Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые акты органов исполнительной власти как административно-правовая форма реализации исполнительной власти
1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов
2. Классификация и виды правовых актов
Глава 2. Корреляция правовых акты Президента Российской Федерации с правовыми актами органов исполнительной власти
Глава 3 Система и значение правовых актов органов исполнительной власти
1. Сущность и значение правовых актов Правительства Российской Федерации
2. Сущность и значение правовых актов федеральных органов исполнительной власти
3. Сущность и значение правовых актов исполнительных органов юсударственной власти субъектов РФ (на примере Московской области)
Заключение
Научная литература
Нормативные правовые акты
- Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов
- Классификация и виды правовых актов
- Корреляция правовых акты Президента Российской Федерации с правовыми актами органов исполнительной власти
- Сущность и значение правовых актов Правительства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Государственное управление представляет собой деятельность исполни іельно-распорядительного характера, осуществляемую специальными органами государственной власти в процессе повседневною и непосредственного руководства различными сферами жизни общества. Эта деятельность осуществляется посредством разных мсіодов и процедур и выражается в определенных административно-правовых формах. Одной из самых главных форм реализации исполнительной власти является принятие правовых актов.
Правовые акты занимают особое месі о в системе средств реализации компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно посредством их приияшя и осуществляются их t государеівеино-властньїе полномочия. В указанных акшх наиболее явно проявляется властный характер государственной деятельности. Каждый правовой акт представляет собой отдельное правовое явление и принимается для решения определенной задачи. Он несет в себе целевую наїрузку и обладает специфичной совокупностью элементов ею юридической природы. Даже в случае принятие двух актов одним и іем же органом исполнительной власти по аналогичным вопросам их тождества не будет.
Но каждый вид акіа, как отдельное правовое явление существует только в связи с друїими правовыми, а также и неправовыми явлениями. Действительно, каждый акт принимается в целях реализации государственно-властных полномочий определенного органа исполнительной власти. Он являєіся результатом правовою воздействия (как правило, правовой акт принимался на основе закона). Каждый приняіьій акт влечет за собой определенные последствия, как правовою, так и неправового характера.
Последеівисм правовою характера будеї являться, например, принятие друїого акта.
Каждый правовой акт имеет свое назначение и место в сисіеме механизма правовою регулирования и должен сооїветствовать задачам и функциям органов исполнительной власти на сооїветствующем этапе развиїия государственности и социально-экономических преобразований. Процесс государсівенного управления невозможно представиїь 6а соответствующего регулирования и координации, осуществляемых поередсівом издания и реализации правовых актов. Это обусловливасі особый интерес к актам, издаваемым органами исполнительной власти, как правовым средствам ее осущес тления, специфическим «рычагам», при помощи которых право оказывает свое организующее воздействие на конкретную область управленческих опюшений. Таким образом, обязательным условием эффективности использования правовых аюов в повседневной жизни является их использование в с [рогом соответствии с их предназначением. Но принятие даже хорошо подготовленного, продуманного, реального для исполнения акта не обеспечивает его действенности. Цели, идеи, заложенные в акте, могут быть достигнуты только путем применения различных методов реализации исполнительной власти. Кроме того, акт должен сооїветствоваїь требованиям законности; необходимо соблюсти порядок их подготовки и принятия. Законность, в свою очередь, неразрывно связана с реализацией юридических норм, содержащихся в правовых актах. Она реализуется деятельностью людей, государственных органов и общественных организаций, находится под защитой государства, а ее нарушение может повлечь за собой установленную законом ответственность, применение государственных мер принуждения. Закошюсіь должна отражать требование общества о соответствии потребностей его функционирования и развития форме и деятельности государства, подчинении общее та принятым государством законам, о принципах и содержании права, обеспечении государством исполнения правовых норм, законности и
5 правопорядка. Здесь мы сталкиваемся с традиционно «больной» для России проблемой - проблемой подмены законности целесообразностью. В случаях принятия неадекватных потребностям общества и противоречащих другим требованиям законности правовых актов к лой проблеме добавляется и юридический аспект законности, который заключается в юридическом формулировании и законодательном выражении требований соответствия правовых актов потребностям общества и отражения этих требований в политическом сознании, в принятии соответствующих политических решений, В современный период очень часто по мої ивам так называемой политической, экономической и иной целесообразности не исполняюіся правовые нормы; издаются акты, противоречащие Конституции и законам; принимаются подзаконные акіьі по вопросам, которые должны реіулироваться законами. В «Концепции развишя российского законодательства в России», сформулированной сотрудниками Инсіитута законодательства и сравнительною правоведения при Правительстве Российской Федерации, в частости, творится: «Главное, чтобы ведомавенные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно па работников соответствующих ведомств»1. Когда речь идет об исполнении правовых актов, о правовом регулировании общественных отношений, вряд ли вообще допустимо писать о сочсіании принципов законности и целесообразности, строго разделять законносіь и целесообразность. Законность не может быть нецелесообразной, как и целесообразность - незаконной. Под целесообразностью понимается способность явлений, процессов, предметов служить средством для осуществления какой-либо цели, их соответствия цели; под целью - идеальное предвосхищение результата, проектируемый результат деятельности, на достижение коюрого она направлена, способ интеграции различных действий человека в некоторую последовательность или сие і ему. Целью правовой системы является установление и поддержание такою порядка
