Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль административного судопроизводства в системе российской юстиции
1. Понятие и содержание административного судопроизводства, его становление и развитие в России 18
2. Законодательная основа административного судопроизводства 48
3. Цели, задачи и принципы административного судопроизводства 62
Глава II. Основные стадии и этапы судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
1. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении в области дорожного движения 88
2. Рассмотрение дела об административном правонарушении в области дорожного движения 118
3. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения 158
Заключение 204
Список использованных источников 219
Приложение
- Понятие и содержание административного судопроизводства, его становление и развитие в России
- Законодательная основа административного судопроизводства
- Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении в области дорожного движения
- Рассмотрение дела об административном правонарушении в области дорожного движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важным условием современного правового демократического государства является наличие сильной судебной власти, независимого и справедливого суда, что обеспечивает надежность всего государственного механизма и создает условия для его дальнейшего позитивного развития. Формирование и совершенствование институтов гражданского общества, обеспечение гарантированности прав и свобод гражданина можно осуществить только через становление правового государства.
Проведение в России административной реформы делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и законодательстве. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административного судопроизводства, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и позволяющий контролировать действия и решения администрации. Есть все основания полагать, что наличие такого вида судопроизводства выступает своеобразным гарантом эффективности данной реформы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 118) впервые провозгласила: «1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом... 2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства...»1. Отсюда следует, что правосудие есть форма реализации судебной власти, представляющая собой вид государственной деятельности, осуществляемой судом, направленной на защиту интересов личности и общества и состоящей в рассмотрении в судебных заседаниях уголовных, гражданских, административных и иных дел, применении мер государственного принуждения к нарушителям законов. Административное
1 Конститухщя Российской Федерации. - М., 1993.
судопроизводство, в том числе и его разновидность- судопроизводство по делам об административных правонарушениях, есть важнейший правовой институт современного российского общества.
Пока в России, несмотря на конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия и имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не сформированы, хотя учеными-правоведами обоснованы причины их формирования, создана законодательная основа для их деятельности.
В нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее- КоАП РФ) выражена тенденция развития административного судопроизводства. Это связано с таким важным принципом административного производства, как соблюдение процессуальных гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, и других участников административного производства. Поскольку меры административного воздействия, в том числе за правонарушения в области дорожного движения, существенно ограничивают права и свободы гражданина, и высказываются мнения об их значительном ужесточении, постольку к их применению предъявляются достаточно строгие процессуальные требования, которые могут быть обеспечены при рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами, их роль очень важна в осуществлении административной юрисдикции.
Свидетельство того, что законодатель формирует и расширяет административное судопроизводство, состоит и в том, что в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях семь из девяти видов административных наказаний применяются судьями, а только два вида (предупреждение и штраф) во внесудебном порядке (органами исполнительной власти и их должностными лицами).
Общие положения об институте административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях исследовались в трудах таких ученых как А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ф. П. Васильев, К. С. Вельский, А. Б. Зеленцов, И. А. Галаган, Е. В. Додин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, М. Я. Масленников, В. Е. Севрюгин, В. Д. Сорокин, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов, И. Ш. Килясханов, В. Р. Кисин, А. П. Коренев, С. И. Котюргин, Ю. П. Соловей, А. П. Шергин, И. В. Панова. Отдельные вопросы административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения освещались в монографиях С. Н. Антонова, Н. П. Балашовой, А. А. Белова, В. В. Головко, Р. И. Денисова, В. И. Жулева, М. И. Костылева, В. В. Лукьянова, В. П. Митина, Б. В. Российского, Н. В. Якубенко, других авторов.
Несмотря на то, что нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях урегулировано производство по делам об административных правонарушениях, тем не менее, административное судопроизводство как более емкое понятие требует ряда уточнений и дополнений.
В последние годы с учетом принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях практически не проводился анализ проблем судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. Изучались лишь ее отдельные аспекты. Многие научные вопросы правовой основы судебного рассмотрения таких дел и судебного контроля за законностью и обоснованностью решений и действий иных юрисдикционных органов недостаточно исследованы, а полученные в работах выводы имеют противоречивый характер.
