Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-правовые основы обеспечения бюджетного контроля
1. Сущность и содержание бюджетного контроля 14
2. Основные этапы становления бюджетного контроля России 48
3. Правовое обеспечение бюджетного контроля Российской Федерации 90
Глава 2. Организационное обеспечение бюджетного контроля
1. Система субъектов бюджетного контроля 119
2. Формы и методы осуществления бюджетного контроля 164
3. Совершенствование организационно-правового обеспечения бюджетного контроля Российской Федерации 184
Заключение 199
Список использованной литературы
- Сущность и содержание бюджетного контроля
- Основные этапы становления бюджетного контроля России
- Система субъектов бюджетного контроля
- Формы и методы осуществления бюджетного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление России как правового государства объективно требует соблюдения дисциплины и законности во всех сферах общественной жизни, в том числе в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства. При этом именно бюджетный контроль, как одно из важных направлений финансового контроля, обеспечивает выявление отступлений от заданных в бюджетной сфере параметров и принятие соответствующих превентивных и корректирующих мер. От того, насколько эффективно будет использован его потенциал, в решающей степени зависит социально-политическое и экономическое развитие страны.
В настоящее время бюджетный контроль становится одним из основных средств реализации бюджетной политики государства, важнейшим рычагом в финансовом механизме. Вместе с тем многие вопросы правового и организационного обеспечения данного института в теории не получили научного обобщения, а в практической деятельности требуют организационно-правового совершенствования.
К тому же надо иметь ввиду, что на сегодняшний день в работе органов, осуществляющих бюджетный контроль, отсутствует должная координация и слаженность, наблюдается явное и скрытое дублирование функций, параллелизм и, как следствие, - недоработки, упущения и многочисленные злоупотребления в сфере бюджетной деятельности, что в конечном счете приводит к тому, что состояние бюджетной и финансовой дисциплины на протяжении ряда лет в России не улучшается.
Не отвечает современным требованиям законодательство о бюджетном контроле, что не только не обеспечивает системность бюджетного контроля, а? напротив, влечет нерациональное распределение полномочий между его субъектами, а также не разработана соответствующая современным экономическим отношениям Концепция государственного финансового
4 контроля, которая закрепляла бы методологические основы развития данного института и могла бы служить своего рода моделью на перспективу, отсутствует даже единая терминология, хотя потребность в решении этих вопросов существует давно.
Происходящие в России процессы укрепления государственности, наметившийся переход от экономики переходного периода к конкурентоспособному и эффективному государству, обусловили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, социально-экономической и контрольной сферах. Стало очевидным, что действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важнейшим фактором государственного строительства. «Организация надежного контроля над целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества, подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, - одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защита интересов его граждан»1.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие хорошо отлаженной, системы финансового контроля.
Проводимая административная реформа, реформа местного самоуправления, уточнение бюджетных полномочий его органов, переход от управления затратами к управлению результатами оказывает существенное влияние на современную правоприменительную практику в бюджетной сфере, разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы. Помимо этого инициированная Президентом задача реализации национальных проектов требуют серьезных изменений в сфере бюджетного контроля и совершенствования бюджетного законодательства,
1 Путин В.В. Приветствие участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, состоявшегося в Москве 7 декабря 2000 года // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2001.№2(38).
Имеющиеся научные работы в области государственного финансового контроля и государственного бюджетного контроля малочисленны, противоречивы и не отвечают запросам практики, в них не содержится должной аргументации для принятия обоснованных государственных решений, разработки современных стратегий и технологий практической деятельности.
Таким образом, обращение к исследованию проблем бюджетного контроля обусловливается целым рядом причин: социальными - изменением условий организации и осуществления контрольной деятельности; гносеологическими - необходимостью теоретического выявления специфики бюджетного контроля на современном этапе; практическими - возрастанием требований к его эффективности.
Учитывая, что процесс преодоления кризиса в какой-либо сфере всегда требует познания не только ее современного состояния, но и использование исторического опыта, представляется логичным изучить вопросы, касающиеся правового и организационного обеспечения бюджетного контроля в их историческом развитии.