1 См Журної российского прлиа -2002 -JSf»6 С 23
общее і венных отношений, коюрый отвечает объективным потребностям существования и развития общества. Таким образом, целесообразности может противоречить не законносіь как явление, а лишь конкретный правовой акт, утративший сооїветствие социальным иоіребностям. Для того чтобы акты выражали объективные, общегосударственные интересы, необходимо всемерно укрепляп, шконность и государственную дисциплину на всех уровнях управленческой деятельности. Важно повышать экономические, правовые и управленческие знания кадров аппарата управления. В противном случае игнорирование объеюивных процессов в угоду временной конъюнктуре, ведомственным и местническим тенденциям наносит большой вред общеі осударсі венным интересам, может породить в сознании людей неверие в устойчивость законности, в справедливость и объективность государственных решений. Представляется, что подобная зависимость реализации актов от различных факторов как правового, гак и неправового характера не может ограничиваться исключительно юридическим видением проблемы правовых акюв. По правовым актам судят об эффекшвности государственной власти и о государстве в целом, степени его цивилизованности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деяіельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Повышение качества правовых актов, предельное снижение числа неэффективных актов — посіоянная задача законодателя. «Потреби і елями» законов и подзаконных актов являются люди, общество в целом, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодаїеля влечеі неоправданные магериальные и нематериальные затраты, нарушение ишересов граждан.
Как уже отмечалось, издание правовых актов связано с социально-экономическими условиями жизни общества. В настоящее время Россия пытается построить общество с рыночной экономикой и эффективным
7 юсударсівенньїм управлением, в силу чеіо настояіельной необходимостью является создание новой эффективно действующей, логичной, непротиворечивой и сбалансированной нормашвно-правовой базы, включающей в себя различные виды актов. Акты органов исполнительной власти должны по праву занимать в этом массиве обособленное место, то обусловлено как положением органов исполнительной власти в механизме государства, так и характером выполняемых ими функций и задач. На наш взгляд, становление современной российской правовой системы без сіановления и развиїия правоіворческого процесса органов исполнительной власти невозможно, поскольку закон должен регулировав наиболее важные общественные оіношения, а не быть подробной инструкцией, регламентирующей каждое действие субъекта правоотношения. Например, Федеральный закон оі 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг настолько подробно, чю для правотворчества на уровне органов исполни і ельной власти, выступающих в качестве юсударственных заказчиков (ст. 4), практически не осіаетея места.
В современных условиях возрастает число крупных технических, экономических и социальных проблем, которые требуют долговременных усилий по их разрешению. Это и вопросы использования природных ресурсов, в особенное і и запасов нефти, газа и друїих невозобновляемых природных источников энергии, поскольку от эффективного решения этих вопросов зависит жизнь всего общества; и вопросы поддержания достойной жизни каждою человека в условиях современного мира, и многие другие. В результате численною и качественного роста таких проблем происходит расширение временных іраниц многих актов. Успех дейсівия таких актов зависит в первую очередь от того, насколько текущие вопросы
" Собрание мконотатшмлиа РФ, 25 07 2005, K^ 30 (ч I), и 3105
8 рассматриваю і ся во взаимосвязи и во имя исследования глобальных, общих, перспективных проблем. Решаемые акіами задачи становятся все более крупными и сложными, поэтому все больше становится разрыв между качественными, продуманными актами и поверхностными, принятыми наспех. Хорошие акты управления способны даіь уже теперь значшельные положительные результаты, которые могут повлиять и на решение других вопросов, а отрицательный эффект от плохих актов мної ократно усиливается.
Следует огметшь, что в админисіративно-правовой науке проводилось немного исследований на данную тему. Однако, в насюящес время, когда идет преобразование правовой системы современного российского государства, реальное претворение принципа разделения властей, формирование эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан - проблема лравовых актов оріанов исполнительной власти приобретает особую теорешческую и практическую значимость.
Особенно акіуальньш представляется изучение правовых актов в свете осуществляемой в нашей стране административной реформы, которая предполагает создание более компактной и эффективной системы органов исполнительной власти, что нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 09.03 2004 г № 314 «О сисіеме и структуре федеральных органов исполнительной власти» . В связи с этим представляется необходимым обратиіь особое внимание на проблему разработки правовых актов органов исполнительной власти, совершенствование процесса их подготовки и принятия, определения соответствующего места в российском законодательстве. Правовые акты оріанов исполнительной власти предсіавляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно они подвергают общественную жизнь деіальному правовому регулированию. Так, в 2003 году их было принято
Ч'пбрапие іамшодаїе іьства РФ 2004 „Ч_ II Ст 94э
9 вдвое больше, чем в 1993 году. За девять месяцев 2006 года принято более 1200 документов
В силу сказанного одной из ключевых проблем является проблема классификации и унификации правовых акюв управления. Совершенно очевидно, что классификация актов-возможна по множеству критериев. Такими критериями могут являться вид органа, издающего акг, тип з і ого органа, срок действия акта, тип акта (нормативно-правовой или индивидуальный) и т.п.
