Содержание к диссертации
Введение
РОЗДІЛ 1. Теоретико-правові питання формування державного бюджету
1.1. Поняття державного бюджету як фінансово-правової категорії та етапи його формування 10
1.2. Розвиток законодавства про формування державного бюджету ...23
1.3. Принципи формування державного бюджету...41
1.4. Методи формування державного бюджету...60
Висновки до розділу 1...72
РОЗДІЛ 2. Правове регулювання доходів державного бюджету України
2.1. Класифікація доходів державного бюджету 75
2.2. Особливості правового регулювання податкових надходжень державного бюджету .85
2.3. Неподаткові надходження у системі доходів державного бюджету .105
2.4. Характеристика інших надходжень державного бюджету ...125
Висновки до розділу 2...142
РОЗДІЛ 3. Вдосконалення формування державного бюджету України
3.1. Удосконалення діяльності органів державної влади щодо формування державного бюджету 146
3.2. Встановлення відповідальності за правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету ...164
Висновки до розділу 3...179
Висновки .183
Додатки...192
Список використаних джерел...199
- Розвиток законодавства про формування державного бюджету
- Особливості правового регулювання податкових надходжень державного бюджету
- Характеристика інших надходжень державного бюджету
- Встановлення відповідальності за правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету
Введение к работе
Актуальність теми. Невід’ємним атрибутом життєдіяльності держави, її основним фінансовим документом є державний бюджет. Саме від повного та своєчасного його формування залежить виконання завдань і функцій держави. Реформування економіки України сприяє переосмисленню багатьох проблем фінансово-правової науки, до яких належить питання формування державного бюджету.
Бюджетний кодекс України (далі – БК України), який є основним нормативно-правовим актом, що регулює порядок формування бюджетів, не зовсім чітко тлумачить певні фінансово-правові категорії або взагалі не визначає їх. Так, у ст. 2 містяться поняття „бюджет”, „бюджети місцевого самоврядування”, але не дається визначення Державного бюджету України. Науковці по-різному трактують поняття „державний бюджет”, а відповідно й особливості та етапи його формування, що негативно відображається на діяльності державних органів, які задіяні в цьому процесі.
Важливе значення для формування державного бюджету має обґрунтоване планування його доходів, в системі яких провідну роль відіграють обов’язкові платежі, що складають майже 60 % доходів державного бюджету. На сьогодні існують різноманітні класифікації доходів бюджетів, яким приділяють увагу вчені. У фінансово-правовій науці виділяють два види доходів бюджетів – податкові і неподаткові надходження. Тоді як БК України класифікує доходи бюджету на податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти. У той самий час критерії такого поділу законодавцем чітко не визначені, що призводить до неоднозначного трактування зазначених понять, віднесення одного виду доходів до категорії іншого. Існує потреба у формулюванні додаткових критеріїв класифікації доходів державного бюджету. Під впливом різних причин, як об’єктивних, так і суб’єктивних, змінюються методи формування бюджетів. Чинні нормативні акти не містять принципів формування державного бюджету. До вісімнадцяти Законів про Державний бюджет України, прийнятих за часи незалежності, було внесено 83 зміни, а окремі положення дев’яти законів рішеннями Конституційного Суду України визнано неконституційними. Наявність невирішених питань не сприяє належному формуванню державного бюджету та вказує на пошук шляхів його вдосконалення.
Питанням бюджетного права, його інститутів присвячували праці юристи: О.М. Бандурка, Л.К. Воронова, О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, І.Б. Заверуха, М.В. Карасьова, Ю.О. Крохіна, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, Ю.А. Ровинський, П.С. Пацурківський, Н.Ю. Пришва, М.І. Піскотін, Н.І. Хімічева. Проблеми, що існують у бюджетній сфері, вивчали й економісти: О.Д. Василик, М.І. Кульчицький, Ц.Г. Огонь, Л.Л. Осипчук, Г.Б. Поляк. Наукові здобутки зазначених вчених є теоретичним підґрунтям даного дослідження. На формування наукової позиції дисертанта мали вплив напрацювання вчених-фінансистів ХІХ – початку ХХ ст.: Д.П. Боголєпова, С.І. Іловайського, О.О. Ісаєва, І.Х. Озерова, М.М. Сперанського, І.Т. Тарасова, М.І. Тургенєва, І.І. Янжула та ін.
Разом з тим аналіз наукової літератури дає підстави дійти висновку, що проблеми формування державного бюджету всебічно не розглянуті, багато питань відносно застосування принципів та методів формування державного бюджету залишається невизначеними. На необхідність проведення дослідження вказують і недоліки законодавства, що регулює формування державного бюджету, удосконалення правового статусу суб’єктів, які наділені повноваженнями у цій сфері.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано з урахуванням Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України № 888 від 17 липня 2007 р., а також п. 4.4 Плану проведення науково-дослідних робіт кафедри економіко-правових дисциплін Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ МВС України ім. Е.О. Дідоренка на 2007 р.
