Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие административного судопроизводства и его принципов .14-70
1. Предмет и субъекты административного судопроизводства 14-48
2. Понятие и классификация принципов административного судопроизводства 48-68
Глава II. Реализация принципов административного судопроизводства, закрепленных Конституцией Российской Федерации 69-128
1. Реализация универсальных принципов административного судопроизводства 70-89
2. Реализация организационных принципов административного судопроизводства 90-101
3. Реализация функциональных принципов административного судопроизводства 102-128
Глава III. Принципы административного судопроизводства, подлежащие закреплению процессуальным законодательством 129-184
1. Принципы административного судопроизводства, определяющие особую роль суда 129-168
2. Принципы административного судопроизводства, определяющие статус и поведение лиц, участвующих в деле 168-184
Заключение 185-194
Приложение 195-199
Библиографический список использованной литературы
- Понятие и классификация принципов административного судопроизводства
- Реализация организационных принципов административного судопроизводства
- Реализация функциональных принципов административного судопроизводства
- Принципы административного судопроизводства, определяющие статус и поведение лиц, участвующих в деле
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институт административного судопроизводства, закрепленный в части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, в настоящее время находится в стадии становления, и неслучайно поэтому теоретические проблемы определения предмета, круга субъектов и принципов административного судопроизводства вызывают споры в науке административного права.
Элементы института административного судопроизводства закреплены в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, которые по-разному регулируют порядок рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений. Это приводит к необоснованно противоречивой судебной практике разрешения одинаковых по своей материально-правовой природе дел.
Формирование института административного судопроизводства во многом зависит от четкого определения системы, содержания и реализации его принципов. В административно-правовой науке принципы административного судопроизводства трактуются по-разному - с позиций как позитивистского, так и интегративного типов правопонимания. Построение целостной концепции принципов административного судопроизводства позволит определить направление развития процессуального законодательства, обеспечить единство правового регулирования правоотношений, складывающихся в ходе рассмотрения публично-правовых споров в суде.
Вместе с тем анализ судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых, ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц позволил выявить несовершенство правового регулирования процедуры рассмотрения судами публично-правовых споров, в частности отсутствие единого порядка разрешения таких дел.
Задачи определения и эффективной реализации принципов административного судопроизводства приобрели особую актуальность в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признанием составной частью российской правовой системы решений Европейского Суда по правам человека, которые основываются на общих принципах судопроизводства, закрепленных указанной Конвенцией. Обязательство России признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам и принципам международного права, закрепленное частью 1 статьи 17 и статьей 69 Конституции РФ, также обосновывает необходимость разработки четкой научной концепции системы принципов института административного судопроизводства в Российской Федерации.
В связи с этим решение теоретических проблем определения понятия, состава и системы принципов административного судопроизводства представляется крайне актуальным.
Степень разработанности темы. В науке административного права основное внимание уделено проблемам функционирования и совершенствования института административного судопроизводства. В работах ученых М.Г. Авдюкова, А.Ф. Воронова, В.М. Жуйкова, М.К. Треушникова, Д.А. Фурсова, В.М. Шерстюка, В.В. Яркова, раскрывается содержание принципов гражданского судопроизводства. В научных трудах А.А. Гравиной, В.П. Кашепова, О.В. Макаровой рассматриваются конституционные принципы судебной власти. Однако исследования, имеющие своим специальным предметом принципы административного судопроизводства, отсутствуют.
В научных трудах Д.Н. Бахраха, В.В. Ершова, В.Г. Никитина, В.И. Радченко, С.Н. Семенова, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, А.В. Цихоцкого отражены особенности реализации принципа независимости в административном судопроизводстве. В работах С.В. Никитина выявлены проблемы, касающиеся реализации таких принципов административного судопроизводства как состязательность и равноправие сторон, диспозитивность, законность, полнота судебной защиты, обязательность судебных решений. Особенности реализации принципа гласности в административном судопроизводстве отражены в научных работах Е.Б. Абросимовой, В.И. Анишиной, посвященных принципу открытости судопроизводства. Об активной роли суда в административном судопроизводстве неоднократно говорится в научных трудах Н.Г. Салищевой, посвященных становлению административно-процессуального законодательства и созданию специализированных административных судов в России. Положения, относящиеся к специальным принципам административного судопроизводства, а также раскрывающие особенности принципов гласности, состязательности и равноправия сторон содержатся в научном исследовании А.Ф. Ноздрачева, Н.В. Сухаревой, В.И. Мельниковой, посвященном вопросам процессуальных правовых механизмов защиты граждан во взаимоотношениях с публичной властью.
