Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы исследования правореализации управленческих решений в системе приоритетов административной реформы: региональный аспект 11
1.1. Сущность и правовые основания принятия решений о проведении административной реформы в субъектах Российской Федерации 11
1.2. Правореализация управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти 36
1.3. Правовые требования к управленческим решениям о предоставлении государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам 59
ГЛАВА 2. Теория и практика правореализации управленческих решений в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти 78
2.1. Совершенствование функций, форм и методов правореализации управленческих решений на этапе межуровневого разграничения полномочий 78
2.2. Административная реформа: оптимизация управленческих решений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти региона 96
2.3. Правовое обеспечение приоритетности реализации регионально-управленческих решений в системе административного реформирования 119
Заключение 148
Список источников и литературы 159
- Сущность и правовые основания принятия решений о проведении административной реформы в субъектах Российской Федерации
- Правореализация управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти
- Совершенствование функций, форм и методов правореализации управленческих решений на этапе межуровневого разграничения полномочий
- Административная реформа: оптимизация управленческих решений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Перспективы становления зрелой демократии и развитого гражданского общества в значительной мере определяются правовой реализацией (правореализацией) управленческих решений - приоритетного направления административной реформы. Раскрывая систему приоритетов такого развития, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: "Между тем уже не первый год правительство не может определиться по приоритетам. И вопрос, прямо скажем, перезрел. Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний ... Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов"1.
Приоритетный характер региональных решений, отражая логическую модель административной реформы и необходимую информацию о право-реализации в субъектах РФ - регионах, требует новых управляющих воздействий, которые открывают простор рыночным социальным и экономическим ориентирам. Именно отсюда берут приоритетные, подлинно рациональные начала в привлечении субъектов Федерации к активному участию в разработке и осуществлении решений по реализации новых программ развития как регионов, так и муниципальных образований.
Причем надо учитывать, что решение проблемы прекращения избыточного государственного регулирования осложняется тем, что за годы, предшествующие административному реформированию, приняты многие не первоочередные решения, отражающие узкокорпоративные интересы. Одновременно из года в год остается нерешенной проблема регулирования региональных механизмов управления через приоритеты антикризисного развития и многообразие форм собственности, предпринимательства на местах. Между тем коррупция, хаос, несогласованность в реальном секторе экономики, тормозящие осуществление государственных региональных решений, могут свести на нет преимущества рыночной экономики.
1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 27 мая.
Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов.
Состояние научной разработанности проблемы. Исследование пра-вореализации регионально-управленческих решений, входящих в систему приоритетов административной реформы, относится к малоизученным комплексным проблемам обществоведения. Отдельные из них привлекают к себе внимание представителей юридической науки, а также правоведов, политологов, социологов и философов.
В числе содержательных работ, посвященных вопросам разработки и принятия решений, нужно указать книги и статьи Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бакушева В.В., Барцица И.Н., Бачило И.Л., Васильева А.В., Вишнякова В.Г., Володина В.В., Воробьева В.В., Габричидзе Б.Н., Емельянова Н.А., Жилинского С.Э., Закупень Т.В., Казанцева Н.М., Колод-кина Л.М., Лебедева М.Г., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Миронова М.А., Мицкевича А.В., Ноздрачева А.Ф., Овчинникова И.И., Прокошина В.А., Прониной B.C., Селюкова А.Д., Тихомирова Ю.А., Халиповой Е.В. Непосредственное отношение к теме исследования имеют труды известных ученых в области административного права Вельского К.С, Веремеенко И.И., Власова В.А., Евтихеева И.И., Елистратова А.И., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н. и др.1
Значительный вклад в разработку проблематики управленческих решений внесли также Аунапу Ф.Ф., Анохин М.Г., Белоусов Р.А., Вильямский B.C., Глазунова Н.И., Иванов В.Н., Патрушев В.И., Пирогов СВ., Шкредов
1 См.: Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3. С. 19-38; Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал Российского права. 2003. № 10. С. 11-23; России - управленческие знания. М, 2002. С. 8-63; Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003. С. 30-106; Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996; Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000; Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004; Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. С. 143-231; Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001. С. 9-36; Федосов М.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.О. Перспективы российского федерализма: федеративные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты//Полис. 2002. № 4. С. 158-183; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, суб-сидиарность// Государство и право. 2002. № 5 и др.
