленном порядке распространяется на внешнеторговые договоры смешанного характера.
Основными недостатками существующей системы валютного контроля за реализацией операций по импорту товаров являются:
- отсутствие механизма контроля за фактической стоимостью перемещаемых товаров. На сегодняшний день таможенные органы наделены полномочиями определять таможенную стоимость товара, перемещаемого через границу РФ. Однако указанный контроль касается исключительно таможенной стоимости товара и применяется в целях исчисления таможенных платежей, но не
12 для целей контроля за обоснованностью размера платежей за импортируемый товар;
- отсутствие мер контроля за реализацией импортных операций, по которым предусматривается оплата импортируемых товаров в рублях. Пункт 2 ст. 15.25 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение правил, установленных в целях валютного контроля за осуществлением сделок, которыми предусматривается импорт товаров, исполнение которых предполагает проведение расчетов во всех видах иностранных валют. Однако для полного действия ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ необходимо закрепление в законодательстве обязанности импортера по ввозу оплаченных товаров (или возврату денежных средств), независимо от того вида валюты, в котором осуществляется платеж. В настоящее время требование об обязательном ввозе оплаченных товаров (или возврате в установленные сроки уплаченных денежных средств) распространяется исключительно на импортные операции, предусматривающие оплату импортируемых товаров в иностранной валюте. Закрепление в нормативно-правовых актах, входящих в сферу валютного регулирования, указанного положения позволит применять к недобросовестным импортерам санкцию, установленную п. 2 ст. 15.25 КоАП РФ.
7. Нарушения законодательства о валютном регулировании и валютном контроле по своей правовой природе являются административными правонарушениями (за исключением состава преступления, за которое предусмотрена уголовная ответственность). В настоящее время КоАП РФ является специальным нормативно-правовым актом, регулирующим основные принципы применения ответственности за административные правонарушения, в том числе и в сфере валютного законодательства. Положения КоАП РФ касаются конкретных (наиболее часто встречающихся) видов нарушений валютного законодательства, но не охватывают все возможные незаконные валютные операции. В такой ситуации к нарушениям, которые не подпадают под действие КоАП РФ, должны применяться положения Закона о валютном регулировании.
Закон о валютном регулировании не ставит возможность применения ответственности за нарушение валютного законодательства в зависимость от наличия позитивных или негативных последствий такого нарушения для российской экономики, а также в зависимость от каких-либо иных обстоятельств совершения нарушения или последствий такого нарушения.
Практическая значимость диссертационного исследования. В рамках настоящей диссертации была проведена работа, направленная на выявление практических проблем в сфере осуществления таможенными органами контроля за утечкой капиталов за рубеж и разработку предложений по совершенствованию действующего законодательства о валютном контроле (в части контрольных функций, осуществляемых таможенными органами). Разработанные автором рекомендации по совершенствованию существующей системы валютного контроля основываются, прежде всего, на выявлении пробелов в валютном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях и анализе причин их возникновения. Замечания и рекомендации, приведенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в целях приведения законодательства о валютном контроле в соответствие с потребностями делового оборота.
Выводы и предложения, содержащиеся в настоящей работе, могут быть использованы в практической юридической деятельности.
Настоящая работа также содержит комментарии к существующей судебной практике по вопросам валютного контроля, которые могут быть использованы практикующими юристами.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, рекомендована к защите. Основные положения работы отражены в опубликованных автором статьях. Выводы и рекомендации,
14 содержащиеся в диссертации, широко используются автором в практической деятельности.
Структура работы. Структура настоящей работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, списка материалов использованной судебной практики и списка использованных нормативно-правовых актов.
