Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях Мельникова Виктория Игоревна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Понятие и система административно-процессуальных норм в Российском законодательстве

1. Общая характеристика административно-процессуальных норм 14

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях как источник административно- 49 процессуальных норм

Глава 2. Содержание и виды процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и их соотношение с иными административно-процессуальными нормами

1. Содержание и классификация процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях 70

2. Сравнительно-правовой анализ процессуальных норм КоАП РФ и административно-процессуальных норм иных законодательных актов

Заключение 147

Список использованной литературы 150

• Общая характеристика административно-процессуальных норм
• Кодекс РФ об административных правонарушениях как источник административно- 49 процессуальных норм
• Содержание и классификация процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях
• Сравнительно-правовой анализ процессуальных норм КоАП РФ и административно-процессуальных норм иных законодательных актов

Введение к работе

Происходящие в России в течение последних десятилетий перемены затрагивают все сферы общественных отношений. Изменения в социальной, экономической, культурной областях отражаются и на законодательном регулировании соответствующих общественных отношений. Многие законодательные и нормативные акты утрачивают свою силу или модернизируются в соответствии с требованиями времени. Существенные изменения затронули большинство отраслей российского законодательства. В том числе, законодательство об административных правонарушениях.

Развитие экономических и социальных отношений потребовало формирования надлежащей законодательной базы. Правовые нормы, регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности, которые были сформированы в условиях социалистического строя, не могли удовлетворять потребностям общественных отношений на рубеже веков. В связи с этим, были пересмотрены основные положения законодательства об административных правонарушениях. Результатом стал Кодекс РФ об административных правонарушениях, который не только систематизировал правовые нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, но и отразил новые подходы к регулированию таких общественных отношений.

Принятие нового кодификационного акта - Кодекса РФ об административных правонарушениях - повлекло внесение существенных изменений в законодательную и нормативную базу: утратили силу более 50 законодательных актов, существенным изменениям подверглись более 90 законодательных и нормативных актов. Такие изменения демонстрируют приведение правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, в единую унифицированную систему.

Кодекс РФ об административных правонарушениях не только закрепляет виды административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, но и единообразную процедуру применения норм, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. Проблема систематизации норм, с помощью

которых реализуется порядок привлечения к административной ответственности, наиболее остро стала перед законодателем в конце XX века. Нормы, регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности, «растворялись» в массиве законодательных и нормативных актов, и отсутствие их надлежащей системности составляло значительные сложности для правоприменителей.

Наряду с КоАП РСФСР действовали многие другие законодательные акты, содержавшие нормы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности за соответствующие правонарушения. Например, Закон РФ от 17.12.1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства"¹ устанавливал процессуальный порядок исполнения постановления о наложении штрафа, в том числе определял перечень органов, уполномоченных на рассмотрение данной категории дел, а также порядок обжалования действий должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области строительства, Федеральный закон от 12.05.2000 г. N 68-ФЗ "Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии"², определял подведомственность дел об административных правонарушениях в области нарушения порядка использования атомной энергии. Таким образом, КоАП РСФСР не смог ликвидировать проблему размежевания норм о производстве по делам об административных правонарушениях по различным законодательным актам, в связи с чем к моменту разработки нового кодификационного акта объективно назрела необходимость систематизации норм, регулирующих порядок привлечения к административной ответственности.

Развитие общественных отношений и формирование новой правовой базы требует не только разработки новых законодательных и нормативных актов, но и проведения надлежащей систематизации правовых норм. Проведение систематизации норм об административной ответственности в кодификационном акте - Кодексе РФ об

'См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 14 января 1993 г., N 2, ст. 58. "См. СЗ РФ, 15 мая 2000 г., N 20, ст. 2103

административных правонарушениях - в отсутствие надлежащего определения системы процессуальных норм, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях, повлекло наличие несоответствий между нормами данного акта и процессуальными нормами иных законодательных актов Российской Федерации. В том числе, несогласованность соответствующих норм КоАП РФ и актов, определяющих порядок производства по делам об административных правонарушениях в судебных органах. Устранение проблемы несогласованности положений различных законодательных и нормативных актов требует проведения надлежащего анализа всей системы процессуальных норм Российской Федерации, которые применяются в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, и приведения соответствующих норм в единую систему.

Конституция РФ в ст. 118 закрепила четыре формы осуществления судебной власти в России - конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Необходимость формирования новой системы судопроизводства - административное судопроизводство - влечет необходимость создания системы новых судебных органов реализующих отправление правосудия по административным делам и формирования соответствующей законодательной базы для их функционирования. Поскольку подведомственность административных судов в настоящий момент не определена, возможная передача к их подведомственности дел об административных правонарушениях ставит перед законодателем проблему соотношения процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и норм акта судебного производства.

Таким образом, актуальность исследования процессуальных норм в Кодексе РФ об административных правонарушениях обусловлена формированием новой системы норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с привлечением к ответственности за совершение административного правонарушения. Исследование данной группы норм вызвано необходимостью проведения надлежащего научного анализа новых норм, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях, необходимостью определения видов и системы процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также формирования концепции разрешения

коллизий между процессуальными нормами КоАП РФ и иными административно-процессуальными нормами российского законодательства. Степень научной разработанности темы.

Проведенные на сегодняшний день исследования норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, вызванное принятием нового кодификационного акта - Кодекса РФ об административных правонарушениях - нам представляется ограниченным рамками анализа новелл указанного законодательного акта. Таким исследованиям посвящены комментарии к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Отдельные работы российских специалистов, посвященные проблематике административного процесса, содержат исследования норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. В таких работах производство по делам об административных правонарушениях рассматривается в качестве одного из видов производств в рамках административного процесса⁴.

Частным проблемам производства по делам об административных правонарушениях посвящены публикации российских специалистов, В статьях исследуются существующие проблемы производства по делам об административных правонарушениях⁵.

Таким образом, очевидно отсутствие комплексного анализа норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, что обусловливает актуальность выбранной темы исследования. В том числе, за пределами исследования

³В том числе, B.C. Чижевский «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) с постатейными материалами» (М-2004), Ю.А. Лукаш «Всё об административных правонарушениях», (М-2003), «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях» под общей редакцией Е.Н. Сидоренко (М-2004).

⁴ В частности, такие исследования представлены в работе В.Д. Сорокина «Административный процесс и
административно-процессуальное право» (Санкт-Петербург-2002), «Административно-процессуальное право»
(курс лекций, под ред И.Ш. Килясханова, М-2004).

⁵ Например, Б.В. Российский «Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях» // Закон,
2004, № 06, О.В. Папкова «Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных
правонарушениях» // Российская юстиция, 2004 № 01, СМ. Горохов «Законный представитель юридического
лица по делам об административных правонарушениях» // Журнал российского права, 2004, № Об.

остаются исторический аспект формирования производства по делам об административных правонарушениях, принципы производства и анализ избранной законодателем формы систематизации процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях.

Объект исследования.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях на различных стадиях производства.

Предмет исследования.

Предметом исследования являются правовые процессуальные нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также правовые нормы иных законодательных и нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях. В том числе, нормы законодательных и нормативных актов, подлежащие применению на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. В рамках проведения сравнительно-правового анализа исследуются нормы зарубежного законодательства, регулирующие аналогичные отношения.

Методологическая основа исследования.

В процессе исследования диссертантом применялся комплекс научных методов, используемых в целом юридической наукой. Они охватывают систему общих и специальных методов познания.

К общим (общенаучным) методам относятся: системный, функциональный, метод анализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие. К числу специальных методов исследования, применяемых автором, относятся догматический или формально-логический способ познания. Широко применяется в работе сравнительно-правовой метод, который реализуется посредством сопоставления массива сходных правовых явлений и норм.

Теоретическая основа исследования.

Теоретическую основу исследования составили работы различных ученых, в том числе С.С. Алексеева, А.Г. Агапова, Д.Н. Бахраха, Ж. Ведэля, А.Б. Венгерова, И.А. Галагана, А, Дайси, А.А. Демина, Е.В. Додина, А.И. Елистратова, Д. Калпа, А.П. Коренева, Н.М Коркунова, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Дж. Лэндиса, Н.И.Матузова, А.Н.Малько, B.C. Нерсесянца, Г.И. Никерова, О.В. Панковой, И.Н. Пановой, Г.И. Петрова, А.Н. Пилипенко, Р. Полларда, Э, Ричардсона, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, И.Т. Тарасова, 10.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Б.Б. Хангельдыева, А.П. Шергина, и других специалистов.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью настоящей работы является проведение комплексного исследования правовой природы, функций, видов и проблем реализации процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с указанной целью диссертант ставит следующие задачи:

выявление правовой природы, функций и видов процессуальных норм Кодекса РФ об

административных правонарушениях;

рассмотрение особенностей и структуры процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях;

формирование концепции путей разрешения существующих коллизий между процессуальными нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях и нормами иных законодательных и нормативных актов российского процессуального законодательства;

проведение сравнительного анализа процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и административно-процессуальных норм актов ряда зарубежных государств.

Научная новизна.

Научная новизна работы заключается в проведении комплексного исследования правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Данная работа представляет собой комплексный анализ правовых норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. Комплексный анализ включает в себя исторический анализ развития общественных отношений, возникающих в процессе производства по делам об административных правонарушениях, теоретический правовой анализ норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях и сравнительно-правовой анализ указанных норм и иных процессуальных норм российского законодательства, а также норм зарубежных актов, регулирующих аналогичные отношения.

Теоретические положения, выносимые на защиту.

1. На основе сравнительно-правового анализа норм Кодекса РФ об административных
правонарушениях и иных видов административно-процессуальных норм, учитывая функции
каждой группы процессуальных норм КоАП РФ, автором предлагается следующая
классификация процессуальных норм КоАП РФ:

1. в зависимости от предмета регулирования;

2. от степени определенности содержания;

3. от характера устанавливаемых требований;

4. от объёма регулирования;

5. от субъекта применения.

2. Формирование доказательственной базы в производстве по делу об административном
правонарушении является односторонне обязывающим процессом. Лицо, в отношении
которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе
осуществлять деятельность по собиранию доказательств, но такая деятельность является
«факультативной» ввиду отсутствия прямо возложенной обязанности по доказыванию
собственной невиновности.

Важнейшей гарантией является запрет использования в производстве доказательств, полученных с нарушением прав граждан (ч. 3 ст. 26.2.). При выявлении, исследовании и фиксации доказательств должны быть соблюдены определенные процессуальные положения, составляющие, по нашему мнению, основу процессуального регулирования сбора и исследования доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях. К таким правилам относятся:

1)получение доказательств уполномоченным должностным лицом государственного органа из установленных законодательством источников;

2)соблюдение в процессе сбора и фиксации доказательств приоритета прав и свобод человека; 3)соблюдение правил фиксации доказательств;

4)оценка доказательств по внутреннему убеждению, основанному на полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности.

3. Автором обоснована необходимость расширения круга субъектов уполномоченных на

возбуждение производства по делам об административных правонарушениях. Целесообразно предоставить право возбуждения производства по делам отдельных категорий Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. В том числе, к категориям дел об административных правонарушениях, производство по которым вправе возбуждать Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, следует отнести административные правонарушения, предусмотренные главой 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».

С момента учреждения должности Уполномоченного по правам человека им уже было принято к рассмотрению более 190 000 заявлений и обращений граждан. Количество обращений к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации ежегодно возрастает. При этом, значительная часть обращений связана с нарушениями в сфере административного права. Результатом деятельности Уполномоченного является восстановление нарушенных прав граждан. По мнению автора, при наличии сведений, подтверждающих факт совершения административного правонарушения, составление протокола Уполномоченным по правам человека будет способствовать скорейшему его рассмотрению теми органами, на которые возложена обязанность такого рассмотрения.

4. Автором обоснована необходимость введения запрета направления запроса на
получение документации в рамках проведения административного расследования для тех
органов, которые при осуществлении своих функций обладают правом проведения проверок
и могут в ходе осуществления проверки проводить исследование документации
юридического лица, в том числе истребовать необходимые документы.

Поскольку административное расследование проводится после выявления факта совершения административного правонарушения и возбуждения дела об административном правонарушении (ч.2. ст. 28.7. КоАП РФ), то есть после получения сведений о факте совершения правонарушения, при истребовании документов для составления протокола об административном правонарушении необходимо закрепить правило, которое ограничит возможность повторного истребования тех же документов.

Так, например, налоговые органы вправе осуществлять проверки, в рамках которых вправе истребовать необходимые документы, осуществлять выемку предметов и документов, а также проводить экспертизы и допрашивать свидетелей (ст. 87-89, 90, 93, 94, 95 НК РФ). В тех случаях, когда такие сведения были получены уполномоченным лицом в ходе проведения проверки деятельности юридического лица, нам представляется необоснованным предоставление таким органам права требовать тех материалов (документов), которые были предъявлены представителями юридического лица в процессе проведения проверки.

5. Необходимость введения правила принятия жалобы на постановление (решение) по делу
об административном правонарушении к рассмотрению независимо от пропуска сроков её
подачи. В ст. 30.3. КоАП РФ закреплено право уполномоченного должностного лица
самостоятельно принять решение о возможности принятия жалобы к рассмотрению, в случае
пропуска сроков её подачи, но при этом не установлены критерии, по которым должностное
лицо, уполномоченное па рассмотрение жалобы, принимает решение о принятии или не
принятии жалобы к рассмотрению при истечении сроков. В отсутствие таких критериев
жалоба может быть необоснованно не принята к рассмотрению. Более того, КоАП РФ не
устанавливает обязательность указания причин в ходатайстве о рассмотрении жалобы в
случае пропуска срока её подачи. Таким образом, при подаче ходатайства о рассмотрении
жалобы в случае пропуска сроков её подачи, решение о принятии жалобы принимается

исключительно на основании внутреннего убеждения лица, уполномоченного на рассмотрение жалобы.

В связи с вышеуказанным, представляется целесообразным определить период времени, в течение которого жалоба принимается на рассмотрение без ходатайства о её рассмотрении и срок, по истечении которого, жалоба принимается на рассмотрение только при наличии ходатайства о рассмотрении жалобы. Нам представляется наиболее оптимальным срок 3 месяца с момента вынесения обжалуемого акта для принятия жалобы к рассмотрению без предоставления ходатайства. Если срок пропуска превысил 3 месяца с момента вынесения постановления (решения), заявитель обязан одновременно с подачей жалобы, предоставить ходатайство о рассмотрении жалобы.

6. Автором обоснован тезис о необходимости дополнения главы 27 КоАП РФ нормами о порядке обжалования каждой меры обеспечения в рамках производства оп делам об административных правонарушениях. Отсутствие прямого указания в 27 главе Кодекса РФ об административных правонарушениях, регулирующей порядок применения мер обеспечения, на возможность обжалования применения отдельной меры влечет неопределенность в определении возможностей обжалования отдельной меры обеспечения и порядка такого обжалования.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Выводы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также составить основу для дальнейших исследований данной группы норм или использоваться в учебном процессе по дисциплине «административное право», «административно-процессуальное право» и «административная юрисдикция».

Апробация результатов исследования.

Результаты исследования были апробированы на выступлениях в научно-практических конференциях, проводимых Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации («Административная реформа: совершенствование отношений предпринимателей и государственных органов» май 2003 г., «Проблемы реализации закона» май 2004 г.), а также на заседаниях отдела административного

законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Основные выводы автора изложены в опубликованных научных статьях. Результаты диссертационного исследования использовались при подготовке материалов для отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, в том числе при подготовке заключений и аналитических записок.

Гллва 1. Понятие и система административно-процессуальных норм в Российском

законодательстве.

1. Общая характеристика административно-процессуальных норм.

Административно-правовые отношения составляют разновидность властеоотношений. Характерной особенностью данных отношений является выполнение одним из субъектов функций государственного управления. Выполнение таких функций наиболее эффективно с использованием механизма государственного принуждения. В условиях правового демократического государства принуждение должно отвечать требованиям разумности, законности и, прежде всего, требованию соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В точке государственного принуждения пересекаются интересы государства и гражданина (предпринимателя, юридического лица), поэтому правовое регулирование данной сферы взаимоотношений представляет собой показатель общего развития правовой и политической системы отдельного государства, поскольку невозможно функционирование аппарата государственного управления в правовом демократическом государстве без надлежащей законодательной базы.

В таких отношениях нет равенства сторон, следовательно, есть место определенному усмотрению одного из субъектов правоотношений в рамках компетенции такого субъекта. «Уравнивание» возможности усмотрения властного субъекта в процессе применения мер государственного принуждения и прав субъекта, на которого направлены действия управленческих органов, регулирование методов и форм взаимоотношений сторон, составляет основную задачу административно-процессуального законодательства. Именно методы, которые использует властный субъект при реализации государственного принуждения, их правовые формы составляют содержание административно-процессуального регулирования взаимоотношений субъектов, уполномоченных на реализацию государственной политики, с гражданами, предпринимателями, юридическими лицами.