Весомый вклад в административно-правовое исследование вопросов реализации принципов административного судопроизводства в России и за рубежом был сделан в работах Д.Н. Бахраха, И.Ю. Богдановской, Д. Галиган, А.Б. Зеленцова, Л.А. Калининой, А.Н. Козырина, В.В. Полянского, Н.Г. Салищевой, С.Н. Семенова, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной.
Научная проблема становления административного судопроизводства в России неоднократно являлась предметом диссертационных исследований. Так, в период с 2002 по 2010 годы были написаны и защищены кандидатские диссертации А.Н. Артамоновым, А.Е. Буториным, Б.А. Едидиным, А.В. Минашкиным, Н.Ю. Нодальской, Ю.А. Поповой, А.Н. Приженниковой, Е.В. Сергеевым, Е.В. Смирновой, Д.В. Уткиным, в которых авторами делались выводы о необходимости формирования специализированных административных судов.
Самостоятельного исследования понятия и системы принципов административного судопроизводства, а также их особого содержания и реализации, гарантий соблюдения в науке административного права проведено не было.
Цель исследования. Целью диссертационного исследования является уточнение категориального аппарата института административного судопроизводства, определение достаточной совокупности принципов административного судопроизводства, обоснование их содержания, системы, а также выявление специфики их реализации.
Задачи исследования. Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:
- выявить особенности предмета административного судопроизводства и определить субъектов административного судопроизводства;
- определить понятие и состав принципов административного судопроизводства;
- обосновать критерии классификации и систему принципов административного судопроизводства;
- выявить связь принципов административного судопроизводства с принципами иных видов судопроизводства;
- раскрыть содержание и особенности реализации общепроцессуальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, в административном судопроизводстве с учетом влияния и значения международного права и решений Европейского суда по правам человека, правоприменительной практики судебных органов России по делам, возникающим из публичных правоотношений;
- раскрыть содержание и особенности реализации принципов административного судопроизводства, подлежащих закреплению процессуальным законодательством.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации гражданами и их объединениями права на судебную защиту и восстановление нарушенных прав и свобод от незаконных решений, действий (бездействия) субъектов, наделенных властными полномочиями, а также в процессе применения судами общей юрисдикции и арбитражными судами процессуального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность норм процессуального законодательства России, в которых закрепляются и раскрываются принципы административного судопроизводства, норм и принципов международного права, научные положения о принципах административного судопроизводства, а также судебная практика по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Методологическую основу работы составляют общенаучные (анализ и синтез, сравнение, описание, обобщение, классификация, дедукция) и частно-научные (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ документов) методы познания.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения 200 решений и постановлений Европейского суда по правам человека, 50 определений и постановлений Конституционного Суда РФ, более 1000 судебных актов Верховного Суда РФ, 500 судебных актов Высшего арбитражного Суда РФ, более 300 решений, определений и постановлений семи судов общей юрисдикции первой инстанции, пяти судов кассационной инстанции, а также пяти арбитражных судов первой инстанции, пятнадцати арбитражных апелляционных судов и шести федеральных арбитражных судов кассационной инстанции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также обзоров и обобщений судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов по указанным категориям дел за 2003 - 2011 годы.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили научные положения о понятии принципов права и судопроизводства, сформулированные С.С. Алексеевым, М.И. Байтиным, А.Б. Венгеровым, В.В. Ершовым, Д.А. Керимовым, В.В. Лазаревым, В.В. Лапаевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузовым, В.С. Нерсесяном, В.С. Нерсесянцем, Е.В. Скурко, В.М. Сырых, В.А. Четверниным и др.
