Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях 14
1. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в системе стадий административного процесса 14
2. Процессуальные режимы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях 32
Глава II. Право на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях 45
1. Субъекты права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях 45
2. Объекты права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях 71
3. Осуществление права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях 84
Глава III. Процессуальный порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях 97
1. Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу 97
3. Основания отмены постановлений по делам об административных правонарушениях 129
Заключение 143
Библиография 153
- Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в системе стадий административного процесса
- Процессуальные режимы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях
- Субъекты права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях
- Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение правовой защищенности личности представляет собой важнейшую задачу современного государства, определяющую одно из ключевых направлений политико-правовых преобразований в России. В плоскости административной реформы это находит свое выражение в создании правового механизма административного производства, обеспечивающего неотвратимость наказания правонарушителей и соблюдение прав и законных интересов участников процесса. Необходимым элементом административно-процессуальной формы является институт пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении, который, опосредуя функцию проверки законности и обоснованности юрисдикционных актов, представляет собой важнейшую гарантию эффективной реализации установленного Конституцией Российской Федерации права каждого на судебную защиту и обеспечения режима законности в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции. Обязанность государства обеспечить справедливую, компетентную и эффективную судебную защиту вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права1; отсутствие возможности пересмотреть ошибочный юрисдикционный акт умаляет и ограничивает право на судебную защиту, что недопустимо, поэтому законодатель, устанавливая порядок рассмотрения юридических дел, обязан предусмотреть механизм исправления таких ошибок.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях последовательно расширяет поле обеспечения и соблюдения гарантий законности на стадии производства по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях. По данным статистической
1 См.: ст. 8, 29 Всеобщей декларации прав человека. Принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН // Российская газета. 1995. 5 апреля; п. 2 и подп. «а» п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
4 отчетности, количество административных дел, рассмотренных в 2008 г. порядке надзора судами уровня субъекта Российской Федерации в сравнении с 2007 г. увеличилось на 38,9 %.; аналогичное число для апелляционного производства в районных судах составляет 25,3 %. При этом судами уровня субъекта Российской Федерации было удовлетворено 43,4 % жалоб и протестов на не вступившие в законную силу постановления и определения по делам об административных правонарушениях; районными судами в 2008 году отменено 50,6 тыс. постановлений о наложении административного наказания, вынесенных государственными органами, что составляет 59,4 % от числа обжалованных актов.
Количество дел, в отношении которых была устранена судебная ошибка посредством пересмотра, красноречиво говорят о значении этого института в административно-процессуальном праве. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, далеко не все проблемы получили свое разрешение; правовая регламентация процессуальных форм пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях далеко не во всем отвечает современным реалиям. Дефекты процессуального механизма реализации «ревизионных» составляющих приводят к нарушениям прав и законных интересов граждан и организаций в ходе производства по делам из административных правонарушений. В частности, серьезной проблемой является дифференциация процессуальных режимов обжалования административно-юрисдикционных актов в зависимости от того, каким органом - судом общей юрисдикции, органом исполнительной власти, должностным лицом или арбитражным судом - рассматривалось дело об административном правонарушении, что приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. При этом, устанавливая единые правила производства в судах общей юрисдикции и несудебных органах, законодатель не учел всех особенностей процессуальной деятельности судей, требующих специальной правовой регламентации. Практически полностью отсутствует регламентация порядка
5 пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу, в судах общей юрисдикции. В результате пробелы правового регулирования вынуждены восполнять судебные органы (как на уровне рассмотрения конкретных дел — путем применения аналогии закона и права, так и на уровне актов высших судебных органов), зачастую выходя за рамки собственно правоприменительной функции, что чревато нарушением принципа разделения властей. Кроме того, подобный способ, ориентированный на решение конкретных проблем, выявленных правоприменительной практикой, путем коррекции отдельных элементов процессуального режима пересмотра, далеко не всегда учитывает внутрисистемные связи последних. Между тем, административный процесс является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную функцию, направленную на реализацию основной задачи. В этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции правовой, судебной и административной реформ.
Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе современного законодательства, правоприменительной практики, зарубежного опыта, доктринальных позиций ученых различных правовых школ необходимо исследовать процессуальный механизм пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, разработать ряд теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблематика административного процесса в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В ходе продолжающейся уже полвека дискуссии об административном процессе был наработан богатейший
материал, представленный в трудах Ю.С.Адушкина, Д.Н.Бахраха,
К.С.Вельского, В.В.Денисенко, А.А.Дёмина, А.С.Дугенца, Ю.М.Козлова,
П.И.Кононова, Б.М.Лазарева, С.Н.Махиной, В.И.Новоселова,
В.В.Полянского, В.Н.Протасова, Н.Г.Салищевой, В.Д.Сорокина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.А.Юсупова, А.Ю.Якимова и др. Отдельные вопросы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях рассматриваются в трудах таких ученых как С.Баранов, М.Я.Масленников, О.Панкова, С.Д.Хазанов, А.А.Шагабутдинов, Г.А.Шевчук и др., однако системных исследований, направленных на разработку указанной проблематики на концептуальном уровне, в науке административного права на сегодняшний день нет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка основ правовой концепции процессуального режима пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и выработка предложений по ее легальному воплощению. Достижение этой цели осуществляется путем решения следующих задач:
исследование пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях через призму категории стадии административного процесса как отдельного, относительно обособленного этапа юрисдикционной деятельности, направленного на достижение ближайшей процессуальной цели;
выявление процессуальных режимов пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и оценка обоснованности их дифференциации;
уточнение круга субъектов права на обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях;
систематизация видов объектов пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях как элемента соответствующей процессуальной формы;
- формирование правовой модели процессуального механизма
7 осуществления права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях;
- определение направлений совершенствования процессуального
порядка пересмотра постановлений по делам об административных
правонарушениях, не вступивших в законную силу;
обоснование подходов к решению проблем правовой регламентации отношений, опосредующих пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу;
систематизация оснований для отмены постановлений по делам об административных правонарушениях через призму требований к административно-юрисдикционным актам с учетом функционального назначения процессуальных форм, опосредующих пересмотр;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения, связанные с пересмотром постановлений по делам об административных правонарушениях.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, опосредующих пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с пересмотром постановлений по делам об административных правонарушениях, а также тенденции и перспективы развития данного правового института в современных политико-правовых условиях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-
8 социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили
работы таких представителей науки административного права как
А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, И.А.Галаган, В.В.Денисенко,
А.А.Кармолицкий, И.Ш.Килясханов, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев,
Е.В.Ламонов, В.А.Лория, М.Я.Масленников, С.Н.Махина, В.А.Мельников,
А.В.Новиков, О.В.Панкова, И.В.Панова, Б.В.Россинский, П.А.Петухов,
Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Е.И.Спектор, Ю.Н.Старилов, А.С.Телегин,
А.П.Шергин, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба и др. В работе также использованы
труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу,
гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как М.Г.Авдюков,
С.С.Алексеев, И.В.Бенедик, Е.А Борисова, А.Б.Венгеров,
А.А.Добровольский, М.И.Клеандров, С.В.Курылев, Н.И.Матузов, А.В.Малько, Г.Л.Осокина и др.
Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и ФАС Северо-Кавказского округа, опубликованные статистические данные. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основ правового института пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, основанного на идеях единства процессуального режима административно-юрисдикционной деятельности и функциональной дифференциации процессуальных форм проверки законности и обоснованности юрисдикционных актов, определяющей как
9 набор соответствующих стадий административного процесса, так и содержание образующих их элементов. Разработанная концепция определяет институциональные и функциональные параметры процессуально-правового режима пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, легальное закрепление которого будет способствовать формированию административного процесса, обеспечивающего адекватный стандартам правового государства уровень правовой защищенности личности и единообразие практики применения административных норм как важнейшее условие реализации общеправовых принципов стабильности и определенности правового регулирования. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. Сущностной предпосылкой выделения двух стадий пересмотра
постановлений по делам об административных правонарушениях является их
функциональная дифференциация, обусловленная свойствами
пересматриваемого административно-юрисдикционного акта. Сущность пересмотра постановлений, не вступивших в законную силу, состоит в проверке законности и обоснованности постановления путем повторного рассмотрения дела по существу; сущность пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, состоит в проверке законности и обоснованности постановления с точки зрения единообразия правоприменительной практики, общепризнанных принципов и норм международного права, а таюке публичных интересов. Сущность каждой из стадий определяет содержание каждого из элементов соответствующего процессуального режима: порядок возбуждения производства, круг субъектов, пределы пересмотра, основания для отмены постановлений.
