Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика административных правонарушений в сфере дорожного движения 19
1. Сущность административного правонарушения в сфере дорожного движения 19
2. Становление и развитие правового регулирования охраны общественных отношений в сфере дорожного движения 47
Глава II. Административно-деликтологическая характеристика административных правонарушений в сфере дорожного движения 69
1. Состояние, структура и динамика административной деликтности в сфере дорожного движения 69
2. Факторы, влияющие на совершение административных правонарушений в сфере дорожного движения 97
Глава III. Субъекты социально-правового противодействия административным правонарушениям в сфере дорожного движения 126
1. Совершенствование деятельности государственных органов, обеспечивающих противодействие административным правонарушениям в сфере дорожного движения 126
2. Социальные меры противодействия административным правонарушениям в сфере дорожного движения 153
Заключение 177
Список использованных источников 193
Приложения 221
- Сущность административного правонарушения в сфере дорожного движения
- Состояние, структура и динамика административной деликтности в сфере дорожного движения
- Факторы, влияющие на совершение административных правонарушений в сфере дорожного движения
- Социальные меры противодействия административным правонарушениям в сфере дорожного движения
Сущность административного правонарушения в сфере дорожного движения
Изучение любого правового понятия предполагает уточнение его лексического значения в современном понимании. Исследование «юридической природы» административного правонарушения в сфере ДД не может быть отделено от понятий ДД и БДД.
Понятие «сфера безопасности дорожного движения» является часто применяемым при обсуждении проблем ДД, в названиях научных статей и монографий1, несмотря на то, что содержание данного термина раскрыто еще не полностью, а глава 12 КоАП РФ именуется «Административные правонарушения в области дорожного движения».
Одно из значений существительного «сфера» – область, место, пределы, в которых существует, развивается, применяется что-нибудь2.
В общественных науках понятие «сфера» объединяет соответствующие ему взаимосвязанные системы, явления и процессы, которые выступают его секторами (областями). Количество секторов определяет объем (содержание) той или иной сферы общественных отношений.
В случае со сферой БДД такими секторами являются ДД и обеспечение БДД. Полагаем, что, поскольку без определения смысла понятия ДД невозможно уяснить содержание обеспечения его безопасности, исследование необходимо начать именно с понятия ДД.
В международной практике термин «дорожное движение» стал применяться с 1949 г., когда была принята Конвенция о дорожном движении1. В России он получил признание только в 1973 г. До этого использовались такие понятия, как «движение по улицам городов, населенных пунктов и автомобильным дорогам», «уличное движение», «движение в городах» и другие словосочетания.
С присоединением Советского Союза в 1959 г. к Конвенции о дорожном движении в научных журналах и других изданиях появляются определения ДД, отражающие различные его аспекты.
Первым, кто сформулировал определение ДД, был В.В. Лукьянов. Он определил его как «...процесс движения транспортных средств по дорогам, в котором действия его участников – водителей, пешеходов и пассажиров – определяются специальными правилами»2.
Г.И. Клинковштейн рассматривал ДД как «сложную динамическую систему, представляющую собой совокупность движения пешеходов и различных типов механических и немеханических транспортных средств»3.
И.К. Шахриманян предложил довольно широкую формулировку ДД: «Современное дорожное движение – это перемещение людей и грузов механическими транспортными средствами, а также людей вне этих транспортных средств по дорогам, регламентированное специальными правовыми нормами, регулируемое государственными органами, протекающее в условиях реальной опасности возникновения обстоятельств, препятствующих продолжению этого процесса»4.
В статье 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»5, принятого в 1995 г., ДД определено как «...совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог». Особенностями данной совокупности общественных отношений являются следующие обстоятельства: во-первых, то, что субъектами управления являются водители, а объектами управления – управляемые ими ТС, а не люди; во-вторых, водители сами испытывают на себе управляющее воздействие, посылаемое сотрудниками органов внутренних дел, которые наделены полномочиями по урегулированию взаимодействия между лицами, участвующими в транспортном процессе, т.е. участниками ДД.