В.П., Явчуновская Р.А. и др.
В числе зарубежных авторов следует назвать работы прежде всего Адамецки К., Брэбана Г., Кхола К, Острома В., Питтерса Т., Планкетта Л., Поппера К., Старосьцяк Е., Токвиля А., Устермана Р., Хейла Г. и др.1
Изучение публикаций, в которых исследуются управленческие решения, показывает, что одни авторы связывают настоящую проблематику с разработкой и принятием решений на местах, другие акцентируют внимание на решениях, исходящих лишь от федерального центра. В последнее время активизировалась работа в области правового регулирования решений как основы документационного обеспечения управления: установлен порядок опубликования и вступления в силу законов, актов палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Научные работы ученых юристов, экономистов и социологов, обновление содержания управленческих актов и нормотворчество органов управления существенно продвинули осмысление проблем действия государственных решений. Однако целый ряд важных аспектов, входящих в систему приоритетов административной реформы, и прежде всего правореализация регионально-управленческих решений, до сих пор остается вне поля зрения исследователей. Отсутствие научных работ, посвященных реализации региональных решений как приоритетного направления государственного управления, не позволяет придать реформе искомую эффективную организацию и новый импульс прогресса. Выработке системного взгляда на ряд этих проблем и посвящено данное исследование.
Объект исследования - общественные отношения в области право-реализации региональных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями административной реформы.
Предмет исследования - регионально-управленческие решения, проблемы их правовой реализации в системе приоритетов, большинство которых определено в Указах Президента РФ по вопросам административной
1 См.: Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М., 1975; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Пер. с англ. М., 1984; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М, 1983. С. 24.
реформы и совершенствования государственного управления1.
Цель диссертации состоит в теоретическом анализе и обобщении практики правореализации управленческих решений - приоритетного направления административной реформы в субъектах Федерации на этапе упрочения рыночных отношений и обеспечения конкурентоспособности экономики России. Цель конкретизируется в следующих задачах:
определить теоретико-методологические аспекты правореализации управленческих решений в период перехода российских регионов от тоталитарной к рыночной экономике эволюционным путем на основе реформ;
раскрыть сущность регионализации нормореализационного процесса на опыте осуществления государственных решений, связанных с проведением административной реформы;
проанализировать регионально-управленческие решения как средства экономической безопасности регионов, прекращения избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
показать правовые требования к регионально-управленческим решениям о предоставлении государственными организациями качественных услуг гражданам и юридическим лицам;
внести предложения по обеспечению единства теории и практики правореализации управленческих решений в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области права, экономики, управления и теории решений. При рассмотрении поставленных вопросов автор пользовался такими научными методами, как системный подход (анализ), программно-целевой, сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие. В соответствии с мировоззренческой позицией, принятой диссертантом, правовая реализация управленческих решений в
1 См.: Указы Президента РФ: от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"; от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; от 16 июля 2004 года № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"// Российская газета. 2003. 25 июля; 2004. 11 марта; 2004. 20 июля.
субъектах Федерации - регионах исследуется как междисциплинарная проблема, изучаемая на основе теории государства, права и ряда отраслей правовой системы, организации управления и регулирования социальных и экономических отношений.
Проведенное исследование имеет постановочный и поисковый характер, намечает новые подходы, которые ни в коей мере не претендуют на законченность и предполагают дальнейшую разработку.
Научно-инофрмационную базу исследования составляют фундаментальные положения общей теории управления, права, экономики, социологии, статистики, системного анализа решений и прогнозирования, теории качества, концепции устойчивости и безопасности.
Аналитико-источниковая база диссертации включает нормативные правовые акты, программы и иные документы федеральных, региональных и муниципальных органов управления. В работе использованы официальные статистические материалы.
Большая польза в понимании проблемы и разработке предложений по исследованию темы извлечена из нормативных и архивных материалов, научных конференций, семинаров и собственной практики автора.
Эмпирической основой диссертации являются: материалы о право-реализационной деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, ее месте в системе приоритетов административной реформы; экспертные заключения по ряду государственных и муниципальных решений; справочная литература и архивные данные.