2. Расширение круга субъектов права на обжалование постановлений
по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную
силу, до границ понятия «лица, участвующие в деле об административном
правонарушении», осуществленное актами Конституционного Суда
Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, не
учитывает функционального назначения данной стадии административного
процесса, заключающегося в оценке законности и обоснованности
постановления, прежде всего, с точки публичных интересов. Кроме того,
такое решение представляется сомнительным с точки зрения предметной
компетенции судебных органов, определяемой на основе конституционного
принципа разделения властей, ибо под видом толкования позитивного права
судебные органы создали новую норму. Полагаем, что соответствующее
принципам правового государства решение указанной проблемы может быть
только законодательным.
3. Дифференциация процессуальных статусов прокурора,
проявляющаяся в плоскости права инициации пересмотра постановления по
делу об административном правонарушении, в зависимости от вида органа,
рассматривающего дело об административном правонарушении (суд общей
юрисдикции, орган, должностное лицо, с одной стороны, арбитражный суд -
с другой), не имеет под собой объективных предпосылок, ибо содержание
функций прокуратуры не зависит от вида органа административной
юрисдикции. Процессуальный статус прокурора в производстве по делам об
административных правонарушениях должен быть единым независимо от
указанного фактора; системное решение этой задачи предполагает
унификацию процессуального режима административного производства.
4. Обоснована необходимость включения в круг объектов пересмотра
постановлений по делам об административных правонарушениях
определений, которые затрагивают не только материальные, но и
процессуальные права участников административного производства. Для
11 реализации этого предложения необходимо изложить часть четвертую ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции:
«4. Определение суда, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, может быть обжаловано (опротестовано) отдельно от постановления по делу об административном правонарушении в соответствии с правилами, установленными настоящей главой в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом предусмотрено обжалование этого определения, а также если это определение препятствует дальнейшему движению дела».
5. Оценка административно-юрисдикционных актов через призму условий их правомерности, позволила сформулировать принципиальный подход к системе оснований отмены постановлений по делу об административном правонарушении на стадии апелляционного пересмотра: незаконность, необоснованность, несправедливость. Обоснована необходимость легального закрепления безусловных оснований отмены постановления по делу об административном правонарушении, к которым относятся следующие нарушения норм процессуального права: рассмотрение дела неправомочным субъектом (судьей, органом, должностным лицом), включая рассмотрение дела в незаконном составе при коллегиальном рассмотрении; рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не извещенного о времени и месте рассмотрения дела; рассмотрение дела об административном правонарушении с нарушением права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, пользоваться помощью защитника; нарушение правил о языке, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении; отсутствие на постановлении по делу об административном правонарушении подписи судьи, должностного лица, которые рассматривали дело; отсутствие протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении.
12 Для реализации указанных положений предложено дополнить КоАП РФ статьей 30.71 в авторской редакции.
Необходимо разграничивать условия, образующие в совокупности юридическое основание права на обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении, и условия, образующие процессуальный порядок осуществления этого права. К первым относится: наличие у заявителя административно-процессуальной правоспособности; заявитель входит в круг лиц, наделенных правом на обжалование (опротестование); обжалуемый административно-юрисдикционный акт включен в круг объектов обжалования. Вторая группа условий включает в себя: соблюдение правил о компетенции (подведомственности и подсудности); соблюдение процессуального срока обжалования (опротестования); использование предусмотренного законом способа обращения с жалобой (протестом); соответствие жалобы (протеста) требованиям, установленным законом.
Разработан процессуальный механизм возбуждения производства по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении, который не только препятствует движению порочных с процессуальной точки зрения жалоб (протестов), но и дифференцирует последствия по критерию природы порока. В основе такого механизма лежат три процессуальные формы завершения возбуждения производства по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении: возбуждение, отказ в принятии жалобы (протеста), возвращение жалобы (протеста). Основаниями для отказа в принятии жалобы (протеста) являются обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии у заявителя права на обжалование (опротестование) административно-юрисдикционного акта; данная процессуальная форма должна исключать возможность повторного обращения с тождественной жалобой (протестом). Основания для возвращения жалобы (протеста) находятся в плоскости нарушения порядка ее предъявления, в силу чего возвращение жалобы (протеста) не
13 препятствует повторному обращению при условии устранения допущенных недостатков.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики административно-процессуального права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора. Материалы исследования используются в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях в системе стадий административного процесса
Важнейшим элементом юридического процесса как общеправовой категории является стадия, представляющая собой совокупность процессуальных действий, направленных на достижение ближайшей процессуальной цели; сказанное справедливо и для административно-юрисдикционного процесса, развивающегося во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий) .