По мнению Н.В. Якубенко, для определения такого сложного общественного явления, как ДД, существительное «совокупность», означающее соединение чего-нибудь1, не подходит по той причине, что ДД – это сложная, открытая, целенаправленная и динамическая система2.
По нашему мнению, если рассматривать ДД в динамике, то его можно охарактеризовать как процесс по перемещению людей и грузов, осуществляемый человеком посредством участия в процессе его в ДД. Если же рассматривать ДД в статическом состоянии, то следует говорить о ДД как о сложной социально-технической системе3.
Сложность системы выражается в том, что ДД в широком смысле слова состоит из целого ряда взаимосвязанных подсистем и отдельных элементов:
– подсистема, условно именуемая подготовкой к процессу удовлетворения транспортной потребности, которая состоит из элементов по подготовке участников ДД, ТС, автомобильных дорог к осуществлению ДД;
– подсистема реализации транспортной возможности, или удовлетворения транспортной потребности, т.е. непосредственно ДД;
– подсистема обеспечения БДД государственными органами, общественными организациями и гражданами.
Последняя подсистема в силу ее значимости для осуществления ДД является отдельным сектором сферы БДД.
Подсистема подготовки осуществления ДД объединяет в себе деятельность предприятий, организаций, учреждений по созданию условий и возможностей безопасной реализации транспортной потребности. Результатом ее функционирования является отвечающее требованиям соответствующих строительных норм и правил состояние улично-дорожной сети, техническая готовность ТС к осуществлению безаварийного ДД, надлежащий уровень подготовки водителей ТС и других участников ДД.
Данная подсистема менее всего согласована с общей целью ДД, если рассматривать его в узком смысле, а именно с удовлетворением транспортной потребности. Объясняется это тем обстоятельством, что структуры, осуществляющие подготовку к реализации транспортной потребности, преследуют в качестве основной цели достижение коммерческой выгоды, а не БДД. Результатом такого положения является то, что государственные автомобильные инспекторы не могут в полном объеме оказывать на такие структуры управленческое воздействие1.
Несмотря на то, что реализация транспортной потребности, т.е. ДД в узком смысле слова, является центральным элементом соответствующей сферы, по нашему мнению, именовать ее следует не сферой ДД, а сферой БДД, т.к. в условиях высокого уровня автомобилизации без обеспечения БДД реализация транспортной потребности в форме ДД становится чрезвычайно опасной.
Основным элементом в системе ДД является человек, поскольку без его участия автомобиль не может быть приведен в движение, подготовлен к нему, прекратить движение. Обстоятельством, определяющим то, что человек является участником ДД, выступает его административно-правовой статус водителя или пассажира ТС, пешехода.
Возникновение, существование и развитие процесса ДД обусловлено потребностью человека в том, чтобы посредством применения ТС быстро перемещать пассажиров и грузы на большие расстояния.
Состояние, структура и динамика административной деликтности в сфере дорожного движения
Результаты теоретико-правового рассмотрения понятия административного правонарушения в сфере ДД, а также историко-правового анализа развития дорожно-транспортного законодательства указывают на необходимость всестороннего научного исследования количественно-качественных показателей в изучаемой сфере.
К ключевым из них следует отнести состояние, структуру и динамику административных правонарушений, статично-динамичная совокупность которых в административной деликтологии получила название «административная деликтность»1.
Д.Н. Бахрах в самом общем виде определяет административную деликтность как органическую совокупность исследуемых административных правонарушений, которые совершаются на определенной территории за определенный период времени. По его мнению, именно сплетение в одно целое деяний, времени и места позволяет говорить об административной деликтности в городе, области, России за сутки, месяц, год или иной отрезок времени2.
В.В. Денисенко по вопросу о понятии административной деликтности пишет: «Слагается же административная деликтность из деяний, поступков, совершаемых в обществе»3.
По мнению М.И. Никулина, административная деликтность как явление может исчезнуть только с исчезновением самого общества, а усилиями ученых-административистов и специалистов-практиков можно лишь изменить ее динамику, структуру и некоторые другие свойства1. Б.Е Абдрахманов в свою очередь определяет административную деликтность через использование по отношению к ней в качестве синонима термина «правонарушаемость»2.