Несмотря на затруднения в реализации конституционных положений о формировании административно-процессуального законодательства (ст. 72 Конституции Российской

Федерации, принятой в 1993 году, отнесла административно-процессуальное законодательство к предмету совместного ведения России и субъектов Российской Федерации), административно-процессуальные механизмы функционируют и развиваются в соответствии с требованиями времени. Фактически сложившиеся административно-процессуальные отношения требуют надлежащего правового оформления. Направляясь в государственный орган с намерением инициировать процесс государственной регистрации юридического лица, получить лицензию или исполнить обязанности свидетеля по делу об административном правонарушении, гражданин вступает в отношения с органами государственной власти, которые реализуются в установленной законом форме.

Фактическое формирование административно-процессуальных отношений требует их надлежащего правового оформления. На сегодняшний день отношения в данной сфере регламентированы отдельными законодательными и нормативными актами. Массив этих актов разрознен и нормы зачастую дублируют положения друг друга. При этом, складываются правовые обычаи использования соответствующих норм. Сложившаяся ситуация демонстрирует справедливость тезиса об «опережении практикой теории»⁶.

С помощью нормативного воздействия на общественные отношения государственная власть «переводит» такие общественные отношения в правоотношения. При этом отношения не утрачивают своего фактического содержания, поскольку «право - не творец, а лишь регулятор и стабилизатор общественных отношений»⁷. Возникая «в недрах общественной жизни» отношения очевидно нуждаются в правовой регламентации. Такая регламентация достигается посредством правовых норм, регулирующих отдельные аспекты общественных отношений и образующих правовое поле государства в целом.

Посредством каждой отдельной правовой нормы государство выражает свою волю, что выделяет правовую норму в системе иных социальных регуляторов. Это позволяет, в свою очередь, обеспечить правовой норме принудительное исполнение её предписаний. Очевидно, что правовая норма как и все социальные нормы в целом - с одной стороны

⁶См, «Административно-процессуальное право» Курс лекций, под ред. И.Ш. Килясханова М-2004, с. 44. ⁷ См, «Теория государства и права» под ред Н.И, Матузова, А.В, Малько, М-2000, с.509 * См, там же, с. 210.

являются отражением сложившихся общественных отношении, а с другой стороны, такая норма является регулятором таких отношений. И здесь мы солидарны с мнением А.Б. Венгерова: «Нормы права приобретает свое общеобязательное значение не в силу принудительности, обеспеченности возможного государственного принуждения, а потому что охватывает наиболее типичные, наиболее повторяющиеся, встречающиеся социальные процессы, причинно-следственные связи, образцы поведения ».

Развитие государственности и общества диктует необходимость упорядочения всех общественных отношений посредством правовых норм для обеспечения стабильного «нормативно-определенного¹⁰» поведения всех индивидов. Однако, к сожалению, даже общеобязательное правило поведения не станет единственно возможным, если оно не содержит соответствующей адекватной санкции за неисполнение. Негативные последствия по своему содержанию являются неодобрением государством поведения частного индивида или группы лиц, «не соблюдающих действующие в этом обществе нормы и пытающихся собственный интерес противопоставить интересу, закрепленному в праве¹¹)), т.е. воле государства, а фактически наиболее типичному поведению в данном обществе.

Таким образом, правовая норма представляет собой общее правило регулирования общественных отношений, согласно которому его адресаты должны при определённых условиях (гипотеза) действовать как субъекты определённых прав и обязанностей (диспозиция), иначе последуют определённые невыгодные для них последствия (санкция)¹². Таким образом, формирование правового поля государства происходит посредством определенных норм, обладающих следующими признаками:

1)общий характер (в данном случае общий характер следует понимать как постоянно действующее правило, регулирующее определённый вид общественных отношений),

2)системность (или особая структура нормы права, выделяющая её среди иных норм),

3)возможность применения властного принуждения, выражающегося в установлении определённых негативных последствий за её нарушение,

⁹ См. А.Б. Вснгеров «Теория государства и права», М-1999, с. 361.

¹⁰ См. там же с, 362.

¹¹ См. В.М, Сырых «Теория осударства и права», М-2005, с. 126.

'"См. B.C. Нерсесянц «Общая теория права и государства», М -2000, с,391.

4)«формализоваішость» или определённую процедуру создания нормы и определённая форма издания, то есть независимо от содержания нормы она является правовой только в том случае, если соответствует по форме издания требованиям, предъявляемым к правовой норме.

Выделение группы правовых норм из общего массива правовых норм происходит по нескольким основаниям. Так, по содержанию правовые нормы можно разделить на регулятивные и охранительные. В зависимости от виды регулируемых общественных отношений, правовые нормы можно разделить на гражданско-правовые нормы, уголовно-правовые нормы, конституционно-правовые нормы, админ истратив но-правовые нормы и пр. По способу регулирования общественных отношений правовые нормы можно условно разделить на императивные, диспозитивные и рекомендательные. В зависимости от объема регулирования на нормы общие и специальные.

На основании предмета регулирования среди правовых норм выделяются правовые нормы, регулирующие материально-правовые отношения и нормы, регулирующие процессуально-правовые отношения. По нашему мнению, такое деление основано на фундаментальном различии общественных отношений, являющихся предметом регулирования соответствующих правовых норм. При этом, с помощью процессуальных норм получают реализацию нормы материально-правовые, которые в свою очередь регулируют предмет общественных отношений.

В свою очередь, система правовых норм составляет основу отдельной правовой отрасли. Отрасли права как уголовное право, гражданское право, административное право и другие, составляют основу материального права большинства современных государств. Однако, далеко не для всех стран характерна такая отрасль процессуального законодательства как административно-процессуальное право. Процессуальное административное право характерно для законодательства стран англосаксонской системы права и некоторых стран континентальной правовой системы¹³, тем не менее, в правовой системе каждой отдельно взятой страны можно отметить отдельные институты административно-процессуального права.

^,3См. «Административное право зарубежных стран» под редакцией А.Н. Кшырина, М.А. Штатиной. М-2003, с. 15.

Отмечая те или иные административно-процессуальные аспекты в различных законодательных актах зарубежных стран, или обращаясь к отечественным актам, мы неизбежно сталкиваемся с отсутствием определения понятий «административный процесс» и «административно-процессуальное законодательство». Обратимся к определению административного процесса, представленного в одном из юридических словарей. Так, под административным процессом понимается «деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления»¹⁴. Очевидно, что такое определение несколько не согласуется с понятием «процесс», представленным в основных процессуальных законодательных актах России.

Понятие «процесс» используемое в рамках гражданско-процессуального права и арбитражно-процессуального права фактически приравнено к понятию «судопроизводство». Так, под арбитражным процессом понимается «система последовательно осуществляемых процессуальных действий, совершаемых арбитражным судом и другими участниками судопроизводства в связи с рассмотрением и разрешением конкретного дела»¹ . Данное определение согласуется с понятием, представленным в Арбитражном процессуальном кодексе: «Судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела, совершения отдельного процессуального действия или исполнения судебного акта» . Следовательно, предметом регулирования арбитражно-процессуальных норм является судебное производство по делам соответствующих категорий.

В свою очередь, гражданский процесс представляет собой деятельность суда и иных участников по рассмотрению и разрешению гражданских дел (гражданско-правовых споров). Указанное определение вытекает из понятийного аппарата Гражданского процессуального кодекса представленного в 1 Главе ГПК РФ: «Порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», настоящим Кодексом и принимаемыми

¹⁴См. Большой юридический словарь под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крупских. М-2003, с, 18.

¹⁵См. «Арбитражный процесс» под ред. В.В. ІІркова, М-2000, с. 21.

^,6См, Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г, N 95-ФЗ, ч. 4 ст. 3 // СЗ РФ, 29 июля 2002 г.,

N 30 ст. 3012 (далее- АПК РФ).

в соответствии с ними другими федеральными законами» . Таким образом, Гражданский процессуальный кодекс РФ приравнивает понятия гражданского процесса и гражданского судопроизводства.

С другой стороны, Уголовно-процессуальный Кодекс РФ гласит: «порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Кодексом»¹⁸. На основании указанного определения можно сделать вывод о единстве понятий процесс и судопроизводство в уголовно-процессуальном законодательстве. Однако, в ст. 5 Уголовно-процессуального Кодекса РФ, раскрывающей основные понятия, представлено более широкое определение уголовного судопроизводства. «Уголовное судопроизводство -досудебное и судебное производство по уголовному делу»¹⁹. Таким образом, содержание понятия «уголовный процесс», очевидно, включает и судебное и внесудебное производство.

Применяя сравнительное толкование соответствующих положений Уголовно-процессуального кодекса РФ, можно сформулировать определение уголовного процесса как деятельности органов расследования, прокуратуры и судебных органов, направленной на раскрытие преступления и привлечение к ответственности преступников, происходящей в определённой законом процессуальной форме. Поэтому, на наш взгляд, понятие «процесс» в уголовно-процессуальном праве включает в свой состав не только судебное производство, но и досудебную процессуальную деятельность, В этом смысле мы можем согласиться с мнением В,И. Руднева о некоторой схожести административного и уголовного процессов: «Представляется, что наиболее близко к будущему административно-процессуальному законодательству стоит уголовно-процессуальное законодательство»²⁰.

Отсутствие законодательного определения «административный процесс» является следствием отсутствия единства мнений представителей науки. К сожалению, наука в

"См. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 октября 2002, № 138-ФЗ чЛ ст. 1 // Российская газета от 20

ноября 2002, № 220 (далее - ГПК РФ).

^1ВСм. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 января 2001, №174-ФЗ ст. 1 //СЗРФ 2001,№ 52 ч. 1 ст. 4921.

¹⁹Си. УПК РФ ст. 5 п. 56.

^ЇОСм. В.И. Руднев «Использование институтов уголовно-процессуального законодательства при разработке

административно-процессуального законодательства».// Административное право: теория и практика.

Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции, М-

2002. с. 373.

настоящее время не сформировала единого подхода к толкованию содержания понятия «административный процесс», что в определенной степени тормозит развитие соответствующей отрасли законодательств а- административно-процессуального права и не позволяет в полном объёме оценить значимость административно-процессуальных норм. Среди многочисленных мнений представителей науки можно выделить основные подходы к определению содержания данного понятия. Так, выделяются два основных подхода к определению понятия «административный процесс»: «узкий подход» и «широкий». Последний предполагает реализацию полномочий и функций органов государственной власти административно-процессуальными методами. Широкое толкование термина «административный процесс» предполагает включение в данное понятие административно -юрисдикционную деятельность и административно-процедурную деятельность²¹. Впервые соотнес понятие административного процесса с понятием государственного исполнительно-распорядительной деятельности органов управления С.С. Студеникин в 1949 г²².

Осуществление «повседневных» управленческих функций происходит в определенной законом форме. При этом отношения между управленческими органами и иными субъектами носят бесконфликтный характер и реализуются посредством административных процедур составляющих «деятельность органов исполнительной власти...направленная на реализацию своих полномочий...» , Таким образом, административно-процессуальные нормы направлены на регламентацию порядка функционирования государственного аппарата и

О широком подходе к определению понятия «административный процесс» см. например, В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002, с. 14; Ю.А. Тихомиров «Административное право и процесс» Полный курс, М-2001; Д.Н, Бзхрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов «Административное право» М-2004, с. 585; 546-547; В.М. Манохин «Органы советского государственного управления», Саратов — 1962, с. 44-45; А,П. Алёхин, А,А. Кармолицкпй, Ю.М. Козлов «Административное право Российской Федерации», М-1997, с. 301; В.А. Лория «Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права», Тбилиси- 1974, с. 10; Ю.Н. Старилов «Административная юстиция. Теория. История, Перспективы», М-2001, с. 52-53.

²²См. С.С. Студеникин «Советское административное право», М-1949, с. 26.

²³См, И.М. Лазарев «Место административных процедур в системе административного процесса», // «Административное и информационное право (состояние и перспективы развития), М-2003, с. 209.

порядка охраны законных интересов и прав граждан, то есть совмещают процедурную и юрисдикционную функции²⁴.

Реализация административно-процессуальной функции органов исполнительной власти, как правило, предполагает инициативу соответствующих субъектов отношений. Например, для инициации процедуры лицензирования необходимо подать соответствующее заявление о предоставлении лицензии (и иные документы) в орган, выполняющий функции лицензирования соответствующего вида деятельности²⁵. Для осуществления надлежащей государственной регистрации юридического лица в уполномоченный государственный орган необходимо представить определённый комплект документов, указанный в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц»²⁶. Для начала процедуры необходимо произвести действие - подать в уполномоченный орган ряд установленных документов. Только после таких «инициативных» действий орган исполнительной власти со своей стороны начинает осуществлять действия по выполнению соответствующих функций. Все действия органов исполнительной власти, связанные с лицензированием, выдачей разрешений, регистрацией, с кашей точки зрения, справедливо отнести к административным процедурам. Посредством подобных действий реализуются функции государственных органов и права иных субъектов административного права.

В рамках административного процесса можно выделить лицензионные, регистрационные, разрешительные процедуры и такие виды производств, как судебное производство по делам из публичных правоотношений (в том числе судебное производство по делам из административных правонарушений), производство по жалобам и заявлениям граждан и внесудебное производство по делам из административных правонарушений. В литературе выделяются также иные виды процедур и производств в рамках административного процесса. Так, некоторые специалисты выделяют в административном процессе иные производства: по принятию нормативных актов государственного управления,

^:4См. И.И. Евтихнсв, В.А. Власов «Административное право СССР», М-1У46, с, 20.

^:іСм. Федеральный закон от 8 августа 2001 г.,№ І28-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» ст.

У. // СЗ РФ, 13 августа 2001, № 33 ч. 1 ст. 3430.

^иСм. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и

индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ, 13 августа 2001, № 33 (Часть 1), ст. 3431.

производство по делам о поощрениях, производство по дисциплинарным делам и др . Более того, в рамках административного процесса иногда выделяют административный правотворческий процесс, административно-правонаделительный процесс, административно-

юрисдикционныи процесс .

При «широком» толковании понятия «административный процесс» в его содержание включается не только административно-процедурная деятельность, но и юрисдикционная деятельность государственных органов. Причиной инициации административного процесса может быть и событие негативного (конфликтного) характера - совершение действий или принятие решений, нарушающих права граждан или совершение административного правонарушения. Получение данных о событии административного правонарушения является основанием для возбуждения производства (ст. 28.1. КоАП РФ), в свою очередь нарушение прав граждан решениями государственного органа является основанием для подачи заявления об обжаловании такого решения. Такая деятельность является последствием возникновения спорной, конфликтной ситуации и реализуется с помощью процессуальных механизмов. Так, при возникновении спора (или совершения правонарушения) происходит обращение к соответствующим процессуальным нормам, определяющим порядок поведения всех субъектов конфликтных отношений, независимо от инициатора их возникновения: физическое лицо, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо. При этом, причиной возникновения конфликтной ситуации всегда является нарушение прав и законных интересов той или иной стороны. В случае совершения административного правонарушения это нарушение правил, установленных законодательством по отношению к праву на занятие той или иной деятельностью или процессу её осуществления, общественного порядка и пр. (то есть нарушение интересов государства и прав его граждан). В иных случаях, например, при принятии неправомерного решения представителем государственной власти, нарушаются права и законные интересы тех лиц, в отношении которых принято данное решение. Таким образом, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти всегда направлена на

²⁷См. В.Д Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002, с. 124. ^аСм. Д.Н. Бахрах, Б,В. Россинский, Ю.Н. Старилов «Административное право» М-2004, с. 547; Д.Н. Бахрах «Ад мни истратив н ос право России», М-2002, с. 306.

восстановление нарушенных прав. Восстановить нарушенные незаконными действиями права в условиях правового государства можно только с использованием процессуальных правил, направленных на соблюдение в процессе привлечения к ответственности нарушителя прав и свобод последнего. Такие процессуальные правила содержатся в административно-процессуальных нормах, которые позволяют упорядочить деятельность органов исполнительной власти (или судебных органов в соответствующих случаях) по разрешению конфликтов в области административных отношений и ограничить возможный произвол властных структур.