Тему дисертації затверджено вченою радою Донецького юридичного інституту 22 лютого 2006 р. (протокол № 2), уточнено 30 вересня 2008 р. (протокол № 10).
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу законодавства, наукових розробок визначити сутність правового регулювання формування Державного бюджету України та сформулювати науково обґрунтовані пропозиції для удосконалення процесу формування державного бюджету та Бюджетного кодексу України.
Відповідно до поставленої мети вирішувалися такі основні завдання:
– уточнити визначення понять „Державний бюджет України” та „формування державного бюджету”;
– дослідити правову природу державного бюджету та окреслити етапи його формування;
– розглянути етапи становлення законодавства про формування державного бюджету на території України та визначити його вплив на формування державного бюджету сучасності;
– розкрити сутність принципів і методів формування державного бюджету;
– охарактеризувати існуючі класифікації доходів державного бюджету та запропонувати авторські критерії їх поділу;
– з’ясувати особливості правового регулювання надходжень до державного бюджету;
– проаналізувати повноваження державних органів, які беруть участь у формуванні державного бюджету;
– визначити правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету;
– розробити рекомендації для вдосконалення бюджетного законодавства.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час формування Державного бюджету України.
Предметом дослідження є правові основи формування Державного бюджету України.
Методи дослідження. Методологічну основу складають загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, що обрані з урахуванням мети та завдань дисертаційної роботи, зокрема діалектичний, формально-догматичний, порівняльно-правовий, системний, системно-структурного аналізу, історичний, статистичний.
Використання діалектичного методу пізнання соціальних процесів дозволило врахувати всі взаємозв’язки явищ, що розглядаються, об’єктивно оцінити ефективність формування державного бюджету, сформулювати нові критерії поділу його доходів (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4).
За допомогою системного методу та методу системно-структурного аналізу з’ясовано зміст понять „Державний бюджет України”, „формування державного бюджету” та надано їх визначення (підрозділ 1.1).
Порівняльно-правовий та історичний методи застосовувалися під час аналізу вітчизняних нормативних актів, законопроектів, зарубіжного законодавства, які стосуються бюджетної сфери (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.2, 2.3, 2.4), що сприяло виділенню етапів, принципів формування державного бюджету та визначенню шляхів удосконалення правового регулювання формування державного бюджету.
Формально-догматичний метод надав можливість дослідити сутність методів формування державного бюджету, їх види, визначити повноваження державних органів щодо формування державного бюджету та їх взаємовідносини (підрозділи 1.4, 3.1). Статистичний метод використовувався для аналізу інформації про стан виконання державних бюджетів України (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4).
Емпіричну базу роботи становлять узагальнені дані Комітету з питань бюджету Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів України за 2000–2007 рр.; підготовчі матеріали щодо прийняття законів «Про Державний бюджет України», що приймалися у 1999–2009 рр.; зведені дані про виконання державних бюджетів України за 2003–2008 рр.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є першою спробою комплексного дослідження правових основ формування Державного бюджету України, здійсненою у вітчизняній доктрині. На основі проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, зокрема:
вперше:
– визначено нормативні принципи формування державного бюджету: незалежності, верховенства; повноти, обґрунтованості, ефективності, гласності, відповідальності учасників бюджетного процесу та здійснено їх характеристику;
– виділено етапи формування державного бюджету: проектний, робочий, завершальний, регулятивний; сформульовано пропозиції щодо їх закріплення у БК України;
– виокремлено фінансово-правові механізми, застосування яких підвищить обсяги податкових надходжень до державного бюджету: термінологічний, теоретичний, законодавчий, адміністративно-управлінський, статистично-аналітичний, охоронний;
– для зміцнення фінансової дисципліни при формуванні державного бюджету запропоновано доповнити БК України статтею 119-4 „Ненадання або несвоєчасне надання звітів та інших відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, їх затвердження, внесення змін, виконання і контролю за їх виконанням”;
– доходи державного бюджету класифіковано залежно від: ступеня прогнозованості; частоти надходження; територіальності; матеріальної форми; руху коштів;
удосконалено:
– поняття „Державний бюджет України” як основного фінансового плану держави, що пов’язаний з іншими фінансовими планами, який щорічно приймається Верховною Радою України у формі Закону щодо формування, розподілу й використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання загальнодержавних завдань і функцій;
– підходи щодо класифікації принципів бюджетної системи України, зокрема обґрунтовано доцільність існування такого принципу, як „дестракційність”, сутність якого полягає у знищенні застарілих, непотрібних для бюджетної системи якостей, які більше не використовуються й поглинені новими, найдосконалішими якостями (ознаками, характеристиками);
дістало подальшого розвитку:
– положення щодо розвитку законодавства стосовно формування державного бюджету та правових чинників, що привели до створення державного бюджету сучасності;
– критерії розмежування етапів формування державного бюджету: складання проекту Державного бюджету України (економічний аспект) та формування проекту закону про Державний бюджет України (правовий аспект);
– пропозиції щодо необхідності консолідації правових та економічних методів формування державного бюджету: податкового, неподаткового, позикового, емісійного, трансфертного, програмно-цільового та традиційного;
– положення про необхідність удосконалення повноважень державних органів, які беруть участь у формуванні державного бюджету, шляхом уточнення їх прав і обов’язків, розмежування контрольних функцій, посилення юридичної відповідальності;
– пропозиції щодо внесення змін і доповнень до БК України, проекту Податкового Кодексу України. Зокрема, пропонується доповнити БК України статтею 119-4 „Ненадання або несвоєчасне надання звітів та інших відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, їх затвердження, внесення змін, виконання і контролю за їх виконанням”; виключити з проекту Податкового кодексу України (№ 0935 від 14 травня 2002 р.) статті 17022, 17025 та включити їх до глави 18 БК України.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертаційній роботі теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:
– законотворчій діяльності – для вдосконалення БК України в частині, що визначає основні терміни, які вживаються в даному Кодексі, та відповідальність за бюджетні правопорушення, а також проекту Податкового Кодексу України (№ 0935 від 14 травня 2002 р.) (лист Інституту законодавства Верховної Ради України № 22/255-1-4 від 27 травня 2008 р.);
– правозастосовній сфері – у діяльності державних органів, що наділені повноваженнями щодо формування державного бюджету;
– науково-дослідній роботі – для подальших досліджень проблем бюджетного права України;
– у навчальному процесі – під час викладання дисциплін фінансового, податкового, бюджетного права та при підготовці підручників, навчальних і методичних посібників із вказаних дисциплін.
Основні положення дослідження використовуються при проведенні занять з навчальних дисциплін “Фінансове право” та „Податкове право” у Донецькому юридичному інституті Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка, підготовці навчально-методичних матеріалів із зазначених дисциплін (акт впровадження № 63 від 5 грудня 2007 р.).
Апробація результатів дослідження. Результати дослідження неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри економіко-правових дисциплін Донецького юридичного інституту Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка та доповідалися на десяти науково-практичних конференціях: „Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки” (Донецьк, 2006), „Вторые Всероссийские Державинские чтения” (Москва, 2006), „Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні” (Тернопіль, 2007), „Наукові дослідження – теорія та експеримент 2007” (Полтава, 2007), „Финансы, денежное обращение и кредит в повышении благосостояния населения Украины” (Сімферополь, 2007), „Розвиток юридичної науки на сучасному етапі” (Тернопіль, 2007), „Україна в євроінтеграційних процесах” (Київ, 2008), „Від громадянського суспільства – до правової держави” (Харків, 2008), „Розвиток наукової думки – 2008” (Миколаїв, 2008), „Господарсько-правове, цивільно-правове та фінансово-правове забезпечення розвитку сучасної економіки України” (Донецьк, 2008).
Публікації. Основні положення та результати дослідження викладено у шести наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені ВАК України як фахові з юридичних наук, та десяти тезах доповідей.
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, десяти підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи становить 237 сторінок, з яких 191 – основний текст, список використаних джерел охоплює 369 найменувань і займає 39 сторінок.
Розвиток законодавства про формування державного бюджету
Знання історії не тільки допомагає вивчити біографію наукової дисципліни та робить сам процес пізнання естетично більш приємним, але й сприяє цілісному і глибокому розумінню сприйманого свідомістю явища. Формування державного бюджету варто розглядати в руслі становлення бюджетної системи, у процесі розвитку якої виникло сучасне бюджетне право.
Бюджетна система України бере свій початок із часів зародження Київської Русі як окремої держави, коли новгородський князь Олег об єднав розрізнені князівства й оголосив себе Великим київським князем. Він управляв державною скарбницею й призначав податки. Але княжа скарбниця не мала навіть основних ознак бюджету, і лише князь володів правом одноосібно розпоряджатися зібраними доходами на свій розсуд. Під час правління великої княгині Ольги здійснюється територіальний поділ земель із їх наступним оподатковуванням з метою наповнення державної скарбниці. Саме до скарбниці спрямовувалися доходи від судових штрафів, мито, військовий видобуток і надходження від торгівлі. Проте в процесі розподілу зібраних коштів нічого не змінилося, основними статтями витрат були мілітаристські витрати та особисті потреби і примхи княгині. Соціальної спрямованості скарбниця не мала. Для спрощення збору грошей держава доручала міським управителям збирати податки на свій розсуд, а в скарбницю надати чітко визначену суму. Така практика існувала до татаро-монгольської навали, після чого почався тривалий період війн і розвал державних фінансів.