Научная новизна состоит в переосмыслении теоретико-практических источников по исследуемой проблеме и обосновании перехода от значительной неосвоенности управления посредством правореализации приоритетных решений субъектов РФ к управлению на основе принципа собственной региональной компетенции. В диссертации содержится ряд выводов и рекомендаций, которые являются новыми или обладают элементами новизны. В том числе:
- разработаны основы теории приоритетности правовой реализации регионально-управленческих решений, обусловленных административным реформированием, а также регионального механизма осуществления этих решений. Сделан вывод: без своего продолжения на уровне субъектов РФ
административная реформа обречена на неизбежное угасание;
определен региональный аспект категории "правореализация управленческих решений" как способности субъектов управления правовыми средствами упреждающе вырабатывать стратегические ориентиры и приоритетные функции субъектов Федерации по: а) реализации управленческих решений с учетом научных рекомендаций относительно разработки правил подготовки, принятия и выполнения государственных и муниципальных решений; б) организации управления правореализационными отношениями в регионе; в) совершенствованию процесса осуществления приоритетных решений, разрабатываемых с целью улучшения социально-экономического положения регионов;
выявлены средства правового обеспечения качества административной реформы в субъектах РФ, в том числе по результатам приоритетных, научно обоснованных решений, принятых в соответствии с российским законодательством и между народным правом. При этом систематизированы предпосылки нового качества решений, достигаемого путем расширения региональной конкуренции, способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической активности государственных и муниципальных органов власти, проведения ими независимой экспертизы нормативных актов;
доказано, что система приоритетов административной реформы в субъектах РФ охватывает: реализацию решений о четком разграничении управленческих функций, в том числе о прекращении избыточного государственного регулирования экономической деятельности субъектов предпринимательства; предоставление государственными организациями качественных услуг; развитие с участием субъектов Федерации саморегулируемых организаций в экономической сфере; введение обязательной экспертизы решений об административном реформировании; создание эффективной системы показателей реализуемости решений о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;
- обобщен опыт разработки концепций и региональных программ
проведения административной реформы на примере Чувашской Республи
ки, Архангельской, Московской, Томской и других областей, который мо
жет быть использован в процессе обновления системы органов исполни-
тельной власти в субъектах РФ и составления новых реестров регионально-управленческих функций, исключающих дублирование в работе;
представлен новый анализ и выявлены: во-первых, средства эффективности выполнения приоритетных решений; во-вторых, пути реализации новых, определенных реформой, управленческих решений в регионах; в-третьих, технологии воспроизводства новых идей в правореализационнои деятельности, ее информационном, финансовом и инфраструктурном обеспечении;
обоснована необходимость широкого использования региональных экспериментов в ходе реализации решений: о преобразовании сложносо-ставных субъектов РФ и оптимизации статуса территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств; о структурных изменениях в организации управления субъектов РФ и ее связи с новой системой федеральных органов исполнительной власти. Ставится также вопрос о принятии в субъектах РФ законов, конкретизирующих процесс административного реформирования, а также разработку нестандартных решений, связанных с широким обменом кадрами между бизнесом, наукой и госструктурами субъектов РФ.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на содействие укреплению единства теории и практики реализации управленческих решений, возможностью использования ряда предложений, разработанных автором, во исполнение Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления" (2004г.). Результаты и рекомендации могут быть использованы в ходе административного реформирования, осуществления конституционных положений о гарантиро-ванности в России единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, в том числе субъектов Федерации.
Новые выводы и рекомендации диссертации, как и методология дискуссии и аргументации, могут применяться в учебном процессе при изучении соответствующих разделов теории права и государства, организации и управления, административно-правовой науки, в системе повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных работах и практической деятельности автора. Основные положения иссле-
дования, теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и в аппарате администрации Президента Чувашской Республики.
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.
Сущность и правовые основания принятия решений о проведении административной реформы в субъектах Российской Федерации
Правовое регулирование отношений административного реформирования в единстве с теорией развития регионально-управленческих решений предполагает укрепление системы приоритетов административной реформы, осуществляемой в интересах Российского демократического федеративного государства.