Практическая значимость данного исследования обусловлена еще и тем, что бюджетный контроль является средством обеспечения бюджетной дисциплины. Поэтому разработанные научные положения о бюджетном контроле и сформулированные на их основе предложения по совершенствованию бюджетного законодательства будут способствовать ее укреплению и, как следствие, позволят обеспечить интересы как российского государства, так и его граждан.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы бюджетного контроля как и многие другие вопросы бюджетного права пока еще не находят своего достаточного освещения в современной научной литературе.
Анализ бюджетного контроля в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения его сущности как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.
Финансовый контроль был объектом многочисленных научных исследований в конце XIX- начале XX вв., в которых исследовалась природа финансового контроля, его связь с осуществлением функций государства, характеризовались контрольные органы, их структура и полномочия, а также иные вопросы управления финансами и государственного финансового контроля (Алышевский H.5L, Альский А.О., Блиох И.С., Котляревский С.А., Лебедев В.АМ Львов Д.М., Сакович В.А., Сперанский ММ, Понтович Э.Э- и
ДР-)-
В советский период проблемам финансового контроля посвящались
работы Анисимова А.А., Афанасьева ВТ., Бесчеревных В,В.Э Вознесенского
Э.А-, Вороновой Л.К., Горбуновой 0,Н., Кочерина Е.А., Пискотина М.И.,
Ровинского Е.А., Родионовой В,М., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других
ученых.
В последние годы изучению финансового контроля были посвящены труды Андреева В.К., Васильева А.АМ Воронова Ю.М,, Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю А, Кучерова ИЛ, Погосяна Н.Д., Хориной Л.Я., Шохина СО. и других ученых.
Вместе с тем, в настоящее время современные проблемы развития бюджетного контроля, связанные с несовершенством законодательной основы и проводимой бюджетной реформой, изучены недостаточно. Решение проблем совершенствования бюджетного контроля в современных условиях во многом зависит от выявления причин их возникновения и разработки механизмов их устранения»
Объеетом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления бюджетного контроля, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.
Предметом исследования выступают финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление бюджетного контроля в
7 Российской Федерации и характеризующие его место в системе финансового контроля.
Гипотеза исследования заключается в определении наличия особенностей в регулировании бюджетно-контрольных отношений в российском финансовом праве, которые должны найти свое отражение в дальнейшем совершенствовании российских финансово-правовых норм с учетом исторического опыта, а также накопленной за последние годы правоприменительной практики.
Цель и задачи. Целью является разработка предложений по совершенствованию правового и организационного обеспечения бюджетного контроля в результате комплексного исследования общественных отношений, складывавшихся в процессе становления, развития и осуществления бюджетного контроля.
Поставленная цель конкретизируется в следующем комплексе исследовательских задач:
- раскрыть сущность бюджетного контроля, провести анализ основных
его элементов, в совокупности определяющих его положение в системе
финансового контроля;
сформулировать определение понятия бюджетного контроля и определить уровни бюджетного контроля;
изучить основные периоды становления бюджетного контроля, рассмотреть концептуальные подходы, тенденции развития и его современное состояние;
исследовать правовое обеспечение бюджетного контроля в Российской Федерации;
проанализировать систему субъектов бюджетного контроля, определить место каждого из них в ее структуре и наметить пути ее оптимизации;
- рассмотреть формы и методы осуществления бюджетного контроля и
определить соответствие существующих контрольных методик требованиям
проводимой бюджетной реформы и единым международным нормам;
- предложить основные направления и способы совершенствования
организационно-правового обеспечения бюджетного контроля в Российской
Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания. Для решения поставленных задач использованы как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования, включая методы диалектического познания, системного анализа; историко-правовой, логический, формально-юридический методы; метод сравнительного правоведения, контент-анализ научных, нормативных и практических материалов.