Среди криіериев классификации также можно выделить формально-юридический, который заключается в закреплении в действующем законодательстве определенных наименований актов. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подіоіовки нормаї ивных правовых актов федеральных оріанов исполншельной власти и их государственной регисірации»4 устанавливает, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». Следует отметиіь, что в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими акюв решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одном случае в положении отмечается юлько право па издание нормативных актов без указания на их виды. В другом случае, в положениях содержатся указания на некоюрые виды актов и, кроме того, отмечаеіся возможность издания иных нормативных акюв. В іретьем предполагается издание других видов актов, нежели ло предусмотрено правилами. Вопрос об отдельных видах актов федеральных органов исполнительной власти будеї более подробно рассмотрен позлее. Сейчас же отмечу, что подобное решение данного вопроса представляется не совсем удачным и іребует, на наш взгляд, серьезной доработки с целью унификации наименований правовых актов. Кроме юго, следует отмети гь, что в пас гоящий период правотворческая практика
іі ««ранне ъшмюдатечылва РФ 1997 К'33 Ст 3X05
10 федеральных органов исполнительной власти развивается весьма противоречиво. Одни и те же наименования акюп в различных органах несут различную функциональную нагрузку, что не может не отражаться на их j-ффективиости при взаимодействии между собой различных органов исполнительной власти. Ненормативные решения без необходимости принимаются в том же виде, что и нормативным. Эю ведеї к неоправданному завышению юридической силы таких решений и к перегруженности и 6а і ого обширного массива подзаконных актов.
Также очень острой является проблема своевременносш принятия правовых актов, поскольку, как показывает практика, министерства и ведомства зачастую запаздывают с реализацией положений норм законов в связи с тем, чго подготовка актов, как правило, начинается после опубликования и вступления в юридическую силу закона. Примером может служить уже упоминавшийся Федеральный закон № 94-ФЗ. В частности, в ч. 11 ст. 19 Закона указывается, что порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным среде і вам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков устанавливаю і ся Правительством Российской Федерации. Указанный закон действует уже более полуюда, но порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков до сих пор не разработан и не принят. По-зтому актуальным вопросом является необходимость разработки единых требований, предъявляемых к подготовке актов.
Помимо этого, правовые акты не всегда являются образцом законности, нередко они возлаїают обязанности как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, чіо и создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В практическом плане на сегодняшний день мною вопросов связано с проблемой выбора вида правовых актов, так как они не закреплены
федеральным законом и в различных федеральных органах исполнительной власти действуют свои правила подготовки актов управления5.
Важной проблемой системы законодаїельства является правовая нестабильность, поскольку в отдельные акты управления часто вносится большое количество различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них подчас не под силу даже опытным юристам. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными министерствами проводиіся значительная работа по систематизации (консолидации, кодификации) актов управления. Определенным результатом данной работы явилась отмена в 2006 году федеральными органами исполниіельной власти более 300 актов.
Тем не менее, на сегодняшний день действуют правовые акты, не сооїветствующие современным реалиям. Остается значительным объем актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники, что приводні к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразовапия. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению актов управления в соответсівие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются дсйсівующие акты, явно противоречащие нормам российского законодатели; іва. Довольно часто в актах управления оісутствуеі механизм исполнения юго или иного нормаїивного документа. Указанные факты говорят об отсуїствии должного контроля над правопюрческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его совершенствования.
( м Правша подіотовки нор\шивных правовых актов в центральном аппарат Министерства внутренних lei Российской Федерации, ушержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г X.1484, документ (Ш)б ншэвап не был Положение о нормативных правовых актах ГТК России, утвержденное приказом ГТК" Российской Фс (срании от 14 декабря 2000 і Aj 1155, «Таможенные ведомое і и», N> 6, 2001, Правила потютонки нормативні їх правовых актов Министерства экономики Российской Федерации и их юсударственнои регистрации, утвержденные приказом Минэкономики России от 29 12 і997 г -Vj 96, Понижение о порядке но ЦОНШКИ нормативных правовых актов Министерства транспоры Российской Фс терапии и направ іения их на государственную рсіисірацию, утвержденное приказом Минтранса Российской Фс терапии ог 12 ию ія 2001 г Я1 116 Документі і опубликованы не бы ш
Из сказанного следуеі, что ссюдня объективно назрела необходимость законодательного закрепления как порядка подготовки и принятия, так и различных видов правовых актов.