Поскольку социальное и экономическое положение Российской Федерации и ее субъектов является чрезвычайно сложным, требуется принятие органами государственной власти неотложных решений по выходу регионов России из кризиса. Определяющим средством их возрождения являются регионально-управленческие решения о формировании долгосрочных стратегических целей, определенных административной реформой в качестве своих приоритетов. Речь идет о решениях, связанных с созданием устойчивого экономического роста, стимулированием инвестиционной активности, упорядочением отношений собственности, защитой интересов российских товаропроизводителей, реализацией долгосрочных программ модернизации экономики и научно-технический прогресса, введением системы индикативного планирования, реорганизация структуры и структуры органов исполнительной власти1.
Английский экономист Дж. Кейнс считал, что определяющими факторами развития экономики являются не только объективные экономические законы, но и психология2, в том числе - умение людей принимать решения, их склонность к потреблению и сбережениям. По мнению Дж. Кейнса1, снижение налогов на прибыль, непрерывное расширение правительственных расходов, не считаясь с ростом бюджетного дефицита, а также использование других решений, связанных с регулированием капиталистической экономики, обеспечат высокую деловую активность, полную занятость населения и предотвратят кризисы в реализации государственных решений.
Концепция регулируемого и планируемого капитализма была подхвачена целым рядом современных реформистских теоретиков, заявлявших, что государство должно обеспечить и гарантировать устойчивый экономический рост путем поддержания в своих решениях равновесия спроса и предложения. Кейнсианские концепции роста, давая теоретическое обоснование практике государственного и регионального регулирования, имеют целью отыскать наиболее эффективные методы воздействия государства на экономику. Прежде всего это - рациональность решений, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.
Сторонники "конвергенции" апеллируют к государству, которое, по их мнению, должно усилить свои функции, обеспечивающие наиболее благоприятные условия для предприятий и регионов. И при помощи регулирующих мероприятий, включая, естественно, и управленческие решения регионального характера, оно должно создать возможность бескризисного развития. В рыночных отношениях проявляется тенденция к уменьшению объема решений, обосновывающих вмешательство власти государственного центра в экономику. Конечно, возможности государственной власти по экспроприации собственности не исключаются. Однако, гарантии для собственников остаются весьма серьезными и, как показывает опыт регионов России, усиливаются. Российская система общественных отношений включает новые отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ. Новизна отношений проявляется в принципиально новых решениях, укрепляющих экономический суверенитет, частную собственность, свободу экономической деятельности, обеспечивающих защищенность потребителя, окружающей среды, недопущение регионального и социального неравенства.
В литературе советского периода подчеркивалось, что среди всех проблем управления главной, ведущей, является выработка и принятие решения1. Даже в Большой Советской Энциклопедии определение содержания решения как одного из необходимых моментов волевого действия, состоящего в выборе цели действия и способов его выполнения, завершается утверждением: "Этот процесс заканчивается принятием решения"2. По существу в такой же плоскости рассматривается данная проблема в книге Иозефа Кхола "Эффективность управленческих решений". В выводах своей книги автор однозначно утверждает, что "при реализации управленческого процесса более целесообразным является самостоятельное принятие решения...; основным моментом успешной реализации управленческих процессов является принятие решения". Надо отдать должное чехословацкому ученому, завершающему свою книгу существенной оговоркой: "Очевидно, что этот вопрос нуждается в дальнейшем изучении с привлечением теории принятия решения и теории коммуникативного поведения"3.
Как видно, не случайным является раскрытие М.П. Лебедевым, Й. Кхолом понятия решения как сознательного и волевого определения субъектом управления в конкретной ситуации цели, средств и путей ее достижения4. И здесь сущностная характеристика решения заканчивается в лучшем случае определением средств и путей достижения цели, но не конкретным результатом, завершающим правореализационный процесс развития теории региональных решений как приоритетного направления административной реформы. Отвечая в конце книги на вопрос, что собой представляет реализация государственных решений, А. Планкетт и Г. Хейл справедливо ставят на первый план достижение цели и поведение всех адресатов решения5. Но в чем выражаются достигнутые цели и действия адресатов, об этом в книге не говорится.
