Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика межбюджетных трансфертов как института бюджетного права 16
1. Межбюджетные трансферты: историко-правовой аспект 16-37
2. Понятие, значение и виды межбюджетных трансфертов 38-62
3. Принципы предоставления межбюджетных трансфертов 63-94
4. Институт межбюджетных трансфертов в системе современного российского бюджетного права 95-115
ГЛАВА 2. Особенности правового регулирования и правоприменения предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета 116
1. Условия предоставления межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 116-128
2. Проблемы совершенствования контроля и ответственности в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета 129-167
Заключение 168-174
Библиографический список использованных источников 175- 197
Приложения 198-203
- Принципы предоставления межбюджетных трансфертов
- Институт межбюджетных трансфертов в системе современного российского бюджетного права
- Условия предоставления межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
- Проблемы совершенствования контроля и ответственности в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. В современных условиях развития Российской Федерации, учитывая необходимость реагировать на системные проблемы мирового финансового кризиса и экономическую несостоятельность большинства территориальных образований, возрастает необходимость правового регулирования перераспределения бюджетных средств между различными уровнями бюджетной системы.
Как известно, основным механизмом межбюджетного регулирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является предоставление субъектам Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований различных видов межбюджетных трансфертов.
Эффективность межбюджетных трансфертов в межбюджетных отношениях во многом зависит от действующих принципов и критериев их распределения, от выработки формализованных правил их предоставления и использования, то есть от всего того, что лежит непосредственно в сфере правового регулирования отношений по предоставлению и использованию межбюджетных трансфертов.
На расширенном заседании Коллегии Федеральной службы безопасности РФ 28 января 2010 года Президент России назвал одной из важных проблем «контроль за выделением значительных бюджетных средств регионам» ввиду предпринятых государством антикризисных мер, путем перечисления субъектам Российской Федерации дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Между тем именно в этой области правового регулирования к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего бюджетного законодательства, так и целым набором более сложных факторов, таких как реформирование системы межбюджетных отношений, незавершенность преобразований в области административно-территориального устройства России и т.п.
Таким образом, актуальность исследования правовых основ системы межбюджетных отношений в Российской Федерации вообще и особенностей правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и бюджетам муниципальных образований, в частности, вызвана необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения названных проблем, поиска и обоснования возможных путей их совершенствования.
Степень научной разработанности темы. В науке финансового права до настоящего времени отсутствуют комплексные монографические исследования, посвященные проблемам правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Финансово-правовая природа предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета - малоисследованная сфера финансового права. В учебной литературе по финансовому праву и в научных изданиях отсутствует единое мнение о возможности выделения института межбюджетных трансфертов в отдельный институт бюджетного права, имеющий свой предмет и метод правового регулирования.
В современной научной литературе отдельные вопросы предоставления межбюджетных трансфертов рассматриваются в основном в работах экономистов, и как правило, только с позиции практики применения.
Базовыми ориентирами исследования для выработки авторской позиции стали научные труды таких ученых в области финансового права, как Бочкарева Е.А., М.В. Глигич-Золотарева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Ю.В. Другова, Р.С. Ефремов, А.В. Игнатов, М.В. Карасева, А.В. Карташов, Ю.А. Крохина, А.Н. Козырин, Т.В. Конюхова, А.Г. Коломиец, Д.Л. Комягин, A.M. Лавров, В.А. Лебедев, Т.П. Николаева, И.В. Петрова, Х.В. Пешкова, Е.В. Покачалова, И.В. Рукавишникова, Е.А. Ровинский, Е.А. Рыжкова, М.Н. Соболев, М.М. Сорокина, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева и др.
Некоторые проблемы, касающиеся обозначенной темы
диссертационного исследования, освещались также в трудах таких ученых
5 как: Г.Т. Агеенкова, Д.Н. Бахрах, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, В.В. Серегина, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская.
Таким образом, настоящая диссертационная работа представляет собой один из первых комплексных научных исследований, посвященных правовому регулированию предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами финансового права общественные отношения, складывающиеся между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу предоставления межбюджетных трансфертов и контроля за их использованием.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие предоставление межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, и их правоприменения.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и оценки, действующих в настоящее время в России нормативно-правовых актов и практики их применения, выстроить систему правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также сформулировать конкретные предложения по совершенствованию отечественного бюджетного законодательства в этой сфере.
Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:
анализ исторических и правовых аспектов финансово-правового регулирования отношений в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и выявление характерных особенностей, присущих каждому периоду развития законодательства в
6 сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
выявление и исследование юридической сущности института межбюджетных трансфертов в бюджетном праве России;
изучение классификации межбюджетных трансфертов и определение их юридической природы;
уточнение содержания отдельных правовых категорий, действующих в сфере предоставления межбюджетных трансфертов, таких как «дотация», «субвенция», «субсидия»;
систематизация принципов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
исследование особенностей условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
анализ контроля в сфере предоставления межбюджетных трансфертов и системы юридической ответственности, установленной для получателей бюджетных средств, нарушивших условия предоставления и использования межбюджетных трансфертов;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативной базы, регулирующей правоотношения в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех ее аспектов, ограничившись наиболее важными, имеющими теоретическое и практическое значение для современного Российского государства.
Методологическая основа исследования. Раскрытие содержания диссертационного исследования, достижение поставленной цели основано на общей методологии научного познания.
Диалектический метод в сочетании с принципами историзма, всестороннего и объективного рассмотрения позволят проанализировать
7 предмет исследования в динамике, то есть процесс его становления и развития.
Общенаучные методы (системный и логический) позволяют выявить основные тенденции и логику внутренних связей, характерных для исследуемого предмета.
Использование частнонаучных методов познания (формально -юридического, сравнительного, статистического, функционального) дает возможность проанализировать и интерпретировать правовые основы предмета исследования, выявить объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс его становления и развития.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Концептуальная основа исследования строилась с использованием научных трудов по общей теории права таких ученых, как: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, СИ. Братусь, О.С. Иоффе, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, О.Ю. Рыбаков, Т.М. Пряхина, В.Д. Смыков, Ю.А. Тихомиров, Ю.В. Тихонравов, А.Н. Чертков, С.А. Ченцов и др.
Теоретической основой послужили труды ученых в области финансового и бюджетного права: Е.А. Бочкаревой, М.В. Глигич-Золотаревой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Ю.В. Друговой, Р.С. Ефремова, А.В. Игнатова, М.В. Карасевой, А.В. Карташова, Ю.А. Крохиной, Т.В. Конюховой, А.Г. Коломиец, Д.Л. Комягина, A.M. Лаврова, В.А. Лебедева, Т.П. Николаевой, И.В. Петровой, Х.В. Пешковой, И.В. Рукавишниковой, Е.А. Ровинского, Е.А. Рыжковой, М.Н. Соболева, М.М. Сорокиной, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой и др.
Особое внимание было уделено работам ученых в области административного права: Г.Т. Агеенковой, Д.Н. Бахраха, Н.М. Конина, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, В.В. Серегиной, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской, а также труды российских ученых в области истории таких, как: И.С. Блиох, СИ. Иловайский, А.Н. Козырин, И.И. Янжул и др.
Проблемами реформирования и эффективного функционирования предоставления межбюджетных трансфертов Российского государства в настоящее время занимаются как отдельные исследователи, так и коллективы ученых различных организаций.
Материалы по отдельным аспектам предмета исследования, в частности, распределения бюджетных средств между отдельными звеньями бюджетной системы России, можно проследить в специализированных периодических изданиях, а также в других средствах массовой информации.
Диссертант обобщил и проанализировал монографическую, учебно-методическую литературу по исследуемым вопросам и материалы периодических изданий.
Нормативно - правовой основой служили нормативные акты, документы и материалы, позволившие составить представление об уровне и особенностях правового регулирования рассматриваемых отношений. В массиве источников, на основании которых проводилось представленное исследование, выделены законодательные акты и другие нормативные документы общефедерального значения, в числе которых следует назвать: Конституцию Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации, законы о федеральном бюджете на соответствующие периоды, постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающих правила и критерии распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также нормативно-правовые акты органов государственной власти и муниципальных образований и другие документы. Это подтверждает многообразие правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов на федеральном уровне. Кроме того изучены документы и материалы, не обладающие нормативным характером, но играющие немаловажную роль в системе регулирования и совершенствование рассматриваемых отношений. Например, доклады должностных лиц, методические и аналитические материалы и статистические справки, позволяющие оценить динамику и основные
9 тенденции развития межбюджетных трансфертов в России в последние годы. Сюда относятся материалы либо вышедшие отдельными изданиями, либо размещенные на официальных сайтах органов власти.