Несмотря на достаточно широкое использование в юридической литературе понятия «стадия процесса», стадийность по-прежнему остается одним из наименее изученных в теоретическом плане вопросов; научное обоснование стадийности административного процесса предполагает разработку таких основных категорий как сущность стадии, классификация и критерии выделения стадий, задачи и действия, характерные для той или иной стадии . В правоприменительном процессе большинство авторов выделяют три или четыре стадии. Наиболее распространенной является классификация из трех стадий: а) установление фактических обстоятельств дела (установление фактической основы дела); б) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела); в) решение дела, выраженного в акте применения5. По мнению М.Н. Марченко, правоприменительный процесс состоит из четырех стадий: а) установление и исследование фактических обстоятельств дела; б) выбор и анализ нормы права с точки зрения ее подлинности, законности, действия ее во времени, в пространстве и по кругу лиц; в) анализ содержания нормы права и принятие решения; г) доведение содержания принятого решения до сведения заинтересованных лиц6. Характерно, что для административно-юрисдикционного процесса, соотносящегося с категорией процесса правоприменительного как часть и целое, в литературе выделяют совершенно иной набор стадий. Причина, как видится, состоит в том, что указанные выше подходы, претендуя на выявление стадийности правоприменительного процесса, сводят последний (очевидно в силу отраслевой специфики предмета административного права) лишь к управленческому процессу. Между тем, правоприменение есть сущностная характеристика не только деятельности органов исполнительной власти; деятельность судебных органов, опосредуемая различными видами юрисдикционных процессов, также является правоприменительной, ибо рассмотрение судебного дела (административного, уголовного, гражданского) есть ни что иное, как казуальное разрешение конкретной правовой ситуации на основе материально-правовой нормы. Так, А.П. Шергин, исследуя понятие и назначение юрисдикционной деятельности, вычленяет в качестве основополагающих моментов характер, основные признаки, функции и принципы, выделяющие ее в самостоятельный вид правоприменения7. При этом, с содержательной точки зрения юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти гораздо ближе юрисдикционной деятельности судебных органов, нежели управленческой деятельности органов управления. Это наглядно подтверждает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) , устанавливающий в разделе IV общие правила производства по делам об административных правонарушениях вне привязки к виду (судебный или административный) органа, рассматривающего дело. Главная причина, на наш взгляд, лежит в плоскости значительной функциональной дифференциации управленческой деятельности как позитивного правоприменения и юрисдикционной деятельности, направленной на разрешение правового конфликта; в силу сказанного рассмотрение административно-юрисдикционного процесса через призму стадий, выделяемых для управленческого процесса, вряд ли возможно9.
В области научных исследований стадийности административно-юрисдикционного процесса также царит «плюрализм» мнений: представленные в науке мнения различаются не только по вопросу о количестве этих стадий, но даже их названий. Различные авторы насчитывают от четырех до шести стадий , формулируя для них свои собственные названия. К примеру, первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксацией (возбуждением дела)11, административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении12, административным расследованием13.
Процессуальные режимы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях
Пересмотр постановления по делу об административном правонарушении является необходимым элементом административно-процессуальной формы, который, реализуя функцию проверки законности и обоснованности юрисдикционных актов, представляет собой важнейшую гарантию обеспечения прав граждан и юридических лиц. Данный институт имеет также «большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные взыскания, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки»49.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что процессуальные режимы пересмотра постановления по делу об административном правонарушении существенно дифференцированы в зависимости от того, каким органом рассматривалось дело об административном правонарушении. Сложившаяся ситуация - отражение проблемы существования в настоящее время двух процессуальных форм применения мер административной ответственности, которые (процессуальные формы) установлены, соответственно, КоАП РФ и АПК РФ. Проблема усугубляется еще и тем, что указанные федеральные законы по-разному определяют критерии подведомственности дел об административных правонарушениях. КоАП РФ исходит из особенностей субъектного состава правонарушения, «отдавая» в ведение арбитражных судов дела с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. АПК РФ соответствующий вопрос решает посредством трех критериев: помимо указанного субъектного состава, значение имеет также характер осуществляемой ими при совершении правонарушения деятельности (предпринимательская и иная экономическая деятельность), а также прямое отнесение соответствующего дела к ведению арбитражных судов. В свете прямого указания в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ составов административных правонарушений, дела по которым рассматриваются арбитражными судьями, последний критерий снимает всякую неопределенность в части выбора процессуального режима обжалования постановлений по делам, изначально рассматриваемым в порядке арбитражного судопроизводства. В случае же обжалования постановлений по делам, вынесенных административными органами, указанные выше коллизия критериев подведомственности может привести к серьезным проблемам реализации права на обжалование постановления о привлечении к административной ответственности.