При изучении содержания и функционирования принципов административного судопроизводства основой исследования явились научные положения о принципах конституционного судопроизводства, содержащиеся в работах В.П. Кашепова, О.В. Макаровой, Н.С.Райковой, и принципах гражданского судопроизводства, сформулированные в трудах М.Г. Авдюкова, А.Ф. Воронова, А.Т. Боннера, В.С. Букиной, А.А. Демичева, О.В. Исаенковой, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, А.Ф. Клеймана, В.М. Семенова, М.К. Треушникова, Д.А. Фурсова, Л.Л. Шамшурина, В.М. Шерстюка, В.В. Яркова и др.
Теоретическую основу исследования принципов административного судопроизводства составили также теоретические положения об административном судопроизводстве как особом виде судопроизводства, обоснованные в трудах таких ученых–административистов, как А.Б. Зеленцов, О.В. Панкова, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, а также в работах зарубежных ученых, прежде всего Ж.-Л. Бержеля, Г. Брэбана.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней уточнено понятие института административного судопроизводства, выработано понятие принципов административного судопроизводства, обоснованы критерии классификации, раскрыта система принципов административного судопроизводства и выявлена специфика их реализации.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
1. Исходя из интегративного типа правопонимания принципы административного судопроизводства отнесены к фундаментальной форме права, выражающей сущностные характеристики административного судопроизводства.
2. Основанием возникновения административного дела как предмета административного судопроизводства служит спорное публично-правовое отношение, субъектами которого выступают, с одной стороны, наделенный властными полномочиями государственный орган исполнительной, законодательной или судебной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо либо организация, исполняющая переданные ей функции государственного управления, а с другой – физическое или юридическое лицо, чьи права и правовые интересы нарушены действиями или решениями указанных субъектов. Целью рассмотрения административных дел является защита от не соответствующих международному и внутригосударственному праву актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, а также восстановление прав граждан и организаций.
Доказано, что публично-правовой характер административных дел определяет процессуальные особенности порядка их рассмотрения, правовой статус участников судопроизводства, процессуальные сроки, что оказывает непосредственное воздействие на реализацию принципов административного судопроизводства.
3. В состав принципов административного судопроизводства включены принципы соответствия международному и внутригосударственному праву, равенства всех перед правом и судом, гласности судопроизводства, независимости судей, осуществления правосудия только судом, ведения судопроизводства на государственном языке Российской Федерации, осуществления правосудия на основе состязательности и равноправия сторон, процессуальной экономии, непосредственности судебного разбирательства, диспозитивности, а также принципы приоритета прав и правовых интересов граждан, возложения бремени доказывания на субъект, наделенный властными полномочиями, активной роли суда, полноты судебной защиты.
4. В целях эффективного осуществления задач административного судопроизводства выделены критерии классификации принципов административного судопроизводства: 1) сфера действия; 2) функциональное назначение; 3) юридическая сила нормативного правового акта, в котором закреплены принципы административного судопроизводства.
5. Системообразующими принципами административного судопроизводства согласно его задачам признаны принципы соответствия международному и внутригосударственному праву, приоритета прав и правовых интересов граждан. К организационным принципам административного судопроизводства отнесены принципы осуществления правосудия только судом и независимости судей; к функциональным - принципы состязательности и равноправия сторон, гласности судебного разбирательства, ведения судопроизводства на государственном языке Российской Федерации, процессуальной экономии, непосредственности судебного разбирательства, диспозитивности, а также принципы полноты судебной защиты, активной роли суда, возложения бремени доказывания на субъект, обладающий властными полномочиями.
6. Реализация принципа соответствия международному и внутригосударственному праву в административном судопроизводстве предполагает проверку нормативных правовых актов, действий или бездействия органов публичной власти или должностных лиц, нарушающих права граждан и организаций, на соответствие принципам и нормам права, содержащимися в формах международного и внутригосударственного права.
7. Особенности организации административного судопроизводства предопределяют необходимость дополнительных гарантий осуществления принципа независимости судей, среди которых в работе выделены: коллегиальное рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также решений, действий (бездействия) высших представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; создание системы судов, территориальная юрисдикция которых не совпадает с границами субъектов Российской Федерации; альтернативная подсудность по административным делам в рамках федеральных округов.
8. Доказано, что принципы процессуальной экономии и диспозитивности являются принципами административного судопроизводства, подлежащими закреплению в процессуальном законодательстве.
Соблюдение разумных сроков судебного разбирательства, упрощение судебных процедур, создание специальных судебных составов для рассмотрения административных дел обеспечит эффективную реализацию принципа процессуальной экономии в административном судопроизводстве.