Эмпирическая база диссертационного исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовались статистическая информация, материалы научно - практических конференций, периодической печати и сети Интернет, а также правоприменительная практика финансовых органов, судебная практика, в том числе акты Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ и др.
Научная новизна диссертационной работы. Настоящая работа является одним из первых комплексных исследований правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Новизна диссертационного исследования заключается в том, что проведение всестороннего анализа теоретических положений финансового и бюджетного права позволило обосновать вывод о формировании в бюджетном праве самостоятельного, динамично развивающегося института межбюджетных трансфертов, со своим предметом и методом правового регулирования.
Выявлены исторические этапы формирования финансового законодательства в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Сделан вывод о целесообразности создания координационного органа государственного финансового контроля, куда будет направляться вся информация о деятельности органов государственного финансового контроля, который позволит осуществлять эффективный государственный финансовый контроль за межбюджетными трансфертами, предоставляемых из федерального бюджета, в целях достижения согласованности деятельности всех контролирующих субъектов в финансовой сфере.
Автор исследует отдельные правовые категории, широкое использование которых в юридической литературе и в нормативных актах зачастую имеет шаблонный, поверхностный характер. В этом случае содержание понятий утрачивает четкость, «размывает» границы этих понятий. По отношению к рассматриваемой теме к таким понятиям можно отнести: «межбюджетные трансферты», «дотация», «субсидия», «субвенция» и др. Между тем четкая проработка понятийного аппарата, в особенности юридического, имеет большое практическое значение, так как выполняет не только информационные, но и правовые функции.
Решение научной задачи. Выявлена и исследована юридическая сущность института межбюджетных трансфертов в бюджетном праве России, выработаны конкретные предложения по преодолению имеющихся пробелов и противоречий в бюджетном законодательстве России в сфере регулирования отношений предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и практика их применения.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования диссертантом разработаны следующие положения, содержащие элементы новизны и практической значимости, которые выносятся на защиту:
1. Обоснована периодизация развития современного финансового законодательства в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в котором выделены следующие этапы:
I этап (1991-1993 гг.). Перераспределение финансовых ресурсов между
государством и местным самоуправлением. Возложение расходов на
субъекты РФ, ранее финансируемых из федерального бюджета. Поддержка
субъектов Российской Федерации стала обозначаться как «финансовая
помощь»;
II этап (1994 - 1999 гг.). В составе федерального бюджета образован
Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, установлен
единый подход к определению размеров финансовой помощи регионам и
11 установлена прямая зависимость между объемами средств фонда и доходами федерального бюджета;
этап (2000 - 2005 гг.). Данный этап характеризуется тем, что была закреплена методика распределения финансовой помощи субъектам РФ и решена проблема законодательного закрепления налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней;
этап (2005 - 2007 гг.) Отличительные черты этапа характеризуются закреплением в бюджетном законодательстве понятия и форм межбюджетных трансфертов, таких как финансовая помощь, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
этап (2007 - по настоящее время). Характеризуется дальнейшим закреплением самостоятельных форм межбюджетных трансфертов: дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, исключением понятия «финансовая помощь» из Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2. В рамках проблематики сформулировано следующее авторское
понятие института межбюджетных трансфертов: «это группа бюджетно-
правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по
поводу предоставления средств из одного бюджета бюджетной системы
Российской Федерации в другой бюджет бюджетной системы Российской
Федерации».
3. Предложена классификация межбюджетных трансфертов по
следующим основаниям:
- в зависимости от вида субъектов, предоставляющих межбюджетные
трансферты: федеральные, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований;
- в зависимости от условий их предоставления: обусловленные
трансферты (предполагающие наличие определенных условий их
предоставления) и безусловные трансферты (представляющие собой
12 денежные ассигнования из бюджетов, получатели которых используют их по собственному усмотрению);
- в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения:
межбюджетные трансферты текущие и инвестиционные;
- в зависимости от целей предоставления можно выделить общие
межбюджетные трансферты (средства предоставляются без определения
целей их расходования) и целевые межбюджетные трансферты
(получатель должен расходовать выделенную сумму только на определенные
цели);
в зависимости от экономического эффекта: выравнивающие межбюджетные трансферты (дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации) и стимулирующие межбюджетные трансферты.