В настоящее время судьями рассматривается значительное количество дел об административных правонарушениях, и год от года их число возрастает. Если в 2006 г. судами общей юрисдикции и мировыми судьями было рассмотрено 5 004 400 дел таких дел, в 2007г. - 5 514 549 дел, в 2008 г. - 5 414 803 дел. Самую значительную долю среди административных
б правонарушений составляют правонарушения в области дорожного движения: в 2005 г. - более 41,0%, в 2006 г. и 2007 г. - около 46%'.
Вопросы аварийности на автотранспорте приобрели особую остроту в последнее десятилетие, в связи с чем решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к наиболее приоритетным задачам развития страны. Анализ многолетних данных и динамики основных показателей аварийности свидетельствует о том, что уровень дорожно-транспортного травматизма в России остается крайне высоким и имеет тенденцию к росту".
Абсолютное большинство дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) - это следствие административных проступков, допущенных участниками дорожного движения. Решение проблем обеспечения безопасности дорожного движения требует укрепления дисциплины участников дорожного движения и, соответственно, повышения эффективности правового воздействия на них. Особое значение здесь имеют содержание, практика и качество применения законодательства об административных правонарушениях.
Некоторые сферы общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения не урегулированы. Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не обеспечивают в полной мере функцию предупреждения правонарушений .
Необходимость участия судебных органов в административной деятельности по обеспечению правильного применения законодательства об
1 См.: Рос. юстиция. - 2007. - № 5; Судья. - 2006. - № 5; Обзор деятельности
федеральных судов общей юрисдикции // <>. - 2008. - 20 февр.
2 См.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в
Российской Федерации»// Рос. газета.- 2003.- Псент.; Материалы заседания
Президиума Госсовета Российской Федерации по проблемам безопасности дорожного
движения // Там же. - 2005. - 22 нояб.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №100 «О
федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 -
2012 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 9. - Ст.
2060.
административных правонарушениях в области дорожного движения не вызывает сомнений. Число научных исследований, посвященных этим вопросам, явно недостаточно. Однако, пожалуй, главной областью, требующей научного исследования, применительно к современному российскому праву и столь специфической области исследования здесь является роль суда, объем его участия в специальном виде производства, особенности судебного производства по делам данной категории.
Задача такого исследования является тем более актуальной, поскольку, к сожалению, основным направлением развития российского законодательства в данной области явилось механическое увеличение числа составов правонарушений, в отношении которых решение о привлечении к административной ответственности принимает суд. При этом задачи, достижение которых может быть оправдано участие суда в процедуре привлечения к административной ответственности, а не последующего контроля принятых решений, в числе которых относятся независимость, законность и справедливость принимаемых решений, должны находить свое место в этом специфическом порядке производства по административному делу. Эти задачи, однако, не решаются, поскольку поспешное увеличение числа административных составов не сопровождается формированием соответствующих процессуальных механизмов, а административная юстиция не становится самостоятельным процессуальным институтом.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность комплексного исследования генезиса данного вида административного процесса и факторов, определяющих роль и задачи судей в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования составляют: комплексное изучение института административного судопроизводства, в том числе судопроизводства по делам о правонарушениях в области дорожного движения, разработка и обоснование данного понятия, а также понятия административного дела, выводов,
предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой сфере.
Для достижения поставленной цели в рамках исследования решаются такие задачи, как:
- анализ становления и развития административного судопроизводства
в России;
определение понятия судопроизводства по делам об административных правонарушениях;
характеристика основных принципов административного судопроизводства;
- анализ процессуальных особенностей стадии судебного производства
по делам указанной категории в области дорожного движения;
рассмотрение специфики судебного контроля за законностью привлечения граждан к административной ответственности по делам данного вида;
разработка предложений по совершенствованию действующих нормативных актов и практики их применения по делам об административных правонарушениях, совершенных участниками дорожного движения.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих на стадии судебного рассмотрения и судебного контроля, в связи с применением норм об административной ответственности в области дорожного движения.