Обосновано, что возможность заключения мировых соглашений по всем категориям административных дел, кроме дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также введение дополнительного основания оставления без рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта отразит особенности реализации принципа диспозитивности в административном судопроизводстве.
9. Специальные принципы административного судопроизводства имеют компенсирующий характер, позволяющий уравновесить в процессуальных правах и обязанностях стороны административного спора.
Принципы активной роли суда и возложения бремени доказывания на субъект, наделенный властными полномочиями, основаны на презумпции виновности органов публичной власти и должностных лиц в административном судопроизводстве.
Принцип активной роли суда дополнен полномочиями суда, рассматривающего административное дело, по собственной инициативе назначать экспертизу, привлекать к участию в деле надлежащий ответственный орган, организацию, должностного лица и заинтересованных лиц, а также по своему усмотрению применять обеспечительные меры.
10. Обосновано, что дополнительными гарантиями принципа полноты судебной защиты в административном судопроизводстве служат: отнесение к его предмету споров государственных и муниципальных служащих о карьере, споров о компенсации материального вреда, причиненного незаконными актами, действиями (бездействием) субъектов, наделенных властными полномочиями, а также исключение возможности прекращения производства по делу при установлении нарушений оспариваемым нормативным правовым актом прав и правовых интересов заявителя.
Теоретическая значимость исследования заключается в приращении научных знаний об институте административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства, о взаимосвязи принципов административного судопроизводства и принципов иных видов судопроизводства. Уточнен категориальный аппарат института административного судопроизводства, в частности разграничены понятия «административное судопроизводство», «гражданское (исковое) судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях», определены критерии классификации и система принципов административного судопроизводства, выявлены особенности их реализации.
Практическая значимость результатов проведенного исследования обусловлена, тем, что выводы и материалы диссертации могут быть использованы при совершенствовании законодательства о порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в процессе преподавания курсов административного права и процесса, специального курса по административной юстиции в бакалавриате, магистратуре, а также при повышении квалификации судей.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах, в том числе: доклады автора на научных и научно-практических конференциях; публикация научных статей, отражающих основные положения диссертации; в практической деятельности в качестве помощника судьи арбитражного суда Ивановской области; внедрение в учебный процесс Ивановского государственного университета при преподавании дисциплин «Административное право», «Проблемы административного права».
Результаты диссертационного исследования представлены в правовое управление Ивановской областной Думы, обсуждались и получили положительное заключение комитета по государственному строительству и законности Ивановской областной Думы.
Структура работы включает в себя введение; три главы, состоящие из семи параграфов; заключение; приложение.
Понятие и классификация принципов административного судопроизводства
Часть 2 статьи 118 Конституции провозглашает, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вслед за Конституцией часть 1 статьи 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» предусматривает, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Системный анализ норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации , Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что законодатель понимает под предметом административного судопроизводства в настоящее время.
Анализируя нормы ГПК РФ, однозначно определить предмет административного судопроизводства не представляется возможным, прежде всего в связи с тем, что кодекс не содержит самого понятия «административное судопроизводство». Данный нормативный правовой акт использует такие термины, как «гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судопроизводства», «правосудие по гражданским делам». В рамках гражданского судопроизводства суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, в том числе и по делам, возникающим из публичных правоотношений. Статья 5 ГПК РФ определяет, что правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве.
Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность гражданских дел судам. Среди них - дела, возникающие из публичных правоотношений. Следует отметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не определен, статья 245 лишь перечисляет категории споров, которые к ним относятся. Это споры: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Такое понимание дел, возникающих из публичных правоотношений, начало формироваться в связи с изменениями законодательства, произошедшими во второй половине XX века, когда Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г. Было закреплено право граждан, а также должностных лиц, подвергнутых штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства .
В тексты Гражданского процессуального кодекса РСФСР и ГПК всех союзных республик, принятых в течение 1963-1966 годов, были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным налогам.
В ГПК РСФСР 1964 года закреплялось понятие «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Выделение данного производства традиционно объяснялось несколькими правовыми обстоятельствами; 1) неравноправным положением сторон в административных правоотношениях, поскольку, с одной стороны, в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, а с другой стороны - гражданин, не имеющий таких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отнощению к гражданам и организациям .