Научная новизна обусловлена: во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного финансово-правового регулирования института бюджетного контроля, задачами совершенствования правовых основ бюджетно-контрольных отношений в России с учетом исторического опыта; во-вторых, потребностью в комплексном исследовании института бюджетного контроля, включающего государственный бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль. Существующие работы по данной проблематике затрагивают лишь сферы деятельности в области государственного бюджетного контроля, однако, юридическая практика предполагает такие же исследования в области муниципального бюджетного контроля. Данная работа является первой попыткой получения результатов в этом направлении. В работе проведен анализ организационно-правового обеспечения бюджетного контроля с учетом результатов и выводов, имеющихся в исследованиях в области финансового контроля, а также на основе обобщения норм российского законодательства. Автором предложены изменения и
дополнения в БК РФ, совершенствующие регулирование отношений, возникающих при осуществлении бюджетного контроля.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время, действующее бюджетное законодательство не
содержит определения понятия бюджетный контроль. В этой связи автором
обоснована необходимость дополнения главы 26 БК РФ отдельной статьей с
формулировкой данного определения. Под бюджетным контролем
понимается «контроль законности, целесообразности и эффективности
деятельности участников бюджетного процесса при выполнении
поставленных перед ними задач, осуществляемый компетентными органами
государства и муниципальных образований, а также уполномоченными ими
органами и организациями с использованием специфических форм и методов
в целях проведения эффективной бюджетной политики и социально-
экономического развития государства».
Содержание бюджетного контроля включает в себя две обязательные составляющие: государственный бюджетный контроль, осуществляющийся на уровне Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, и муниципальный бюджетный контроль - на уровне муниципального образования.
2. Ретроспектива становления и развития бюджетного контроля в
России позволяет провести ее периодизацию, приняв за основание тип
государства, особенности экономического и социального развития общества,
а также отношение государства к бюджетно-контрольной деятельности.
Автором обосновывается выделение основных трех этапов; этап Российской
империи - берет свое начало в XVII в. и длится вплоть до социалистической
революции; советский период - охватывает 1917 - 1991 гг.; постсоветский -
это период современного развития бюджетного контроля Российской
Федерации.
3. Действующее бюджетное законодательство Российской Федерации к
органам бюджетного контроля относит Счетную палату Российской
Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
контрольные органы законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации и представительных органов местного
самоуправления. Автором доказывается, что в систему органов бюджетного
контроля входят, наряду с перечисленными, законодательные
(представительные) органы и контрольные и финансовые органы местного
самоуправления, В целях реализации высказанного положения, предложено
дополнить статью 151 БК РФ нормой, согласно которой органами
государственного и муниципального бюджетного контроля являются
Счетная палата Российской Федерации; контрольные органы, созданные
законодательными (представительными) органами субъектов Российской
Федерации и представительными органами муниципальных образований;
законодательные (представительные) органы Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и представительные органы
муниципальных образований; контрольные и финансовые органы
исполнительной власти и органов местного самоуправления.
4. Наименование главы 26 «Основы государственного и
муниципального финансового контроля» заменить словами «Бюджетный
контроль». Кроме того, в статье 265, в наименовании слова «Формы
финансового контроля, осуществляемого законодательными
(представительными) органами» заменить словами «Формы бюджетного
контроля, осуществляемого законодательными (представительными)
органами».
5. Утверждается, что законодательные (представительные) органы
осуществляют не только последующий контроль за исполнением
соответствующих бюджетов, но предварительный и текущий контроль, что
позволило автору обосновать необходимость дополнения статьи 153 БК РФ
соответствующим положением.
Автором обоснован вывод, согласно которому контрольно-счетные органы, образуемые законодательными (представительными) органами, не могут называться собственными контрольными органами законодательных (представительных) органов. В этой связи доказывается целесообразность исключения в части 2 в абзаце 5 статьи 265 БК РФ слова «собственных»,
Анализ практической деятельности органов бюджетного контроля на уровне муниципального образования показал, что его осуществление на местах затруднено. Это имеет негативные последствия: создает предпосылки для нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Автором доказывается необходимость осуществления в обязательном порядке муниципального бюджетного контроля в каждом муниципальном образовании либо с помощью собственных контрольных, контрольно-счетных органов, либо, где такие органы отсутствуют, на основе заключенного соглашения, это поручается контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации или другого муниципального образования.