В свою очередь, «узкое толкование» термина «административный процесс» связано с реализацией государственными органами возложенных на них юрисдикционных функций. Сторонники такого подхода относят к предмету административного процесса только те производства, которые связаны с конфликтной (спорной) ситуацией, то есть исключительно юрисдикционную сторону административных правоотношений, ограничивая при этом предмет административно-процессуальных отношений осуществлением государственными органами правоохранительных функций. «Основоположником» такой позиции можно назвать Н.Г. Салищеву, первой предложившей определение административного процесса как деятельности по разрешению споров между сторонами административных правоотношений, а также по применению мер административного принуждения²⁹. Подобной позиции придерживается и В.Ф. Фефилова, рассматривающая административный процесс как «правоприменительную властную деятельность государственных и иных организаций, коим представлены законом соответствующие полномочия на достижение не всякого, а строго определённого правового эффекта на разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях и деяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой административной опасности» ^с. Административный процесс при

См. Н.Г. Салнщева «Административный процесс в СССР», М-1984, с. 13. ^зсСм. В.Ф, Фефилова «Содержание понятий административного процесса и производства об административных правонарушениях» // В кн. «Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел», М-1984, с 141.

«узком» толковании содержания данного понятия представляет собой процесс реализации административно-юрнсдикционных функций уполномоченных государственных органов³¹ .

Обоснованность той или иной позиции до настоящего времени вызывает споры в научных кругах. По нашему мнению, учитывая разнообразные аспекты административных правоотношений представляется целесообразным руководствоваться в дальнейших исследованиях широким подходом к определению содержания понятия «административный процесс», отражающего как процедурный аспект административно-процессуальных отношений, так и юрисдикционныи аспект. При таком подходе получают отражение особенности административно-процессуальной деятельности, заключающиеся в повседневной реализации государственными органами своих функций, независимо от оснований их возникновения и предмета - конфликта или его отсутствия. Эта деятельность происходит в определенной законом процессуальной форме и качество такой процессуальной формы является показателем развития правовой системы государства в целом, поскольку отражает процессуальные механизмы защиты и реализации прав граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в их взаимоотношениях с государственной властью в лице отдельных органов - органов исполнительной власти. Такая позиция позволяет наиболее оптимально определить роль и значение административно-процессуальных норм. Исключая процедурный аспект осуществления деятельности государственных органов, по нашему мнению, складывается неверное представление о функциях процессуального регулирования управленческой деятельности и необоснованно сокращается предмет административно-процессуальных отношений.

«Узкое» толкование понятия «административный процесс» находит поддержку у многих других российских специалистов. См. например, А.Е. Лунев, «Административная отвстствсшюсть за правонарушения», М- 1961, с. 173; О.М. Якуба. «Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности», автореферат на соискание учёной степени д.ю.н. Харьков- 1964, с. 25-26; А.П. Клюшничснко, «Производство по делам о мелком хулиганстве» Киев- 1970, с. 37; И.А. Галаган «Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование», Воронеж - 1976, с. 27; А,А. Демин «Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации»/ Вестник Московского университета, серия II Право 1998, № 4, с. 18; Клейнман А.Ф, Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой. // Социалистическая законность, 1946 г., N 9.

Процессуальный механизм управленческой деятельности направлен на обеспечение соблюдения прав и свобод гражданина в процессе осуществления функций публичной власти. В силу специфики административных правоотношений, где властными полномочиями обладает лишь одна из сторон, а другая является «безвластным» субъектом, надлежащий процессуальный механизм обеспечения прав граждан и юридических лиц является основным уравновешивающим фактором, балансирующим данные отношения. Такой механизм защиты получает свою реализацию посредством административно-процессуальных норм, которые «направлены на проведение в жизнь материальных норм»³². Реализация материальных норм посредством процессуальных механизмов, закрепленных в административно-процессуальных нормах тем не менее, не дает оснований их отождествлять. Вряд ли можно согласиться с мнением Ю.М. Козлова: «Назначение этих правовых норм заключается не только в определении правил разрешения индивидуальных дел, но и самого характера таковых» . При таком подходе не учитывается различная правовая природа норм, а также тот факт, что «нормы процессуального права регулируют процессуальный порядок и процедуры практической реализации и исполнения уже установленных норм материального права» .

Материальные нормы административного права определяют характер и сущность отношении, а процессуальные нормы направлены на их практическую реализацию. Однако, процессуальный механизм приводится в действие лишь при наличии юридического факта или события, «приводящих в движение» такой механизм. Такие факты устанавливаются соответствующими материальными нормами права. В связи с этим, мы не можем согласиться с мнением о самостоятельном существовании многих институтов процессуального права независимо от материального права³⁵.

Процессуальные административно-правовые нормы и материальные

административно-правовые нормы представляют собой гармоничную структуру, однако, не

³²См, А.П. Коренев «Нормы административного права и их применение». Монография, М-1978, с.38.

"См. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право Российской Федерации», М-

20112, с. 279.

³¹См. B.C. Нсрсссянц «Общая теория права и государства», М-2000, с. 397.

³⁵См. А.В. Пошивайлова «Место административной юстиции в правовой материи» // Право и политика, 2003, №

И, с. 21.

приводящую к единству нормы процессуальные и материальные. В каждом отдельном институте материального административного права можно отметить процессуальные нормы³⁶. Однако, особенность административно-процессуальных норм состоит в исполнении «служебной роли» для реализации материально-правовых норм не только административного права, но и иных отраслей российского законодательства. В научных работах, посвященных исследованию административно-процессуальных норм, сформировалось «одностороннее» отношение к их назначению и прочной связи с материальным административным правом. Приоритет остается за мнением об их «неотделимости» от норм материального права: материальное право не может применяться без соблюдения норм процессуального права, а процессуальное право немыслимо без материального³⁷.

По нашему мнению, с помощью административно-процессуальных норм получают свою реализацию не только материальные нормы административного права, но и материальные нормы других правовых отраслей. Поскольку процесс реализации административного права направлен, в том числе, на реализацию правовых норм иных отраслей российского права. Учитывая неразрывную связь материальных и процессуальных норм, мы приходим к выводу о непосредственной связи административно-процессуальных норм с другими отраслями российского права. Так, отдельные нормы земельного законодательства (например, о необходимости получения разрешения на перевод лесных земель в другую категорию) реализуются посредством административно-процессуального механизма, в том числе для реализации положений указанной нормы необходимо получить заключение государственной экологической экспертизы , получение такого заключения осуществляется в административно-процедурном порядке. Право собственности на земельные участки подлежит государственной регистрации³⁹: процесс исполнения данной

³⁶См. Ю.Н. Старилов «Курс общего административного права» (т. ] «История науки. Предмет. Нормы.

Субъекты»), М-2002, с. 401,

³⁷См. А.П. Коренев «Вопросы административного процесса в деятельности органов милиции» // Актуальные

проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. Сборник научных трудов Академии

налоговой полиции ФСНП России, под общей редакции В,Г. Татаряна, М-2002, с, 10.

^3fl См. Лесной кодекс РФ от 29 января 17 №22-ФЗ, ст. 63//СЗ РФ, 03 февраля 1997, № 5, ст. 610.

³*См. Гражданский кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ, ст. 130 // СЗ РФ, 5 января 1994, № 32, ст. 3301;

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001, № 136-ФЗ, ст. 25 // СЗ РФ, 29 октября 2001, № 44, ст. 4147.

обязанности непосредственно связан с использованием административно-процедурных механизмов, состоящих из подачи соответствующей документации, процедуры их рассмотрения и принятия решения. Мы солидарны с мнением Н.Г. Салищевой: «Административно-процессуальные кормы действуют и в ходе применения норм земельного, гражданского, трудового и финансового права»⁴⁰. Таким образом, сущность административно-процессуальных норм заключается в реализации материальных норм нескольких отраслей права, и не сосредоточена исключительно на нормах административного права, «у административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования»⁴¹. Основанием возникновения административно-процессуального отношения может стать не только возникновение материального административно-правового отношения,

но и иных правоотношении, поскольку «административно-процессуальное

право...обслуживает материальные нормы многих отраслей права»⁴³.

В этой связи, нам представляется обоснованным мнение В.Д. Сорокина о том, что особенностью административно-процессуальных отношений является возникновение одновременно с возникновением материально-правового отношения⁴⁴. При этом, необходимо отметить, что возникновение административно-правовых отношений является одним из оснований возникновения административно-процессуальных отношений, однако не единственным. Основанием возникновения административно-процессуальных отношений также являются возникновение земельно-правовых отношений, финансово-правовых отношений, а также иных правовых отношений. К их числу могут быть отнесены те правовые отношения, которые возникают между органами исполнительной власти по поводу реализации возложенных на них функций государственного управления или при реализации своих полномочий по привлечению к административной ответственности. По мнению автора, определяющим фактором отнесения правовых отношений к ад министр ати в но-

^4ССм. Н.Г. Салищева «К вопросу об административном процессе в СССР» // «Вопросы советского

административного права на современном этапе» под ред. Ю.М. Козлова, М-1963, с. 135.

⁴¹ Си. «Административно-процессуальное право» Курс лекций, под ред. И.Ш. Килясханова, М-2004, с. 52.

⁴²См. там же с. 66-67.

⁴³См. Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов «Административное право», М-2004, с.551.

⁴⁴ См. В.Д Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002, с. 390,

процессуальным, является их содержание, а именно реализация функций государственного органа в той или иной сфере государственного управления (включая функции по привлечению к административной ответственности).

Таким образом, предмет регулирования административно-процессуальных норм, по нашему мнению, не может быть сведен к порядку реализации положений административного права. Следует признать, что административно-процессуальные нормы обладают собственным предметом регулирования, несколько выходящим по своему объему за рамки предмета регулирования административно-правовых норм материальных. По мнению автора, административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию комплекса правовых институтов и отраслей права. Такое утверждение, в свою очередь, позволяет нам сделать вывод об их особой роли в организации деятельности всех субъектов права по обеспечению режима законности в деятельности публичной власти, а также в реализации иными субъектами административных правоотношений своих прав и обязанностей. При этом необходимо учитывать и наличие собственных процессуальных механизмов иных отраслей, например, гражданско-процессуальных. Для защиты имущественных прав, в соответствии с целями и задачами такой защиты, часто бывает достаточно самостоятельных процессуально-правовых механизмов. По нашему мнению, здесь не возникает проблемы «двойных санкций»⁴ . В данном случае необходимо учитывать различие функций гражданско-правового регулирования (и метода гражданско-правового регулирования) с функциями административного регулирования общественных отношении (в том числе в сфере экономических, предпринимательских отношений). Функции гражданско-правового регулирования имущественных отношений заключаются в «оформлении» свободной воли сторон. Охрана имущественных отношений заключается в установлении невыгодных условий для нарушителя гражданско-правовой нормы. По своей природе гражданско-правовые отношения являются дисиозитивными и предоставляют их участникам право свободно выбирать варианты поведения. Необходимость административно-правового (и

См. Б.Б. Хапгельдыев «Основы кодификации советского административного права (Опыт систематизации по институту административной ответственности)». Дисс. на соикание ученой степени д.ю.и. Свердловск-1967, с. 41-42.

адми и истратив но-процессуального) регулирования гражданско-правовых отношений возникает в том случае, если свобода усмотрения участников диспозитивных отношений ограничена законом. Например, при регулировании предпринимательской деятельности государство осуществляет регулятивные функции (примером государственного регулирования предпринимательской деятельности может служить, в маетности, государственная регистрация предпринимателей). При этом используется императивный метод - то есть обязывание субъектов предпринимательской деятельности подвергнуться государственной регистрации. Таким образом, происходит совмещение диспозіттивного и императивного методов регулирования общественных отношений. В данном случае гражданско-правовые отношения регулируются административно-правовыми методами с помощью административно-процессуальных механизмов. Таким образом, административно-процессуальные нормы несколько отличаются от привычного понимания сущности процессуальных норм и их задач - реализации материально-правовых норм соответствующей отрасли законодательства. Предмет регулирования административно-процессуальных норм составляет не только реализация материально-правовых норм административного права, но и материально-правовых норм иных отраслей российского права.

Проанализировав положение административно-процессуальных норм в системе российского законодательства, необходимо уделить внимание внутренней структуре таких правовых норм. В структуре административно-процессуальной нормы в целом можно обнаружить все характерные признаки правовой нормы. К числу таких черт относятся:

6. Гипотеза или условие действия прав и обязанностей,

7. Диспозиция или взаимные права и обязанности участников отношений, регулируемых данной нормой права,

8. Санкция пли негативные последствия нарушения требований диспозиции и гипотезы.

По своей форме далеко не все нормы права соответствуют идеальной структуре, то есть далеко не все правовые нормы содержат в своём составе гипотезу, диспозицию и санкцию. Так, например, в структуре административно-процессуальных норм можно выделить:

а) диспозицию - «переводчик обязан явится по вызову судьи, органа, должностного лица, в
производстве которых находится дело об административном правонарушении (ч. 3 ст. 25.10
КоАП РФ)»,

б) гипотезу- «переводчик назначается судьёй, органом, должностным лицом в производстве
которых находится дело об административном правонарушении (ч, 2 ст. 25.10 КоАП РФ)»,

в) санкцию- «за отказ или за уклонение от исполнения обязанностей переводчик несёт
административную ответственность (ч. 5 ст. 25.10 КоАП РФ)».

В литературе встречается мнение о преимущественном составе процессуальных норм (в том числе, административно-процессуальных) из положений, относящихся к гипотезе -оснований процессуальных действий и к диспозиции - процессуальных прав и обязанностей участников процесса⁴ . Однако, несмотря на то, что далеко не все административно-процессуальные нормы содержат санкцию, необходимо отметить, что отсутствие санкции непосредственно в структуре отдельной административно-процессуальной нормы не всегда может расцениваться как её отсутствие. Поскольку в данном случае мы можем обнаружить санкцию данной нормы в иной административно-процессуальной норме того же акта. В качестве примера можно привести положения статьи 26.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, регулирующей взятие проб и образцов. В соответствии с указанной статьёй о взятии проб и образцов составляется протокол. Указание в части 3 данной статьи на применение к такому протоколу требований, аналогичных требованиям к протоколу об изъятии вещей и документов, автоматически распространяет на протокол о взятии проб и образцов все негативные последствия в случае несоблюдения формы протокола и несоответствия его содержания требованиям Кодекса РФ об административных правонарушениях, установленным в отношении протокола об изъятии вещей и документов. Следовательно, в структуре административно-процессуальных норм в целом, и процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях в частности, можно отметить характерные составляющие любой правовой нормы: диспозицию, гипотезу и санкцию.

'См. B.C. Нсрсссянц «Общая теория права и государства», М-2000, с.393.

Таким образом, учитывая свойства административно-процессуальной нормы, в целом,
можно представить её следующее определение. Административно-процессуальная норма -
правовая норма, регулирующая процессуальные аспекты осуществления управленческой
деятельности и, порядок разрешения индивидуальных дел и споров в сфере государственного
управления. Административно-процессуальная норма направлена на решение

«организационных» и коллизионных вопросов управленческой деятельности.

Столь «широкое» определение административно-процессуальной нормы обуславливает необходимость проведения классификации административно-процессуальных норм. В системе административно-процессуальных норм различаются определенные «подвиды», характеризующиеся общими чертами и при этом обладающие различиями- В частности, Ю.М. Козлов объединяет административно-процессуальные нормы в две большие группы: 1) административно-процессуальные нормы, регулирующие применение норм материального административного права в сфере организации аппарата государственного управления, 2) нормы, регулирующие юрнсдикционную деятельность органов государственного управления .

Н.Г, Салищева, в своей классификации административно-процессуальных норм выделяет: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел в связи с применением принуждения, 2) нормы, устанавливающие процессуальные гарантии привлечённого к административной ответственности лица, 3) нормы, определяющие порядок оформления процессуальных действий, 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения⁴⁸. По нашему мнению в представленной выше классификации происходит смешение стадий процесса, отдельных элементов административного процесса и общих принципов, то есть отсутствуют критерии классификации.

По нашему мнению, целесообразно провести классификацию административно-процессуальных норм по следующим основаниям:

"⁷См. Ю.М. Козлов «Предмет советского административного права», М- 1967, с. 92. ""См. Н.Г. Салищева «Административный процесс в СССР», М-1964, с. 36-37.

1) В зависимости от предмета регулирования;

нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях,

Нормы, регулирующие порядок рассмотрения заявлений и жалоб граждан,

Нормы, регулирующие административно-процедурное производство.

2. По объёму регулирования выделяются административно-процессуальные нормы, содержащие общие положения (определения) и нормы, регулирующие отдельный аспект отношений.