Обоснованы положения о том, что дотации, субвенции, субсидии и иные межбюджетные трансферты не могут рассматриваться как формы межбюджетных трансфертов, поскольку, являясь объектами общественных отношений, возникающих по поводу предоставления средств из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации, они выступают в качестве видов межбюджетных трансфертов, а понятие «формы» применимо к особенностям по предоставлению межбюджетных трансфертов.
Выявлены принципы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и предложена их классификация: 1) распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; 2) закрепление на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ; 3) равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований; 4) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; 5) равенство прав всех субъектов РФ и муниципальных образований в предоставлении из федерального бюджета
13 межбюджетных трансфертов; равенство прав муниципальных образований в предоставлении межбюджетных трансфертов из регионального бюджета.
Предложено уточнить понятие межбюджетных трансфертов в статье 6 БК РФ: вместо «средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации», закрепить: «средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации».
Внесено предложение о закреплении в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации общего понятия «субсидия» и «субвенция», в связи с чем предложено внести соответствующие изменения в действующее бюджетное законодательство с целью конкретизации понятий «субсидия» и «субвенция», так как действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержит указанных понятий, а применяет их в соответствующих статьях, определяющих порядок их предоставления из бюджета соответствующего уровня.
8. Проанализировав систему федеральных органов исполнительной
власти, осуществляющих государственный финансовый контроль
предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,
обосновывается вывод: недостатком предварительного государственного
финансового контроля является отсутствие согласованности деятельности
всех контролирующих субъектов в финансовой сфере. Достижению
поставленной цели может послужить создание координационного органа
государственного финансового контроля, куда будет направляться
информация о деятельности органов государственного финансового
контроля, что в результате позволит осуществлять эффективный
государственный финансовый контроль за предоставление межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета.
9. Обоснована необходимость внесения дополнений в гл. 16 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, которые закрепили бы исчерпывающий
14 перечень видов и форм предоставления межбюджетных трансфертов с одновременным определением механизма предоставления каждого из них. Упомянутые дополнения способствовали бы совершенствованию формирования и распределения межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Вместе с тем в ежегодных законах о федеральном бюджете разумно было бы корректировать лишь текущие параметры предоставления межбюджетных трансфертов, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в диссертационной работе исследуются особенности правового регулирования предоставления и использования межбюджетных трансфертов в системе межбюджетных отношений федеративного государства, этот материал может быть использован при формировании государственной политики России в сфере распределения бюджетных ресурсов, при выработке единых критериев и правил предоставления межбюджетных трансфертов как на федеральном уровне, так и на иных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а также в дальнейших исследованиях, связанных с данной сферой, в учебных курсах и лекциях для студентов юридических и экономических вузов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре публичного права ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально - экономический университет», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Главные результаты осуществленного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных статьях. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации изложены автором на научных и научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс при проведении практических и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право Российской Федерации» в Саратовском государственном социально - экономический университете, при подготовке учебно-методических пособий по указанной
15 дисциплине, при проведении учебных занятий по программе повышения квалификации «Административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства» в Институте дополнительного профессионального образования Саратовского государственного социально-экономического университета.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка источников, использованных в диссертации, и приложения.
Принципы предоставления межбюджетных трансфертов
Категория «принципы права»1 является одной из центральных в теории права, имеющая важное значение для отраслевых юридических наук, в том числе и финансово-правовой.
Принципы, устанавливая наиболее существенные, устойчивые связи, определяют содержательные аспекты правового регулирования общественных отношений. Как справедливо отмечает ряд авторов, «при научной характеристике всякой системы категорию принципа обойти невозможно, ибо без нее разрабатываемая тема не будет глубоко вскрыта и исследована»2. Как отмечает И.В. Петрова «принципы правового регулирования бюджетных отношений, являются основными исходными положениями, определяющими исходные начала правового регулирования общественных отношений, связанных с бюджетами, в том числе бюджетным устройством и бюджетным процессом»3. Формулирование и законодательное закрепление принципов важно не только для понимания сущности каких-либо явления и процессов, но и для обеспечения законности и правопорядка в той или иной сфере государственного управления.4
Настоящий параграф посвящен принципам межбюджетных трансфертов, поэтому с точки зрения правовых исследований и юридической практики специального внимания требует вопрос о системе принципов современного бюджетного права российского законодательства.