Экономическая безопасность государства, обеспечение интересов его граждан, в частности, во многом предопределяется четким разграничением сфер применения в деятельности контрольных органов соответствующих форм и методов бюджетного контроля. Автором обосновывается необходимость разделения используемых форм и методов бюджетного контроля по субъектам бюджетного контроля с учетом конкретных ситуаций и задач, поставленных перед ними. Доказывается целесообразность внедрения новых контрольных методик, адекватных проводимой бюджетной реформе и единым международным требованиям.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость настоящего исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию финансового права в части регулирования финансовых отношений, возникающих при осуществлении бюджетного контроля. Проведенное исследование направлено на дальнейшее развитие финансово-правовой доктрины. Полученные результаты могут быть
использованы в разработке предложений и рекомендаций для создания новых и совершенствования действующих законодательных и подзаконных актов, регламентирующих вопросы бюджетного контроля, а также в процессе создания механизма бюджетного контроля, адекватного новой системе управления общественными финансами. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе при проведении занятий по финансовому праву, бюджетному праву и другим учебным дисциплинам, а также при разработке лекций, учебников и методических пособий.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются использованием научных источников по праву и экономике, историческим и сравнительно-правовым подходам к анализу современных процессов в области бюджетного контроля, а также изучением нормативных источников. Исследование построено на основе изучения, анализа и обобщения статистических и аналитических данных о функционировании органов бюджетного контроля. Кроме того, были использованы материалы семинаров и конференций, официальные разъяснения, публикации в прессе и справочно-информационные базы данных российских и зарубежных серверов глобальной сети Internet.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в таких формах как: публикация научных статей; чтение лекций, проведение семинарских занятий и подготовка учебных программ по финансовому праву, бюджетному праву и бюджетному процессу, правовому регулированию финансового контроля, надзора и мониторинга за деятельностью на финансовых рынках в ФГОУ ВПО «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»; выступление с докладами на вузовских и межвузовских конференциях; обсуждение и одобрение настоящей работы на кафедре финансового и административного права ФГОУ ВПО «Всероссийская государственная
13 налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации»; внедрение и использование в практической деятельности финансовых и контрольных органов Чернышковского муниципального района Волгоградской области.
Структура и объем диссертации определены исходя из цели и задач исследования, логики изложения его результатов. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Сущность и содержание бюджетного контроля
Одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления общественными финансами в целом, их развития и стабилизации является осуществление эффективного бюджетного контроля.
Полагаем, что исследование теории бюджетного контроля целесообразно начать с анализа его основных понятий и определения различий и взаимосвязи между этими понятиями внутри исследуемой структуры в новых социально-экономических условиях России, а также установления соответствия между терминологией по государственному контролю, использовавшейся в правовых актах и научной литературе XIX -начала XX в., и современным понятийно-терминологическим аппаратом.
Используемое в современном русском языке понятие «контроль»1 имеет французские корни. Оно произошло от французского слова controle, применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой2. В русской речи данное понятие стали активно использовать в XVI13 веке, во времена франко-русского двуязычия. Первоначально в официальных кругах данное понятие использовали в качестве синонима понятия «проверка», но с течением времени значение слова «контроль» дистанцировалось от своего первоначального значения, приобретя несколько иной смысл. Активное распространение английского языка на международном уровне привело к появлению у понятия «контроль» в русском языке второго значения. В английском языке сходное по звучанию понятие control достаточно часто может быть использовано и для обозначения состояния управления, руководства, регулирования, распоряжения, господства, насилия, власти1. В сознании современного общества слово «контроль» приобрело более широкое значение, нежели просто проверка или наблюдение с таковой целью. Говоря о контроле, имеют в виду не только проверку кого-либо или чего-либо, но и некоторую подотчетность, ограничение в действиях и т.д.
Современная научная разработка проблем бюджетного контроля характеризуется дифференцированным подходом к определению сущности контроля. Такая разносторонняя интерпретация контроля определяется сложностью самого объекта исследования и естественным стремлением ученых отразить различные аспекты его бытия.