3. В зависимости от характера устанавливаемых требований (условности или безусловности таковых) административно-процессуальные нормы можно разделить на нормы императивные и диспозитивные. Императивной является норма, устанавливающая обязательный характер требований нормы, без возможности для участников административного процесса, выбрать наиболее подходящий для них вариант поведения в рамках правовых норм. К диспозитивным относятся нормы, позволяющие субъекту самостоятельно выбирать варианты собственного поведения в рамках отдельной ситуации,

4. По степени определённости содержания, административно-процессуальные нормы можно разделить на абсолютно определённые, условно определённые и бланкетные нормы. К числу абсолютно определённых административно-процессуальных норм можно отнести нормы, регламентирующие основания для отказа государственных органов в произведении того или иного действия. Перечень таких оснований всегда является закрытым и не может вызывать различных мнений по этому вопросу. Например, основанием для отказа в государственной регистрации юридического лица является: а) непредставление определенных законом необходимых для государственной регистрации документов; б) представления

документов в ненадлежащий регистрирующий орган .

5) В зависимости от субъекта применяющего соответствующую административно-
процессуальную норму:

-нормы, подлежащие применению в порядке судебного производства,

⁴⁹См. Федеральный закон от 08 августа 2001, №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» ч. 1 ст. 23 // СЗ РФ, 13 августа 2001, № 33 (часть 1) ст. 3431.

-нормы, применяемые в порядке внесудебного производства,

-нормы, которые могут быть применены как в порядке судебного производства, так и во

внесудебном производстве.

Учитывая вышеизложенное, автор приходит к выводу о том, что административно-процессуальные нормы характеризуются следующими свойствами (признаками):

1. общеобязательный характер (постоянно действующее правило поведения)

2. системность (особая структура)

3. наличие властного принуждения

4. формализованность (особая процедура создания и форма издания нормы).

Среди основных задач, решаемых посредством административно-процессуальных норм, можно выделить создание и функционирование механизма реализации управленческих отношений, в том числе реализация функции государственных органов по привлечению к административной ответственности. Круг вопросов, регулируемый административно-процессуальными нормами, значительно шире, чем спектр регулирования иными процессуальными нормами. Предметом регулирования административно-процессуальных норм является не только судопроизводство, но и внесудебный порядок привлечения к административной ответственности, а также административно-процедурная деятельность государственных органов, что подчеркивает значимость административно-процессуальных норм в системе российского законодательства.

Специфической особенностью административно-процессуальной нормы является обеспечение ею реализации комплекса материальных отраслей российского права, в отличие от иных норм процессуального права, «обслуживающих» одну правовую отрасль. Также, характерной особенностью административно-процессуальной нормы является её двусторонняя направленность, то есть регулирование не только административно-юрисдикционных аспектов управленческой деятельности, но и административно-процедурных. В этих особенностях проявляются отличия данной группы правовых процессуальных норм от иных процессуальных норм российского законодательства.

Нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях представляют собой группу норм, функционирующую в общей системе административно-процессуальных норм и

составляющую её неотъемлемую часть. Такие нормы являются инструментом реализации материальных административно-правовых норм об административной ответственности, ячейкой механизма привлечения к административной ответственности. Подтверждением данного вывода мы можем выявить в процессе сравнительно-правового анализа принципов административного процесса и принципов производства по делам об административных правонарушениях.

«Под принципами понимаются идеи, основные положения, которыми руководствуются как законодатель, конструирующий нормы административного права, так и исполнитель этих норм: правоприменительные органы, должностные лица, граждане»⁵⁰. К сожалению, при формировании нового законодательного акта - Кодекса РФ об административном правонарушении - недостаточно были учтены различия в принципах регулирования материально-правовых и процессуально-правовых отношений. Понятие «законодательство об административных правонарушениях» охватывает положения Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, принципы законодательства об административных правонарушениях распространяются на материальные и процессуальные отношения, возникающие в процессе привлечения к административной ответственности, К таким принципам законодатель относит принцип равенства перед законом, принцип презумпции невиновности, принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения, а также принцип отсутствия обратной силы закона, ухудшающего положения лица, привлекаемого к административной ответственности.

Иногда в литературе используется расширительное толкование принципов производства. И к указанным выше принципам относят дополнительно: принцип федерализма , принцип правовой охраны интересов государства⁵², принцип

См. К.С, Вельский «О принципах административного права. Административное права и административный процесс: старые и новые проблемы» // Государство и право, 1998, № 8, с. 7.

⁵¹ Си. «Административная ответственность в Российской Федерации» П.В. Анисимов, В.Д, Сішухин, А.В. Симухин, М-2004, с. 55-71.

заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса³, принцип своевременности выяснения обстоятельств⁵⁴. Отдельные авторы считают несостоятельными утверждения о независимости принципов административного права в целом. Так, С,Д. Князев утверждает, что они являются производными от конституционных (общеправовых) принципов. По мнению автора, такая позиция не достаточно обоснована, поскольку, требует признания несамостоятельности принципов отраслей права и признания их производными от конституционно-правовых принципов.

Некоторые специалисты относят к принципам административно-юрисдикциоиного процесса (в том числе производства по делам об административных правонарушениях) состязательность, в том значении, что стороны вправе представлять доказательства по делу и участвовать в их исследовании . Закреплять состязательность в качестве принципа производства по делу об административном правонарушении, по нашему мнению, не достаточно обоснованно. Во-первых, этому препятствует обязанность одной стороны, заинтересованной в исходе дела (потерпевшего) давать показания (если он привлекается к даче показаний в качестве свидетеля). Справедливо отмечает Б,В. Российский, что подобная ситуация однозначно не может быть предпосылкой для состязательности процесса и

См. В.Д. Симу хин «Принципы федерализма при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях» // Актуальные проблемы административного права России. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Омск-1999, с.135-138. Данный принцип трактуется как возможность для государственных органов участвовать в процессе в качестве стороны. По нашему мнению, такое положение не составляет сущности принципа производства, поскольку является частью правового статуса участников производства.

⁵³См. В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002, с. 46 ⁵"См. «Административно-процессуальное право», под ред. И.Ш. Килясханова, М-2004, с.270.

См, С.Д. Князев «Принципы российского административного права» // Сборник «Административное и информационное право» (состояние и перспективы развития) под ред. Н,Ю. Хаманевой, И.Л, Бачило М-2003, с. 28.

* См. О.В. Чекалина «Процессуальные права граждан в сфере административной юрисдикции» // «Административно-правовой статус гражданина» под ред. НЛО. Хаманевой, М-2004, с. 186.

равноправия сторон . С нашей точки зрения, состязательность должна быть исключена из системы принципов административно-процессуальной деятельности в целом. Наделение органов исполнительной власти (представляющей в производстве по делу об административном правонарушении сторону «обвинения») властными полномочиями дает ей неоспоримое преимущество перед иными участниками производства по делу об административном правонарушении. По этой причине, представляется, несостоятельным укоренять состязательность в качестве принципа построения административно-юрисдикционного процесса. Обладая определенными преимуществами ввиду своего должностного положения, представители органов исполнительной власти должны осуществлять формирование доказательной базы с той тщательностью, которая не может быть подвергнута сомнению судом.

Как правило, принципы производства рассматриваются исключительно в рамках принципов административного права в целом, и здесь возникает вопрос о соотношении принципов административного права и принципов производства, то есть принципов административно-процессуального характера. В настоящее время их соотношение рассматривается как соотношение общего (принципы административного права) и частного (принципы административного процесса). Однако, динамичное развитие процессуальных норм требует выделения их в самостоятельную отрасль, приведения их в надлежащую систему, независимую от системы материального административного права. Справедливо суждение В.Д. Сорокина «административный процесс в целом и составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности» . По нашему мнению, при попытке единовременного регулирования материальных и процессуальных основ административной ответственности утрачивается специфика процессуальной деятельности.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях, закрепленные Кодексом РФ об административных правонарушениях, в настоящее время

⁵⁷См, Б.В. Российский «Проблемы соблюдения конституционных прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях» // «Административное и информационное право» (состояние и перспективы развития) подред Н.Ю. Хаманевой, М-2003, с. 168. ^5кСм, В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002, с. 38

представляют собой базу для надлежащего развития административно-процессуального законодательства в части регулирования порядка производства по делам об административном правонарушении, с их помощью происходит становление отрасли административно-процессуального права и развитие правоотношений в данной сфере. Так, определив и закрепив надлежащие принципы производства, законодатель обеспечивает соответствие уровня российского правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях мировому уровню, обеспечивая тем самым защиту прав человека и гражданина в Российской Федерации в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

Принципы производства по делу об административном правонарушении, получившие свое отражение в соответствующих нормах КоАП РФ, имеют базовое значение в том смысле, что определяют не только существо процессуального регулирования, но и возможности ограничения для субъектов законодательной деятельности осуществлять правотворчество и нормотворчество в области определения порядка производства по делам об административных правонарушениях. Таким ограничением является отнесение права устанавливать порядок производства по делам об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации (п.4 ч,1 ст. 1.3. КоАП РФ). При этом, вызывает сомнения правомерность закрепления за Российской Федерацией исключительного права определения порядка производства по делам об административных правонарушения и порядка исполнения постановлении о назначении административных наказаний, установленных п. 4 и 5 ч.1 ст. 1.3. КоАП РФ. Такое положение вступает в противоречие с указанным положением Конституции России. Применяя буквальное толкование текста Конституции России отнесение к предмету совместного ведения России и субъектов Российской Федерации административно-процессуального законодательства, производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний, также относятся к предмету совместного ведения, поскольку являются институтами административно-процессуального законодательства. Некоторые специалисты для решения данной проблемы в период разработки Кодекса РФ об административных правонарушениях, предлагали принять Основы законодательства Российской Федерации об

административных правонарушениях, включающих административно-процессуальные нормы и материальные правовые нормы. В свою очередь, субъекты могут принимать собственные акты, основанные на положениях Основ административного законодательства России, а также учитывающих специфику регионов. В качестве альтернативы предлагалось принятие Административного кодекса России, нового, который будет дополняться законами субъектов⁵⁹. По нашему мнению, оба обозначенных пути не решили бы проблемы отсутствия единого правового поля в области регулирования административных и административно-процессуальных отношений.

Учитывая положения Конституции РФ, закрепившей место административно-процессуального законодательства в российской правовой системе, представляется необоснованным применение принципов административного права к административно-процессуальным отношениям. Необходимо разделять принципы административного права и административного процесса, несмотря на то, что основа их находится в одном акте - в Конституции Российской Федерации. Постановка данного вопроса требует чёткого понимания сущности административно-правовой и административно-процессуальной деятельности, принципиальным различием которых является наличие формулы «власть -подчинение» в административно-правовых отношениях и отсутствие её в административно-процессуальных отношениях. Существование универсальных принципов не оправдывает отождествления различных по своей природе институтов.

Принципы административного процесса в равной степени распространяются на все производства в рамках адми н истратив но- процессуальной деятельности, в том числе производство по делам об административных правонарушениях. В данном случае применимо соотношение «часть - целое», в которой административный процесс является родовым понятием. Рассмотрев принципы административного процесса, выделенные учеными, исследующими данную проблему, можно сделать выводы о наличии нескольких общих «идей» в отношении определения принципов административно-процессуальной

⁵⁹См. В.В. Александров «Некоторые проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях» // Актуальные проблемы административного права России» Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Омск-1999, с. 47-56,

деятельности. К таким «идеям» относятся: законность, гласность, национальный язык производства, равенство сторон, оперативность и экономичность, принцип материальной истины, охрана прав и интересов участников производства, ответственность уполномоченных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение, состязательность .

Помимо «общих идей» отдельные специалисты выделяют специальные принципы, которые не могут быть включены в общую систему принципов производства. Так, например, принцип охраны прав и интересов участников производства. По нашему мнению, включение такого принципа как охрана прав и интересов участников производства в систему принципов производства является необоснованным. Поскольку охрана прав и интересов участников производства является составной частью принципа законности: соблюдение закона в процессе производства направлено именно на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Принцип законности получает свою реализацию путем соблюдения законодательства в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Этот принцип является универсальным и распространяется не только на административно-процессуальные отношения, но и на все иные правоотношения и базируется на обязанности каждого гражданина и юридического лица действовать в рамках закона. При этом, принцип законности принимает «раздвоенную» форму: материального и процессуального характера. Так, к материальной части принципа законности относятся применение соответствующей нормы материального права, а к процессуальной части относится соблюдение установленной законом процедуры. По отношению к производству по делам об административных правонарушениях принцип законности представляет собой деятельность уполномоченных органов, связанную с применением процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях или норм соответствующих административно-процессуальных актов

^ЙОСм. например, А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М, Козлов «Административное право Российской Федерации» М-2002, с. 286-287; Н.Г. Салищева «Административный процесс в СССР» М-1964, с.47-48; А.П. Коренев «Административное право России», учебник ч. 1 М-19%, с. 214; В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право» СПб-2002, с. 46-49; Ю.А. Тихомиров «Административное право и процесс». Полный курс. М-2001, с. 595-596; А.К. Костылев «Административная юрисдикция: проблемы, поиски, решения» Учебное пособие, Тюмень-2001, с. 28-30, 93-96; В.Г. Розснфельд, Ю.Н. Старилов «Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс» Воронеж-1993, с. 70.

субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях, напрямую исходит из необходимости осуществления защиты законных интересов и прав граждан и юридических лиц, в том числе в сфере административно-процессуальных отношений. Реализуя государственную политику по привлечению правонарушителей к административной ответственности, уполномоченные лица обязаны неукоснительно соблюдать процедуру привлечения к административной ответственности, в том числе учитывать и охранять права и интересы граждан и юридических лиц.

Впрочем, на реализацию прав и законных интересов граждан и юридических лиц направлены и иные принципы производства по делам об административных правонарушениях, в том числа принцип равенства участников производства. Статья 19 Конституции России предоставляет каждому гражданину равные права, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расової!, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Именно здесь берёт начало принцип производства по делам об административных правонарушениях - равенство участников производства. Сущность процессуального равенства участников заключается в возможности использования одинаковых правовых средств для реализации прав и обязанностей. Так, правом предъявления ходатайств обладает как лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, так и потерпевший.

По нашему мнению, развитие законодательства в области административного процесса в целом, и производства по делам об административных правонарушениях, сдерживает отсутствие принципа единства процесса, независимо от вида производства в рамках процесса. Данный принцип отражает особенности построения взаимоотношений участников всех производств в рамках административного процесса. Принцип единства административного процесса, независимо от вида производства, заключается в едином подходе к регулированию всех административно-процессуальных отношений, что, в свою очередь, позволит обеспечить

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

надлежащую реализацию административно-процессуальных норм. Практика применения процессуальных норм КоАП РФ демонстрирует необходимость максимального унифицирования процессуальных норм, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности. Ошибки в применении процессуальных норм КоАП РФ, в частности, обусловлены существованием параллельных материальных административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе привлечения к административной ответственности. Например, налогоплательщик добровольно уплатил штраф при предъявлении соответствующего требования налоговых органов, однако, при этом был составлен протокол об административном правонарушении. Мировой судья г. Москвы, при рассмотрении дела вынес постановление о назначении административного наказания в виде штрафа за совершение административного правонарушения (несмотря на то, что гражданин добровольно уплатил штраф за совершение налогового правонарушения), мотивируя это тем, что налоговая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, и ссылаясь на ст. 1.1. КоАП РФ⁶¹. Данной ситуации удалось бы избежать в случае отнесения производства по делам из нарушений законодательства о налогах и сборах к производству по делам об административных правонарушениях, В таком случае к «налоговой ответственности» привлекались бы на основании акта налогового органа о привлечении к административной ответственности, не используя при этом в ряде случаев положения Налогового кодекса РФ, а рассматривая такие правонарушения как виды административных правонарушений и соответственно обращаясь к источнику норм о порядке привлечения к административной ответственности - Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Существенное место в системе принципов производства по делу об административном правонарушении занимает презумпция невиновности. Данный принцип «пришел» из материального административного права и получил реализацию, в частности, посредством возложения бремени доказывания вины лица, в отношении которого ведётся производство, на

⁶¹ Случай ошибочного применения нормы КоАП РФ описан О.В, Пайковой в статье «Проблемы защиты прав гразвдан в производстве по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов». // «Административно-правовой статус гражданина» под ред. Н.Ю. Хамансвой, М-2004, с. 1У2

государственный орган, уполномоченный на рассмотрение дела об административном правонарушении. В административно-процессуальных отношениях презумпция невиновности имеет важнейшее значение. Посредством законодательного закрепления данного принципа устанавливается определенный баланс между органами государственной власти, обладающими определенным комплексом властных полномочий и гражданином или юридическим лицом, таковым не обладающими. Презумпция невиновности является процессуальным средством защиты перед властными органами. По нашему мнению, распространение принципа презумпции невиновности и на юридических лиц является необходимой и базовой гарантией в производстве по делу об административном правонарушении. «Распространение этих положений..,на статус привлекаемых к административной ответственности свидетельствует о дальнейшем внедрении демократических и общеправовых принципов, в том числе и международных, в процесс применения административной ответственности, что полностью соответствует современным тенденциям развития российского общества и государства»'⁶².