Несмотря на актуальность данной проблемы, вопрос о принципах финансового права до сих пор остается недостаточно освещенным в юридической литературе. Как отмечает Н.И. Химичева, в советское время, к сожалению, специального исследования по проблеме принципов финансового права никто не проводил, поскольку финансовое право в тот период занимало весьма скромное место среди других отраслей права: длительное время в СССР, а затем и в России, после его распада, число докторов наук в сфере финансового права не превышало пяти1.
Однако остается бесспорным тот факт, что указанные ученые смогли внести существенный вклад в разработку теории финансового и бюджетного права, включая вопросы финансово-правовых и бюджетно-правовых принципов, соответственно особенностям исторических периодов.
Но, несмотря на это, в юридической литературе нет комплексного исследования, посвященного данному вопросу. Ранее отмечалось, что выявлению и освещению принципов отраслей, подотраслей и институтов права мешает слабая общетеоретическая разработка проблемы, но нужно сказать, что и общая теория права не в состоянии самостоятельно исследовать основные принципы права, не опираясь на обобщения отраслевых юридических наук .
В первую очередь следует обратить внимание на общее понятие принципов права и принципов финансового и бюджетного права, для того чтобы в дальнейшем сформулировать на их основе институциональные принципы межбюджетных трансфертов. Под принципами бюджетного права, как подотрасли финансового права, следует понимать основополагающие и руководящие идеи, выраженные в виде правоположений и определяющие содержание бюджетно-правового регулирования, выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников бюджетных правоотношений, бюджетно-правовых норм, бюджетных законоположений. Для науки бюджетного права принципы представляют собой универсальные идеи, позволяющие прогнозировать и формировать на научной основе развитие основных его институтов. Принципы бюджетного права не существуют изолированно друг от друга, а объединены в систему. Чтобы наиболее полно представить и описать организационную структуру системы принципов бюджетного права, целесообразно прибегнуть к их классификации по различным основаниям. Так в настоящей диссертации, к первой группе принципов бюджетного права отнесены основополагающие принципы организации бюджетной деятельности государства, выводимые из смысла конституционно-правовых норм: федерализм; равноправие субъектов РФ в сфере бюджетной деятельности - ст. 5 Конституции РФ ; реализация совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления - п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ; самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления - ст. ст. 12, 130 - 132 Конституции РФ; распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной и исполнительной властей - ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ; участие граждан Российской Федерации в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления - ч. 1 ст. 32 Конституции РФ; гласность - ч. 3 ст. 15 Конституции РФ; плановость - п. «з» ст. 71, п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132 Конституции РФ; законность (ст. ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ).
Институт межбюджетных трансфертов в системе современного российского бюджетного права
В настоящее время вопрос о системе бюджетного права в науке вызывает множество дискуссий, также возникают вопросы определения понятия бюджетно-правового института, выделения некоторых институтов бюджетного права, регулируемых Бюджетным кодексом. В частности, является дискуссионным вопрос о возможности выделения института межбюджетных трансфертов в отдельный институт бюджетного права, имеющий свой предмет и метод правового регулирования, или рассмотрение отношений по поводу предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета как субинститут межбюджетных отношений1.
Как отмечает Е.А. Керимова эффективность правового регулирования общественных отношений достигается, в том числе за счет усиления взаимодействия структурных элементов системы права, ее совершенствования, находящейся в зависимости от удачной структуры взаимодействующих элементов системы права, и в частности, правовых институтов . Эффективность действия механизма правого регулирования как системы должна обеспечиваться за счет совершенствования входящих в него элементов с обязательным учетом факторов, на него воздействующих3.