Кроме тою, отсуїсівие в нашей стране закона о нормативных правовых актах (в том числе о правовых актах органов исполнительной власти), о процессе их приняшя, реіистрации и исполнения, характеризует российскую правовую систему как неполную и не соответствующую принципам правового юсударсіва. Все вышесказанное приводит к выводу о важности совершенствования правотворческой деятельности органов исполнительной власти с утверждением четкого, не допускающего никакого другого толкования, кроме предусмотренного в нем, перечня видов актов, издаваемых рассматриваемыми органами, а также выработки критериев соотношения между ними.
Степень научной разработанности темы. В современной юридической науке и литературе количество специальных работ по проблемам правовых актов незначиїельно.
Отдельные аспекты данной темы проводились в рамках общетеоретических исследований такими учеными-административистами, как Шершеневич Г.Ф., Коркунов Н.М., Лазаревский Н.И., Елистратов А.И., Старилов Ю.Н., Ямпольская Ц.А., Козлов Ю.М., Манохин В.М, Российский Б.В., Сгуденикин С.С, Бахрах Д.Н., Лунев А.Е., Тихомиров Ю.А., Коренев А.П. и другими.
В качестве самостоятельного объекта исследования правовые акты расемаїривались Васильевым Р.Ф.
В юридической литераіуре последних лет ряд работ был специально посвящен правовым актам. Однако основная масса этих работ была посвящена либо исключительно нормативным правовым актам, исследуемым с точки
13 зрения теории государе та и права (Иванов Р.Н., Боровикова Ю.П., Кваша О.В.), либо различным проблемам правовых актов, в частности, их соотношению с другими актами (например, Тихомиров Ю.А., Когелевская И.В.), характеристике ведомственного нормотворческого процесса (Арзамасов 10.Г.), отдельным видам правовых акіов (Каменева Е.Н., Кучсрова Т.Е.).
Следует отметить, 41 о, несмотря на проводившиеся исследования данною вопроса, отсутсівует единый подход к проблеме понятия правовых актов, их классификации и некоторым другим.
В диссертационном исследовании предпринята попытка восполнить эти пробелы с позиций комплексного изучения правового акта как одного из основных институтов административного права.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с подготовкой, приняіием, изданием, опубликованием и действием правовых актов.
Предметом исследования являются виды правовых актов органов исполшпелыюй власти. В связи с этим рассмотрены понятие, виды актов, проведен анализ правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Московской области).
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основная цель диссертации заключается в проведении комплексного, сисіемпого исследования тсорсіических и практических аспектов правовых актов оріанов исполнительной власти, выработке концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций в целях дальнейшего
14 совершенствования законодаїельства и практики его применения в данной области.
Задачи диссертационного исследования.
В соотвеїствии с поставленной целью в ходе исследования решаю і ся следующие задачи:
Исследование правовых акюв, определение мест правовых актов органов исполнительной власти в системе актов органов государственной власти.
Правовой анализ признаков актов органов исполнительной власги, выявление значения акюв в юридической практике органов государе і венной власти.
Определение понятия правового акта.
Анализ существующих видов правовых актов.
Анализ правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власги субъектов Российской Федерации (на примере Московской области).
Изучение правоприменительной деятельности органов исполнительной власти (на уровне Московской области).
Формулирование рекомендаций по совершенствованию законодаїельства о правовых актах и пракіики его применения.
Меюдологическая и теоретическая основа диссертационного исследования.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, часі ненаучные и специальные методы познания и научного исследования.
Основу мегодолої ии составляют общефилософские методы, в том числе метод диалектического познания, которые, являясь универсальными методами познания, позволяюі выявить природу и сущность правовых актов.
15 Среди часшонаучных и специальных методов диссертационного исследования широко используется дш матический или формально-логический меюд, который служит основой для проведения анализа законодательства о правовых актах.
При сопосіавлении различных научных подходов к изучаемому явлению в ходе диссертационного' исследования применяется сравнительно-правовой метод.
Большое значение в данной работе играет также исторический метод познания, использование которого позволяет изучить институт правовых актов в сю развитии.
В рабоїе использую і ся и другие меюды, широко применяемые в юридической науке. Приоритет использования того или иного метода определяется в зависимосіи оі поставленных задач исследования.
Теоретическая основа работы представляет собой исследование обширного числа моної рафий и научных работ, публикаций по исследуемым вопросам правовых актов.
Диссертационное исследование также основано па анализе дейсівуюіцего федерального законодательства и законодательства Московской области по исследуемой теме.
Научная новизна диссертационного исследования состой і в том, что в нем предпринят попытка комплексно рассмоірегь правовые акіьі, определип» сущность и содержание актов, выявить их признаки и функции, выделить виды, а гакжс проанализировать некоторые наиболее важные проблемы, которые возникают при издании правовых актов органами исполнительной влас і и.