Контроль рассматривают и как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления3, и как одну из форм управленческой деятельности4, и как форму обратной связи 3 и как особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления , Специалисты по теории управления определяют контроль как особую стадию управленческого цикла7. На наш взгляд, следует согласиться с мнением М.С. Студеникиной, полагающей, что «кажущееся различие в определениях, не приводит к их противоречию, ибо все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности, но только под разным углом, с разных точек зрения. Поэтому первоочередная задача состоит не в том, чтобы отвергнуть данные определения, а в том, чтобы последовательно рассмотреть все аспекты этого понятия»1.
По мнению Г, Кунц и С. О Доннел, контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел2.
Весьма интересным представляется подход, когда контроль рассматривают как форму обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и степени реализации управленческих решений3.
В литературе, посвященной вопросам контрольно-ревизионной деятельности, сущность контроля сводится к регулярной проверке соблюдения финансового законодательства и выявлению нарушений финансовой дисциплины хозяйствующего субъекта. Так, Е.Ю. Грачева дает такое определение: «Сущность контроля, в том числе финансового контроля, состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции яачяется предупреждение и пресечение отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы. При обнаружении таких отклонений целью является приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов»1 С точки зрения социологии «контроль служит средством получения информации о происходящих в обществе и его отдельных образованиях процессах, соответствии общественной деятельности намеченным целям, а поведения граждан - установленным обществом правовым и нравственным нормам, выявления причин отклонения от них, разработки мер, противодействующих выявляемым отклонениям»2.
Существуют и другие определения контроля, но практически все ученые сходятся во мнении о том, что контроль - это деятельность, осуществляемая специальными органами власти с целью проверки запланированных решений, выявления резервов и недостатков в работе проверяемых субъектов, профилактики правонарушений и привлечения к ответственности нарушителей.
Итак, можно сделать вывод о том, что контроль - категория абстрактная, существующая вообще, в принципе. Вместе с тем, с этим вряд ли можно согласиться, т.к. в реальной жизни и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов управления хозяйствующих субъектов нет понятия контроля в широком смысле слова, а есть контроль, наполненный конкретным содержанием, имеющий определенную форму. Например, контроль административный, технический, хозяйственный, финансовый, бюджетный, экономический, экологический и другие специализированные виды контроля.
Основные этапы становления бюджетного контроля России
В проводимом нами исследовании важно рассмотреть историю преобразований, происходящих в этой сфере в России, чтобы извлечь уроки, выявить тенденции и взаимосвязи, а также определить основные направления изменений в организации контроля, отвечающих принципам эффективной практики управления общественными финансами. Такой подход позволяет выявить причины многих проблем, с которыми до сих пор сталкивается государство в данной сфере.
До Октябрьской революции вопросам финансового контроля было посвящено значительное число работ, в которых исследовалась природа финансового контроля, его связь с осуществлением функций государства, характеризовались контрольные органы, их структура и полномочия, а также иные вопросы управления финансами и государственного финансового контроля1.
После революции много внимания уделялось вопросам создания финансового контроля социалистического общества, последнее потребовало осмысления его функционирования в царской России . Позже к проблемам развития государственного финансового контроля в царской России также неоднократно обращались представители экономической и юридической науки .
Памятники русской истории свидетельствуют о крайне медленном развитии ведомства контроля, задатки которого с трудом можно отыскать в истории государственной жизни Московской Руси. Напрасно искать следы контроля как в древнейшей эпохе русских княжеств, так и в удельно-вечевом периоде. В самом его существовании тогда вряд ли была необходимость, одной из причин было крайне примитивное управление обществом. Управление осуществлялось не на основании законодательных актов, а в соответствии с особыми приказами князя и уполномоченных на то лиц, ибо в удельно-вечевой Руси отсутствовали центральные правительственные учреждения. Причинами подобного являлись: незначительная величина территориальных владений удельных князей, дававшая последним полную возможность лично управлять своей волостью; простота функций княжеского управления; отсутствие сознания необходимости разграничения центрального и местного управления3.