Нормы о правах и свободах граждан, закрепляющие право гражданина на обжалование действий и решений чиновников, были закреплены в Конституции СССР 1977 г. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 года устанавливала: действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд. Данная норма явилась основой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.
Реализация организационных принципов административного судопроизводства
В связи с этим в научной литературе судебный нормоконтроль подразделяют на прямой и косвенный130. Прямой нормоконтроль означает судебную проверку нормативного правового акта на соответствие его международному и внутригосударственному праву в рамках юридического дела, специально начатого в целях такой проверки.
Косвенный судебный контроль за соответствием нормативного правового акта международному и внутригосударственному праву можно осуществлять при разрешении дела, начатого вне связи с проверкой данного акта. При этом в случае признания нормативного правового акта несоответствующим международному и внутригосударственному праву он не утрачивает юридическую силу вообще, а теряет её в рамках конкретного судебного дела. Правовым основанием косвенного нормоконтроля являются части 1, 4 статьи 15, часть 2 статьи 120 Конституции РФ, которые получили свое развитие в части 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», а также в части 2 статьи 11 ГПК РФ, части 2 статьи 13 АПК РФ, в соответствии с которыми суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Специфика реализации принципа соответствия международному и внутригосударственному праву в административном судопроизводстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов связана с тем, что суду необходимо не просто разрешить коллизионный конфликт, а оценить содержание нормативных правовых предписаний и соответствие нормативного правового акта международному и внутригосударственному праву в целом, в том числе проверить его форму, порядок его принятия и вступления в законную силу, наличие и объем нормотворческой компетенции субъекта, его издавшего.
Кроме того, как справедливо отмечает СВ. Никитин, при осуществлении нормоконтроля суд оценивает противоречие между нормами права не только и не столько как столкновение (различие) или конкуренцию двух правовых норм, регулирующих одно общественное отношение, а как противоречие законного (большей юридической силы) и незаконного (меньшей юридической силы) актов. Наличие такого противоречия будет означать для суда, что нормативный правовой акт меньшей юридической силы регулирует данные общественные отношения неправомерно, нарушая положения нормативного правового акта, обладающего больщей юридической силой, и поэтому не может считаться легитимным. Задача суда состоит не в том, чтобы выбрать нужную правовую норму, а в том, чтобы оценить легитимность нормативного правового акта (отдельной его части), обладающей меньшей юридической силой, и в случае установления незаконности акта прекратить его действие (признать недействующим) или отказаться от применения такого акта в данном юридическом деле131.
При реализации принципа соответствия международному и внутригосударственному праву в процессе рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов может возникнуть вопрос, как далеко должны распространяться границы судебного нормоконтроля, и конкретно - признается ли за судом полномочие контролировать соответствие акта праву или также целесообразность обжалуемого акта132. Суд может установить, насколько нормативный правовой акт соответствует цели правового регулирования, установленной актом, имеющим большую юридическую силу, но не вправе контролировать причины принятия и основания решения, а также его своевременность и эффективность. Расширение границ судебного нормоконтроля означало бы вторжение в осуществление органами власти нормотворческих полномочий и вело бы к нарушению принципа разделения властей, провозглашенного статьей 10 Конституции Российской Федерации.
Полезным для России в этом отношении может стать изучение опыта Франции по организации и функционировании органов публичной власти. Принцип законности во Франции трактуется как взаимосвязь двух элементов: обязанности действовать в соответствии с законом и обязанности проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона. При этом обязанность действовать в соответствии с законом носит скорее негативный характер и заставляет администрацию принимать только такие меры, которые не противоречат закону. Обязанность проявлять инициативу необходима для обеспечения надлежащего исполнения законов и постановлений, с одной стороны, и судебных решений - с другой. Такой подход позволяет избежать ситуации, когда закон остается мертвой буквой в связи с тем, что администрация может оказаться перед необходимостью принятия либо мер по применению актов, либо мер их принудительного исполнения
Реализация функциональных принципов административного судопроизводства
К моменту принятия Конституции Российской Федерации среди всех требований, предъявляемых к справедливому правосудию, требование Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно рассмотрения судебных дел в разумные сроки было, пожалуй, наиболее неожиданным для российской теории и практики. Дело не в том, что срокам рассмотрения дел судами не уделялось внимание, а в том, что сроки не рассматривались в качестве неотъемлемой составляющей справедливого правосудия209.