Анализ КоАП РФ и АПК РФ позволяет говорить о трех процессуальных режимах обжалования постановлений по делу об административных правонарушениях: 1. Режим, установленный главой 30 КоАП РФ - для всех постановлений, пересмотр которых не отнесен к ведению арбитражных судов. 2. Режим, установленный 1 главы 25 АПК РФ и общими правилами АПК РФ для пересмотра судебных актов арбитражного суда - в отношении решений о привлечении к административной ответственности, вынесенных арбитражными судами. 3. Режим, установленный 2 главы 25 АПК и общими правилами АПК РФ для пересмотра судебных актов арбитражного суда - в отношении постановлений о привлечении к административной ответственности, вынесенных административными органами.
Сравнительное исследование режимов пересмотра постановлений о привлечении к административной, установленных КоАП РФ и АПК РФ наглядно демонстрирует существенные их отличия. КоАП РФ предусматривает лишь две процессуальные формы пересмотра: пересмотр не вступивших в законную силу постановлений и пересмотр вступивших в законную силу постановлений; при этом КоАП РФ не разграничивает постановления, вынесенные судом и постановления, вынесенные административными органами, устанавливая для них общий порядок пересмотра. АПК РФ предусматривает четыре процессуальные формы пересмотра: производство в арбитражном суде апелляционной инстанции, производство в арбитражном суде кассационной инстанции, производство в арбитражном суде надзорной инстанции, производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам; кроме того, постановления административных органов проходят проверку законности и обоснованности в суде первой инстанции в порядке, предусмотренном 2 главы 25 АПК РФ.
Существенным образом отличаются процессуальные возможности, лиц, в отношении которых ведутся производства по делам об административных правонарушениях по инициированию проверки законности и обоснованности постановлений о привлечении к административной ответственности. КоАП РФ наделяет указанных лиц правом на обжалование только в отношении постановлений, не вступивших в законную силу; постановления вступившие в законную силу могут быть пересмотрены только по протесту прокурора (ст. 30.11 КоАП РФ). Аналогичные возможности лица, участвующего в деле, рассматриваемом арбитражным судом неизмеримо шире - АПК РФ последовательно наделяет его правом на обжалование судебного решения применительно ко всем «проверочным» стадиям; прокурор же, наоборот, лишен права на принесение протеста в порядке надзора. Внешне схожие сроки обжалования постановлений (десять дней) в АПК РФ и КоАП РФ исчисляются различно. Согласно АПК РФ десятидневный срок, установленный для обжалования, течет со дня принятия решения, а согласно КоАП - со дня вручения или получения копии постановления.
Созданные КоАП РФ процессуальные формы проверки законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении не укладываются ни в одну из классических форм (апелляция, кассация). Суда по содержанию п. 8 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ речь идет об апелляционной форме, поскольку постановление проверяется на основании как имеющихся, так и дополнительно представленных материалов (очевидно, корректнее говорить «доказательств»); принимая во внимание, что никаких ограничений по представлению дополнительных материалов КоАП РФ не содержит, можно сделать вывод, что речь идет о полной апелляции, рассчитанной на пересмотр дела в полном объеме. Однако п.п. 4,5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ заставляет в этом усомниться, ибо содержат «чисто» кассационные полномочия, содержание которого сводится к отмене постановления и возвращении дела на новой рассмотрение либо направлении его на рассмотрение по подведомственности. Определить правовую природу закрепленной КоАП РФ процессуальной формы пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, гораздо сложнее, ибо единственная, посвященная ей ст. 30.11 КоАП РФ не регламентирует ни пределы, ни содержание проверки; не установлены также основания для отмены и полномочия суда этой инстанции.
Субъекты права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях
Позитивное право дифференцирует круг субъектов, обладающих правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях в зависимости от вида объекта обжалования. В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановления, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, защитником и представителем (как законным, так и договорным); кроме того, данный вид постановлений может быть опротестован прокурором (ст. 30.10 КоАП РФ).