Предметом исследования выступают цели и задачи судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения; нормативные правовые акты и нормы, регламентирующие порядок и особенности судебного производства по делам данной категории; специальная и научная литература, посвященная исследуемой проблеме.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу исследования составляют положения общей теории права, административного и других отраслей правовых знаний, а также исследования ученых в области конституционного, уголовного, гражданского, административного права. В качестве методологической основы использовался системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический) научные методы исследования, а также методы социологических исследований (опрос, метод экспертных оценок, исследование документов). Изучалась специальная литература и законодательство СССР, Российской Федерации, зарубежных государств, а также практика их применения. В целях получения достоверных данных применялись методы статистического и системного анализа, научного наблюдения.
В ходе подготовки диссертации была проанализирована правоприменительная практика судов г. Омска по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, использованы статистические данные Управления Судебного департамента по Омской области, Верховного Суда Российской Федерации, МВД России, а также материалы судов Омской, Пермской и Свердловской областей, результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами. Соискателем изучено более 300 дел об административных правонарушениях, рассмотренных районными судами и мировыми судьями Омской области. Кроме того, в работе отражены результаты бесед, проведенных с должностными лицами ГИБДД, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, с мировыми судьями.
Научная новизна исследования заключается в: комплексном изучении понятия и сущности административного судопроизводства в условиях современного правового государства; определении местонахождения административного судопроизводства в структуре административного права и административного процесса; выявлении
значения и места административного судопроизводства в структуре судебной власти в современном правовом государстве; изучении административного судопроизводства как способа обеспечения функционирования правового государства; уточнении содержания таких понятий, как «административное судопроизводство», «судопроизводство по делам об административных правонарушениях», «административный процесс», «административное дело».
Как результат научного исследования высказаны новые положения и выводы, касающиеся правовых и организационных вопросов производства по указанным делам в процессе судебного рассмотрения.
Осмысление дискуссионных теоретических проблем, а также существующей практики судопроизводства позволило сформулировать некоторые выводы и рекомендации по совершенствованию Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того, научную новизну диссертационного исследования определяют основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе исследования особенностей административного
судопроизводства (применительно именно к рассмотрению только дел об
административных правонарушениях) предлагается рассматривать его как
особую процедуру рассмотрения дел об административных
правонарушениях, строго регламентированную специальными
процессуальными нормами и осуществляемую в соответствии с
демократическими принципами законности, состязательности,
осуществления правосудия только судом, независимости судей и подчинения
их Конституции Российской Федерации и федеральному закону, открытости
судебного разбирательства, равенства всех перед законом и судом,
доступности судебной защиты.
2. Судопроизводство по указанным делам представляет собой
деятельность судей по рассмотрению таких дел, обладающую особым
должностным статусом и исключительной компетенцией по применению
11 отдельных видов административных наказаний, урегулированную нормами административно-деликтного права, принятию по ним решений, выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
3. На основе анализа различных подходов и мнений о сущности
понятия «административное дело» сформулировано самостоятельное
понятие данной категории, под которым понимается возникающее в процессе
административно-процессуальной деятельности государственных органов в
сфере исполнительной власти и деятельности органов судебной власти
правоотношение по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с
оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного
управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых
актов, спорам между субъектами публичной власти, спорам финансовым,
налоговым и имеющим государственно-правовой характер, делам об
административных правонарушениях, делам по обращениям граждан и иным
категориям дел в рамках административных производств.
4. Целями и задачами административного судопроизводства
(применительно к судопроизводству по делам об административных
правонарушениях) выступают правильное и своевременное рассмотрение и
разрешение административных дел в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными, федеральными
законами, законами субъектов Российской Федерации в целях защиты прав,
свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и
государственных интересов от неправомерных решений и действий
(бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, а также
защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина,
общественного порядка и общественной безопасности, собственности,
защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц,
общества и государства от административных правонарушений, а также
предупреждение административных правонарушений.
5. Важнейшими конституционными принципами административного
судопроизводства следует признать следующие:
законность;
осуществление правосудия только судом;
3) независимость судей и подчинение их только Конституции
Российской Федерации и федеральному закону;
открытое судебное разбирательство дел;
равенство всех перед законом и судом;
состязательность и равноправие сторон;
доступность судебной защиты.