Для того чтобы исследовать вопрос — является ли совокупность норм, регулирующих отношения по поводу предоставления межбюджетных трансфертов отдельным (институт межбюджетных трансфертов) институтом бюджетного права, необходимо обратиться к теории государства и права и рассмотреть понятие и структурные элементы системы права, такие как: система права, отрасль права, институт права, норма права, а также предмет и метод правового регулирования как основания деления права на отрасли и институты, поскольку, как указывает Н.И. Матузов, «в основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия: предмет правового регулирования и метод правового регулирования. Они и выступают системообразующими факторами» . Поскольку правовая категория «система финансового права» - производное от категории «система права», то будет рассматриваться по аналогии . Поэтому необходимо обратиться к общим выводам теории права по этому вопросу.
Так, Н.И. Матузов определяет «систему права» как совокупность взаимосвязанных между собой юридических норм, институтов и отраслей, характеризующихся внутренним единством и различием в соответствии с особенностями регулируемых общественных отношений. Структурными элементами системы права являются: а) норма права; б) отрасль права; в) подотрасль права; г) институт права; д) субинститут, которые образуют юридическую ткань системы права.
Правовая норма — первичный элемент системы права. Это исходящее от государства общеобязательное правило поведения властного характера. Правовые нормы регулируют не все, а лишь определенные виды и разновидности общественных отношений, объективно нуждающихся в таком опосредовании. Остальные отношения регулируются другими социальными нормами. Отрасль права представляет собой обособившуюся внутри данной системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений. Объективная необходимость предрешает выделение отрасли права. Законодатель лишь осознает и оформляет («протоколирует») эту потребность.
Для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: а) степень своеобразия тех или иных отношений; б) их удельный вес; в) невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей; г) необходимость применения особого метода регулирования.
Качественная однородность той или иной сферы общественных отношений вызывает к жизни соответствующую отрасль права. И, напротив, наличие или отсутствие той или иной отрасли права зависит от наличия или отсутствия соответствующих областей общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании. Отрасль не «придумывается», а рождается из социальных и практических потребностей.
Институт права - это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений. Институт - составная часть, блок, звено отрасли. В каждой отрасли их множество. Они обладают относительной автономией, так как касаются в известной мере самостоятельных вопросов.
Институт, как правило, небольшой и не содержит в себе никаких других подразделений. Сложный или комплексный, будучи относительно крупным, имеет в своем составе более мелкие самостоятельные образования, называемые субинститутами . С.С. Алексеев рассматривает институт права как «систему взаимосвязанных норм, регулирующих самостоятельную совокупность в общественных отношениях или какие-либо их компоненты, свойства»2.
При определении понятия бюджетно-правового института следует исходить из общепринятого понятия правового института, который был рассмотрен выше, а также из понятия финансово-правового института в частности. Если правовой институт - это сравнительно небольшая, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений , то под бюджетно-правовым институтом можно понимать как обособленную внутри бюджетного права (подотрасли финансового права) группу юридических норм, определенных общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений, связанных с формированием, исполнением бюджета или государственных и территориальных внебюджетных фондов. Или если брать в основу понятие института права, который определил С.С. Алексеев, думается, что под бюджетно-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений в бюджетной сфере.
Условия предоставления межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
В целях эффективного и целевого использования бюджетных средств Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и особенности правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, также как и муниципальным образованиям в системе межбюджетных отношений, которые состоят, прежде всего, в том, что порядок и условия такого предоставления определяются в одностороннем порядке органами власти вышестоящего уровня.
В соответствии с частью 1 ст. 130 БК общим условием для предоставления трансфертов всем субъектам РФ выступает соблюдение органами государственной власти субъектов РФ бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, а также законодательство установило дополнительные условия, устанавливаемые при предоставлении межбюджетных трансфертов, в частности, закрытым административно-территориальным образованиям.
Выделение межбюджетных трансфертов бюджетам закрытых административно-территориальных образований осуществляется с учетом их особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»1.
Так, в пункте 2 ст. 5.1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» указано, что межбюджетные трансферты выделяются закрытым административно-территориальным образованиям с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования.
Объемы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год .
Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их статусом, компенсируются за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ . Необходимо отметить, что указанные дополнительные средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Названные условия распространяются на все формы (виды) межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций, что обусловлено спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.