По нашему мнению, следует согласиться с данными суждениями, т.к. они прямо указывают на сложную структуру административной деликтности, а также на не менее сложную и естественную взаимосвязь ее элементов. Очевидно, количество административных правонарушений, совершенных в прошлом, коррелирует с числом подобных проступков на той же территории в будущем.
Применительно к БДД такая взаимосвязь означает, что состояние, динамику и структуру административной деликтности в рассматриваемой сфере нельзя исследовать как массив соответствующих административных правонарушений в отрыве от определенной территории и определенных отрезков времени.
При этом следует отметить, что изучение административной деликтности осуществляется в двух аспектах. Первый – изучение административной деликтности обособленной группы административных правонарушений на территории определенного административно-территориального образования, второй – изучение причин и условий, повлекших совершение конкретного административного правонарушения в этой группе.
Оба этих аспекта могут быть раскрыты исключительно в ходе использования правовой статистики, поскольку именно с ее помощью можно объективно судить о количественно-качественных изменениях административных правонарушений во времени и пространстве.
Такое значение статистических данных обусловлено тем, что административная деликтность является объектом эмпирического характера, и познать ее исключительно посредством применения приемов логического мышления не представляется возможным. Изучить административную деликтность можно только с применением статистических и социологических методов исследования1.
Статистический анализ негативных социальных явлений дает возможность установить динамику их развития, получить другие сведения, важные для построения системы профилактики соответствующего вида правонарушений.
К. Маркс так выразил значение статистики: «Как бы ни выглядели сухо данные, выстроенные тесными колонками в официально напечатанном документе, они в действительности дают больше ценного материала для истории... нежели тома, полные политической болтовни»2. Эти слова остаютсяся актуальными и в настоящее время.
В.И. Ремнев по данному вопросу писал: «Играя роль важного источника информации, статистика выходит за рамки информационной функции и вспомогательного фактора в научном познании. Статистика помогает изучению не только количественной стороны явлений, но и качественной их природы. Без знаний статистики в исследуемой области невозможны серьезные научные доводы»3.
Таким образом, объективным исследование административной деликтности может быть только при наличии полной, достоверной и своевременной информации о разнообразных сторонах количественного и качественного проявления соответствующих правонарушений. Значение статистики для развития административной деликтологии в целом и учения об административной деликтности в частности переоценить нельзя.
В систематизированном виде статистические данные представлены на официальных сайтах соответствующих органов исполнительной власти. В нашем случае информационными источниками являются сайты4 Главного управления обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – ГУОБДД МВД России), а также статистическая отчетность многопараметрической информационно-аналитической системы прогнозирования и моделирования ситуации в области обеспечения безопасности дорожного движения интегрированной мультисервисной телекоммуникационной сети Министерства внутренних дел России (далее – МИАС Госавтоинспекции) и автоматизированной информационно-управляющей системы Госавтоинспекции (далее – АИУС). Статистические данные, касающиеся БДД, позволяют через количественные и качественные результаты оценить эффективность деятельности подразделений ОВД на определенной территории1.
Качественно-количественные показатели свойств административной деликтности позволяют с незначительной погрешностью определить ее состояние, которое выражается в выявлении тенденций развития, степени зависимости от внешней среды и других характеризующих ее обстоятельств. При этом следует отметить, что в настоящем исследовании нет необходимости уделять большое внимание рассмотрению уровня и территориальной распределенности административной деликтности по той причине, что к характеристике ее состояния они имеют только косвенное отношение. Поскольку уровень как свойство административной деликтности означает соотношение совершенных административных правонарушений с общим числом людей, проживающих на определенной территории, без какой-либо связи с количеством находящихся в их пользовании единиц автотранспорта, то и определять его в рамках данного исследования не имеет никакого смысла. Что касается категории «территориальная распределенность», то она указывает на соотношение объема административной деликтности в сфере, подвергаемой научному анализу, и размера территории соответствующего муниципального образования. Из данного указания вытекает, что она в большей степени характеризует территорию, на которой определяется административная деликтность, чем непосредственно ее состояние.