Починаючи з періоду формування Запорізької Січі наприкінці XV ст. і до 1775 р. на території України існувала козацька організація з ознаками держави. Це була демократична республіка на засадах народоправства, очолювана козацькою Радою та обраним вільними голосами урядом, з певним державним устроєм, соціальним ладом і територією. Була й своя фінансова система, єдина скарбниця й навіть особи, відповідальні за одержання, видачу й облік коштів і майна. Першим і прямим джерелом прибутків запорізьких козаків була здобич, отримана від війни з турками, татарами, поляками. Другим джерелом прибутків Війська Запорізького низового була всілякого роду торгівля, внутрішня і зовнішня. Поповнення державної скарбниці здійснювалося з чотирьох основних джерел: земельного фонду, прикордонного мита, доходів від промислів, торгівлі та податків. Дохідні статті бюджету Запорізької Січі витрачалися на оплату січової та паланкової адміністрації, церкви й школи, грошове і матеріальне забезпечення козацької служби [336, с. 14]. Але, по-перше, прототип державного бюджету того часу більше мав функцій складу, ніж бюджету, а по-друге, державні кошти не були відділені від особистого майна гетьмана, що послужило причиною багатьох негативних наслідків. Однак така ситуація проіснувала до 1770 р., коли бюджетні надходження з України стали складовою частиною загальнодержавних надходжень Російської імперії.
Перші відомості про загальнодержавні розписи доходів і витрат у Росії відносяться до 1645 р., до часів „приказного” ладу. У цей час уперше виникають типи фінансових документів, що представляють собою як звіти про доходи й витрати за минулий, так і пропозиції на майбутній рік.
Науковці, що досліджували цей період часу [314; 367], виділяють два основних типи цих документів: „сметный список” й „окладная розпись” (мовою оригіналу – Ч.А.). Однак всі документи, що дійшли до нас під такою назвою, не мають загальнодержавного характеру, а відносяться лише до окремих міст або „приказов”. Але навіть ці терміни не були загальноприйнятими.
„Сметный список”, який іноді називали „расчетным списком”, являв собою розпис недоїмок, доходів, витрат і залишків за минулий фінансовий рік; „окладная розпись” (у деяких губерніях „пометный список” або „сметная розпись”) – бюджетне припущення зборів, витрат і залишків на майбутній рік.
Згадується також термін „перечневая розпись” – коротка відомість про зібрані доходи й витрати. Через цей документ могла реалізовуватися контрольна функція, хоча іноді звітність воєвод полягала у надсиланні „подлинных книг”, але сталою формою звітності все-таки були „сметные списки” й пов язані з ними „окладные розписи”. Здійснення збору справжніх прибутково-видаткових книг або складених за ними докладних кошторисних списків слугувало, перш за все, для цілей ревізії, але необхідно підкреслити, що воно мало і таку бюджетну мету, як потреба знати про стан приходу, витрати, недоїмки і готівки у наступному році.
Ще Л.М. Яснопольський ставив перед собою питання: чи існували у XVII ст. державні розписи, що включали загальні відомості про державний бюджет, доходи і витрати за минулий час, мали звітний характер і прогноз на майбутнє. Намагаючись отримати відповідь, він знаходить в архівних документах урядову вказівку від 1619 р., у якій пропонувалося зібрати з усіх міст відомості про доходи, витрати і наявні суми, але даних про виконання зазначеної вказівки не збереглося [367, с. 7]. Відомо лише, що у 1655 р. було створено спеціальний орган – Рахункову палату, до компетенції якої належав контроль за фіскальною діяльністю „приказов” та за виконанням доходної частини бюджету [15, с. 51].
Першою, що дійшла до нас, узагальненою за всіма „приказами” відомістю про доходи і витрати за минулий рік і пропозицією на майбутній є відомість 1680-1981 рр., проте до неї не увійшли „дворцовый” і „казённый” „приказы” (мовою оригіналу – Ч.А.), що не дозволяє вважати її повною. Згідно з описом осіб, які вивчили оригінал відомості, вона є механічним зведенням залишків, недоїмок, доходів, витрат і балансу кожного „приказа” окремо. У ній немає загального балансу всіх державних доходів і витрат [367, с. 10-15]. Державний бюджет того часу був не єдиним цілим, а лише сумою низки окремих бюджетів відповідно до системи „приказного” управління. Проте, спеціалізація доходів у системі фінансового управління мала більш досконалий вигляд, ніж та, що використовувалася раніше. Але навіть завдяки цьому державний бюджет тих часів не володів навіть мінімальним обсягом ознак бюджету сучасності. Навіть якщо у разі складання загальних фінансових відомостей вони і розглядалися в Боярській Думі, то мали значення простих довідок, і розглядом бюджету назвати дану процедуру було не можна.