В последнее время в России вновь начали проводиться исследования, посвященные проблемам правовых актов органов исполнительной власти,
16 однако в подавляющем большинстве они рассматриваются с точки зрения 'іеории юсударства и права. При эгом они не рассматривались с позиций административного права, как юридически-властные управленческие волеизъявления, издаваемые в процессе реализации исполнительной власти.
Настоящая работа, представляющая собой системный анализ вопросов правовых актов органов исполнительной власіи, призвана восполниіь этот пробел.
Осмысление дискуссионных іеоретических положений, правовая оценка сложившейся правоприменительной деятельности субъектов государсівенною управления в сфере исследования позволили сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми либо содержат элемент новизны.
Положения, выносимые на защиту.
Основными положениями, выносимыми на защиту являются следующие:
Понятие правового акта как формы реализации исполнительной власти, прсдсіавляющею собой основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление, изменение или отмену административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.
Вывод о необходимости обеспечения единства видов и содержания правовых актов оріанов исполнительной влас і и и необходимое і и принятия унифицированных требований к наименованию правовою акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способе івовать единообразие и законность видов актов, janpei на мпожесівенноеіь наименований одного и того же акта.
Вывод о необходимости посіавить чеікий «законодаїельньїй заслон» для недопущения издания незаконных видов актов. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежаїь двойного, а то и тройного учета одною и тою же акіа, проходящего иод разными названиями.
Вывод о необходимости максимально конкретизировать нечеткую на сегодняшний день компетенцию Президента РФ, чтобы исключить возможность его вмешательства в деятельность всех ветвей власти. Кроме того, необходимо усіановиїь пределы и процедуру правотворчества Президента РФ, криіерии принятия им нормативных актов для недопущения дублирования функций Правительства РФ.
Вывод о необходимости строгой дисциплины при издании правительственных нормативных правовых актов, которую можно сформировав введением персональной юридической ответственности должностных лиц за нарушения порядка издания подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Кроме того, необходимо налаживание функциональною взаимодействия на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы.
Предложение о необходимости унификации видов актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, а также выработки критериев cooi ношения между ними. Необходимо провес і и серьезную работу по приведению акюв федеральных органов исполнительной влас і и в соответствие с федеральным законодательством с целью унификации видов принимаемых ими акюв, повышения их качества и зффекіивности применения.
Предложение о необходимости правового закрепления требований юридической техники при подготовке и издании правовых актов и унификации структуры правовых актов под угрозой признания правовых актов незаконными и не имеющими юридической силы в случае нарушения указанных требований.
Предложение о необходимости принятия на уровне субъекта специального закона о нормативных правовых актах и закрепление в нем
18 наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений, чю позволит внести стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, тотовящих проекты, дасі четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволит упорядочить систему действующих в субъекте нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, виду, обоснованности.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы. Настоящее исследование содержит положения, направленные на совершенствование законодательства о правовых актах, а также правоприменительной практики органов исполнительной власти.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках общих проблем правовых актов, а также проблем издания их отдельных видов. Основные положения и выводы диссертации могут найти применение и в учебном процессе.
Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской юсударсгвенной юридической академии и представляется к защите впервые.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре административною права Московской іосударсівенной юридической академии.
Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных автором научных статьях.
Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов
Вопрос о понятии правовых актов органов исполнительной власти (правовых актов управления органов исполнительной власти) разрабатывается теорией админисіративного права достаючно давно. Причем в отечественной теории административного права обычно используется термин «правовые акты управления» или «акты управления», некоторые российские ученые-администраї и висл ы используют термин «акты государственной админиеі рации» 1.
В российской научной литературе но теории нрава, іосударсгвенному и административному праву досоветского периода административно-правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, Г.Ф. Шершеневич7 выделяет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управления в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами. В трудах Коркунова Н.М.8, Лазаревского Н.ИД Елистратова А.И.1" и других ученых административный акт характеризовался как средство реіулирования и охраны публично-правовых отношений. Как обязательное веление органов юсударсівенноіо управления административный акт принимается в пределах усмоірения, рамки которою определены законом. Такие оценки оказались весьма ценными и усюйчивыми в научной литераіуре последующих десятилетий. Старилов Ю.М". отмечает, что до революции 1917 і. правовые акты считались в России основной формой юридической деяіельносіи администрагивных учреждений, в ю время как нормативные акты относились главным образом к компетенции законодательных учреждений, а юрисдикционные — к судебным учреждениям. Вместе с гем административные учреждения, осуществляя важнейшую, административную функцию, также были правомочны осуществляв нормативные и юрисдикционные функции пугем издания указов и судебно-административных актов. На протяжении деся і илетий определение правової о акта ост авалось практически неизменным.
В начале 50-х гг. Ц.А. Ямпольская12 обосновала свою точку зрения, заключавшуюся в том, что одним из элементов властного полномочия юсударсівенною органа является издание им велений - обязательных правовых актов. Реализация эшх актов обеспечена принудительной силой государства. Законность признавалась принципом деятельности всех государственных органов.