Таким образом, мы поддерживаем точку зрения И.Д. Мотровича, который по вопросу о сути данной категории пишет: «Территориальная распределенность в большей степени имеет информативный характер, указывая на соотношение объемов административной деликтности в исследуемой сфере на административно обособленных территориях»1.
Кроме того, в нашем исследовании будут использоваться только статистические данные по результатам деятельности ГУ(У)МВД России по субъектам РФ, входящих в ДВФО. Показатели выявляемости административных правонарушений в сфере БДД, достигнутые подразделениями МВД России в закрытых административно-территориальных образованиях и подразделениями воинской автомобильной инспекции, учитываться не будут. Обусловлено это тем, что поскольку их количество не превышает двух-трех десятков в год, то такие показатели не соответствуют общей тенденции развития административной деликтности в исследуемой сфере. В связи с этим их использование может отрицательно сказаться на точности результатов диссертационного исследования.
Факторы, влияющие на совершение административных правонарушений в сфере дорожного движения
Юридической наукой доказано, что эффективно вести работу по предупреждению любых правонарушений можно, только выявив причины и условия (факторы), способствующие их совершению. Работа по выявлению соответствующих причин и условий обусловлена целью их дальнейшей нейтрализации, без чего противодействие административным правонарушениям дает лишь кратковременный результат.
Выявление и изучение факторов, влияющих на совершение правонарушений, в том числе и административных проступков, обусловлено необходимостью понимания природы таких деяний, что даст возможность сознательно им противодействовать посредством проведения специально разработанных профилактических мероприятий1.
В русском языке существительное «причина» обозначает обстоятельство, служащее основанием чего-либо или обусловливающее явление, противоположное следствию; основа, повод, предлог для каких-либо действий, поступков2.
Объяснить характерные свойства исследуемого объекта материального мира или социального явления и раскрыть их сущность, не используя понятия «основание» и «основа», очень сложно, даже невозможно.
По мнению А.К. Билялова, основа во многом определяет качества сторон явления и связи объекта, динамику и направление их развития, поскольку их истоки находятся именно в ней. По этому вопросу он пишет: «Опираясь на основу, можно объяснить и представить в органической взаимосвязи всю совокупность необходимых сторон и тем самым в системе идеальных образов, понятий воспроизвести сущность исследуемого объекта»1.
Очевидно, основание противоправного поведения как свойство, определяющее явление и объясняющее, почему оно существует, следует рассматривать через причины правонарушений2.
Н.Ф. Кузнецова считает, что «...причины – это негативные социально психологические детерминанты, включающие элементы экономической, политической, правовой, бытовой психологии на разных уровнях общественного сознания, порождающие как следствие совершение разного рода правонарушений»3.
Еще один важный элемент, вызывающий противоправное поведение – условия, которые определяются как «существенный компонент комплекса объектов (вещей, их состояний, взаимодействий), из наличия которого с необходимостью следует существование данного явления»4.
Отечественными криминологами доказано, что условия сами не порождают следствия, однако способствуют возникновению и появлению причин. Следовательно, при отсутствии условий одной причины оказывается недостаточно для наступления следствия. В философской литературе выделяются сопутствующие, необходимые и достаточные условия. Данные категории значимы и в администраивно-деликтологическом исследовании1. Так, «под сопутствующими условиями понимаются главным образом обстоятельства места и времени, не оказывающие прямого влияния на происходящее… Наибольшее значение имеют необходимые условия, без которых данное явление не могло бы наступить. Совокупность всех необходимых условий образуют достаточные условия. Когда есть достаточные условия и имеется причина, следствие наступает необходимостью»2.
Проведя контент-анализ научных статей по теме настоящего диссертационного исследования3, мы пришли к выводу, что термин «факторы, влияющие на совершение административных правонарушений» используется параллельно с понятием «причины и условия совершения правонарушений», хотя содержание и функциональное назначение этих понятий не является абсолютно равнозначным. Необходимость уточнения значения термина «факторы, влияющие на совершение административных правонарушений» стала причиной обращения к соответствующей справочной и криминологической литературе. Это обусловлено тем, что основная задача криминологии заключается именно в установлении причин и условий совершения преступлений, а формирование личности преступника начинается с совершения административных правонарушений.