Виникненню централізованих установ, що займаються обліком доходів і витрат держави, законотворчій діяльності, яка веде до правового регулювання фінансових питань й законодавчого закріплення санкцій за порушення бюджетного законодавства, завжди передує наявність гострої потреби. Так відбувається зараз, і не уникла подібних випадків історія розвитку бюджетного права.
На початку 1701 р. Петро I уклав з польським королем угоду, у силу якої допоміжний польський корпус повинен протягом 3 років одержувати субсидію в 100 тис. рублів. Приїхавши в Москву 8 березня 1701 р., Петро І починає шукати грошей по всіх „приказах”. Щоб зібрати необхідну суму для передачі генерал-ад ютанту польського короля, були вилучені гроші з Великої Скарбниці й Ратуші, зроблені позики у влади Троїцького монастиря й навіть, по кілька сотень золотих, у дворян й офіцерів. Наступного дня, після того як зібрані 150.000 рублів були передані за призначенням, був виданий указ [367, с. 20], яким пропонувалося доставляти із всіх „приказов” і Ратуші у Ближню Канцелярію докладні й різноманітні відомості фінансово-адміністративного й військово-адміністративного характеру. Дані про всі доходи, витрати й залишок готівки із січня поточного року пропонувалося надавати щомісяця без затримки. У 1702 р. Петро I знову видає указ, у якому підтверджує розпорядження про надання річних відомостей у січні року, наступного за звітним, а місячних – 3-го числа наступного місяця, а так само встановлює покарання за неналежне виконання указу. Пізніше, 26 травня 1705 р., видано указ про порядок ведення діловодства й впровадження зошитів для повсякденного запису приходу й витрат, з метою якнайшвидшого складання місячних відомостей.
Особливості правового регулювання податкових надходжень державного бюджету
Надходження коштів до державного бюджету відбувається шляхом реалізації податкових та інших правовідносин, пов язаних з отриманням державою різних форм фінансових прибутків. Сьогодні податкові надходження можна вважати основними бюджетоутворюючими та такими, що є рухомими та підвладними змінам. Оскільки податки є економічною, управлінською, фіскальною та юридичною категорією водночас, їх дослідження можна провадити у різних аспектах. У роботі розглянуто специфіку категорії податків, феноменів податкового законодавства, податкового регулювання, податкової класифікації та податкової політики виходячи з позицій аналізу доходів бюджету. Такий підхід обумовлений специфікою тематики цього дослідження, адже незважаючи на велику кількість робіт у сфері податкового права та діяльності податкових органів, вони виконані здебільшого з адміністративних або фіскальних, а не з бюджетних позицій.
О.П. Орлюк констатує, що, оскільки за своєю природою саме податкові платежі більшою мірою відповідають ринковій економіці, формування доходної частини бюджетів в основному зорієнтовано на податкові доходи. Так, відповідно до законів про Державний бюджет України встановлювалося таке відсоткове значення податкових надходжень: у 2000 р. – 55 % усіх доходів, а у 2003 р. – 66,6 % усіх доходів [147, с. 148].
Н.Г. Саліщева вказує, що, проголосивши свободу приватної власності, держава повинна потурбуватися про розумну систему оподаткування, ефективне правове регулювання [3, c. 6]. В.А. Яговкіна додає, що навряд чи можливо уявити собі суспільні відносини, що об єктивно склалися, з приводу обов язкової сплати податків, в яких платник податків добровільно виконує свій обов язок, але при цьому обов язок платити податки не закріплений в правовому акті, а його виконання не забезпечене примусовою силою держави. Обґрунтовуючи необхідність правового регулювання податкових надходжень, його метою цей автор називає саме своєчасне і повне надходження податкових платежів до Державного бюджету України [364, c. 94]. М.П. Кучерявенко стверджує, що специфіка регулювання системи податків і зборів обумовлена методологією, що випливає з принципової особливості методу фінансово-правового регулювання в цілому [118, c. 10].
Відповідно до ст. 2 Закону України „Про систему оподаткування” [268] під податком і збором (обов язковим платежем) до бюджетів та до державних цільових фондів слід розуміти обов язковий внесок до бюджету відповідного рівня або державного цільового фонду, здійснюваний платниками у порядку і на умовах, що визначаються законами України про оподаткування. Н.П. Фліссак зазначає, що за своєю економічною суттю податки є фінансовими відносинами між державою та платниками податків з метою створення загальнодержавного централізованого фонду коштів, необхідних для виконання державою її функцій. На її думку, податки виступають одним з головних інструментів у руках держави в здійсненні економічної та соціальної політики, вони є найбільш адекватним свободі їх платників методом встановлення взаємовідносин держави з платниками податків та представляють собою обов язкові та за юридичною формою індивідуальні безвідплатні платежі фізичних і юридичних осіб, впроваджені державою з визначенням їх розмірів, порядку та строків сплати до бюджетів різних ланок або до державних цільових фондів. Податки та податкові платежі зазначений автор називає формою надходження коштів державі від інших форм власності, переходу власності з особистої та колективної форми в державну [64, с. 45].