В целом, процессуальные нормы КоАП РФ формируют базу, направленную на создание условий, обеспечивающих реализацию прав граждан. В этом смысле справедливо отмечают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, что «перемещен акцент с охраны интересов государства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, человека» . Такая направленность находит свое отражение и в принципах производства по делам об административных правонарушениях. Посредством внедрения принципа презумпции невиновности в систему принципов производства по делам об административных правонарушениях, можно констатировать достижение определенной унификации административно-процессуальных принципов. С нашей точки зрения, такой принцип наиболее актуален для производства по делам об административных правонарушениях и дел, возникающих из жалоб граждан. Дела по жалобам граждан, рассматриваемые судами и вышестоящими органами в соответствии с положениями закона РФ от 27.04.1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и

⁶²См. «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях» под ред. Ю.М.

Кочлова, М-2002, с. 38.

⁶³См. Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский «Административное право» Учебник, М-2004, с. 227.

решений, нарушающих права и свободы граждан" составляют самостоятельное производство в рамках административного процесса, однако, при их рассмотрении и разрешении субъекты административной юрисдикции фактически руководствуются едиными принципами наряду с производством по делам об административных правонарушениях.

Принцип открытости (гласности) производства является универсальным принципом процессуального законодательства. В производстве по делам об административных правонарушениях он получает свою реализацию посредством допуска граждан на процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях (за исключением тех случаев, когда судья или иное уполномоченное лицо принимает решение о закрытом слушании дела в связи с возможностью разглашения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны). Данный принцип направлен на исключение из практики «закрытых» процессов, направленных на принятие решения посредством непредоставления информации участникам процесса и, как следствие, невозможности надлежащим образом реализовать свои права. Производство должно происходить открыто, в условиях надлежащего информирования граждан и юридических лиц. Обязанностью органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, является предоставление материалов дела для ознакомления участниками производства. Однако, к сожалению, «часто постановление по делу принимается не на открытом заседании, иногда не составляется протокол об административном правонарушении, в отдельных случаях допускается наложение административного взыскания на месте правонарушения» . Таким образом, практическая реализация данного принципа не всегда происходит надлежащим образом.

Принцип ведения производства на национальном языке также направлен на реализацию прав граждан и юридических лиц на защиту своих прав и законных интересов. Представляется, что основным условием реализации прав граждан и юридических лиц является понимание существа осуществляемых действий и, соответственно, последующей возможности реагирования на них. Ведение производства на национальном языке является

^ыСм. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (С изм. от 14.12.1995 г.). II Сік РФ выпуск 8, 1993, ст. 117.

⁶ См. В.Г, Рочснфельд, Ю.Н. Старилов «Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс», Воропеж-1993, с. 71.

следствием права каждого на пользование родным языком, закрепленным ст. 26 Конституции России, рассматриваемый принцип традиционно является продолжением конституционного положения и одним из принципов процессуальных отраслей права.

Принцип объективной истины составляет сущность процессуального принципа, характерного в равной степени для всех производств, составляющих административный процесс, а также иных процессуальных отраслей российского законодательства. Данный принцип отражает необходимость всестороннего и полного выяснения обстоятельств каждого отдельного дела и тщательного исследования доказательной базы. «В каждом конкретном случае рассмотрения дела об административном проступке уполномоченные органы обязаны основывать свои выводы на фактах реальной действительности» ^6б. В этом заключается сущность объективной истины - выявить реальную действительность на момент совершения правонарушения и на её основе принять правильное решение по делу. При этом поиски объективной истины связаны не только с принятием решения по делу, но и отдельными стадиями рассмотрения дела. Так, справедливо отмечается в Письме Государственного таможенного комитета РФ «система методов, используемых при проведении расследования, в которой они связаны между собой как единое целое и подчинены цели установления истины по делу, образует методику административного расследования»^б7.

Особый интерес представляет принцип оперативности и экономичности. Административный процесс направлен на минимизацию усилий, затрат и времени участников процесса на разрешение возникшего спора, реализации своих прав, или исполнения своих обязанностей. По этой причине производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе оперативности и экономичности. Данный принцип проявляется в определении сроков, в течение которых должны быть произведены те или иные процессуальные действия в рамках производства по делу об административном правонарушении, а также общих сроков производства. Так, общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении составляет 15 дней (ч.1 ст. 29.6. КоАП РФ), а дела об

⁶⁶См. А.К. Костылев «Административная юрисдикция: проблемы, поиски, решения» Учебное пособие, Тюмснь-2001, с. 29

⁶⁷См. Письмо ГТК РФ от 19 декабря 2002 г. № 01-06/ 50295 «О направлении основных положений методики административного расследования» // СПС «Гарант».

административных правонарушениях, влекущих административный арест, рассматриваются в день получения уполномоченным на рассмотрение такого дела лицом, соответствующего протокола (ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ). Для сравнения: общий срок рассмотрения дела в суде общей юрисдикции составляет 2 месяца, при производстве мирового суда 1 месяц (ч. 1 ст. 154 ГПК РФ), срок рассмотрения дела в арбитражном суде один месяц (ст. 152 АПК РФ), В свою очередь, при рассмотрении дел об административных правонарушениях применяются сроки, определенные КоАП РФ, что существенно сокращает срок рассмотрения дела в сравнении с иными категориями дел. Представляется, что минимизация сроков рассмотрения дела об административном правонарушении является значительным преимуществом такой процессуальной формы перед иными.

Принцип ответственности уполномоченных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение представляет собой одну из форм ответственности государства перед гражданином и юридическим лицом. Данный принцип направлен на реализацию и охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Ответственность за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение является способом борьбы с неправомерными и необоснованными решениями и нарушениями порядка производства по делам об административных правонарушениях со стороны лиц, уполномоченных на рассмотрение такой категории дел. Данный принцип характеризует производство по делам об административных правонарушениях как часть демократичной системы законодательства, направленного на поддержание законности и правопорядка в Российской Федерации. Механизм ответственности уполномоченных лиц имеет тройственную структуру. Гражданин, который считает, что действия уполномоченных лиц государственных органов в процессе рассмотрения дела или исполнения постановлении, не соответствовали закону, вправе обратиться с соответствующей жалобой в вышестоящий орган⁶⁸, к прокурору⁶⁹, а также

^6К См, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-V1I «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в редакции от 04 марта 1980 г. (с изм. и дополнениями от 02.02.1988 г.) //Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, N 17, ст. 143.

⁶⁰ См, Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366, с последующими изменениями.

обратиться в судебные органы . Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях неотрывно связано с иными административно-процессуальными механизмами, действующими одновременно с Кодексом РФ об административных правонарушениях и принцип ответственности уполномоченных лиц получает реализацию в производстве по делам об административных правонарушениях посредством закрепления соответствующих положений не только в КоАП РФ, но и иных административно-процессуальных актах.

Таким образом, в качестве принципов производства по делам об административных правонарушениях, можно рассматривать следующие положения:

1. Законность;

2. Равенство участников производства;

3. Распространение принципов административного процесса на производство по делам об административных правонарушениях;

4. Презумпция невиновности;

5. Гласность производства;

6. Национальный язык производства;

7. Принцип объективной истины;

8. Оперативность и экономичность;

9. Ответственность уполномоченных лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Соблюдение данных принципов при последующем формировании норм производства по делам об административных правонарушениях и их практическая реализация являются центральной задачей административно-процессуального права и правоприменителей. Именно от качества и степени проникновения принципов в содержание соответствующих норм и правоприменительную деятельность зависит конечный результат производства по делу об административном правонарушении.

См. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14,12.1995 N 197-ФЗ) СЗАРФ, выпуск VIII, 1993, ст. 117.

Процессуальный порядок производства по делу об административном правонарушении определяется положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях и соответствующими актами федеральных органов исполнительной власти, конкретизирующими отдельные положения КоАП РФ. Данное положение имеет принципиальное значение в условиях федеративного государства, поскольку позволяет устранить, с нашей точки зрения, «ошибку», допущенную при разработке и принятии Конституции РФ, выразившуюся в отнесении административно-процессуального законодательства к предметам совместного ведения (п.«ю>, ч.І ст. 72 Конституции РФ). Негативными последствиями такого явления являются в том числе децентрализация деятельности исполнительной власти, отсутствие единого подхода к установлению соответствующих административных производств и процедур, проблема «борьбы за компетенцию», рост произвола чиновника, мотивирующего свои действия «административным усмотрением» '.

Правила, установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях являются основополагающими по отношению к законодательству субъектов Российской Федерации. Положение Кодекса РФ об административных правонарушениях о составе законодательства об административных правонарушениях, включающего КоАП РФ и соответствующие законы субъектов РФ, можно рассматривать как реализацию Конституционного положения о предметах совместного ведения России и субъектов Российской Федерации. Положение статьи 72 Конституции России, закрепившей право субъектов Российской Федерации на осуществление правотворчества в сфере административного и административно-процессуального законодательства, ограничило свободу усмотрения разработчиков при создании Кодекса РФ об административных правонарушениях. Таким образом, система принципов административного процесса в целом и производства по делам об административных правонарушениях основана на конституционных положениях и учитывает особенности регулирования отношений,

См. А.В. Минашкин «Административно-процессуальное законодательство: понятие, источники, система» Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н., М-2003, с. 100.

возникающих как в связи с осуществлением процедурных управленческой деятельности, так и деятельности, носящей юрисдикционный характер.

Управленческая деятельность не всегда носит процедурный, «повседневный» характер, значительную её часть составляют действия, направленные на привлечение к административной ответственности. Формой реализации управленческой деятельности такого вида является производство по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях выполняет две функции. Прежде всего, производство по делам об административных правонарушениях направлено на привлечение правонарушителей к административной ответственности. Второй, равной но значению функцией, является обеспечение прав физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности. Таким образом, мы солидарны с мнением М.С. Студешжиной о том, что само существование таких процессуальных норм «играет превентивную роль⁷²» и направлено на установление режима законности в отношениях, возникающих в процессе реализации норм об административной ответственности.

^7!См. М.С. Студсникина «Законодательство об административной ответственности и проблемы его кодификации», Авторсф. дисс. на соиск. учёной степени к.ю.н. ВНИИСЗ, М-1%8, с. 3.

2. Кодекс РФ об административных правонарушениях как источник административно-процессуальных норм.

Кодекс РФ об административных правонарушениях является кодификационным актом, систематизировавшим правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с привлечением нарушителей к административной ответственности. Рассматриваемый законодательный акт является одним из немногих федеральных кодификационных актов, совмещающих материальные нормы, в части закрепления положений об административной ответственности и процессуальные нормы, касающиеся порядка их реализации, что приводит некоторых специалистов к выводу о гармоничной связи двух подотраслей материального административного права и административно-процессуального права .

При формировании Кодекса РФ об административных правонарушениях, в части его структуры, руководствовались логикой практического удобства применения норм, на этот факт указывает Н.Г. Салищева: «объединение всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности даёт возможность правоприменителям лучше ориентироваться в соответствующих правилах»⁴. Так, в случае выявления факта административного правонарушения, применению подлежат нормы одного законодательного акта для осуществления квалификации административного правонарушения, фиксации обстоятельств его совершения и порядка привлечения правонарушителя к административной ответственности. Целесообразность такой систематизации правовых норм поддерживает и М.С. Студеникина: «объективным основанием для комплексной кодификации материальных и процессуальных предписаний в едином законодательном акте является существующая между ними тесная взаимосвязь»⁷⁵.

См. Д.Н. Бахрах «Административное право России», М-2002, с. 32 '⁴См. Н,Г, Салищева «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Вводный». М-2002, с. 4.

⁷⁵См, М.С. Студсникина «Законодательство об административной ответственности и проблемы его кодификации» Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н, М-1967, ВНИИЗС, с, 289.

Тем не менее, при формировании Кодекса РФ об административных правонарушениях разработчики рассматривали возможность раздельной кодификации материально-правовых норм и процессуально-правовых норм⁷⁶. «КоАП РФ - акт комплексной кодификации норм материального и процессуального права. Определяющим фактором для такого решения послужило особое (по сравнению с другими отраслями права) соотношение материальных и процессуальных норм. ...применительно к административному праву., всё ещё типично их тесное переплетение», так объясняет М.С. Студеникина кодификацию материально-правовых и процессуально-правовых норм в одном акте . Кодекс закрепил «федеральные» составы административных правонарушений и процессуальный порядок привлечения к ответственности за совершение административных правонарушений, что позволило специалистам отметить: «создана единая кодификационная база административной ответственности в России. Это создает большую определенность в закреплении административно-правовых запретов., делает более законной деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных

правонарушениях».

При рассмотрении вопроса о месте Кодекса РФ об административных правонарушениях в системе законодательных актов Российской Федерации, возникает неопределенность, связанная с тем, что отнесение КоАП РФ к актам материального административного права не обоснованно ввиду наличия в нем процессуальных норм, в то же время данный акт нельзя отнести к процессуальным актам, ввиду наличия материально-правовых норм в его составе. КоАП РФ содержит материально-правовые нормы, устанавливающие виды административных правонарушений и ответственность за их совершение, а также нормы, регулирующие порядок производства по делам об

См. М,С. Студеникина «Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях» // Закон, 2004, № 07 с. 8; НЛО. Хаманева «Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве» // Гражданин и право, 2002, № 09/10, с. 13.

⁷⁷См. М.С. Студеникина «Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях» // Закон ,2004, № 07 с. 8.

⁷⁸См. А.П. Шсргин «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях», М-2002, с. 4.

административных правонарушениях, которые являются составной частью административного процессуального законодательства.

В свою очередь административный процесс (административно-процессуальное право) является подотраслью административного права (по мнению Ю.А. Тихомирова⁷⁹ и ряда других специалистов⁸⁰). Например, Ю.Н. Старилов включает административный процесс в предмет административно-правовой науки. Ряд других специалистов относит административный процесс к самостоятельной процессуальной отрасли права⁸². Таким образом, КоАП РФ допустимо отнести к актам административного и административно-процессуального законодательства.

К сожалению, законодательство не дает четкого ответа о месте Кодекса РФ об административных правонарушениях в системе правовых актов. Сам КоАП РФ определяет своё место как часть законодательства об административных правонарушениях, «состоящего из настоящего Кодекса» согласно ст. 1.1. КоАП РФ. Данная формулировка вызывает ряд вопросов. Во-первых, «законодательство об административных правонарушениях» представляется термином с недостаточно четким определением его содержания, вероятно, КоАП РФ подразумевает под такой формулировкой институт административной ответственности. Во-вторых, по нашему мнению, КоАП РФ не вправе указывать на свое «особое» приоритетное положение по отношению к иным законодательным актам. Кодекс это не самостоятельный законодательный акт, а способ систематизации правовых норм одного вида, регулирующих один предмет. Кодификация представляется «высшей формой систематизации»⁸³. При таком способе систематизации осуществляется не только

^7ВСм. Ю.А. Тихомиров «Административное право и процесс», Полный курс. М-2001, с. 68.

^ксСм. например, Ю.Н. Старилов «Курс общего административного права» Т. 1 «История. Наука. Предмет.

Нормы. Субъекты». М-2002, с. 334.

^6,Си. Ю.Н. Старилов «Курс общего административного права» Т. 1 «История. Наука. Предмет. Нормы.

Субъекты». М-2002, с. 4,

^8!См. например, В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-

2002 г. С. 346, И.В. Панова «Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации»,

Саратов-2001., Приволжское книжное издание, с. 77.

^8ЭСм. см. Б,Б, Хангсльдыев «Основы кодификации советского административного права (Опыт систематизации

по институту административной ответственности)», Дисс. на соискание ученой степени д.ю.н. Свсрдловск-1%7,

с. Зв.

структурирование правовых норм, но и их коренная переработка, то есть фактически приведение группы правовых норм в унифицированное состояние*⁴. В рассматриваемом законодательном акте была предпринята попытка унифицировать правовые нормы, регулирующие отношения, которые возникают в процессе привлечения к административной ответственности. В том числе материальные отношения - определения видов административных правонарушений и процессуальные - закрепление порядка привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений.

Кодификационный акт представляет собой «упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений» . По нашему мнению, систематизация единообразных правовых норм в одном акте не дает оснований провозглашать приоритет такого акта по отношению к иным нормам. Даже в том случае, если в результате кодификации был создан новый акт, содержащий в своем составе и «старые» предписания и обновленный нормативный материал такой акт является «формой», а не содержанием. К сожалению, российское законодательство не позволяет осуществить иное толкование кодификационной формы существования правовых норм. Поэтому справедливо «недовольство» Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной: «Долгие годы не принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому

Of?

провозглашать свое верховенство» .