Представляется рассмотрение регионального решения в системе приоритетного направления административной реформы как обязательной для исполнения программы действий региона, принятой правомочным субъектом в установленном государством порядке, содержащей цели, а также способы и средства ее оптимального достижения (материальные, технические, финансовые, организационные и т.п.), равно как и указание на исполнителей, сроки, формы контроля и ответственности.
Правореализация управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти
Правореализация управленческих решений предполагает развитие активности системы государственного и муниципального управления субъектов РФ, совершенствование процесса прекращения избыточного государственного регулирования рыночной экономики. В этой связи проблема активности управляющих систем региона возникает при обсуждении вопроса об избирательности форм и методов в правореализационном процессе. Тот факт, что поведение субъектов регионально-управленческого процесса относительно независимо от управляемых объектов, наводит на мысль о необходимости обнаружения фактов и причин, которые обусловливают это явление, весьма существенное для развития теории приоритетности региональных решений в административном реформировании.
Развитие в ходе реформы концепции прекращения избыточного государственного регулирования направлено на решение приоритетного вопроса о причинах, обусловливающих избирательный характер форм и методов поведения участников данного процесса. Взаимодействие регионального организма с правореализационной средой Федерации осуществляется не уравновешиванием, а активным преодолением неблагоприятных факторов. Основой, которая обеспечивает такое поведение, является "внутренняя программа", т.е. модель поведения федерального центра, потребного региональному организму, разработанная в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В этом Указе были определены приоритетные решения по основным направлениям административной реформы, нацеленной на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Среди этих решений следующие1: 1. Ограничение вмешательства и государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. 2. Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. 3. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. 4. Организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам . 5. Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824, постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 года № 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" была образована такая Правительственная комиссия в качестве координационного органа, обеспечивающего реализацию приоритетных направлений административной реформы. Для выполнения возложенных на неё задач Комиссия призвана организовать подготовку и рассмотрение проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов, необходимых для устранения излишних элементов государственного регулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов, а также системы саморегулирования таких процессов, обеспечить проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования; рассматривать предложения об упразднении избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и о ликвидации дублирования функций федеральными органами исполнительной власти, а также организовать подготовку и рассмотрение проектов соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов.
21 мая 2004 года Председатель Правительства РФ М. Фрадков подписал распоряжение Правительства РФ № 681-р "Об утверждении нового состава правительственной комиссии по проведению административной реформы"1. Наряду с главой комиссии - руководителем аппарата Правительства РФ Д. Козаком (в последующем ее возглавил заместитель Председателя Правительства), в состав комиссии вошли 34 члена, в том числе представитель Администрации Президента РФ, 11 федеральных министров, два губернатора и два ректора ведущих экономических вузов страны. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года № 682-р при комиссии по проведению административной реформы создано семь рабочих групп, каждая из них должна заниматься вопросами оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти государственных организаций .
Как видно, административная реформа вступила в новую фазу после отставки Правительства РФ, произведенной Президентом РФ В.В. Путаным 24 февраля 2004 года в соответствии с положениями пункта "в" статьи 83 Конституции Российской Федерации.
Совершенствование функций, форм и методов правореализации управленческих решений на этапе межуровневого разграничения полномочий
Одним из завершающих приоритетов, предусмотренных Указами Президента РФ относительно административного реформирования является разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти . Безусловно, формирование правовой теории приоритетности реализации региональных решений является важным условием становления рыночной экономики и гражданского общества.
Действие, реализация решений на данном направлении проявляются в их регулятивных функциях относительно связей человека, собственности, финансов и экономики в целом. Речь идет прежде всего о констатирующей и нормонаделительной функциях, функции обеспечения целостности территориального хозяйствования, финансово-экономической функции, функции обеспечения экономической безопасности страны, регионов и муниципалитетов.
Констатирующая функция выражается в признании и оформлении экономических и прежде всего финансово-бюджетных отношений, урегулированных регионально-управленческими решениями. Она проявляется, с одной стороны, в закреплении стабильности, устойчивости системы этих отношений на региональном и муниципальном уровнях, с другой стороны в установлении наиболее целесообразного, с точки зрения интересов населения, направления развития данных отношений.