6. В целях совершенствования процессуального порядка рассмотрения
дел об административных правонарушениях в области дорожного движения
предлагается:
в связи с отсутствием в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях норм об уведомлении участников производства по делу, что вызывает определенные проблемы в практической деятельности, внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, регламентирующие порядок уведомления участников производства по делу о времени и месте судебного рассмотрения (по аналогии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации): ст. 29.4.1 «Порядок вызова участников производства по делу об административном правонарушении», ст. 29.4.2 «Надлежащее извещение», ст. 29.4.3 «Перемена адреса во время производства по делу»;
в связи с достаточной сложностью производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и необходимостью выполнения значительного объема процессуальных действий для сбора и закрепления доказательств, обеспечения рассмотрения дела целесообразно предусмотреть возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется
производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства либо направлении дела по месту учета транспортного средства, либо в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому, либо в случае заболевания лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также пересмотреть вопрос об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения до одного года, в первую очередь, за которые возможно назначение наказания в виде лишения права управления транспортными средствами, внеся соответствующие изменения в ст. 4.5 КоАП РФ;
во исполнение принципа состязательности предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ст. 25.15 «Представитель уполномоченного федерального органа и учреждения, органа и учреждения исполнительной власти субъектов Российской Федерации», предоставляющую право органам первичной юрисдикции участвовать в процессе судебного рассмотрения дела об административном правонарушении в качестве участника, обладающего процессуальными правами, позволяющими поддерживать обвинение лица, в отношении которого ведется производство, что будет способствовать не только освобождению суда от несвойственной ему функции обвинения, но и более объективному и законному принятию решения по делу;
учитывая, что протокол судебного заседания необходим не только для фиксации сведений, установленных при рассмотрении дела, но он по существу играет важную роль соблюдения прав и законных интересов участников производства по делу, а ведение протокола позволяет проверить, соблюдался ли установленный порядок административного судопроизводства, целесообразно внести изменения в ст. 29.8 КоАП РФ, закрепив обязательное ведение протокола при рассмотрении дела судьей, изложив ее в следующей редакции:
«1. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении составляется при рассмотрении дела коллегиальным органом и судьей»;
- принимая во внимание сложившуюся судебную практику о возможности лишения права управления транспортргыми средствами лица, уже лишенного такого права ранее, а также необходимость сохранения логической конструкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и целесообразность размещения нормы о порядке назначении наказания в подобных случаях в главе 4 «Назначение административного наказания», следует, исключив из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ч. 3 ст. 32.7, дополнить указанную главу ст. 4.4.1 «Назначение наказания в виде лишения специального права» следующего содержания:
«Статья 4.4.1 Назначение наказания в виде лишения специального права
В случае совершения лицом, лишенным специального права, повторного правонарушения, за которое может быть назначено наказание в виде лишения специального права, к наказанию, назначенному лицу за первое правонарушение, частично или полностью присоединяется наказание, назначенное за второе (или за последующие) правонарушение, влекущее лишение специального права. Течение срока лишения специального права в случае назначения лицу, лишенному специального права, административного наказания в виде лишения того же специального права начинается со дня, следующего за днем окончания срока административного наказания, примененного ранее».
7. Процесс рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, несмотря на апелляционный характер данной процедуры, должен иметь определенные ограничения, которые должны быть связаны как с возможностью исследования новых доказательств, так и с процессуальными сроками. Активное использование
новых доказательств, полученных в ходе рассмотрения жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможно только в случае рассмотрения жалобы в срок, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, поскольку использование новых доказательств, полученных при рассмотрении жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, будет ухудшать положение указанного лица, что влечет нарушение права на защиту.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется открывающимися возможностями дальнейшего изучения механизма правового регулирования общественных отношений в области дорожного движения.
Определенное значение для развития административно-правовой теории имеют положения и выводы настоящего исследования о содержании и значении судопроизводства по делам об административных правонарушениях, а также сформулированные понятия судопроизводства по делам об административных правонарушениях, административного дела.
Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах, которые способствуют наполнению института административного судопроизводства новым содержанием в части проблем, касающихся судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, а также обоснованию необходимости дальнейшего совершенствования правового и организационного обеспечения указанных институтов.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы при написании учебной литературы, подготовке лекций, в научно-исследовательской работе, в ходе анализа актуальных проблем административного права, в учебном процессе по курсу учебных дисциплин
16 «Административное право», «Административная юстиция» в образовательных учреждениях.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования в сфере дорожного движения, внесению изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Применение разработанных предложений позволит в процессе судебного рассмотрения дел указанной категории принимать законные и справедливые решения, а при рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях эффективно защищать и восстанавливать нарушенные права граждан.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, нашли отражение в выступлениях на научно-практической конференции в Омском юридическом институте «Проблемы применения законодательства об административных правонарушениях» (Омск, 2006 г.), на семинарах с мировыми судьями Омской области в 2006 г. Как результат, отдельные положения диссертационного исследования, в том числе методологические рекомендации по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения и пересмотру постановлений по таким делам, внедрены в практику работы судей районных судов и мировых судей Омской области, что подтверждено соответствующим актом о внедрении.
Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в 7 публикациях общим объемом 2,9 п. л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Понятие и содержание административного судопроизводства, его становление и развитие в России
Одной из важнейших и основных функций судебной власти является функция правосудия, которая реализуется только судом. Судопроизводство представляет собой специфическую, присущую только судам, форму осуществления властных полномочий органами судебной власти, которая завершается принятием судебных решений, обязательных для исполнения всеми лицами . Судебная власть осуществляется исключительно судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства".
Судопроизводство, в том числе по делам об административных правонарушениях, отправляется судьями в строгих процессуальных формах и при соблюдении основных демократических принципов юридического процесса: процессуальные законы определяют процессуальный статус участников процесса, стадии процесса, способы доказывания и др.
Деятельность суда, осуществляемую в особом порядке, основанном на четкой регламентации процессуальными нормами, принято называть видами судопроизводства. Это конституционное, гражданское, арбитражное, уголовное и административное судопроизводство, которые регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также рядом иных правовых актов.
Исследование проблем административного судопроизводства в России невозможно без освещения истории и путей развития и становления этого правового института.
Первые идеи административной юстиции в той форме, в какой они уже были воплощены во Франции и Пруссии, стали возникать в России в 60-70-х гг. XIX в. вместе с судебной реформой 1864 г. Уже тогда некоторые члены Государственного Совета пришли к выводу о том, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства»1. Отделение судебной власти от административной, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о необходимости судебного контроля деятельности земской и городской администрации. В 1870-90-х гг. в губерниях появляются особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц на земские, городские и иные местные власти.
Органом, осуществлявшим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат, ему принадлежали также функции высшего органа административной юстиции. Н. М. Коркунов прямо указывал: «Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат»2. Важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами и был наделен возможностью широко использовать свою компетенцию как органа административной юстиции: разбирал конфликты между гражданами и властью, разрешал пререкания органов власти между собой1.
Развитию института административной юстиции в России более позднего периода способствовали теоретические исследования ученых. В частности, И. Е. Андреевский определял административный суд как «особое разбирательство», учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Он отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям2.
С середины 70-х гг. XIX в. с выходом в 1879 г. монографии Н. О. Куплеваского «Административная юстиция в Западной Европе» внимание ученых-юристов в России к вопросам административной юстиции стало быстро возрастать, и к концу XIX - началу XX вв. ни один учебник административного (полицейского) права не издавался без раздела о данном институте. В это же время появляются работы, посвященные административной юстиции (И. Т. Тарасов, Н. М. Коркунов, С. А. Корф и А. И. Елистратов).
В 1882 г. И. Т. Тарасов подчеркивал значение административного суда как средства правового контроля за деятельностью администрации, отмечая основные минусы русской администрации, к которым отнес халатность в исполнении обязанностей, злоупотребление властью и взяточничество. Однако, в отличие от этих правонарушений, образующих «уголовную неправду», администрация совершает правонарушения более тонкого и сложного характера, издавая акты, нарушающие права и свободы граждан. Именно эти правонарушения, называемые «административной неправдой», служат основанием для подачи жалобы в суд1.
Большой интерес к институту административной юстиции проявлял видный теоретик права и ученый-государствовед Н. М. Коркунов, который, подчеркивая специфику административной юстиции, указывал на особую роль в административном судопроизводстве административного иска, направленного на отмену незаконного распоряжения2.