Слід вказати, що податки виступають не лише як засіб наповнення бюджету, але і як особливий механізм регулювання доходів юридичних та фізичних осіб, усієї системи економічних інтересів. Експерти зазначають, що установлюючи податки і механізм їх стягнення, держава визначає свого роду правила гри, використовуючи їх як одну з найбільш дієвих можливостей реалізації будь-яких завдань, за умови наявності чіткої і продуманої податкової політики [33, c. 55]. Л.М. Алексєєнко також вказує на дуалістичну природу податку, яка полягає у фіску та регулюванні та потребує відповідності ефективної моделі оподатковування і дотримання певних цивілізованих принципів економічної доцільності [6, с. 3-4]. Л.А. Жук називає податки найбільш адекватним свободі господарської діяльності методом взаємин держави як з підприємствами, так і з населенням, найдемократичним способом економічного регулювання [58, с. 227].
Об єктами оподаткування в Україні є доходи (прибуток), додана вартість продукції (робіт, послуг), вартість продукції (робіт, послуг), у тому числі митна, або її натуральні показники, спеціальне використання природних ресурсів, майно юридичних і фізичних осіб та інші об єкти, визначені податковим законодавством України [268]. Треба зазначити, що при формуванні доходів державного бюджету основне значення мають загальнодержавні податки та збори, кошти яких збираються державними фіскальними службами та повністю або частково поступають у розпорядження держави. Відповідно до чинного законодавства, сьогодні до таких податків та зборів відносяться наступні: - податок на додану вартість; - акцизний збір; - податок на прибуток підприємств, у тому числі дивіденди, що сплачуються до бюджету державними некорпоратизованими, казенними або комунальними підприємствами; - податок на доходи фізичних осіб; - мито; - державне мито; - податок на нерухоме майно (нерухомість); - плата за землю (земельний податок, а також орендна плата за земельні ділянки державної і комунальної власності); - рентні платежі; - податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів; - податок на промисел; - збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; - збір за спеціальне використання природних ресурсів; - збір за забруднення навколишнього природного середовища; - збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення; - збір на обов язкове державне пенсійне страхування; - збір до Державного інноваційного фонду; - плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності; - фіксований сільськогосподарський податок; - збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства; - гербовий збір; - єдиний збір, що справляється у пунктах пропуску через державний кордон України; - збір за використання радіочастотного ресурсу України; - збори до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (початковий, регулярний, спеціальний); - збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками; - збір за проведення гастрольних заходів; - судовий збір; - збір у вигляді цільової надбавки до затвердженого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності [268]. Слід вказати, що збір до Державного інноваційного фонду наявний у Законі України „Про систему оподаткування”, але Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 квітня 2000 р. № 163-р [138], Державний інноваційний фонд ліквідовано, звідси виникають певні суперечливості.
Характеристика інших надходжень державного бюджету
Окремий комплекс проблем виникає при класифікації інших надходжень до державного бюджету, що заважає розробленню прозорих та ефективних механізмів у цій сфері. Систематизація таких надходжень є вагомим елементом організації бюджетного процесу в Україні, але вона не завжди ставала окремим об єктом уваги дослідників. Побудова демократичного суспільства та розвиток ринкових відносин приводять до необхідності перегляду поглядів щодо системи бюджетних надходжень, зокрема, з визначення ролі запозичень у цих процесах.
Нерозв язаними залишаються питання загальної концепції державних запозичень України, парламентського та громадського контролю за цими процесами, що обумовлює певну неусталеність правозастосовної практики в цій сфері. Проблемним є визначення ролі та місця суб єктів кредитування в бюджетних процесах, особливо на етапах формування бюджету, його обговорення та ухвалення. Дотепер дослідження питань державних запозичень у контексті формування бюджету в нашій країні тривалий час залишалося неповним. Окремі аспекти цієї проблеми розкриті в працях сучасних вітчизняних науковців – юристів Л.К. Воронової [53], М.В. Карасьової [105], Ю.О. Крохіної [105], М.П. Кучерявенка [52], Н.І. Хімічевої [323].
Важливим аспектом є встановлення чинного правового механізму отримання запозичень та їх повернення, характеристика взаємовідношення державних запозичень та доходів державного бюджету, визначення ролі зовнішніх запозичень у формуванні Державного бюджету України на сучасному етапі. Аналізуючи надходження до державного бюджету, що не є його доходами (недоходні надходження), необхідно визначити статус таких бюджетно-фінансових механізмів, як державне зобов язання та державний борг, співвідношення використаних у законодавчій базі категорій фінансування бюджету, надходжень до бюджету, бюджетних запозичень.