При формировании акта, содержащего материально-правовые нормы и процессуально-правовые нормы, законодатель несколько отходит от привычных оснований систематизации правовых норм. Такая система основана на проведении систематизации правовых норм, имеющих одинаковую правовую природу и один предмет регулирования. Основным критерием систематизации правовых норм в форме кодификации, является общность предмета регулирования конкретными правовыми нормами. К сожалению, в российском

^и См. «Теория государства и права» под ред. Лазарев В.В., Липень СВ. М-2004, с. 297.

**⁵См. «Теория права и государства» под ред. В,В. Лазарева, М-2001,, с. 226.

*⁶См. Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина «О кодификации и кодексах» // Журнал российского права, 2002, № 03, с.

законодательстве в целом наметилась тенденция к кодификации правовых норм, имеющих не только различную природу, но и неоднородный предмет регулирования. Так, например, в Налоговом кодексе РФ систематизированы правовые нормы, касающиеся не только определения основ налоговой системы Российской Федерации, закрепления видов налогов и сборов, но и процессуальные нормы, регулирующие иной предмет- производство по делам о налоговых правонарушениях.

В связи с этим, возникает вопрос какими принципами руководствовался законодатель при систематизации рассматриваемых правовых норм в форме кодификации. Так, в научной литературе отмечаются следующие характерные черты кодекса как правового акта. К числу таких характеристик относятся: полнота регулирования какой-либо сферы, единообразие регулирования, закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, отражение крупных юридических теорий и концепций⁸⁷. Существующие концептуальные научные разработки в сфере административного и административно-процессуального права предполагают развитие отрасли административного процессуального права путем формирования самостоятельной правовой отрасли, а также разработки законодательных актов, систематизирующих группы норм в рамках определенных административно-процессуальных правоотношений. Научные исследования, представленные В.Д. Сорокиным, Ю.А. Тихомировым и другими специалистами, отражают назревшую необходимость формирования самостоятельного законодательного акта, систематизирующего административно-процессуальные нормы, при этом предлагаемые пути можно условно разделить на несколько основных «идей» проведения такой систематизации.

Первая идея состоит в проведении систематизации всех административно-процессуальных норм в одном акте, (на необходимость разработки такого акта, обозначенного как «основы административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» указывал профессор В.Д. Сорокин в 2002 году, одновременно с вступлением в силу КоАП РФ ), при этом разработка и принятие акта,

См. там же, с. 48.

См. В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право», СПб-2002., с. 423.

закрепляющего нормы административного судопроизводства признается самостоятельным направлением развития административного процесса.

Вторая идея предполагает создание системы административно-процессуального законодательства путем формирования нескольких актов, в том числе Основ административно-процессуального законодательства, Закона о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти, Закона о порядке предоставления информации гражданам органами исполнительной власти, Закона о порядке рассмотрения споров о компетенции органов исполнительной власти, обновленный КоАП в части закрепления принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений, Кодекс административного судопроизводства. О целесообразности формирования такой системы административно-процессуального законодательства говорил профессор Ю.А. Тихомиров в 2001 году⁸⁹.

Получается, что при разработке Кодекса РФ об административных правонарушениях

был использован «старый» путь, апробированный КоАП РСФСР - систематизация

единовременно материальных и процессуальных норм. Таким образом, производство по

делам об административных правонарушениях развивается в «отрыве» от научных

разработок, что «в свого очередь несколько отодвигает назад процесс развития

административно-процессуального права»⁹⁰. Такой подход представляется неоправданным.

Определяющим фактором развития правовой системы любой страны является внедрение

новейших научных разработок в систему законодательства. Особенно важно применение

таких научных исследований в условиях формирования новой правовой отрасли или

отдельного её института. Одной из актуальнейших проблем административного права России

является кодификация административно-процессуальных норм, справедливо отмечает А.П.

Коренев⁹¹. Однако, по нашему мнению, для проведения какой-либо кодификации

административно-процессуальных норм необходимо четкое научное обоснование проведения

^В9См. Ю.А. Тихомиров «Административное право и процесс» Полный курс, М-200І, с. 583.

*См. А.К. Костылсв «Административная юрисдикция: проблемы, поиски, решения». Учебное пособие, Тюмень-

2001, с. 27.

⁵¹ Си. А. П. Коренев «Актуальные проблемы науки административного права» // Материалы Всероссийской

научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права России», Омск-1999, с. 8.

такой кодификации, которое обозначит цели, задачи и принципы проведения такой кодификации.

Производство по делам об административных правонарушениях как единственное производство, нормы которого более или менее систематизированы в рамках одного акта, продемонстрировало определённый шаг законодателя в направлении систематизации административно-процессуальных норм. Однако, проведение такой кодификации не совсем удачно вписывается в общее направление систематизации административно-процессуального законодательства, так как структура Кодекса РФ об административных правонарушениях отражает не современные взгляды на законодательство об административной ответственности и процессуальные формы её реализации. По нашему мнению, способ, используемый законодателем для оформления такой систематизации, в настоящее время не отвечает потребностям унификации административно-процессуальных норм. Такая унификация направлена, в том числе, на самостоятельное регулирование процессуальных отношений, «в отрыве» от материально-правового регулирования. При этом не был учтен основной критерий систематизации - единство предмета и метода регулирования.

Отсутствие единой законодательной концепции развития административно-процессуального права влечёт за собой хаотичное развитие отрасли, что проявляется, в частности, в определении административно-процессуальных правил различными правовыми актами. Представляется, что одним из направлений развития административно-процессуального законодательства является проведение унификации административно-процессуального регулирования, используя при этом современные научные концепции, основанные, в том числе, на практических особенностях применения административно-процессуальных правовых норм.

Нам представляется обоснованным в рамках систематизации административно-процессуальных норм в целом, закрепить разграничение предметов ведения судов и иных органов государственной власти. По нашему мнению, одним из «тормозящих» моментов развития административного процесса является именно попытка совмещения в едином акте правил судебного и внесудебного порядка производства. Очевидна целесообразность их разделения и отнесения к различным правовым актам. Прежде всего, самостоятельность

внесудебного порядка привлечения к административной ответственности позволит четко разделить компетенцию органов государственной власти. А именно органов исполнительной власти, осуществляющих привлечение к административной ответственности в рамках внесудебного административно-юрисдикционного процесса, и органов судебной власти, применяющих иную процедуру. Таким образом, устранится проблема двойной компетенции, в том числе в процессе пересмотра решений и постановлений по делу об административном правонарушении.

Особенно актуальна проблема «разветвления» процессуальных норм, регламентирующих внесудебный порядок и судебное производство в свете создания акта административного судопроизводства. При формировании такого акта необходимо учитывать разделение функций органов исполнительной власти и функций судебных органов. Такое разделение позволит построить надлежащую систему административно-юрнсдикционных отношений. По мнению автора, при формировании такого акта дела, отнесенные КоАП РФ к «совместной» компетенции органов исполнительной власти и судов следует отнести к компетенции судебных органов. Все вопросы судебного производства по делам из административных отношений необходимо урегулировать в акте административного судопроизводства (Кодекс административного судопроизводства РФ), нормы, регулирующие порядок внесудебного производства по делам об административных правонарушениях следует закрепить в КоАП РФ.

На сегодняшний день производство по делам об административных правонарушениях единственная сфера административно-процессуальных отношений, в которой проведена определенная систематизация норм. «Характерной особенностью данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы - административной ответственностью»⁹². Оформляя практическую реализацию норм об административной ответственности (административных правонарушениях) нормы производства фактически выделились в самостоятельную группу норм и заняли свое место в административно-процессуальном законодательстве.

См. В.Д. Сорокин «Административный процесс и административно-процессуальное право» СПб- 2002, с. 175

Нормы об административной ответственности фактически составляют материально-правовую основу Кодекса РФ об административных правонарушениях. Структурирование в едином акте материально-правовых норм и процессуально-правовых норм вводит в заблуждение специалистов и правоприменителей. Среди специалистов исследующих институт административной ответственности иногда встречаются противоречия в терминологии: под термином «законодательство об административной ответственности» фактически подразумевается законодательство об административных правонарушениях, и наоборот. Нам представляется справедливым мнение Д.Н. Бахраха о недостаточно точном отражении наименования Кодекса РФ об административных правонарушениях предмета его регулирования⁹ . По нашему мнению, можно говорить о процессе становления законодательной базы административной ответственности в части её процессуального регулирования - производства по делам об административных правонарушениях. Таким образом, развитие производства по делам об административных правонарушениях является неотъемлемой частью развития центрального института административного права -административной ответственности. В то же время, развитие норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, неотрывно связано с процессом становления российского административного процесса.

В России административно-процессуальные отношения складываются на протяжении веков. Функции по привлечению нарушителей к ответственности осуществлялись государственными учреждениями. Так, Челобитенный приказ, помимо прочих своих функций, осуществлял контроль за деятельностью государственных учреждений и привлечение к ответственности нарушителей .

XIX век для России был ознаменован проведением судебной реформы и изданием актов, определяющих правовое положение судебных учреждений в России и порядка их деятельности. Это период отмечен как «новая эра общественной жизни России... новый порядок вещей должен произвести переворот в умоначертании народа и в отношениях его к

⁹³См. Д.Н. Бахрах «Административное право России», Учебник, М- 2002, с. 483.

^wCm. СБ. Вессловский «Приказной строй управления Московского государства». // «Русская история в очерках

и статьях». Т.З. Киев- 1912, с. 170.

властям» , С введением новой системы личность гражданина становится объектом охраны от произвола чиновников. В свете проводимой реформы обращается внимание и на проблему производства по административным делам, в том числе на необходимость формирования института административной юстиции. К сожалению, единства мнений достигнуто не было, что стало причиной отсутствия надлежащих разработок в этой области. Распространилась критика административных судов, в том числе за пристрастное разбирательство дел⁹⁶. Рассматривая основные концепции развития института административной юстиции данного периода Г.Е. Петухов, справедливо, делает вывод о том, что лишь некоторые из них (например, предложение Н.М. Коркунова о разделении административной юстиции от

«ч 97

уголовной и гражданской) имеют прогрессивное значение .

Особое внимание ученых к административно-процессуальным отношениям обращается в начале XX века. Отмечаются необходимость формирования специализированных учреждений «для защиты прав и интересов граждан в отношениях с администрацией и для обеспечения законности в управлении., пресечения административной неправды»⁵⁸. В то же время, актуальной остается проблема регламентации права администрации осуществлять привлечение к административной ответственности за несоблюдение обязательных требований. Право администрации самостоятельно прибегать к принудительным мерам, без предварительного судебного постановления - представляется предпосылкой к формированию внесудебного («административного») порядка привлечения к ответствен ности.

Назревшая необходимость в организации системы органов административной юрисдикции была частично реализована в первые годы Советской власти. Так, в 1919 году были организованы Бюро жалоб органов государственного контроля центрального и местного

См. Гр. Джаншисв «Страница из истории судебной реформы Д.Н. Замятина», М-1983. Типо-Литография И.Н. Кушиарсва и Ко. с. 103.

^%См. А.И, Елистратов «Основные начала административного права» М-1914, с, 308. ⁹⁷См. Г.Е. Петухов «Административная юстиция в Царской России» «Правоведение» 1974., №5, с. 80. ⁹*См. ИХ Тарасов «Лекции по полицейскому (административному) праву». 2 том, М-1910 г. Печатня А.И. Снегиревой, с. 206. "См. А.И Елистратов «Основные начала административного права», М-1914,, Издание Г. А, Лсмана. с. 198.

значения . Функции этих органов сводились к организации деятельности по обобщению практики рассмотрения жалоб, устранению недостатков их рассмотрения. Кроме того, Бюро занимались приемом заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением¹⁰¹. Таким образом, положено начало функционированию административно-юрисдикционных органов.

Развитие отношений потребовало более полной регламентации порядка привлечения к административной ответственности. Начальные этапы становления Советской власти характеризовались многообразием властных органов, обладающих правомочиями в сфере наложения административных взысканий. «К ним, в частности, относились Чрезвычайные комиссии, налоговые органы, продовольственные совещания, различные чрезвычайные уполномоченные и т.д.»¹⁰². Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23.06.1921 г. «О порядке

« 103

наложения административных взыскании» сократил круг органов уполномоченных налагать административные взыскания. В то же время указанный акт наметил иные основы административно-процессуального регулирования: определил порядок составления протокола о нарушении, ограничил сроки возбуждения производства. Тем самым были заложены основы правового механизма защиты участников производства.

В 20-х годах XX века законодатель обращает пристальное внимание на регулирование деятельности субъектов административной юрисдикции, в том числе на сокращение их числа и возможностей правотворчества ⁴. Одновременно с этим, получают свою регламентацию отдельные проблемы привлечения к административной ответственности. В том числе за

^к,пСм. СУ РСФСР 1919№23ст.271,272.

¹⁰¹ См. Л.А, Николаева А.К. Соловьева «Административно-правовые проблемы теории и практики разрешения

публично-правовых споров» в кн. Л.А. Николаева, А.К. Соловьева «Административная юстиция и

административное судопроизводство» СПб-2004, с. 73.

^|02См. М.С. Студеникина «Законодательство об административной ответственности и проблемы его

кодификации» Дисс. на соискание ученой степени к.ю.н. М-1967 г., ВНИИЗС, с. 14 -15.

^шСм. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 23,06,1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» //СУ

РСФСР, 1921, №52, ст. 310.

^1С4См. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 27.07.1922 г. «Положение о порядке издания обязательных

постановлений и наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» // СУ РСФСР, 1922, №

48, ст. (503.

нарушения в сфере избирательных прав граждан. В 1937 г. издается "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР" , который в статьях 16-19 закреплен порядок обжалования ошибок в списках избирателей, в частности, невключение в список избирателей и исключение из списка. Первой инстанцией для разрешения спора стал Исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением Исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным.

В 1924 году НКВД РСФСР разрабатывает проект Административного устава, содержащего помимо материальных административно-правовых норм об административной ответственности нормы, регулирующие порядок их реализации. Так, данным актом определялся: порядок обжалования действий должностных лиц, сроки рассмотрения жалоб, порядок проведения обысков, выемки, основы исполнения постановлений. Проект Устава направляется для проведения «экспертизы» всем ведомствам на республиканском и общероссийском уровне. В пользу его издания выступили 6 автономных республик, 16 губисполкомов, 13 из 14 наркоматов¹⁰⁶. Однако, существенные правки (в том числе в процессуальную часть акта), внесение которых потребовали «эксперты» вызвали необходимость возвращения ему первоначальной предполагаемой формы - кодекса. С сожалением отмечают специалисты факт не получения проектом последующего законодательного оформления¹⁰⁷.

Последующие акты изданные в сфере регулирования отношений порядка привлечения к административной ответственности, направлены на ограничение числа субъектов уполномоченных на привлечение к административной ответственности и регламентации порядка применения соответствующих санкций. Основы процессуального регулирования наложения административных взысканий определены в Декретах от 6.04.1925 г. , 26.06.1926

^1МСм. Декрет ВЦИК СССР «Положение о Выборах в Верховный Совет СССР» //СЗ РСФСР, 1937, N 43. Ст. 182. ^10г'См. П. Зайцев «Издание Административного кодекса необходимо»//Власть Советов, 1У25, №23-24 с. 5, ^1й7См, например, А.Е. Лунев «Административный кодекс нужен!» // Советская юстиция, 1960 г., № 5, с.20 ¹⁰⁸См. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от б апреля 1925 г. «О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий» // СУ РСФСР, 1925, № 24, ст. 170.

г. , 21.11.1927 г. , 30.03.1931 г . Этими актами законодатель не только упорядочивает количество органов, уполномоченных на издание постановлений, обязательных для исполнения, но и регламентирует основы процедуры применения мер административной ответственности за их нарушение, В том числе, определяет порядок наложения административных взысканий, компетенцию отдельных административных органов, порядок исполнения и обжалования постановлений.

Дальнейшее развитие законодательной базы в интересующей нас области связано с принятием Постановления ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. «Об ограничении наложения штрафов в административном порядке»¹¹². Этот акт конкретизировал процедуру привлечения к административной ответственности, в части применения административных штрафов, в том числе, определил сроки возбуждения и рассмотрения дела. Более того, данный акт обязывал республики издать нормативные акты, регулирующие процесс наложения штрафов, то есть фактически является предпосылкой для развития производства по делам об административных правонарушениях. Важную роль в формировании административно-процессуального законодательства (с негативной стороны) сыграл закон от 11.04,1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества и покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей іг отдельных граждан» ¹³: в соответствии с положениями данного

^шСм. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 26 июня 1926 г. «Об издании лестными исполнительными комитетами и

городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в

административном порядке» // СУ РСФСР, 1926, № 39, ст. 304.

^,,0См. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 21 ноября 1927 г, «Положение об издании волостными и районными

исполнительными комитетами, городскими Советами заштатных городов и сельскими Советами обязательных

постановлении и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке» // СУ РСФСР, 1927, №

120, ст. 812.