К) М. Козлов13 отмечал, что «правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически власіное волеизъявление полномочного субьекіа исполнительной власти, направленное на установление администраіивно-правовьіх норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власні». В. М. Манохин14, исследуя данный вопрос, не дал, однако, понятия правового акта. Тем не менее, он вычленил четыре его основных признака: - наличие субъекта приняшя правового акта (кто принимает); - содержание правового акта сводится всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; - подзаконностьправовых акюв; - юридические последствия правового акта.
Б. В. Российский15 определяет правовой акт как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, и котором находи і выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.
Наиболее детально вопрос правовых актов исследовал Васильев Р.Ф.!6 В своей работе «Акты управления» он всесторонне изучил правовой акт, как явление. Р.Ф. Васильев проанализировал все имеющиеся на тот момент определения термина «правовой акт управления» на предмет содержащихся в них досіоинсів и недостаїков. На основании лого глубокою анализа он вывел определение, которое и в настоящее время является одним из самых точных и всеобъемлющих. По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться власі нос волеизъявление государственных органов и других субъекюв іосударсівешюіо управления, которые устанавливают, применяют, изменяюі, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций і осударственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой іакого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкрешый документ, содержащий сооїветеївующие веления (предписания).
Особняком в ряду ученых, давших определения правового акта, стоят Вахрах Д.Н. и Хазанов С.Д., которые отрицают понятие «правовой акт органов исполнительной власти» и вместо него вводя і друюе понятие «акт государе і венной администрации», понимая под зі им термином особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государе і венной влас ги в процессе исполни і ельно-распорядителыюй деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия17. Таким образом, эти авторы рассматривают правовой акт исключительно как предписание. Такой подход к понятию правового акт является односторонним. Васильев Р.Ф., анализируя определения правовых актов как предписаний, подчеркивал, что свойства актов не являются и югом простого объединения свойств, содержащихся в них предписаний. Кроме того, Васильев Р.Ф. указьіваеі что, при характеристике предписаний, содержащихся в актах, авторы начинают говорить уже не о предписаниях, а об актах, содержащих предписания. А эю уже является подменой понятий. В юридической литературе последних леї ряд работ был специально посвящен правовым актам, в частности, их сооїношению с другими актами18.
Классификация и виды правовых актов
Деление администрашвных актов на определенные іруппьі в зависимое!и от тою или иного критерия производилось на всем протяжении развития іеории административно-правовых актов.
Цели, задачи и функции исполнительной власти в РФ практически реализуются в правовых актах различного характера. Группировка правовых акюв по юридически значимым признакам, позволяет лучше познать их юридические свойства. Кроме того, в настоящее время от эффективной классификации правовых актов, зависит качество как правоприменительного, так и правої ворчсскою процесса, поскольку пользователями информации о правовых актах становится все больше физических и юридических лиц. Согласно Указу Президент РФ оі 24.11.1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению оікрьітосіи и общедоступносіи нормашвных акюв» информация о правовых актах должна быть доступной для любого і ражданина, поэтому сегодня идет работа по созданию научно обоснованной системы классификации, коюрая важна для всех специалистов, работающих с правовой информацией. В данном случае система классификации выступает в роли инструмента, с помощью котрого ведеіся поиск определенной правовой информации59. Классификация правовых актов имеет большое значение не только в научном,, но и в практическом отношении, поскольку на сегодняшний день возникает много вопросов, связанных с проблемой выбора видов правовых актов, гак как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных оріанах исполнительной власти действую і свои правила подготовки правовых актов \
На сегодняшний день правовые акты классифицируют по следующим основным критериям: - по юридическим свойствам аюов; - по форме выражения; - по органам, издающим правовые акты; - по харакіеру компетенции издающих органов (должностных лиц); - по объему компеїенции издающих органов (должностью лиц) - по порядку принятия издающими оріанами (должностными лицами); - по цели издания акта; - по сфере действия; - по даіе начала действия актов; - по сроку действия актов; по территории дейсівия; - по способу охраны.
В литераnуре встречаюіся и другие критерии классификации актов. Например, выделяют такие критерии, как функциональная роль , степень сложности , круг лиц и связанносіьадресаюв .
Классификация правовых актов органов исполнительной власти имеет большое теореіическое и практическое значение, поскольку данная разновидное іь актов самая многочисленная и «пестрая» в общем правовом массиве. Путаница и ошибки в принятии разных видов актов часто порождаются незнанием их специфики, что ведет к неверному выбору вида акіа для решения вопросов того или иною рода. Правовые «выстрелы» бьют мимо «цели», а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и функции партнеров, их взаимоотношения65.
В настоящем исследовании используется классификация по органам, издающим правовые акты (постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власш, акты исполнительных оріаіюв государственной власти субъектов РФ на примере Московской области).