У п. 38 ч. 1 ст. 2 БК України [31] фінансування бюджету визначається як надходження та витрати у зв язку із зміною обсягу боргу, а також зміною залишку готівкових коштів у бюджеті, які використовуються для покриття різниці між доходами й видатками бюджету. При цьому пункт 28 ч. 1 наведеної статті розподіляє надходження до бюджету на доходи бюджету та кошти, залучені в результаті взяття боргових зобов язань органами державної влади, органами влади АР Крим або органами місцевого самоврядування. У визначенні доходів бюджету спеціально підкреслюється їх безповоротна основа (включаючи трансферти, дарунки, гранти).
Питання фінансування бюджетів регламентуються главою 3 БК Україні, зокрема, виходячи із змісту її ст.ст. 14-18, джерелами фінансування дефіциту бюджетів є державні внутрішні та зовнішні запозичення, а також вільний залишок коштів державного бюджету із дотриманням умов бюджетного законодавства. Таким чином, недоходні надходження до державного бюджету можна вважати фінансуванням бюджету, основними частинами якого є внутрішні та зовнішні державні запозичення.
При цьому класифікація фінансування бюджету (ст. 11), визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (до цієї категорії належать платежі з погашення основної суми боргу). Така класифікація має здійснюватися за ознаками фінансування за типом: кредитора (власника боргових зобов язань); боргового зобов язання [31].
Структуру бюджетної класифікації фінансування Державного бюджету України розділено за типами кредитора та боргового зобов язання (Додаток № 1 Постанови № 327/96-ВР), вона у цілому відповідає класифікації, закріпленій у ст. 8 БК України. Але детальна класифікація фінансування державного бюджету (Додаток № 7 Постанови № 327/96-ВР) не співпадає із закріпленою у наказі № 604. Так, фінансування за типом боргового зобов язання (загальне) розподіляється в Постанові № 327/96-ВР [272] на внутрішнє фінансування (випуск та погашення довгострокових і короткострокових облігації та векселів) та зовнішнє, а саме: випуск та погашення довгострокових облігацій; випуск та погашення короткострокових облігацій та векселів; одержання та погашення довгострокових позик; зміни в обсягах готівкових коштів, депозитів і цінних паперів.
У додатках до наказу № 604 міститься класифікація фінансування державного бюджету, при цьому у п. 1.2 цього акту зазначається, що повноваження із надання роз яснень з питань застосування цієї класифікації та класифікації боргу має Міністерство фінансів України [163]. Крім бюджетної класифікації, аспекти фінансування державного бюджету, зокрема, шляхом запозичень, знаходять нормативне відображення у розписі державного бюджету, який ведеться відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 28 січня 2002 р. № 57 [205].
При більш детальному розгляді державних запозичень, як основної форми фінансування державного бюджету виявляється, що „аналізувати природу запозичень слід, виходячи насамперед із доктринального поняття державного боргу та його класифікації. Бюджетні державні запозичення та державний борг співвідносяться між собою як процес та результат. Процедура та система державних запозичень є складовими бюджетного процесу та можуть бути проаналізованими, виходячи із чинних класифікацій державного боргу” [339, с. 54; 342, с. 61].
Як зауважує І. Заверуха, в основі змісту державного боргу є бюджетні запозичення, „проте не всі боргові зобов язання держави виникли і виникають на підставі здійснення бюджетних запозичень” [87, с. 224]. Автор пропонує аналізувати зміст категорії державного боргу не лише як суму боргових зобов язань уряду, включаючи боргові запозичення, але й у контексті державних доходів та видатків, що слід вважати прийнятним для наступного використання.
При аналізі змісту п. 16 та 21 ч. 1 ст. 2 БК України є зрозумілим, що державний борг – це загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених державою боргових зобов язань, включаючи боргові зобов язання, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов язань, які виникають на підставі законодавства чи договору. Державне запозичення – це операції, пов язані з отриманням державним бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов язання держави перед кредиторами.
При цьому право брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України, надається Кабінету Міністрів, втім, державні запозичення не можуть використовуватися для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для „збереження загальної економічної рівноваги” [31]. Право вибору кредитора, виду позики і валюти запозичення надається Міністру фінансів України. Саме він уособлює державу в реалізації права на здійснення запозичень (ст. 16 БК України).
Встановлення відповідальності за правопорушення, що вчиняються під час формування державного бюджету
Організаційно-правове забезпечення відносин у сфері формування державного бюджету тісно пов язане із тими видами заборон, які встановлює законодавство в бюджетній сфері, з формами відповідальності порушників цих заборон та санкціями, які до них застосовуються. Питаннями порушень правових норм в сфері фінансових та бюджетних відносин в останні роки займалося багато авторів, зокрема, С.Е. Батиров [18], Ю.П. Битяк [4], О.О. Дудоров [83], О.С. Ємельянова [85], М.М. Каленський [102], М.В. Карасьова [105], І.Ш. Кілясханов [325], Т.В. Конюхова [112], О.В. Курман [117], І.А. Мазур [124], Н.С. Макарова [126], Л.А. Савченко [300], але ця тематика в контексті формування державного бюджету досі спеціально не розглядалася.