^1,1 См. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. «Положение об издании местными исполкомами и

Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном

порядке»//СУ РСФСР, 1931, №17, ст. 186.

^,,3См. Постановление ЦИК и СНК СССР 4 января 1928 г, «Об ограничении наложения штрафов в

административном порядке»// СЗСССР, 1928,№5, ст. 42.

^шСм. Закон СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного

порядка изъятия имущества и покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному

закона суд разрешает вопрос о наложении штрафа, производстве описи, изъятии имущества, но не решает вопрос правильности определения размера штрафных санкций, что представляется существенным ограничением судебного производства по делам данной категории.

В 1950-1960 г.г. XX века вновь актуализируется идея систематизации норм административного права. Необходимость такой систематизации подчеркивается учеными и практиками. Однако, взгляды на её осуществление столь различны и неоднородны, что воплотить в жизнь идею кодификации не удается¹¹⁴. Проблема формирования единого административно-процессуального акта актуальна и сегодня: поскольку ориентация в массиве законодательных актов значительно усложняется отсутствием систематизирующего акта, что в свою очередь влечёт отсутствие надлежащей регламентации взаимоотношений между органами власти и населением ¹⁵.

Группой ученых выдвигается план общей кодификации административного законодательства. Так, например, А.П. Коренев¹¹⁶, Г.И. Петров¹¹⁷ предложили разработать несколько актов систематизирующих нормы административного права в целом. Идея систематизации всех норм административного права воспринимается неоднозначно. В свою очередь, идея о систематизации норм об административной ответственности напротив была поддержана наибольшим числом сторонников и получила, в конечном итоге, практическую

окладному страхованию, обязательным натуральный поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых

артелей и отдельных граждан», СЗ СССР, 1937, № 30, ст. 120.

¹¹⁴См. Б.Б. Хангельдыев «Основы кодификации советского административного права (Опыт систематизации по

институту административной ответственности)», Дисс. на соискание ученой степени д.ю,н. Свердловск-1967 г.

с. 89-103; А.Е. Лунев «Некоторые вопросы административного права в связи с его кодификацией» // Советское

государство и право, № 12, 1960, с. 24.

^1isCm. М.С. СтуДеникина «Законодательство об административной ответственности и проблемы его

кодификации» Дисс, на соискание ученой степени к.ю,н, М-1967, ВНИИЗС, с. 32.

^И6См. А.П, Коренев «Кодификация советского административного права» Дисс. на соискание к.го.н. М-1962,

^шСм. Г.И. Петров «О кодификации советского административного права» // Советское государство и право

1962, № 5 с. 27-33; он же «Задачи кодификации советского административного права» // Советское государство

и право, 1953, №6 с. 21-30.

реализацию. «Здесь мы имеет однородные общественные отношения, единый предмет кодификации»¹¹⁸.

Однако, практика пошла по иному пути: регламентировались отдельные административно-процессуальные отношения. В том числе порядок наложения штрафа в административном порядке. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»¹¹⁹ определялся круг субъектов административной юрисдикции, их компетенция, сроки и порядок возбуждения производства, порядок рассмотрения материалов о нарушении, основы исполнения и обжалования постановлений (в том числе в судебном порядке, что являлось новеллой для законодательства этого периода времени).

На этапе 1980-1990 годов задача кодификации норм об административной ответственности была признана первоочередной и получила свою реализацию, прежде всего, в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях¹ . Положения Основ содержали в своем составе процессуальные нормы, регламентирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях. В том числе, установлены реквизиты протокола об административных правонарушениях. Были закреплены определенные процессуальные гарантии для участников производства (в том числе: право знакомиться с материалами дела, выступать на родном языке, пользоваться услугами переводчика). Таким образом, была осуществлена определенная систематизация процессуальных норм, определяющих порядок привлечения к административной ответственности.

«Переломным» моментом в процессе систематизации административно-процессуальных норм явилось принятие в 1984 г. Кодекса РСФСР об административных

"^мСм. Б,Б. Хангсльдысв «Основы кодификации советского административного права (Опыт систематизации по

институту административной ответственности)», Дисс. на соиканис ученой степени д.ю.н. Свердловск-1967, с,

107.

^шСм. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов,

налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г, Ведомости Верховного Совета СССР, 1961 г. N 35.

ст. 368

^12ССм. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях»

Ведомости ВС СССР, 1980 г., №44 с. 910,386.

правонарушениях, в котором получили систематизацию нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с привлечением к административной ответственности. Принятие и введение в действие КоАП РСФСР обозначил собой прохождение серьёзного этапа в развитии законодательной базы административного процесса, однако, к сожалению, не стало окончательным становлением законодательной базы административной ответственности, и акты, действовавшие наряду с КоАП РСФСР, содержали не только материальные административно-правовые нормы, но и процессуальные. Так, Закон РФ от 17,12.1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства"¹²¹ устанавливал процессуальный порядок исполнения постановления о наложении штрафа, установивший перечень органов, уполномоченных на рассмотрение данной категории дел, а также порядок обжалования действий должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области строительства; Федеральный закон от 12.05.2000 г. N 68-ФЗ "Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии"¹²², определял подведомственность дел об административных правонарушениях в области использования атомной энергии.

Определенные пробелы процессуального регулирования законодатель вынужден были «заполнять» путем внесения многочисленных дополнений в Кодекс, Так, Федеральный закон от 2.02.1995 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"^12Э, устанавливал процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по исполнению постановлений об административном выдворении за пределы Российской Федерации; Федеральный закон от 27,05.1996 г. N 56-ФЗ

^шСм, Закон РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий,

учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" ст. 3-5 // Ведомости

Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 14 января 1993

г., N 2, ст. 58.

¹²²См, Федеральный закон от 12 мая 2000 г. N 68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за

нарушение законодательства в области использования атомной энергии» ст. 4-6 // СЗ РФ, 15 мая 2000, N 20, ст.

¹²³См. Федеральный закон от 2 февраля 1995 г, N 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР

об административных правонарушениях" ст. 308-310 // СЗ РФ, 6 февраля 1995 г., N б, ст, 453.

"О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"¹²⁴, определял перечень органов и должностных лиц, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствующих областях; Федеральный закон от 20 января 1997 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"¹²⁵, определял органы, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях в области нарушения правил эксплуатации тракторов, иных самоходных машин и оборудования, поднадзорных органам гостехнадзора. Таким образом, представляются очевидными отдельные пробелы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, связанные с первоначальным отсутствием указаний в тексте данного законодательного акта на уполномоченных органов и должностных лиц на рассмотрение соответствующих категорий дел об административных правонарушениях. Более того, присутствие в различных законодательных актах процессуальных положений о порядке производства по отдельным категориям дел об административных правонарушений представляется неоправданным «размежеванием» последних по различным законам, что в свою очередь приводит к отсутствию единой системы норм, регулирующих порядок привлечения к административной отв етственности.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях не был унифицирован, а следовательно, не была достигнута главная цель - кодификация норм, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности. Нормы, определяющие порядок производства располагались в большом количестве актов, поскольку ст. 226 КоАП РСФСР закрепила возможность определения порядка производства по делам об административных правонарушениях в уполномоченных органах Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, законодательными актами СССР, постановлениями Совета Министров СССР, КоАП РСФСР, иными законодательными актами РСФСР и постановлениями Совета Министров РСФСР, Не

^,2"См. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 56-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" ст. 4-7 // СЗ РФ, 27 мая 1996 г., N 22, ст. 2593.

¹²⁵См. Федеральный закон от 20 января 1997 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" ст. 4 // СЗ РФ, 2 января 1997 г., N 4, ст. 487

ясно соотношение положений Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, касающихся производства по делам об административных правонарушениях, и положений иных законодательных актов.

Исследование процессуальных норм Кодекса РСФСР об административных правонарушениях показывает недостаточно детальное регулирование в нем вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Так, представляется необоснованным отсутствие четкости в регулировании административно-правового статуса лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Прежде всего, это относится к законным представителям, ст. 249 ограничивается перечислением лиц, которые вправе принимать участие в процессе по рассмотрению дела об административном правонарушении в качестве законного представителя, однако при этом не даёт определения законного представителя и не отражает их правового положения в процессе (ст. 249 КоАП РСФСР). Данный акт не уделил достаточного внимания свидетелям: ст. 251 КоАП РСФСР ни раскрывает содержания понятия «свидетель по делу об административном правонарушении», ни определяет прав свидетеля в производстве. Правовое положение переводчика также регламентировано весьма необстоятельно (ст. 253 КоАП РСФСР), в том числе, не отражены правомочия переводчика в деле об административном правонарушении.

Очевидно, что на момент принятия Конституции Российской Федерации Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не только не соответствовал требованиям времени, но и существенно «тормозил» развитие предпринимательских и иных отношений, поскольку его основу составили акты об административной ответственности бывшего тоталитарного государства - СССР¹²⁶. Что в свою очередь становится причиной формирования нового акта - Кодекса РФ об административных правонарушениях. С принятием и введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях связано дальнейшее развитие научных исследований в сфере производства по делам об административных правонарушениях и административного процесса в целом. Данный акт

«дал мощный импульс развитию теоретических и прикладных разработок» .

¹²⁶См, А.П. Шсрги» «Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях» М-2002, с. 3 ¹²¹ См. Б.Н, Габричид-зс, А.Г. Чернявский «Административное право» М-2004 г. с. 226.

По нашему мнению, исторические этапы формирования производства по делам об административных правонарушениях представляют собой иллюстрацию поисков наиболее оптимального варианта сочетания материально-правовых норм об административной ответственности и порядка их реализации (процессуально-правовых норм). В процессе поисков был достигнут определенный компромисс, рассчитанный на осуществление систематизации административно-процессуальных норм, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях в форме Кодекса, содержащего нормы об административной ответственности и нормы, закрепляющие порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях, являясь одним из видов административно-процессуальной деятельности, представляет собой самостоятельный процессуальный механизм. Отношения в рамках производства по делам об административных правонарушениях носят «ограниченный» характер. «Ограниченность» таких взаимоотношений связана с их предметом - реализацией норм об административной ответственности. Иногда к предмету производства по делам об административных правонарушениях относят и реализацию административно-восстановительных мер^ш. С нашей точки зрения, такое «расширение» дублирует основную задачу производства по делам об административных правонарушениях, заключающуюся в восстановлении нарушенных прав, то есть является реализацией норм об административной ответственности в полном объеме - как норм, касающихся привлечения к административной ответственности в связи с событием административного правонарушения, так и норм, направленных на восстановление нарушенных событием административного правонарушения прав. Это особое производство, по разрешению отдельной категории дел. В отличие от административно-процессуальных норм других видов, процессуальные нормы КоАП РФ реализуют материальные положения одного института административного законодательства - института административной ответственности.

См. В,Г. Розснфсльд, Ю.Н. Старилов «Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционныи процесс» Воронеж-1993, с. 69,

Другая особенность процессуальных норм, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях, заключается в том, что процессуальные нормы КоАП РФ в равной степени относятся к нормам судебного производства, поскольку определяют правила рассмотрения дел данной категории в органах судебной власти. В то же время является основным инструментом для приведения в действие механизма административной ответственности в порядке внесудебного производства. Такое положение позволяет нам сделать вывод о том, что производство по делам об административных правонарушениях является частью институтов внесудебного рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений и административного судопроизводства.

Процессуальные нормы КоАП РФ в своем содержании основываются на принципах административно-процессуальной деятельности, и при этом отражают специфику данного вида производства. Процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях и административно-процессуальные нормы соотносятся как категории частное - общее, обладая при этом родовыми признаками административно-процессуальных норм и частными - характерными только для данной группы административно-процессуальных норм. Функционируя в рамках административно-процессуальных норм, производство по делам об административных правонарушениях руководствуется общими принципами административно-процессуальной деятельности. При этом, назначение норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях обуславливает особенности их положения в системе административно-процессуальных норм.

Правовое положение норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, определяется, в том числе, «обслуживанием» узкой части материально-правовых отношений - привлечение к административной ответственности. Такой ролью обусловлены особенности возникновения, функционирования и прекращения отношений в рамках данного вида административного производства. Основанием возникновения административно-процессуальных отношений в рамках производства по делам об административных правонарушениях является факт совершения административного правонарушения или наличие обстоятельств, позволяющих делать вывод

о совершении административного правонарушения. В отличие от иных административно-процессуальных норм, процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, «прикреплены» к соответствующим материально-правовым нормам. Такие нормы служат исключительно реализации материально-правовых норм об административной ответственности, что демонстрируется, в том числе, и структурой Кодекса РФ об административных правонарушениях - содержанием материальных норм, регулирующих институт административной ответственности, и процессуальных норм, определяющих порядок привлечения к административной ответственности.

Общая характеристика административно-процессуальных норм

Административно-правовые отношения составляют разновидность властеоотношений. Характерной особенностью данных отношений является выполнение одним из субъектов функций государственного управления. Выполнение таких функций наиболее эффективно с использованием механизма государственного принуждения. В условиях правового демократического государства принуждение должно отвечать требованиям разумности, законности и, прежде всего, требованию соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В точке государственного принуждения пересекаются интересы государства и гражданина (предпринимателя, юридического лица), поэтому правовое регулирование данной сферы взаимоотношений представляет собой показатель общего развития правовой и политической системы отдельного государства, поскольку невозможно функционирование аппарата государственного управления в правовом демократическом государстве без надлежащей законодательной базы.

В таких отношениях нет равенства сторон, следовательно, есть место определенному усмотрению одного из субъектов правоотношений в рамках компетенции такого субъекта. «Уравнивание» возможности усмотрения властного субъекта в процессе применения мер государственного принуждения и прав субъекта, на которого направлены действия управленческих органов, регулирование методов и форм взаимоотношений сторон, составляет основную задачу административно-процессуального законодательства. Именно методы, которые использует властный субъект при реализации государственного принуждения, их правовые формы составляют содержание административно-процессуального регулирования взаимоотношений субъектов, уполномоченных на реализацию государственной политики, с гражданами, предпринимателями, юридическими лицами.

Несмотря на затруднения в реализации конституционных положений о формировании административно-процессуального законодательства (ст. 72 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, отнесла административно-процессуальное законодательство к предмету совместного ведения России и субъектов Российской Федерации), административно-процессуальные механизмы функционируют и развиваются в соответствии с требованиями времени. Фактически сложившиеся административно-процессуальные отношения требуют надлежащего правового оформления. Направляясь в государственный орган с намерением инициировать процесс государственной регистрации юридического лица, получить лицензию или исполнить обязанности свидетеля по делу об административном правонарушении, гражданин вступает в отношения с органами государственной власти, которые реализуются в установленной законом форме.

Фактическое формирование административно-процессуальных отношений требует их надлежащего правового оформления. На сегодняшний день отношения в данной сфере регламентированы отдельными законодательными и нормативными актами. Массив этих актов разрознен и нормы зачастую дублируют положения друг друга. При этом, складываются правовые обычаи использования соответствующих норм. Сложившаяся ситуация демонстрирует справедливость тезиса об «опережении практикой теории»6.

С помощью нормативного воздействия на общественные отношения государственная власть «переводит» такие общественные отношения в правоотношения. При этом отношения не утрачивают своего фактического содержания, поскольку «право - не творец, а лишь регулятор и стабилизатор общественных отношений»7. Возникая «в недрах общественной жизни» отношения очевидно нуждаются в правовой регламентации. Такая регламентация достигается посредством правовых норм, регулирующих отдельные аспекты общественных отношений и образующих правовое поле государства в целом.

Посредством каждой отдельной правовой нормы государство выражает свою волю, что выделяет правовую норму в системе иных социальных регуляторов. Это позволяет, в свою очередь, обеспечить правовой норме принудительное исполнение её предписаний. Очевидно, что правовая норма как и все социальные нормы в целом - с одной стороны являются отражением сложившихся общественных отношении, а с другой стороны, такая норма является регулятором таких отношений. И здесь мы солидарны с мнением А.Б. Венгерова: «Нормы права приобретает свое общеобязательное значение не в силу принудительности, обеспеченности возможного государственного принуждения, а потому что охватывает наиболее типичные, наиболее повторяющиеся, встречающиеся социальные процессы, причинно-следственные связи, образцы поведения ».

Развитие государственности и общества диктует необходимость упорядочения всех общественных отношений посредством правовых норм для обеспечения стабильного «нормативно-определенного10» поведения всех индивидов. Однако, к сожалению, даже общеобязательное правило поведения не станет единственно возможным, если оно не содержит соответствующей адекватной санкции за неисполнение. Негативные последствия по своему содержанию являются неодобрением государством поведения частного индивида или группы лиц, «не соблюдающих действующие в этом обществе нормы и пытающихся собственный интерес противопоставить интересу, закрепленному в праве11)), т.е. воле государства, а фактически наиболее типичному поведению в данном обществе.