На установление основ статуса субъектов регулирования экономических, социальных отношений и обеспечение необходимых связей между ними направлена нормонаделительная функция регионально-управленческих решений.
Возникает необходимость обеспечения целостности территориального хозяйствования как самостоятельного и специфического направления, выражающегося в установлении позитивных правил поведения, возложении прав и обязанностей на субъекты регионально-управленческого процесса в целях межуровневого разграничения полномочий.
Что касается финансово-экономической функции решений, анализ правореализационной деятельности Администрации Московской области и Московской областной Думы за период декабрь 1998 г. - июль 2004 г. дал следующие результаты: вопросы экономики составили 50% от числа всех принятых законов; местного самоуправления - 14,2%; социальные вопросы -8,1 %; вопросы гражданского строительства - 7,4%; благоустройства -5,4%1.
Среди основных заслушанных вопросов: информация первого заместителя председателя Комитета по экономике Администрации Московской области о годовых прогнозах социально-экономического развития Московской области; информация председателя Комитета по финансовой и налоговой политике Администрации Московской области о ходе работы по уточнению годовых бюджетов; отчет председателя Мособлкомимущества о формировании, управлении и распоряжении областной собственностью.
В целях преодоления кризисной ситуации в пенсионной системе области неоднократно заслушивались отчеты отделения Пенсионного фонда России по Московской области об обеспечении своевременной выплаты государственных пенсий и пособий населению, монетизации пенсионных выплат на территории области.
Оживленную дискуссию вызвало обсуждение отчета заместителя Министра Администрации Московской области по коммунальному хозяйству, транспорту и связи о подготовке объектов социальной сферы и коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду 1996 -1997 гг.
С первых дней работы Контрольно-счетной палаты сделан упор на реализацию основной функции - контрольной. На заседаниях Думы были заслушаны отчеты Контрольно-счетной палаты по проведенным проверкам. В их числе: результаты проверки использования бюджетных средств хозор-ганами Московской области; о результатах проверки финансовой деятельности Московской области; о результатах проверки использования денежных средств на содержание Московской областной Думы; о проверке полноты выделения денежных средств на почвенное плодородие.
Обсуждены предложения по устранению нарушений, выявленных в ходе проверок использования средств из областного бюджета.
Важным контрольным полномочием является отчет создаваемых Московской областной Думой органов - постоянно действующих комитетов и комиссий. Работа комиссий неразрывно связана с профильными департаментами, комитетами, управлениями и отделами Администрации Московской области, участвующими в решении важных для области вопросов: коммунальное хозяйство, объекты социальной сферы и др.
Повышается действенность контроля Думы за работой постоянных комиссий, их членов. За анализируемый период в соответствии с планом на заседаниях Думы были заслушаны: отчеты о работе комиссий: по вопросам охраны здоровья и по использованию природных ресурсов; информация об основных направлениях работы комиссии по проблемам народнохозяйственного комплекса; о решении вопросов, связанных с обострением экологической обстановки в ряде районов области.
В соответствии с решениями Московской областной Думы о формировании фонда реализации наказов избирателей на отдельно взятый год одобряется целевая программа по использованию фонда реализации наказов избирателей на год по районам и городам Московской области1.
Совместно с Комитетом по экологии Администрации Московской области по предложениям комитетов и комиссий Московской областной Думы разрабатывается и утверждается перечень приоритетных областей социально-экономического развития Московской области на каждый календарный год.
Значительное внимание уделяется вопросам организации контроля за исполнением принимаемых решений относительно экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях. Обобщается информация, поступающая от комитетов и комиссий по реализации этих решений, находящихся на контроле.
На структуру и содержание региональных решений в области разграничения полномочий между уровнями управления, бесспорно, влияет большое количество факторов, многие из которых более субъективны, нежели объективны, хотя объективные начала здесь более действенны. Во всяком случае влияние оказывают территориальный характер регулируемых общественных отношений, функциональный характер элементов, образующих структуру решений, вид и форма государственного акта. Эффективным можно считать такое решение, результат которого приближается к намеченной цели при затрате минимально возможных средств (ресурсов, финансов, времени, энергии и т.п.)1.