В период правления Ивана III (1462-1505 гг.) для управления государством были созданы 25 учреждений - Приказов- Создавая новую систему управления» Иван III создал и Казну - общегосударственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности, В системе приказного управления и следует искать основу развития контроля. Существенные черты нового государственного устройства состояли в следующем. Вместо лиц, которые прежде случайно назначались для исполнения различных дел, государственным управлением занимались постоянные присутственные места - Приказы, имевшие определенную организационно-штатную структуру и соответствующие полномочия.
По мере присоединения к Московскому Великому княжеству различных областей задачи управления усложнялись, что привело к увеличению количества органов, руководивших присоединенными областями, В это же время появляется потребность и в контроле за их деятельностью,
10 марта 1656 года в целях повышения эффективности финансового управления Указом Алексея Михайловича Романова под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ счетных дел. Именно с этого Приказа начинается история государственного финансового контроля России1, Его функции определялись как «государевы счетные и сыскные и описные дела»2.
В ведении Счетного приказа находились доходы и расходы Московского государства, а также остатки по книгам за многие годы. Он считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и оставшиеся суммы из ассигнованных по разным ведомствам средств; обращался в другие приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных по должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами . Счетно-ревизионные функции Приказа стояли на первом месте и составляли основу его деятельности. Ведение «сыскных дел» означало, что Счетный приказ вел ежегодно «доимочную книіу», в которой записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и доимочных денег. Описные функции включали составление описи имущества, подлежащего продаже в возмещение долга казне.
В контрольной деятельности Приказа главное внимание было уделено ревизии отчетности по расходованию государственных средств. В 1656-1667 гг. он назывался Приказом столовых и счетных дел, потому что в это время на него была возложена проверка отчетности по содержанию царского стола» Кроме того, не ограничиваясь проверкой военной отчетности, Счетный приказ нередко по своей инициативе производил ревизию должностных лиц. Время, когда Счетный приказ перестал существовать, точно не установлено. Однако последние его документы относятся к 1678 году.
Финансовый контроль в его элементарных формах осуществлялся и на уровне местного управления, в котором в то время насчитывалось более 250 уездов. Все управление уездом сосредоточивалось в руках воеводы. При назначении нового воеводы на должность он должен был провести ревизию деятельности своего предшественника и, приняв от него по описи все денежно-материальные ценности, сообщить об этом в Приказ. Реального контроля над деятельностью воевод не существовало, а функционирующие органы только фиксировали факты.
Главный контроль осуществлял центральный аппарат, куда воеводы ежегодно после 1 сентября и до ноября должны были представлять сметный список (отчет), который составлялся на основе первичных отчетов должностных лиц.
Система субъектов бюджетного контроля
По мере развития рыночных методов управления экономикой и усиления ее социальной ориентации контрольно-финансовые функции государства усложняются и приобретают все большую значимость, утяжеляя бремя ответственности государства по защите прав и интересов своих граждан. Будучи социально значимой функцией, бюджетный контроль осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором органов.
Мы разделяем позицию Э.А. Вознесенского в том, что функционирование контрольных органов предполагает наличие комплекса условий организационного и методического порядка: определение субъектов и объектов контроля, границ контрольной деятельности, прав и обязанностей субъектов контроля, периодичности контроля, методики проверки, взаимной координации работы органов контроля и т.д.1 Поэтому, рассматривая осуществление бюджетного контроля в условиях рыночной экономики, мы будем исследовать вес его условия.