Согласно пункту 1 статьи 6 Европейской Конвенции «каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок». Определяя, какой срок можно считать разумным. Европейский Суд постановил, что все решают конкретные обстоятельства дела. «Суд должен учесть, в частности, сложность фактических или юридических вопросов, постановленных в деле, поведение заявителей и компетентных властей и то, какие интересы первых были поставлены на карту; кроме того, лишь задержки, в которых можно обвинить государство, могут оправдать вывод о невыполнении требования, касающегося «разумного срока».210 Применительно к поведению заявителя Европейский Суд считает, что заинтересованное лицо должно проявлять заботливость в выполнении касающихся его процессуальных действий, воздерживаться от тактики проволочек и пользоваться предоставляемыми внутригосударственным правом возможностями для сокращения сроков разбирательства.
В ряде решений относительно разумного срока Европейский Суд постановил, что если в гражданском судопроизводстве установлено, что заявитель не проявил заботливости, которой можно ожидать от стороны в подобном споре, и тем самым «способствовал продлению разбирательства», нарушения п.1 ст.6 Конвенции не выявляются.211 Хотя «заявителей нельзя винить в неполном использовании средств правовой защиты, достигнутой им по внутригосударственному праву», их «поведение представляет собой объективный факт, ответственность за который нельзя возложить на государство, и который должен учитываться в целях определения, был ли превышен разумный срок, упомянутый в п. 1 ст. 6»212.
Так, в деле Вернийло против Франции в гражданском процессе, длившемся 8 лет, не было установлено нарушения, поскольку «аналогичные» задержки по вине суда составили лишь один год из этого срока, тогда как ответчики были ответственны за задержки длиной в один год и восемь с половиной месяцев, а истцы - за задержки, составившие около двух с половиной лет. Что касается задержек, вызванных «наличием в судебной системе портфеля нерассмотренных дел», то Европейский Суд для более тщательного анализа разделил такие портфели на два типа. Первый возникает при чрезвычайных ситуациях, таких как экономический кризис, когда государство заранее не могло предвидеть резкое увеличение числа споров и, осознав проблему, принимает быстрые и эффективные меры для ее устранения. Портфель второго типа назван структурным, когда существует больше дел, чем способна рассмотреть судебная система. При таких обстоятельствах Европейский Суд проявляет большую жесткость, поскольку здесь не обнаруживаются обстоятельства, которые свидетельствовали бы о непредвиденной и чрезвычайной ситуации.
Верховный Суд Российской Федерации неоднократно анализировал состояние дел со сроками и принимал по этому вопросу соответствующие постановления Пленума. Так, в 1993 году Верховный Суд констатировал, что «основными причинами нарушения процессуальных сроков являются недостатки и упущения в деятельности судов, связанные, прежде всего, с неудовлетворительной организацией судебного процесса, снижением исполнительской дисциплины, недостаточным контролем со стороны председателей соответствующих судов»213. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 1999 г. «О ходе выполнения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. Верховный Суд обращает внимание судей на то, что при неоправданных задержках рассмотрения судебных дел речь идет и о нарушениях Россией принятых на себя обязательств по соблюдению Всеобщей декларации прав человека (ст. 10), Международного Пакта о гражданских и политических правах (ст. 14) и Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод (ст.6), в связи с чем граждане получили право на обращение с жалобой в Европейский Суд по правам человека»214. Особое внимание соблюдению требования о разумном сроке судебного разбирательства как гарантии правовой определенности и стабильности в правоотношениях спорящих сторон уделяется в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях»
Принципы административного судопроизводства, определяющие статус и поведение лиц, участвующих в деле
Вопрос о допустимости примирительных процедур по делам, возникающим из публичных правоотношений, стал активно обсуждаться в 2005 - 2006 гг., когда рассматривался законопроект о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, согласно которому предлагалось дополнить статью 140 НК РФ положением о том, что налоговые органы принимают меры по урегулированию спора путем заключения соглашения или использования других примирительных процедур. Такая поправка не была включена в НК РФ, однако, как подчеркнул В.Ф. Яковлев, «ее исключили не для того, чтобы заглушить примирительные процедуры»260, а с целью более подробного и тщательного урегулирования положений о примирительных процедурах.