Правовые акты оріанов исполнительной власти предсіавляют собой объемную разнородную совокупность. В десяіки раз превышая количество їакоиов, именно правовые акты подвергаюі общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих акіов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документе. Так, в 2003 і оду их было принято вдвое больше, чем в 1993 году. За девять месяцев 2006 і ода принято более 1200 документов, что позволяеі іовориіь о продолжении тенденции роста.
Совершенствование системы органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на последующие изменения системы подзаконных актов. В этом случае очевидна потребность в глубоком научном анализе сложившейся правотворческой практики. Важной является проблема обеспечения единава вида и содержания, которая состоит в необходимости принятия унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой.
Корреляция правовых акты Президента Российской Федерации с правовыми актами органов исполнительной власти
Прежде чем приступись к анализу правовых актов органов исполниіельной власти, необходимо, па наш взгляд, остановиться на правовых актах Президента РФ, их корреляции с правовыми актами органов исполниіельной власти, возникающих в связи с этим проблемах в правотворческой деятельности Президента РФ и органов исполнительной власти и путях решения этих проблем.
Ст. 10 Констиіуции РФ усіанавливаеі, чіо государственная власть в РФ осущесівляетея на основе разделения на законодаїельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В го же время, ч.1 ст. 11 Конституции РФ декларируется, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Возникает справедливый вопрос: если Федеральное собрание осуществляет законодательную власть, Правительство РФ - исполнительную, а суды - судебную, то какую влас і ь вправе и должен осуществлять Президент РФ? Проанализировав Консіиіуцию, приходишь к выводу, что фактически Президент является главой исполниіельной влас і и, хотя де-юре он таковым не призпаеіся. Дейсівительно, из 137 стаїей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30. В Конституцию РФ ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив «для крепости» право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть іарантом Конституции, другие функции и полномочия"5. То, чіо Президеш не включен ни в одну из трех ветвей власти, отчасти обьясняеі ею сгатус главы государства. Однако статьями 11 и 80 Конституции принцип разделения властей практически своди і ся на «неї». Как можно определить степень соогвстстия направлений политики, определяемых единолично Президенти, Конституции и законам? Каков критерий разграничения направлений политики на основные и неосновные, i.e. те, коюрые определяюіся Президентом и те, коюрые им определяйся не моїуі? Кроме того, органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую сие і ему, югда как органы законодательной власти РФ и ее субъектов такой системы не образуют. Более тою, Конституция не позволяет палатам Федерального Собрания даже собираться на совместные заседания, за исключением случаев заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступления руководителей иностранных государств (ст. 100). Предсіавительньїе органы власти РФ не наделены контрольными функциями за деяіельносіью Президента.
Президент РФ, помимо всего прочего, является гарантом Конституции. Кроме него такими полномочиями обладает Конституционный Суд (ст. 125 Конституции), поскольку Конституционный Суд может кошролировать констиіуциошюсіь нормаїивньїх акіов и Президента РФ в том числе. Но правовые акіьі Президента РФ не обладают высшей юридической силой, он не вправе давать официального толкования Конституции РФ. Тогда, на каком основании ею признают гарантом Конституции? По верному замечанию О.Г.Румянцева, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является леї итимным іарантом конституционного сіроя... Иначе охрана Основного Закона сіановитея фиктивной»116.
Теперь осіановимся подробней на правовосстановительной практике Президеша РФ. В соответствии с ч.2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливав действие актов оріанов исполнительной власти субъектов РФ в случае проіиворечия зіих актов Конституции РФ до решения этого вопроса соотвсіствующим судом. Однако нравовосстановительная практика Президента не получила широкого распространения, она развивается спонтанно и заметного влияния на уровень консштуционнои законности в стране не оказывает. Между тем, нормотворчество оріанов исполниіельной власти субъектов РФ так часто противоречит Конституции РФ и федеральным законам, что Президенту следовало бы активнее, не выборочно, а по мере необходимосі и использовать свои полномочия.
В соответствии с ч.З ст. 115 Конституции РФ Прсзидені может отмениіь противоречащие ей постановления и распоряжения Правительства РФ. Но это происходит достаточно редко, поскольку значительная часть проектов акюв Правиїельства согласовываем с Президентом117. Кроме того, в соотвеїсівии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других оріанов исполнительной власти, имеет право председательствовать на заседаниях Правительсіва и его президиума.
Большое значение для характерна ики президентской власти имеет юлкование Конституции РФ Копсіитуционпьім Судом РФ. Так, в своем Постановлении оі 30.04.1996 г. № 11-П" Конституционный Суд пришел к выводу, чю поскольку Президент является гарантом Конституции, постольку он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом реіулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, чю такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
В Постановлении от 27.01.1999 г. № 2-П119 Конституционный Суд, причислив к статьям, определяющим полномочия Президеша, ст. 80, решил, чю «само по себе ошесение того или иного вопроса к ведению РФ (ст. 71 Констиіуции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает л о, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона».