Так, в толковом словаре русского языка понятие «фактор» определяется как «…момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении»4.
По трактовке А.М. Прохорова, «фактор – причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты»5.
Б.В. Коробейников, Н.А. Селиванов и К.Ф. Скворцов пришли к выводу, что ввиду сложности разграничения причин и условий совершения правонарушений, а также возможности их преобразования из причин в условия и наоборот, термин «факторы» можно рассматривать как их условно означающий1.
По мнению Г.А. Аванесова, существительные «факторы» и «условия» являются понятиями, тождественными при применении их в связи с преступностью как явлением2.
Н.Ф. Кузнецова придерживается иной точки зрения по данному вопросу, поскольку рассматривает условия как такие социальные факторы, которые способствуют действию причин, но сами по себе не обладают их генетическим свойством3.
К.К. Горяинов указывает на то, что в криминологии «…известно достаточно большое число различных факторов большей или меньшей степени общности, расположенных на разных условиях социальной организации общества»4. Вместе с тем не все их можно поставить в один ряд с причинами и условиями, напрямую способствующими совершению преступлений или сочетанию правонарушений5.
К.К. Горяинов же видит значение понятия «фактор» в том, что оно обозначает определенное свойство социальных процессов и явлений, которые формируют и изменяют различного рода общественные состояния, в том числе криминологическую обстановку6.
По нашему мнению, административно-деликтная обстановка и криминологическая обстановка являются негативными общественными состояниями по многим (смежным) составам правонарушений одного порядка, отличающимся лишь степенью общественной опасности. Данное обстоятельство позволяет применять значение специального криминологического термина «факторы совершения преступлений» к административно-деликтологическому понятию «факторы, влияющие на совершение административных правонарушений».
Социальные меры противодействия административным правонарушениям в сфере дорожного движения
Решение проблем в сфере БДД станет еще эффективнее, если усилия государства будут подкреплены системным сотрудничеством с институтами гражданского общества.
На протяжении длительного времени основными способами противодействия правонарушениям, так же, как и преступлениям, были наказание за них и предупреждение.
С учетом курса на гуманизацию борьбы с правонарушениями и преступлениями в настоящее время на первый план выходит их профилактика. Придание государственной значимости профилактике подтверждается введением в действие 22 сентября 2016 г. Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Закон устанавливает правовую и организационную основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений1.
Социальный характер профилактики административных правонарушений в сфере ДД означает активизацию участия общественных организаций и граждан в деятельности по целенаправленному воздействию на общественные отношения, складывающиеся в сфере БДД.
Следует отметить, что формой осуществления деятельности по противодействию административным правонарушениям в сфере БДД, а также их последствий в виде ДТП, является соответствующий ей определенный социальный процесс, в рамках которого реализуются экономические, технические, правовые и другие меры социальной профилактики нарушения ПДД.
Согласно приоритетной научной точке зрения на сущность данного процесса, несмотря на его чрезвычайную сложность, он все-таки является вполне управляемым2.
Управляемость процесса противодействия правонарушениям напрямую связана с профилактической деятельностью не только федеральных органов исполнительной власти, подразделений Госавтоинспекции МВД России, но также общественных организаций и отдельных участников ДД. Значимость роли институтов гражданского общества в обеспечении БДД наукой административного права доказана давно и однозначно. Данная точка зрения поддерживается и высшими должностными лицами Российской Федерации. Так, 12 декабря 2012 г. Президент России в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что решение проблемы безопасности на дорогах невозможно без эффективного использования возможностей и государства, и институтов гражданского общества1.
Вначале обратимся к деятельности общественных организаций в сфере обеспечения БДД.
Сразу отметим, что социально-экономические преобразования 1980-х – начала 1990 гг. значительно уменьшили активность общественности в обеспечении БДД, а деятельность некоторых прекратилась вообще.