Среди трудов того периода следует выделить работу С. А. Корфа «Административная юстиция в России», вышедшую в 1910 г. В административной юстиции автор видел способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске - средство защиты субъективных публичных прав частного лица (гражданина). Вместе с тем он отмечал, что существо этого института не зависит от того, каким органом — общим судом или специальным - вверяется отправление его функций .
Заслуживает внимания мнение об административной юстиции ученого-административиста А. И. Елистратова, который соотносил сущность административной юстиции с судебным характером обжалования гражданином решения должностного лица. С этой стороны институт административной юстиции представляет для граждан «публично-правовую гарантию», способ защиты своих прав и свобод4.
Законодательная основа административного судопроизводства
В формально-юридическом смысле под законодательной основой (источниками) административного судопроизводства следует понимать совокупность нормативных правовых актов, которые определяют порядок деятельности судей при рассмотрении административных дел, в том числе дел об административных правонарушениях. О возможности такого определения свидетельствует анализ общетеоретических и специальных исследований1.
Особенность законодательных актов, регулирующих административное судопроизводство, в отличие, например, от уголовного судопроизводства, состоит в том, что они подразделяются на федеральные источники (принимаемые федеральными законодательными органами и действующие на территории всей страны) и региональные (издаваемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действующие на его территории). Подобное разграничение правовых источников имеет под собой конституционную правовую основу: ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов административное и административно-процессуальное законодательство (а следовательно, и законодательство об административных правонарушениях).
Особое место среди правовых актов занимает Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории нашего государства, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ст. 15).
Впервые в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта норма дала безусловное основание поставить вопрос о наличии в российском праве самостоятельной отрасли- административного судопроизводства. Основной Закон государства является фундаментальным источником административного судопроизводства. Конституционное закрепление разделения властей в Российской Федерации (ст. 10 Конституции Российской Федерации), наделение судей гарантиями независимости, несменяемости и неприкосновенности (ст. ст. 120-122 Конституции Российской Федерации) способствуют возрастанию роли судебной власти в защите прав и законных интересов граждан.
Статья 19 Конституции Российской Федерации закрепила равенство всех перед законом. Это положение исключительно важно как для правосудия в целом, так и для административного судопроизводства в частности, поскольку лишь в судебном споре с субъектом власти гражданин или юридическое лицо является равноправной стороной.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод, обеспечивается возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Отдельные содержащиеся в Конституции Российской Федерации общие нормы представляют собой руководящие положения (принципы), которым следуют судьи в процессе рассмотрения административных дел: необходимость строго соблюдать закон (ч. 2 ст. 15); недопущение использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50).
Многие правовые положения Конституции Российской Федерации имеют прямую административно-процессуальную направленность по определению порядка производства по административным делам. К ним, например, относятся открытость судебного разбирательства при соблюдении состязательности и равноправие сторон (ч.ч. 1, 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации).
Ряд конституционных правовых норм, закрепляющих и гарантирующих права и свободы человека и гражданина (глава 2 Конституции Российской Федерации), развиваются и конкретизируются в различных административно-правовых актах (в - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других законах).
Например, ст. 52 Конституции Российской Федерации, провозгласившая, что права потерпевших охраняются законом и государством, которое обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, находит свое развитие в ст. 25.2 КоАП РФ, где подробно отражены права потерпевшего в административно-юрисдикционном процессе.
Необходимо отметить, что в настоящее время совокупность законодательных актов Российской Федерации, имеющих отношение к отправлению административного судопроизводства, можно условно разделить на три основных группы.
К первой относятся законы о судоустройстве, федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности судов (от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»).
В Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» дублируется конституционная норма об осуществлении судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 3 ст. 1), закрепляется возможность учреждения на основе федерального конституционного закона специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел (п. 1 ст. 26).
Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении в области дорожного движения
Основной стадией производства по делам об административных правонарушениях выступает стадия рассмотрения дела. Ее специфичность и важность состоит в том, что именно в рамках этой стадии устанавливается факт наличия или отсутствия состава административного правонарушения и применения административной ответственности, если это не было сделано в ходе производства по делу до направления дела на рассмотрение в суд.