В отношений постановлений, вступивших в законную силу КоАП РФ предусматривает возможность лишь опротестования, ограничивая круг субъектов права на принесение протеста прокурором; уровень прокурором, наделенных указанным правом определяется уровнем судов, уполномоченных пересматривать постановления - прокуроры субъектов РФ и их заместители, Генеральный прокурор и его заместители. Однако практически сразу после введения в действие КоАП РФ легальное решение вопроса о круге субъектов, уполномоченных инициировать надзорное производство в административном процессе, было подвергнуто последовательной корректировке. В 2003 г. рядом постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации право обжаловать вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении было признано за лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении ; впоследствии круг субъектов надзорного обжалования был расширен до круга лиц, имеющих право на обжалование постановлений в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред. от 25 мая 2006 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»61. По мнению Верховного Суда, отраженному в п. 34 указанного постановления, предоставление прокурору права на опротестование административно-юрисдикционного акта не лишает гражданина, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а также других лиц, имеющих в силу статьи 30.1 КоАП РФ право обжалования постановления по делу об административном правонарушении, права непосредственно обращаться к председателю или заместителю председателя соответствующего вышестоящего суда, правомочным на основании части 3 статьи 30.11 КоАП РФ пересматривать вступившие в законную силу постановления. В основе этого подхода лежит закрепленное ч. 1 ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту, которое при ином варианте толкования будет нарушено. Аналогичную позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации, признав в ряде актов институт надзорной жалобы лиц, указанных в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ62.
Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации право на обжалование (опротестование) вступивших и не вступивших в законную силу постановлений было унифицировано по субъектному критерию; данное решение заслуживает одобрения с позиции принципа доступности правосудия, однако не учитывает функционального назначения процессуальных форм пересмотра постановлений, дифференцированных с точки зрения законной силы; кроме того, оно более, чем сомнительно с точки зрения формально-юридической. Под видом толкования, в основу которого фактически положено правило «все, что не запрещено — разрешено», судебные органы создали новую норму; между тем, указанное правило - суть доктринальныи принцип дозволительного метода правового регулирования, допустимого лишь для отраслей частного права. Административные (в том числе административно-процессуальные) отношения имеют властно-принудительный характер, регулируются императивным методом , в основе которого лежит обратный принцип - «все, что не разрешено - запрещено». Соответствующее принципам правового государства решение указанной проблемы может быть только законодательным.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, занимает особое положение среди участников производства по делам об административных правонарушениях, так как само производство направлено на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение вопроса о виновности конкретного лица в совершении административного правонарушения.
Необходимой предпосылкой административно-процессуальной правоспособности лица, привлекаемого к административной ответственности, является наличие у него административной деликтоспособности, ибо производство в отношении неделиктоспособных лиц не может быть возбуждено, а при возбуждении - должно быть прекращено на основании п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ. Административной деликтоспособностью обладают два вида субъектов: физические лица и юридические лица. При рассмотрении вопроса о субъектах административной ответственности, являющихся физическими лицами, в науке административного права принято выделять три их категории - общие, специальные и особые. Особыми субъектами административной ответственности являются лица, обладающие предусмотренными нормой права юридически значимыми признаками, не включенными в состав правонарушения, но влияющими на вид, размер наказания, порядок привлечения к ответственности .
В соответствии со ст. 2.3 КоАП РФ административной ответственности на территории Российской Федерации подлежат физические лица, достигшие к моменту совершения административного проступка шестнадцатилетнего возраста. Анализ законодательства об административных правонарушениях показывает, что административные взыскания могут налагаться на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданств. Все признаки субъекта административного правонарушения- можно разделить на два вида: общие и специальные. Общими признаются такие, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности. Их два: достижение к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста и вменяемость (ст. 2.3,2.8КоАПРФ). Специальные признаки можно разделить на группы, отражающие особенности труда, служебного положения; прошлое противоправное поведение; иные особенности правового статуса граждан (военнообязанный, иностранный гражданин, лицо без гражданства и др.)65. Высказывается мнение о том, что для отдельных категорий лиц особенности правового положения обусловливают дополнительные основания для административной ответственности, для других — ограничения применения ее мер6 . Если норма не содержит специальных признаков субъекта, значит, к ответственности по ней может привлекаться субъект с общими признаками, В случае указания в норме специальных признаков субъекта ответственность наступает для лица, имеющего наряду с общими и специальные признаки.
Порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу
Исследование процессуального порядка пересмотра административно-юрисдикционных актов имеет большое значение, поскольку анализ норм КоАП РФ и АПК РФ позволяет обнаружить не только существенную дифференциацию процессуальных режимов рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, но и наличие ряда «внутренних» коллизий, которые обусловливают в итоге недостаточную эффективность административно-процессуального механизма проверки законности и обоснованности юрисдикционных актов.
Собственно рассмотрению жалобы (протеста) предшествует этап подготовки, содержание которого раскрывается в ст. 30.4 КоАП РФ; перечень указанных здесь подготовительных носит исчерпывающий характер, соответственно должностное лицо, судья при подготовке к рассмотрению жалобы (протеста) никаких иных, кроме прямо указанных в законе действий совершать не вправе.
Обратим внимание на тот факт, что в КоАП РФ не говорится о том, кто должен направлять или вручать копию жалобы с соответствующими приложениями органу, должностному лицу, чье постановление (определение, решение) обжалуется, кто должен извещать участников пересмотра по делу -лицо, подающее жалобу, или судья, должностное лицо, уполномоченные ее рассматривать? Поскольку лицо, подающее жалобу, представляет ее вместе с ее копией должностному лицу, судье, уполномоченным ее рассматривать, то по логике следует, что указанные субъекты и должны направлять либо вручать заинтересованным лицам копии жалобы и приложенных к ней документов. Это следует, на наш взгляд, четко определить в ст. 30.4 КоАП РФ. После произведенных подготовительных действий как судье, так и должностному лицу, по нашему мнению, следует выносить определение об окончании подготовительных действий и назначении дела по жалобе (протесту) к рассмотрению. Обязательно при вынесении определения судья, должностное лицо обязаны указать место и время рассмотрения дела по жалобе (протесту). Копия определения должна быть вручена или направлена заинтересованным лицам.
Часть 1 ст. 30.5 КоАП РФ определяет, что рассмотрение жалобы по делам об административных правонарушениях осуществляется в течение десяти дней со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу. В соответствии с частью 2 указанной статьи жалоба на постановление об административном аресте подлежит рассмотрению в течение суток с момента ее подачи, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест. Следует обратить особое внимание на редакцию последней нормы. Начало срока рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте определяется моментом подачи жалобы, но не определено, в какой суд. В связи с этим Е.В.Ламонов задается закономерным вопрос: «с момента подачи в какой суд (судье) начинает течь срок рассмотрения жалобы, ибо... жалоба на постановление по делу об административном правонарушении направляется судье, которым вынесено постановление по делу, или может быть подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать (ч. 1,3 ст. 30.2 КоАП РФ)?» . Возможно, законодатель имел в виду момент подачи жалобы в суд, уполномоченный ее рассматривать, то есть такой же момент, какой определен в ч. 1 ст. 30.5 КоАП РФ, однако все же в ч. 2 указанной статьи четко этот момент не определил.
Что касается срока рассмотрения жалобы (протеста), то и здесь следует обратить внимание на некоторые вопросы. КоАП РФ устанавливает общий и специальные сроки рассмотрения жалобы. В части 1 ст. 30.5 КоАП РФ определен общий десятидневный срок рассмотрения жалобы; ч. 2 указанной статьи устанавливает в качестве специального пятидневный срок рассмотрения жалобы для определенной категории административных дел. В ч. 3 ст. 30.5 КоАП РФ определен суточный срок рассмотрения жалобы на постановление об административном аресте.
Десять суток (пять, одни сутки) характеризуют оперативность рассмотрения дела по жалобе (протесту). Оперативность является одной из характерных черт производства по делам об административных правонарушениях на каждой его стадии133, однако вряд ли можно оценить оперативность в качестве единственного критерия эффективности административного производства через призму легально определенных задач последнего - всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (ст. 24.1 КоАП РФ). В течение десяти суток судья, должностное лицо должны произвести ряд подготовительных действий, рассмотреть жалобу (протест) и вынести решение; если же обжалуется (опротестовывается) постановление об
133 См., напр.: Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005; Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5; Демин А.А. Кодекс административного судопроизводства в Российской Федерации или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 251 и др. административном аресте, то судья должен произвести все эти действия в течение ,v суток. Поэтому возникает вопрос — достигается ли своевременность, всесторонность, полнота и объективность рассмотрения дела? Полагаем, что нет.
Постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу (ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется немедленно после его вынесения. Однако ст. 31.1 КоАП РФ определяет условия, при которых постановление по делу вступает в законную силу: после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано; после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