На основе анализа нормативно-правовых актов, действующих в бюджетной сфере, можно сделать вывод, что субъектами бюджетного контроля являются: 1.Президент Российской Федерации; 2. Контрольное управление Президента Российской Федерации; 3- Законодательные (представительные) органы РФ, субъектов РФ; 4. Представительные органы муниципального образования; 5. Счетная палата Российской Федерации; 6. Контрольные органы, созданные законодательными (представительными) органами субъектов РФ и представительными органами муниципального образования (счетные и контрольные палаты, ревизионные комиссии и иные органы); 7. Правительство Российской Федерации; 8. Министерство финансов Российской Федерации; 9. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; 10. Федеральное казначейство (федеральная служба); 11. Контрольные и финансовые органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления; 12. Главные распорядители бюджетных средств; 13. Главные администраторы доходов бюджета; 14. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
Определяя такой перечень субъектов бюджетного контроля, мы исходили из того, что бюджетный контроль можно рассматривать и как непосредственную контрольную деятельность, связанную с проведением проверок подконтрольных объектов и применением мер принуждения за допущенные нарушения, и как контроль опосредованные осуществляемый Президентом РФ, Правительством РФ и другими органами государственной власти, задача которых сводится к установлению образцов, правил поведения, изданию нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность контрольных органов1.
Рассмотрим полномочия органов в той или иной степени осуществляющих бюджетный контроль в Российской Федерации,
Полномочия Президента Российской Федерации определяются, прежде всего, в Конституции Российской Федерации , в частности, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и т.д., и соответственно приоритеты и ключевые задачи бюджетного контроля; вносит законопроекты в Государственную Думу, в том числе по вопросам бюджетного контроля; издает указы по финансовым вопросам , принимает решения об определении структуры федеральных органов исполнительной власти2 и т-д. Президент РФ также обращается к Федеральному Собранию с ежегодными бюджетными посланиями, в которых определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год3, а также представляет Федеральному Собранию кандидатуры председателя и заместителя председателя Счетной палаты4. В то же время прямыми полномочиями в сфере бюджетного контроля Президент РФ не обладает.
В целях осуществления Президентом РФ контрольных полномочий в структуре Администрации Президента образовано самостоятельное подразделение - Контрольное управление Президента РФ5 (ранее - Главное контрольное управление Президента РФ6). Контрольное управление наделено широкими полномочиями по осуществлению президентского контроля на всей территории России, обеспечивает контроль от имени и по поручению Президента РФ, в том числе по бюджетным и финансовым вопросам. Оно во многом выполняет традиционные для России функции государственного контроля, проводит проверки и иные мероприятия по контролю, имеющие общегосударственное значение. Основными функциями Управления являются: участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ; участие в подготовке законопроектов, вносимых Президентом РФ в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы, а также проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам, находящимся в ведении Управления; участие совместно с полномочными представителями и Президента РФ в организации проверок исполнения в субъектах РФ федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и др. При реализации своих функций взаимодействует с Аппаратом Совета Федерации и Государственной Думы Федер&іьного Собрания Российской Федерации, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Счетной палатой РФ, с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, контролирующими органами зарубежных стран. Таким образом, бюджетный контроль не является основной функцией Контрольного управления.
Из изложенного можно сделать вывод, что Президент и его Контрольное управление обладают «ограниченно условными полномочиями в области бюджетного контроля»1 и осуществляют опосредованный бюджетный контроль Парламентский бюджетный контроль осуществляется соответствующими законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Федерации и представительными органами муниципального образования в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований и иными норматинно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Организация парламентского контроля регулируется регламентами представительных (законодательных) органов власти.
Парламентский контроль осуществляется в следующих формах1: а) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам; б) текущий контроль - путем рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов и реализации отраслевых программ на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; в) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Формы и методы осуществления бюджетного контроля
Бюджетный контроль реализуется посредством процедурно-процессуальной деятельности органов бюджетного контроля, основу которой составляют конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций.
Качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы и методы при проведении конкретного контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться надлежащей концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов.