Рассмотрение дела об административном правонарушении представляет собой совокупность процессуальных действий, осуществляемых судьями по выполнению задач и целей административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. По мнению многих ученых, стадия рассмотрения дела об административном правонарушении — главная стадия производства. Здесь принимается акт, в котором официально признается или не признается факт совершения правонарушения и вины делинквента, дело рассматривается по существу и принимается решение о привлечении лица при наличии достаточных доказательств к административной ответственности или освобождении от нее1. Именно на данной стадии проверяется логическая и психологическая основа всего правоприменения, а также обоснованность нормативного- установления административной ответственности за конкретные виды деяний-1.
В теории административного - права до настоящего времени, к сожалению, нет единого мнения,относительно количества и названий этапов, рассматриваемой стадии. Так, Д. Н. Бахрах, Ю: М . Козлов и другие выделяют в стадии рассмотрения четыре этапа: подготовку к рассмотрению; слушание дела; вынесение- решения по делу; доведение решения до сведения2. Н: В. Комарова предлагает назвать пс иному: подготовка дела к рассмотрению; анализ собранных материалов; обстоятельств дела,(слушание дела); принятие постановления пс делу; доведение постановления до сведения?.
Другие авторы, например, А. П. Коренев, В. В: Денисенко утверждают, что данная стадия охватывает три этапа: подготовку к рассмотрению; непосредственное рассмотрение; вынесение решения-по делу4.
Несмотря на различные подходы- к названию этапов, отрицание четвертого этапа анализируемой стадии- усложняет понимание этогох сложного феномена административного права. Наиболее правильна, на наш взгляд; точка зрения, когда этап доведения постановления1 включается в рассматриваемую стадию и служит основой соблюдения законных прав-, и интересов всех участников производства; анализ собранных материалов; в свою очередь, должен относиться к стадии подготовки.
Нужно отметить, что порядок рассмотрения дел и-принятия решения по ним, порядок пересмотра дел более детально по сравнению с иными видами производств регламентирован действующим законодательством. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях этой стадии посвящены глава 29 «Рассмотрение дела об административном правонарушении» и глава 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».
В стадии рассмотрения административного дела большое значение для успешного решения судьей задач производства по таким делам имеет ее подготовительная часть, которая заключается в выяснении ряда важных вопросов, требующих разрешения до начала рассмотрения дела по существу, которые, по нашему мнению, можно разделить на пять групп.
В первую группу следует включить вопросы, которые судья должен выяснить для определения того, относится ли данное дело к его компетенции. Разрешая данный вопрос, нужно исходить из четырех элементов подведомственности: родовой, предметной, должностной и территориальной1. Д. Н. Бахрах выделяет также и экстерриториальную подведомственность, когда дело передается в вышестоящий орган, соседний территориальный орган или мировому судье другого судебного района вследствие удовлетворения заявления об отводе или самоотводе субъекта, разрешающего дело2.
Родовая подведомственность определена исходя из положений ст. 22.1 КоАП РФ, которая устанавливает виды органов власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, т. е. определяет административную и судебную подведомственность.
Предметной подведомственности посвящена глава 23 КоАП РФ, содержащая перечень органов власти, объем полномочий каждого конкретного органа, перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела вышеназванной категории. К компетенции судей в области дорожного движения законом отнесено рассмотрение дел о нарушениях, за которые в качестве наказания может быть назначено лишение права управления транспортными средствами либо административный арест, а именно: дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 4 ст. 12.2, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.4,,ч.ч. 3-6 ст. 12.5, ч. 2 статьи 12.7, ст. 12.8, ч. 3 ст. 12.10, ч. 4 статьи 12.15, ст. 12.26, ч.ч. 2 и 3 ст. 12.27, ст. 12.35КоАПРФ.
Дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 2 ст. 12.2, ч. 4 ст. 12.9, ч. 1 ст. 12.10, ч. 2 ст. 12.17, ч.ч. 1 и 2 ст. 12.21.1, ч. 1 ст. 12.21.2, ст. 12.24, ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Дела об административных правонарушениях, перечисленных выше и совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.
Дела об административных правонарушениях, названных в ч.ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществлено в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов.