Административная реформа: оптимизация управленческих решений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти региона
В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824, посвященном приритетным направлениям административной реформы, большое место отводится организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом. Соответственно - экспертизе принимаемых решений управленческого, финансового и хозяйственного характера с позиций ограничения вмешательства федеративного государства и его регионов в экономическую деятельность субъектов предпринимательства.
В этой связи теоретико-практический интерес представляет проект концепции проведения административной реформы на территории Томской области и проект областной целевой программы "Административная реформа исполнительных органов власти Томской области и органов местного самоуправления муниципальных образований в 2004-2007 годах", разработанные на основе Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"1.
В качестве основных направлений проведения административной реформы в области определены: ограничение вмешательства исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного и муниципального регулирования; исключение дублирующих функций исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления; развитие системы саморегулируемых организаций в экономической сфере на территории области; построение эффективной системы контроля за экономической деятельностью исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, за рациональным расходованием бюджетных средств, оптимизацией системы управления государственным и муниципальным имуществом и за предоставлением государственными и муниципальными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, а также совершенствование системы госу-дарственной гражданской и муниципальной служб в Томской области .
Рациональность проводимых в стране реформ требует адекватного государственного регулирования экономических отношений. Ограничение вмешательства исполнительных органов власти Томской области и органов местного самоуправления в экономическую деятельность субъектов предпринимательства особенно важно в современных условиях, когда развитие области происходит в направлении от индустриальной экономической структуры к постиндустриальной, информационно-правовой. Прекращение избыточного государственного и муниципального регулирования необходимо для эффективного регулирования экономических отношений, обеспечивающего максимально благоприятные условия осуществления хозяйственной деятельности.
В условиях рыночной экономики исполнительные органы власти должны определять и поддерживать устойчивые правила ведения бизнеса, способствовать практической реализации конституционных принципов конкуренции и единого экономического пространства. Исполнительным органам власти необходимо формировать системы государственно-финансового посредничества в экономике области, включающую в себя развитие схем кредитования бизнес-проектов и предоставление государственных гарантий при получении кредитов в коммерческих банках, дальнейшее развитие фондового рынка и формирование институциональной среды, стимулирующей приток капитала в реальный сектор экономики. Формирование благоприятного инвестиционного климата позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы как из других регионов России, так и из-за рубежа.
Исполнительным органам власти Томской области следует обеспечить исполнение на всей территории области Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", устанавливающего новые правила государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В случае надлежащего исполнения данного закона принцип "одного окна" позволит сократить административные барьеры при открытии собственного дела и увеличить предпринимательскую активность населения. Реализация данного направления административной реформы в Томской области реализуется посредством выполнения управленческих решений, составляющих такие отдельные аспекты реформирования, как исключение дублирующих функций исполнительных органов государственной власти Томской области и органов местного самоуправления и создание системы саморегулируемых организаций в экономической сфере на территории области.
Исключение дублирующих функций исполнительных органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления является одним из наиболее значимых направлений проведения административной реформы, так как именно разделение функций должно находиться в основе их новой системы и структуры. До начала непосредственной работы по построению научно и экономически обоснованной системы исполнительных органов власти области и органов местного самоуправления целесообразно провести ряд подготовительных мероприятий по сокращению избыточных функций, в том числе выведение части из них из ведения исполнительных органов власти области с последующей передачей специализированным государственным и муниципальным учреждениям, органам местного самоуправления и саморегулируемым организациям в экономической сфере.
Прежде всего требуется проведение анализа нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъекта, регулирующих вопросы состава предмета деятельности исполнительных органов власти.
На основании полученных результатов необходимо составить реестры функций: - федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории Томской области; - исполнительных органов власти области; - органов местного самоуправления муниципальных образований.
Данные реестры должны быть составлены с учетом типологии функций, установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым функции этих органов подразделяются на: функции по принятию нормативных актов, функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом и функции по оказанию государственных услуг1. Также на подготовительном этапе намечается провести анализ судебной и административной практики и организовать взаимодействие с Юридическим институтом Томского государственного университета и другими вузами по данной проблеме.