Кодекс РФ об административных правонарушениях как источник административно- 49 процессуальных норм

Кодекс РФ об административных правонарушениях является кодификационным актом, систематизировавшим правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с привлечением нарушителей к административной ответственности. Рассматриваемый законодательный акт является одним из немногих федеральных кодификационных актов, совмещающих материальные нормы, в части закрепления положений об административной ответственности и процессуальные нормы, касающиеся порядка их реализации, что приводит некоторых специалистов к выводу о гармоничной связи двух подотраслей материального административного права и административно-процессуального права .

При формировании Кодекса РФ об административных правонарушениях, в части его структуры, руководствовались логикой практического удобства применения норм, на этот факт указывает Н.Г. Салищева: «объединение всех материальных и процессуальных норм об административной ответственности даёт возможность правоприменителям лучше ориентироваться в соответствующих правилах»4. Так, в случае выявления факта административного правонарушения, применению подлежат нормы одного законодательного акта для осуществления квалификации административного правонарушения, фиксации обстоятельств его совершения и порядка привлечения правонарушителя к административной ответственности. Целесообразность такой систематизации правовых норм поддерживает и М.С. Студеникина: «объективным основанием для комплексной кодификации материальных и процессуальных предписаний в едином законодательном акте является существующая между ними тесная взаимосвязь».

Тем не менее, при формировании Кодекса РФ об административных правонарушениях разработчики рассматривали возможность раздельной кодификации материально-правовых норм и процессуально-правовых норм76. «КоАП РФ - акт комплексной кодификации норм материального и процессуального права. Определяющим фактором для такого решения послужило особое (по сравнению с другими отраслями права) соотношение материальных и процессуальных норм. ...применительно к административному праву., всё ещё типично их тесное переплетение», так объясняет М.С. Студеникина кодификацию материально-правовых и процессуально-правовых норм в одном акте . Кодекс закрепил «федеральные» составы административных правонарушений и процессуальный порядок привлечения к ответственности за совершение административных правонарушений, что позволило специалистам отметить: «создана единая кодификационная база административной ответственности в России. Это создает большую определенность в закреплении административно-правовых запретов., делает более законной деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях».

При рассмотрении вопроса о месте Кодекса РФ об административных правонарушениях в системе законодательных актов Российской Федерации, возникает неопределенность, связанная с тем, что отнесение КоАП РФ к актам материального административного права не обоснованно ввиду наличия в нем процессуальных норм, в то же время данный акт нельзя отнести к процессуальным актам, ввиду наличия материально-правовых норм в его составе. КоАП РФ содержит материально-правовые нормы, устанавливающие виды административных правонарушений и ответственность за их совершение, а также нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях, которые являются составной частью административного процессуального законодательства.

В свою очередь административный процесс (административно-процессуальное право) является подотраслью административного права (по мнению Ю.А. Тихомирова79 и ряда других специалистов80). Например, Ю.Н. Старилов включает административный процесс в предмет административно-правовой науки. Ряд других специалистов относит административный процесс к самостоятельной процессуальной отрасли права82. Таким образом, КоАП РФ допустимо отнести к актам административного и административно-процессуального законодательства.

К сожалению, законодательство не дает четкого ответа о месте Кодекса РФ об административных правонарушениях в системе правовых актов. Сам КоАП РФ определяет своё место как часть законодательства об административных правонарушениях, «состоящего из настоящего Кодекса» согласно ст. 1.1. КоАП РФ. Данная формулировка вызывает ряд вопросов. Во-первых, «законодательство об административных правонарушениях» представляется термином с недостаточно четким определением его содержания, вероятно, КоАП РФ подразумевает под такой формулировкой институт административной ответственности. Во-вторых, по нашему мнению, КоАП РФ не вправе указывать на свое «особое» приоритетное положение по отношению к иным законодательным актам. Кодекс это не самостоятельный законодательный акт, а способ систематизации правовых норм одного вида, регулирующих один предмет. Кодификация представляется «высшей формой систематизации»83. При таком способе систематизации осуществляется не только структурирование правовых норм, но и их коренная переработка, то есть фактически приведение группы правовых норм в унифицированное состояние 4. В рассматриваемом законодательном акте была предпринята попытка унифицировать правовые нормы, регулирующие отношения, которые возникают в процессе привлечения к административной ответственности. В том числе материальные отношения - определения видов административных правонарушений и процессуальные - закрепление порядка привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений.

Кодификационный акт представляет собой «упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений» . По нашему мнению, систематизация единообразных правовых норм в одном акте не дает оснований провозглашать приоритет такого акта по отношению к иным нормам. Даже в том случае, если в результате кодификации был создан новый акт, содержащий в своем составе и «старые» предписания и обновленный нормативный материал такой акт является «формой», а не содержанием. К сожалению, российское законодательство не позволяет осуществить иное толкование кодификационной формы существования правовых норм. Поэтому справедливо «недовольство» Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной: «Долгие годы не принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое верховенство» .

Содержание и классификация процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях

По нашему мнению, процессуальные нормы КоАП РФ составляют самостоятельный институт в рамках административно-процессуального права. Производство по делам об административных правонарушениях составляет самостоятельное производство в рамках административного процесса. Научная дискуссия о возможности отделения норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, от материально-правовых норм об административной ответственности основана именно на специфике правовой природы норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому ответ па вопрос о возможности разделения материальных правовых норм и процессуальных правовых норм, регулирующих институт административной ответственности требует не только исследования процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, их соотношения с иными процессуальными нормами российского законодательства, но и анализа исторических основ (причин) формирования производства по делам об административных правонарушениях в одном акте с нормами материальными, закрепляющими положения об административной ответственности (административных правонарушениях).

Исторический анализ продемонстрировал актуальность разработки и введения в действие акта, систематизирующего процессуальные нормы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, более или менее успешно, выполнявший такую задачу, к моменту принятия Конституции РФ очевидно не соответствовал требованиям развивающихся общественных отношений. Акт, целью разработки которого является приведение соответствующих административно-процессуальных норм в соответствие новому законодательству и отражающий развитие экономических и иных общественных отношений, по нашему мнению, должен был решить не только задачу их «технической» систематизации, но и модернизировать содержание соответствующих норм. Рассмотрим подробнее, о каких именно нормах идет речь.

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит комплекс административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок привлечения к административной ответственности. Среди указанных норм можно выделить следующие группы (виды) процессуальных норм КоАП РФ: 1) в зависимости от предмета регулирования. - нормы, регламентирующие процессуальный статус участников производства. Например, «потерпевший вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении» (ч. 2 ст. 25.2.). - нормы, определяющие процессуальные сроки: «дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела» (ч. 1 ст. 29.6). - нормы, устанавливающие формы процессуальных документов (формы фиксации процессуальных действий): например, «ходатайство заявляется в письменной форме» (ч.2. ст. 24.4). - нормы, отражающие стадийное движение дела в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Такие нормы содержатся в соответствующих главах КоАП РФ: «Возбуждение дела об административном правонарушении» (28 глава), «Рассмотрение дела об административном правонарушении» (29 глава) и т.д. 2) По степени определённости содержания, в системе процессуальных норм КоАП РФ можно выделить абсолютно определённые, условно определённые и бланкетные нормы. Абсолютно определенной нормой является, например, следующая норма: «доказательствами по делу являются любые фактические данные,,» (ч. I ст. 26.2 КоАП РФ). Условно определенной является норма - например, «о взятии проб и образцов составляется протокол, предусмотренный ст. 27.10. настоящего Кодекса» (ч,3 ст. 26.5.), бланкетной является норма «привод осуществляется органами внутренних дел., в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел» (ч,2 ст.27.15.). 3) В зависимости от характера устанавливаемых требований (условности или безусловности требований) процессуальные нормы КоАП РФ можно разделить на нормы императивные и диспозитивные. Например, «лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, вправе подавать ходатайства, ...ходатайство заявляется в письменной форме и подлежит немедленному рассмотрению» - нормы условного характера (ст. 24.4. КоАП РФ). В данной норме предусмотрена возможность выбора для субъекта правоотношений. Субъект вправе не реализовать предоставленное ему правомочие и не заявлять ходатайств. Однако, норма, устанавливающая основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении, не даёт соответствующему субъекту право выбора «прекращать производство по делу или нет», в силу прямо установленных обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5. КоАП РФ). 4) По объёму регулирования выделяются нормы, содержащие общие положения (определения) и нормы, конкретизирующие порядок производства. В качестве норм, определяющих общие положения о порядке производства по делам об административных правонарушениях, можно выделить нормы-дефиниции. Такими нормами являются нормы, которые устанавливают определения. В качестве примера таких норм можно назвать нормы, устанавливающие понятия участников производства по делам об административных правонарушениях («потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинён физический, имущественный или моральный вред» ч. 1 ст. 25.2.). Примером норм, конкретизирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях можно назвать нормы, устанавливающие перечни лиц, уполномоченных на составление протокола по делу об административном правонарушении (ст.28.3.).

5) В зависимости от субъекта применения: -Нормы, подлежащие применению в порядке судебного производства по делам об административных правонарушениях. Например, норма, устанавливающая запрет рассмотрения дела за пределами пятидневного срока в отношении отдельных составов правонарушений (ч. 3 ст. 29.6.).

-Нормы, подлежащие применению при рассмотрении дела об административном правонарушении во внесудебном порядке. К этой группе норм относятся те нормы, которые регламентируют порядок проведения отдельных процессуальных действий в порядке внесудебного производства, а также в процессе административного расследования. Положения ст.28.7., регулирующей порядок производства административного расследования, не могут быть реализованы при рассмотрении судом дела об административном правонарушении.

Сравнительно-правовой анализ процессуальных норм КоАП РФ и административно-процессуальных норм иных законодательных актов

Рассматривая отдельную группу норм необходимо не только оценить её специфику, но и проанализировать место такой группы норм в общей системе законодательства. В отношении норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, очевидно, такое исследование требует проведения сравнительного анализа процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и правовых норм иных законодательных актов, регулирующих административно-процессуальные отношения. Особое внимание при проведении такого анализа следует уделить процессуальным нормам Налогового кодекса РФ. Учитывая тот факт, что предусмотренные Налоговым кодексом РФ, так называемые «налоговые» правонарушения не только обладают всеми признаками административных («противоправное; виновное; посягающее на общественные отношения деяние, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий; деяние за которое предусмотрена возможность применения соответствующих взысканий»188), но и в некоторой части дублируют положения КоАП РФ. Так, положения ст. 128 НК РФ дублируют положения ч. 1 ст. 15.6. КоАП РФ.

Нам представляется справедливыми возражения специалистов, касающиеся негативного отражения такой ситуации на правах и законных интересах граждан К сожалению, такая позиция не была поддержана Высшим Арбитражным Судом РФ, что порождает возможность квалификации соответствующих правонарушений одновременно по НК РФ и КоАП РФ. Таким образом, в случае выявления факта правонарушения, связанного с непредставлением сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, предусматривающий ответственность как физических лиц, так и должностных лиц, привлекая к ответственности юридическое лицо в соответствии со статьёй 118 НК РФ, налоговый инспектор руководствуется соответствующими процессуальными нормами Налогового кодекса РФ. В то же время, привлекая должностное лицо организации к ответственности в связи с совершением действий предусмотренных ст. 15.4 КоАП РФ налоговый инспектор руководствуется процессуальными нормами КоАП РФ.

Подвергнув сравнительному анализу процессуальные нормы КоАП РФ и НК РФ, автор приходит к следующим выводам: недостаточно четко разрешен вопрос о порядке обжалования акта налоговых органов. В случае применения 116, 118, 126 НК РФ порядок обжалования акта налогового органа определяется соответственно главой 19 НК РФ, которая регулирует право обжалования актов ненормативного характера, действий и (или) бездействий должностных лиц. Однако, порядок обжалований действий должностных лиц налогового органа определяется в некоторых случаях и иными актами, в том числе КоАП РФ. В свою очередь, КоАП РФ прямо указал на рассмотрение такой жалобы в судебном порядке (ч. Зст.ЗОЛ.КоАПРФ).

Существенно различаются сроки подачи жалобы - если Налоговый кодекс РФ предоставляет возможность налогоплательщику реализовать своё право на обжалование в течение трех месяцев, со дня когда он узнал или должен был узнать, о нарушении своих прав (ч. 2 ст.139 НК РФ), то Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает значительно более жёсткие сроки - 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ч.2 ст. 30.3 КоАП РФ). При этом существует обратная ситуация со сроками рассмотрения жалобы - в соответствии с КоАП РФ жалоба будет рассматриваться в течение 10 суток с момента её подачи (ч, 1 ст. 30.5 КоАП РФ) и в течение одних суток, если лицо отбывает административный арест (ч, 2 ст. 30.5 КоАП РФ), жалоба на акт налогового органа может быть рассмотрена в течение одного месяца со дня её получения (ч, 1 ст. 140 НК РФ).

Налоговый кодекс РФ (ст. 48) определяет подведомственность дел о взыскании налогов за счёт имущества налогоплательщика, устанавливая правила о подаче искового заявления в арбитражный суд, если производство ведется в отношении индивидуального предпринимателя или в суд общей юрисдикции, если производство ведется в отношении физического лица. Более того, этой же статьёй Налоговый кодекс РФ устанавливает собственные сроки для подачи такого искового заявления - б месяцев с момента истечения срока исполнения требований об уплате налога. Рассмотрение таких дел производится в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством и арбитражным процессуальным законодательством. КоАП РФ проблему подведомственности споров решает посредством включения в соответствующую норму указание на обязательность решения судьи (в частности, административное выдворение иностранных граждан или лиц без гражданства согласно ч. 2. ст. 3.10. КоАП РФ) или указание на применение положений ГПК РФ в случае необходимости возмещения имущественного и морального вреда, причиненного административным правонарушением (ч. 3 ст. 4.7., КоАП РФ), а также закреплением права на судебный порядок рассмотрения дела (альтернатива внесудебному). Представляется недостаточно обоснованным самостоятельное определение подведомственности дел судебным органам, так как это формирует разрозненность правового поля: каждый акт самостоятельно по собственному усмотрению определяет возможность рассмотрения дел отдельных видов судебным органам. Нам представляется необходимым закрепление принципов отнесения дела к рассмотрению тем или иным судебным органом в соответствующем акте судебного производства.

Равнозначные по своей правовой природе и содержанию институты, регламентированные рассматриваемыми актами различным образом, вводят правоприменителей в заблуждение относительно процессуального порядка их применения. В частности, это относится к нормам о порядке проведения осмотра территорий, помещений налогоплательщика, документов и предметов (ст. 92 НК РФ). Такие нормы содержатся и в статье 27.8 КоАП РФ, регулирующей порядок проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Необходимо отметить, что «внешне» похожие статьи, носящие процессуальный характер, имеют различную правовую природу. Для определения особенностей двух похожих статей обратимся к их родовым признакам. Процессуальные нормы, регламентирующие порядок проведения осмотра, согласно НК РФ, составляют институт налогового контроля, и содержатся в главе, регулирующей порядок осуществления налогового контроля. Процессуальные нормы, регламентирующие порядок проведения осмотра, в соответствии с КоАП РФ, составляют меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении и расположены в главе «применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». По своему содержанию нормы о порядке проведения налоговых проверок, содержащиеся в НК РФ, корреспондируют нормам о проведении осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, регулируемому статьёй 27.8 КоАП РФ.

Вызывает недоумение существование понятий, имеющих одинаковую правовую природу, но различных по своему содержанию, в Налоговом кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. В частности, «выемка» и «изъятие». Различие указанных процессуальных действий фактически заключается лишь в различных основаниях для их осуществления.

Похожие диссертации на Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях

Становление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (по материалам Республики Карелия)Баталин Александр Владимирович

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно-деликтного праваФилант Константин Геннадьевич

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушенияхАнтонов Алексей Алексеевич

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и его реализация органами внутренних делШевцов Александр Валерьевич

Финансово-правовое регулирование деятельности налоговых органов в сфере предупреждения и пресечения налоговых правонарушений в Российской ФедерацииЧиякина, Наталья Геннадьевна

Особенности судебного и управленческого осуществления производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации и Республике КазахстанВеликая Тамара Васильевна

Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядокСидорцов Роман Валерьевич

Профилактика правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации:административно-правовой аспектВинниченко Евгений Олегович

Правовое регулирование административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации :На примере Дальневосточного федерального округа Винаркевич Игорь Ремович

Административно-правовые средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации : по материалам Дальневосточного федерального округаСимонова Елена Александровна