Однако благодаря общим усилиям федеральных органов исполнительной власти, сотрудников Госавтоинспекции, общественных организаций и граждан, за последние годы повысилась культура участников ДД, водители стали повсеместно использовать детские удерживающие устройства, на определенных участках дороги пропускать пешеходов, а пешеходы – остро негативно относиться к водителям, употребляющим алкогольные напитки.
Вместе с тем, с учетом представленных в настоящем диссертационном исследовании статистических данных, анализа нормативных правовых актов, освещаемую в средствах массовой информации и сети Интернет деятельность гражданских институтов нельзя признать достаточной.
Одной из самых крупных организаций в сфере обеспечения БДД является Всероссийское общество автомобилистов (ВОА). Это старейший автоклуб России, численность которого приближается к 3 млн человек. Однако при том, что в России парк только легковых автомобилей, находящихся во владении физических лиц, на 1 января 2018 г. составляет 40,7 млн единиц2, число членов ВОА в масштабах России и современной всеобщей автомобилизации звучит весьма скромно.
В работе по профилактике ДТП ВОА использует общественные формирования по охране правопорядка в ДД (автодружины); общественные приемные совместно с Госавтоинспекцией; лекторские группы по пропаганде необходимости соблюдения ПДД. Также BOA поддерживает молодежные объединения в общеобразовательных и спортивно-технических учреждениях при проведении мероприятий, направленных на предупреждение детского дорожно-транспортного травматизма. Основной уставной целью ВОА является объединение граждан для совместного решения задач по безопасному использованию, содержанию, эксплуатации ТС, содействию развитию культуры вождения ТС и образовательной деятельности в сфере БДД, а также защите прав, законных интересов членов Общества1.
В решении задач, закрепленных в Уставе организации, в том числе по борьбе с правовым нигилизмом участников ДД, Общество взаимодействует с федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти. Так, председатель BOA входит в состав Комиссии Правительства Российской Федерации по обеспечению БДД, а руководители региональных отделений организации являются членами координационных советов по обеспечению БДД в федеральных округах. При этом в состав коллективных органов управления BOA входят представители Госавтоинспекции МВД России2.
Таким образом, деятельность ВОА имеет прямой профилактический характер, однако в масштабах страны не позволяет продуктивно осуществлять профилактическую деятельность.
Следует отметить, что результатом многолетней работы общественных организаций стало полное осознание государством и обществом того, что без помощи граждан и институтов гражданского общества органам внутренних дел невозможно поддержание должного уровня БДД. В связи с этим государство обязано стимулировать их участие в обеспечении БДД.
Начало этой тенденции положило принятие Федерального закона от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»1.
Данный правовой акт позволяет оказывать поддержку, в том числе и тем общественным организациям, которые занимаются профилактической, просветительской работой по обеспечению в сфере БДД. Например, профинансированный бюджетом Хабаровского края социальный проект «Спасенная жизнь» общественной организации «За безопасность приамурских дорог» стал одним из лучших в России и успешно реализуется.
Заслуживает особого внимания деятельность общественных организаций Хабаровского края, несколько лет эффективно работающих в направлении снижения аварийности на дорогах и повышения культуры поведения участников ДД. Так, по инициативе общественных организаций трехлетний период с 2014 по 2016 г. объявлен «годом вежливости» на дорогах и улицах городов Хабаровска, Советской Гавани, Находки, Комсомольска-на-Амуре, проведены агитационно пропагандистские мероприятия, посвященные старту «года вежливости». Также в 2016 г. общественными организациями подписано 11 соглашений, где зафиксирована обязанность проведения целого ряда информационно пропагандистских мероприятий, основная цель которых – изменение культуры поведения на дорогах всех категорий участников ДД, повышение терпимости друг к другу. 25 декабря 2016 г. у здания Хабаровской государственной филармонии был открыт своеобразный артистический объект – «новогодняя елка безопасности»; в День защиты детей в парке культуры и отдыха города Хабаровска для формирования у детей и их родителей потребности соблюдения ПДД проведен фестиваль «Безопасное лето».