Судебная практика свидетельствует о единичных случаях заключения мировых соглашений по административным делам. Так, анализ статистических данных Арбитражного суда Свердловской области за 2008-2009 гг. выявил лишь два случая заключения соглашений по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, действий, решений государственных органов261. Одно из них заключено по заявлению производственного хозяйственного кооператива «Ялунинский» о признании незаконными действий Администрации Алапаевского муниципального образования и Комитета по управлению имуществом Алапаевского муниципального образования, выразившихся в отказе предоставить в собственность земельный участок под объектом недвижимого имущества.
В ходе судебного заседания стороны обратились с заявлением об утверждении мирового соглашения на таких условиях: ответчик в течение двадцати календарных дней после заключения настоящего соглашения дает разрешение на предоставление земельного участка в собственность за плату под объектом недвижимого имущества, заявитель, в свою очередь, отказывается от заявленных требовании61.
Актуальным остается вопрос регламентации порядка проведения примирительных процедур по административным делам, поскольку стороны публичных правоотношений в своем стремлении урегулировать возникший конфликт связаны императивными нормами (в отличие от субъектов гражданского правоотношения, заключающего мировое соглашение). В отсутствие подробно урегулированного законодательством порядка проведения примирительных процедур в сфере публичных правоотношений неизбежны всевозможные ошибки, «пробуксовка» заключения соглашений и, наконец, злоупотребления в этой сфере263.
Учитывая рекомендации Комитета министров Совета Европы264, которые ориентируют на облегчение и поощрение примирения сторон дела, а также существующую судебную практику арбитражных судов, в административном судопроизводстве целесообразно допустить возможность заключения мировых соглашений по всем делам, кроме дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Таким образом, принцип диспозитивности в административном судопроизводстве действует с определенными ограничениями, допустимыми лишь в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможность свободного распоряжения субъективным материальным правом.
Итак, рассмотрев содержание и особенности реализации принципов административного судопроизводства, можно заключить, что в настоящее время формируется система принципов административного судопроизводства265, характеризующаяся соединением в целостность относительно обособленных элементов и подразумевающая их взаимосвязь и взаимозависимость.
С учетом того, что специальное законодательство, регламентирующее порядок осуществления административного судопроизводства, в Российской Федерации еще не создано, система указанных принципов является открытой, допускающей появление новых элементов. Такое состояние, как было доказано теорией систем266, формирует цель объединения элементов и способствует достижению важного результата - формированию целостного института административного судопроизводства.
Значение каждого принципа административного судопроизводства можно установить, определив его взаимодействие с другими принципами. Так, общепроцессуальный принцип соответствия международному и внутригосударственному праву в административном судопроизводстве получает развитие в положениях специального принципа полноты судебной защиты, а также влияет на содержание всех иных принципов административного судопроизводства, т.к. любые действия суда и лиц. участвующих в деле, должны соответствовать предписаниям международного и внутригосударственного права.
Характерной чертой взаимодействия принципов административного судопроизводства должна стать синергичность - взаимоусиление. Так, в административном судопроизводстве принцип состязательности и равноправия сторон развивают принципы приоритета прав и правовых интересов граждан, возложения бремени доказывания на субъект, обладающий властными полномочиями, активной роли суда.
В свою очередь, содержание специальных принципов административного судопроизводства влияет на специфику реализации общепроцессуальных принципов равенства всех перед правом и судом, процессуальной экономии, гласности и непосредственности судебного разбирательства, диспозитивности.
Реализация принципа равенства всех перед правом и судом непосредственно связана с реализацией принципов осуществления правосудия только судом, процессуальной экономии, возложения бремени доказывания на субъект, наделенный властными полномочиями.
Систематизация принципов административного судопроизводства даст целостное представление о данном правовом институте и его функциях. На практике это позволит целенаправленно развивать нормы, регламентирующие порядок осуществления административного судопроизводства и определить перспективы изменений таких норм. Система принципов административного судопроизводства позволяет преодолеть и снять противоречия, возникающие в отдельных процессуальных институтах как на этапе законотворческой, так и правоприменительной деятельности.