Должностная подведомственность определяет, какое конкретное должностное лицо соответствующего органа уполномочено рассматривать то или иное дело об административном правонарушении.
Рассмотрение дела об административном правонарушении в области дорожного движения
Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении направлена на всестороннее и полное изучение всех обстоятельств совершения противоправного деяния, исследование имеющихся в деле и вновь истребованных доказательств, их оценку и принятие мотивированного решения по делу. Порядок проведения заседания в самом общем виде регулируется ст. 29.7 КоАП РФ.
Процедура рассмотрения дела может быть разделена на два подэтапа -открытие заседания и рассмотрение дела по существу. Первый подэтап существует для определения готовности дела, а также создания условий для всестороннего, полного и объективного его рассмотрения. Он включает в себя следующее: - судья объявляет о том, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности; - устанавливается факт явки делинквента (его законного представителя), а также иных участников производства; проверяются полномочия защитника и законных представителей; выясняются причины неявки участников процесса; принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела; - разъясняются права и обязанности участникам производства, рассматриваются заявленные отводы и ходатайства; - принимается решение о продолжении или отложении рассмотрения дела при: а) самоотводе или поступлении заявления об отводе судьи, рассматривающего дело, если его отвод препятствует рассмотрению дела по существу; б) самоотводе специалиста, эксперта, переводчика, если указанный отвод препятствует рассмотрению дела по существу; в) необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребовании дополнительных материалов по делу или назначении экспертизы.
Во всех указанных случаях, наряду с определением об отложении рассмотрения дела, судья по своему убеждению при наличии основания может вынести определения об отводе, приводе, назначении экспертизы, истребовании дополнительных материалов, а также передаче дела на рассмотрение по подведомственности в соответствии с главой 23 и ст. 29.5 КоАПРФ.
При отложении дела принимается решение о назначении новой даты рассмотрения с учетом необходимого времени для его подготовки. Об этом присутствующим лицам объявляется под расписку, а остальным вновь вызываемым участникам - в установленном порядке.
Решение о продолжении рассмотрения дела принимается, если не установлены обстоятельства, препятствующие его разрешению по существу. Такой вывод не оформляется официальным документом и позволяет перейти в соответствии с ч. 2 ст. 29.7 КоАП РФ ко второму подэтапу — рассмотрению дела об административном правонарушении.
Мы согласны с мнением Д. Н. Бахраха, который полагает, что при рассмотрении дел судами в случае участия в заседании должностного лица, возбудившего дело, и лица, привлекаемого к административной ответственности, возможны прения сторон, а также обмен репликами, которые наиболее отчетливо подчеркивают принцип состязательности сторон, а также способствуют обеспечению принципа разделения функций разрешения спора и поддержания обвинения. Причем характерно, что возможность реализации данных принципов наиболее полно проявляется именно в рамках судебного разбирательства, поскольку для большинства административных производств, где дела рассматриваются теми же должностными лицами, которые возбудили дело, или их руководителями, соблюдение этих принципов весьма проблематично1, что еще раз, с нашей точки зрения, подтверждает выводы многих ученых о необходимости создания специализированных административных судов.
Вместе с тем следует сказать, что анализ рассмотренных дел указанной категории показывает, что сотрудники подразделений ГИБДД крайне редко принимают участие в качестве стороны, поддерживающей обвинение лица в совершении правонарушения. В качестве примера достаточно указать, что из рассмотренных в 2008 г. Куйбышевским районным судом г. Омска 283 дел об административных правонарушениях в области дорожного движения ни по одному делу по инициативе подразделений ГИБДД их представители при рассмотрении в судебном заседании не участвовали. За этот же период в данном суде было рассмотрено 168 жалоб на постановления по делам данного вида. При подготовке к рассмотрению дела судьи своевременно направляют уведомления в подразделения ГИБДД, чьи постановления обжалуются. Однако только по 30% жалоб в их рассмотрении участвовали представители ГИБДД1. Это свидетельствует не только о безразличном отношении органов ГИБДД к объективному рассмотрению указанных дел, но и в определенной мере неготовности их в открытом судебном заседании отстаивать свои позиции по принятым решениям.
Похожие диссертации на "Судопроизводство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения"