Необхідно відмітити комплексне дослідження фінансово-правової відповідальності А.Й. Іванського, який розкриває сутність фінансових правопорушень як підстави фінансово-правової відповідальності, їх види, але не виділяє в окрему групу бюджетні правопорушення, хоч із змісту визначення фінансового правопорушення [97; с. 158], що ним дається,можна констатувати що, воно є одним із основних його різновидів, бо порушує норми фінанового законодавства.
У науковій літературі зазначається, що врегулювання та спрощення на законодавчому рівні норм, що передбачають процедуру притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства, дозволить більш ефективно застосовувати заходи відповідальності на практиці, що сприятиме дотриманню бюджетної дисципліни та проведенню ефективної бюджетної політики в державі [11, с. 21]. І.А. Мазур стверджує, що „наявність таких порушень в економічному плані може призвести до розпаду всієї фінансової системи” [124, с. 623].
Під час формування бюджету можуть вчиняться адміністративні, дисциплінарні, цивільно-правові правопорушення, а також злочини. Крім того, як окремі види деякі автори виділяють бюджетні правопорушення. Ю.В. Другова відмічає, що встановлення нових інститутів бюджетного права, зокрема, бюджетної відповідальності, обумовлено насамперед „бурхливим розвитком бюджетного законодавства” [81, с. 67], тому практика в цих питаннях значно випереджає теорію.
За змістом відповідальність є широкою категорією, яка не обмежується лише юридичною відповідальністю. Як стверджує Я.В. Васнецова, поряд з юридичною відповідальністю існує соціальна, яка включає в себе моральну, політичну, партійну, церковну. До видів юридичної відповідальності цей автор відносить: конституційну, адміністративну, цивільно-правову, дисциплінарну, матеріальну, кримінальну [37, с. 47]. Автор дисертації вважає, що деякі з вищенаведених видів відповідальності можливо застосовувати за правопорушення, що вчиняються під час формування Державного бюджету України.
У ст. 116 БК України бюджетне правопорушення визначається як недотримання учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету [31]. Слід вказати, що в інших державах існують власні нормативні визначення бюджетного правопорушення. Так, у ст. 281 Бюджетного кодексу Російської Федерації порушення бюджетного законодавства визначається як невиконання або неналежне виконання встановленого Бюджетним кодексом порядку складання та розгляду бюджетів, затвердження бюджетів, виконання та контролю за виконанням бюджетів усіх рівнів бюджетної системи [81, с. 68]. Наведене доводить залежність наявної теорії бюджетних правовідносин від чинної нормативної бази.
Як зазначено раніше, у ст. 116 БК України дається визначення бюджетного правопорушення із змісту якого зрозуміло, що воно може вчинятися і під час формування державного бюджету і полягає у недотриманні учасником бюджетного процесу встановленого цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження бюджету, внесення змін до закону про державний бюджет на відповідний рік.
Деякі автори вважаючи, що визначення поняття „бюджетне правопорушення”, яке міститься у БК України, є не досить вдалим, дають власне тлумачення. Так, Р.Г. Мартін [128, с. 295] визначає бюджетне правопорушення як антисоціальний (суспільно шкідливий, небезпечний), протиправний вчинок, тобто недотримання учасником бюджетного процесу встановленого Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету, здійснення якого передбачає юридичну відповідальність Втім, таке трактування бюджетного правопорушення є занадто широким, не потрібно вказувати, що це антисоціальний, протиправний вчинок.
У БК України визначені певні види бюджетних правопорушень, відповідальність за які передбачена у його окремих статтях. Так, видами бюджетних правопорушень за ст.ст. 117; 118; 119; 123 БК України є: несвоєчасне і неповне подання звітності про виконання бюджету; невиконання вимог щодо обліку, звітності та внутрішнього контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів; подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету; порушення розпорядниками бюджетних коштів вимог щодо прийняття ними бюджетних зобов язань; нецільове використання бюджетних коштів, невиконання вимог щодо казначейського обслуговування бюджетів. Із змісту статей зрозуміло, що тут вказані правопорушення, які виникають саме під час виконання бюджету. Однак у БК України не відображено види правопорушень, що вчиняються під час формування державного бюджету. У той же час цей нормативний акт містить ст. 122, яка називається „Відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного планування”, у якій йдеться про порушення вимог щодо формування бюджету згідно з цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Отже, назва статті не відповідає її змісту, бо в ній лише вказується на можливі порушення, але не визначено відповідальність органів місцевого самоврядування. Автор дисертації вважає за доцільне змінити зміст даної статті, що в подальшому сприятиме визначенню відповідальності відповідних органів під час формування державного бюджету.