Еще дальше Конституционный Суд пошел при принятии Постановления от 25.06.2001 г. № 9-П121 . Из него следуеі, что Президеш в осуществлении предусмоіренного Конституцией полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина в случаях, когда имеет место рассогласование законодательных норм, вправе предпринять правовое реїулирование своим указом.
Сущность и значение правовых актов Правительства Российской Федерации
Важнейшим элемешом правовою статуса любого органа государе і венной влас і и, и, прежде всего, Прави і ел ьства, являет ся его полномочие принятия правовых актов. Вне всякого сомнения, это полномочие может рассматриваться как индикатор самостоятельности или зависимости того или иного власіного органа.
Здесь необходимо оговориться, что до 1998 і ода на практике ситуация была несколько иной. 5 мая 1998 года Президент Российской Федерации издал распоряжение № 160-рп, коюрым предусмаїривалось прекращение предварительною согласования в Администрации Президента РФ проектов постановлений и распоряжений Правиїельства РФ, за исключением тех проектов, согласование которых предусмотрено указами Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» и от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подіоіовки проекюв указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие посіановлений, распоряжений Правнтельсіва Российской Федерации»121 .
Издание данного распоряжения евидеіельствует, что на протяжении предшествующих четырех с половиной лет с момента принятия Конституции РФ 1993 года проекты любых правовых актов Правительства РФ должны были проходить предварительное согласование в Администрации Президента РФ. Конечно, ло самым серьезным образом подрывало самостоятельность Правиїельства в принятии собственных правовых актов. Но нельзя не оімеїить, что подобная практика базировалась вовсе не на нормах Конституции РФ, которые не предусматривают в данном случае каких-либо ограничений или правил. Такие взанмооїноінения Правиїельсіва РФ и президеніской Админисі рации сложились на практике в результате согласия на это Правиїельства РФ, коїорое при возможном конфликте с Главой государства не могло опираться на поддержку Государственной Думы, в которой не было устойчивою антипрезиденіского большинства. Следовательно, в іакой ситуации Правительство РФ попадало в полную зависимость от Президента РФ, уиравомоченного в любой момент принять решение об отставке всего состава Правительства РФ или отдельных его членов. Вполне лоїично, что и проиесс принятия правовых актов Правитсльсіва РФ также попадал под пристальный контроль президентской влас і и.
Трудно назван» причину, побудившую Президента РФ издать упомянутое распоряжение о прекращении предвари і ельного согласования нроекюв правовых акюв Правитсльсіва РФ в Администрации Президента РФ. Наиболее вероятной предсіавляетея желание Президента РФ «развязать руки» Правительству РФ в условиях уже создавшегося в мае 1998 года экономического кризиса. В настоящее время в соответствии с приведенными выше указами Президента РФ согласованию подлежат лишь те просты правительсівенных правовых актов, которые іак или иначе затрагивают полномочия Президент РФ или предполагают издание еще и правовых акюв Президента РФ130.
Но Конституция Российской Федерации все-іаки предусматривасі два формальных ограничения «самовластия» Правительства РФ при принятии нормативных правовых актов. В части 1 стаїьи 115 закрепляется, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации». Из этой формулы следуеі, что, во-первых, нормативные правовые акты Правительсіва РФ не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и нормативным указам Президента РФ, а во-вторых, они должны издаваїься в целях исполнения нормативных актов более высокою уровня. Последнее особенно важно. Норма части 1 статьи 115 Коиеїитуции является практически единственным прямым указанием на исполнительный характер деяіельносіи Правительсіва Российской Федерации. Кроме этой нормы имеется лишь общая норма стаїьи ПО, декларирующая, что исполнительную власть осуществляеі Правительство РФ. Но Конституция не содержит какой бы то ни было расшифровки понятия «исполнительная власть». И именно норма части 1 статьи 115 однозначно, на наш взгляд, свидетельсівует, что, несмотря на возможные различные толкования конституционных норм, определяющих статус Правиїельства РФ, основным содержанием его деятельности являє і ся осуществление исполнительной власти. Дейсівительно, правовые акты Правительства РФ могут издаваться только «во исполнение» актов более высокою уровня. Принимать какие бы то ни было государсівенно-властньїе решения, не облекая их в форму правового акіа, просі о невозможно. Соответсівенно можно копсіагировать, чго и вопросы компетенции Правительства РФ, закрепленные статьей 114 Конституции РФ, должны толкования как сферы и, в некоторых случаях, пределы, в коюрых Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть.
Можно сказать, чго именно норма части 1 статьи 115 Конституции РФ, а вовсе не декларация статьи 110 придаеі Правительству Российской Федерации сіаіус органа исполнительной власти.
Не менее важно для понимания статуса Правительства Российской Федерации как оріана исполншельной власіи положение части 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает: «Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президент Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации».