При анализе форм и методов бюджетного контроля обращает на себя внимание наличие многочисленных противоречий, встречающихся в теории и на практике при определении форм, методов и видов бюджетного контроля. Так, в опубликованных работах предварительный, текущий и последующий контроль рассматриваются либо как формы, либо как виды или типы контроля. Подобные терминологические расхождения характерны и для толкования таких понятий, как документальный и фактический контроль. В интерпретации разных ученых ревизия, обследование и тематическая проверка являются методами, видами либо формами контроля . Важнейшим с теоретической точки зрения является вопрос о форме контроля, В науке финансового права мнения насчет этой категории, как уже отмечалось, существенно разнятся. Ряд авторов выделяют предварительный, текущий и последующий контроль в качестве видов бюджетного контроля3, Другие полагают, что это формы бюджетного контроля3. Некоторые авторы под формами контроля понимают его виды в зависимости от времени осуществления контрольных действий . В свое время в понятие форм включались методологические аспекты хозяйственного контроля, т.е. их предлагалось рассматривать как технику его проведения, В зависимости от признака лежащего в основе того или иного методологического подхода, выделяют различные формы хозяйственного контроля. К таким признакам отнесены: время проведения контроля, источники контрольных данных и способы его осуществления. Подобная терминологическая неопределенность дезориентирует даже законодателя. Так, Бюджетный кодекс РФ, в статье 265 говорит о предварительном, текущем и последующем контроле как о формах бюджетного контроля.
Отдельные авторы под формой контроля предлагали понимать и внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами контроля3. По нашему мнению, такое определение в наибольшей степени соответствует философской трактовке категории «форма», которая в этом смысле есть способ существования и выражения содержания предметов и явлений. Тем не менее, даже основываясь на этом, в целом правильном понимании данной категории, различают такие формы контроля, как количественная, качественная и стоимостная, которым присущи свои определенные приемы и способы4. В этом вопросе следует согласиться с Е.Ю. Грачевой, которая признает данный вывод противоречащим сложившейся практике, так как финансово-хозяйственный контроль охватывает все показатели экономической деятельности; количественные и качественные, натуральные и стоимостные - как единое целое. По ее мнению, при трактовке форм финансово-хозяйственного контроля следует исходить из соотношения содержания и формы как философских категорий, отражающих взаимосвязь двух сторон любой реальности. Содержание представляет определенную сторону предмета, а форма - способ его выражения и внутреннюю организацию, которые модифицируются с изменением содержания .
По наш взгляд, предварительный, текущий и последующий контроль являются ввдами бюджетного контроля, а не формами, как это закреплено в статье 265 БК РФ. И основанием для такой классификации видов служит время проведения бюджетного контроля.
Следует признать правильным понимание формы финансового контроля как «способа конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля»2. Специалистами, придерживающимися аналогичной точки зрения, выделяются такие основные формы финансовога контроля, как ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов. Отличие между ними заключается в том, что ревизия охватывает все (или почти все) стороны деятельности объекта контроля; проверка проводится по определенному кругу вопросов или теме путем ознакомления с определенными сторонами деятельности; надзор (наблюдение, мониторинг) производится контролирующими органами за хозяйствующими субъектами на предмет соблюдения последними установленных правил и нормативов; экспертиза включает подготовку аналитических материалов по отдельным вопросам, например, касающимся бюджетной политики, государственных программ, договоров и соглашений органов государственной власти, международных договоров, а также анализ и оценку различного рода государственных решений в плане их финансово-экономических последствий для государства3.
Мы разделяем указанную точку зрения и полагаем, что в качестве форм бюджетного контроля необходимо выделять следующие: ревизию; проверку; надзор (наблюдение, мониторинг); экспертизу; анализ. В основу этой классификации положены объем и глубина охвата контролем различных сторон финансовой деятельности проверяемых. Указанный перечень форм бюджетного контроля не является исчерпывающим. Многообразие бюджетных правоотношений и тенденция к повышению роли бюджетного контроля, может приводить к появлению новых форм, способствующих усилению его эффективности и результативности. Так, в последнее время, в теории и практике все больше внимания стали уделять аудиту эффективности, под которым понимается комплекс контрольных мероприятий по оценке экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов и государственной собственности при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач1.
Поскольку форма контроля всегда оказывает воздействие на содержание, важно выбрать наиболее эффективные формы контроля, четко разграничить сферы их применения с учетом конкретных хозяйственных ситуаций и задач, решаемых отдельными звеньями управления экономикой.
В настоящее время принято отмечать особую роль такой формы финансового контроля, как ревизия. Ревизия - наиболее распространенная и ведущая форма бюджетного контроля.