Учитывая высокую политическую и публичную значимость субвенций на реализацию делегированных полномочий, федеральный законодатель установил для субъектов РФ правовой режим получения и использования субвенций из федерального бюджета. Так, на предоставление субвенций не распространяется условие соблюдения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства о налогах и сборах (п. 1 ст. 130 БК). Как следствие, при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления определенных бюджетным законодательством условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России не вправе приостановить выделение субвенций из Федерального фонда компенсаций соответствующим территориальным образованиям.
Таким образом, при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин России вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответствующим субъектам РФ, кроме субвенций из Федерального фонда компенсаций соответствующим территориальным образованиям.
Бюджетное законодательство содержит запреты и ограничения для субъектов РФ, получающих межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), направленные на обеспечение целевого использования полученных средств федерального бюджета, защиту финансовых ресурсов от неправомерного использования, а также способствующие повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных доходов субъектов РФ.
Первое ограничение касается процедурных полномочий субъектов РФ по кассовому обслуживанию собственных бюджетов. Согласно п. 2 ст. 130 БК субъекты РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов, входящих в его состав муниципальных образований с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 215.1 БК кассовое обслуживание бюджетов таких субъектов РФ осуществляется Федеральным казначейством1.
Второе ограничение касается высокодотационных субъектов РФ, т.е. тех, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Согласно п. 3 ст. 130 БК такие субъекты РФ не имеют права: 1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; 2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ. Особые требования предоставления межбюджетных трансфертов предъявляются к депрессивным субъектам РФ, то есть тем, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов
Проблемы совершенствования контроля и ответственности в сфере предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
Законодательное оформление отношений ответственности субъектов Федерации и муниципальных образований на сегодняшний день нельзя признать совершенным. Так, в федеральном законодательстве не уделяется должного внимания вопросам приостановления (сокращения) межбюджетных трансфертов. Полномочиями по регулированию и применению этих мер наделены финансовые органы. Статьи 130 и 136 БК РФ устанавливают условия получения межбюджетных трансфертов субъектами Федерации и муниципальными образованиями, при несоблюдении которых соответственно Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации в установленном ими порядке вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов. Такие классические аспекты вопроса, как процедура привлечения к ответственности, способы защиты прав публичных субъектов не получили должного законодательного решения.
Необходимо отметить, что органами финансового контроля в соответствии с главой 26 БК РФ являются: 1) В соответствии с п. 2 ст. 265 БК РФ законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления вправе создавать собственные контрольные органы1. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание Российской Федерации образует Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями и действует на основании Федерального закона от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» . 2) Органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. В данном случае необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» был образован орган исполнительной власти Российской Федерации — подведомственная Министерству финансов РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которой переданы функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Министерства финансов Российской Федерации. К федеральным органам государственного финансового контроля, к полномочиям которых относится осуществление контроля за использованием межбюджетных трансфертов, относятся: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство и Счетная палата РФ. Необходимо отметить, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет последующий государственный финансовый контроль за использованием межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, Федеральное казначейство - предварительный и текущий контроль, Счетная палата РФ осуществляет все три вида государственного финансового контроля. В соответствии с п. 5.1.3 Постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 №278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контрольно-надзорные полномочия за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями «финансовой помощи из федерального бюджета» . При этом легального закрепления понятие «финансовая помощь» в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 №278 не получило, и более того, само понятие «финансовая помощь» было ликвидировано федеральным законодателем путем внесения изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ2 в ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в котором закреплялась такая форма межбюджетных трансфертов, как «финансовая помощь» бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ3. В юридической литературе высказывается мнение, что под «финансовой помощью» следует понимать денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства территориями с низким уровнем бюджетной обеспеченности4. Таким образом, получается, что отношения предоставления финансовой помощи представляют собой отдельный вид межбюджетных правоотношений, отличающихся от других правоотношений в данной сфере безвозвратностью и безвозмездностью трансфертов.
Вместе с тем и субсидии, и субвенции также представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на условиях безвозмездности и безвозвратности. Тем не менее, от дотаций их отличает наличие цели использования. Закономерно возникает вопрос: правоотношения по предоставлению субсидий и субвенций являются составной частью правоотношений по предоставлению межбюджетных трансфертов, обладающие собственной спецификой, или являются отдельным видом межбюджетных правоотношений?
