Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль территориальных органов в системе федеральной исполнительной власти 14
1.1. Сущность и система федеральных органов исполнительной власти 14
1.2. Правовое регулирование статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти 41
Глава 2. Порядок формирования, внутренняя организация и полномочия территориальных органов федеральной исполнительной власти 61
2.1. Порядок формирования территориальных органов федеральной исполнительной власти 61
2.2. Внутренняя организация территориальных органов федеральной исполнительной власти 81
2.3. Полномочия территориальных органов федеральной исполнительной власти 101
Глава 3. Направления и формы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления 126
3.1. Правовые основы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 126
3.2. Правовые основы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами местного самоуправления 148
Заключение 167
Библиографический список 170
Приложение
- Сущность и система федеральных органов исполнительной власти
- Правовое регулирование статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти
- Порядок формирования территориальных органов федеральной исполнительной власти
- Правовые основы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. На рубеже 20-го - 21-го веков российское
государство вступило в новую стадию своего развития. Об этом
свидетельствуют многочисленные преобразования в социально-экономической,
культурной и политической жизни. Особое место в преобразовательном
* процессе занимает административная реформа. Ее основной целью является
преодоление разрыва между складывающимся публичным управлением и социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления. Для достижения указанной цели необходимо решение многих задач, в том числе задач по совершенствованию деятельности федеральных
» органов исполнительной власти. Значительным шагом в этом направлении
явился Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1. Он изменил не только структуру, но и систему федеральных органов исполнительной власти, учредив организационно и функционально обособленные федеральные министерства (16), федеральные службы (35) и федеральные агентства (33). При этом одни федеральные министерства не имеют в подведомственности ни федеральных
% служб, ни федеральных агентств (Министерство РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ); другие имеют в
% подведомственности либо только федеральные службы (Министерство
внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство финансов РФ) либо только федеральные агентства (Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство регионального развития); третьи имеют в подведомственности одну федеральную службу и несколько федеральных
1 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 (по состоянию на 15 марта 2005 г.) // Российская газета. 2004. 13 марта.
агентств (Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство экономического развития и торговли); четвертым подведомственны несколько федеральных служб и одно или несколько федеральных агентств (Министерство обороны РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство образования и науки РФ). Кроме того, часть федеральных служб (12) и федеральных агентств (6) не подведомственны ни одному из федеральных министерств.
Каждый из упомянутых федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство) согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий может создавать собственные территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В условиях дальнейшего реформирования государственного управления еще более актуальным становится вопрос о статусе территориальных органов федеральной исполнительной власти, порядке их формирования, внутренней организации, функционировании и взаимодействии с исполнительными органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование организационно-правового статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти и их места в реформируемой системе исполнительной власти Российской Федерации.
Задачи исследования:
научное определение органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, территориальных органов федеральной исполнительной власти;
исследование федерального и регионального правового массива, регламентирующего статус территориальных органов федеральной
исполнительной власти и их взаимодействие с иными органами государственной власти и местного самоуправления;
- обобщение практики функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти России в начале 21-го века.
Объектом исследования выступают общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере организации и деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Предметом исследования являются доктринальные разработки и нормативные правовые акты, регулирующие процесс формирования, внутренней организации и деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Территориальный орган федеральной исполнительной власти - это
федеральный орган исполнительной власти, образованный центральным
федеральным органом исполнительной власти, действующий на определенной
части территории России и подотчетный центральному федеральному органу
исполнительной власти.
2. Система территориальных органов федеральной исполнительной
власти - организационное единство территориальных органов, образуемых
профильными центральными органами федеральной исполнительной власти на
части субъекта Российской Федерации, в границах целого субъекта Российской
Федерации или нескольких субъектов Российской Федерации.
3. Виды территориальных органов федеральной исполнительной власти
классифицируются по следующим критериям - уровню подчинения, статусу и
территории действия. По уровню подчинения различают территориальные
органы, которые подотчетны центральным федеральным органам
исполнительной власти, находящимся в ведении Президента Российской
Федерации, и территориальные органы, которые подотчетны центральным
федеральным органам исполнительной власти, находящимся в ведении
«
Правительства Российской Федерации. По статусу различают территориальные
органы, образованные федеральными министерствами, федеральными
службами и федеральными агентствами. В зависимости от территории действия
различают территориальные органы, деятельность которых осуществляется на
территории одного субъекта Российской Федерации; на части территории
^ субъекта Российской Федерации; на территории нескольких субъектов
Российской Федерации в границах одного федерального округа либо на территории субъектов Российской Федерации, входящих в разные федеральные округа.
4. Порядок формирования территориальных органов федеральной
исполнительной власти включает восемь организационно-правовых мер, в том
числе утверждение схемы размещения территориальных органов, принятие
решения о формировании территориального органа, назначение или
освобождение от должности руководителя территориального органа,
утверждение положения о территориальном органе, назначение заместителя
(заместителей) руководителя территориальных органов федеральной
'* исполнительной власти, утверждение численности территориальных органов,
назначение сотрудников (государственных служащих) территориальных органов федеральной исполнительной власти, утверждение штатного
~ расписания, фонда оплаты труда работников и сметы расходов на их
содержание.
5. Характеристика внутренней организации территориальных органов
федеральной исполнительной власти осуществляется по двум направлениям:
во-первых, через исследование их структурных единиц (руководитель или
начальник, коллегия, заместитель руководителя или начальника,
аттестационная комиссия, координационный совет, отдел, служба или группа,
начальник отдела, службы или группы, заместитель начальника отдела,
службы или группы); во-вторых, посредством выявления линейных,
функциональных или горизонтальных связей во взаимоотношениях вышеупомянутых структурных единиц.
Территориальные органы федеральной исполнительной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ в решении вопросов организационно-правового, экономического, социально-культурного и политического характера в рамках действующего федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов Российской Федерации.
Территориальные органы федеральной исполнительной власти взаимодействуют с органами местного самоуправления в области координации организации органов местного самоуправления, решения вопросов экономической, социальной, культурной и политической жизни местного значения.
Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что еще в советской государственно- и административноправовой науке 60-80-х годов 20-го века уделялось значительное внимание функциональным связям территориальных органов и центральных органов государственного управления союзных республик, а также Союза Советских Социалистических Руспублик (В.Г. Вишняков, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров).
В российской юридической науке до настоящего времени нет комплексного исследования статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти, включая исследование порядка формирования, внутренней организации и функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Преимущественно анализируются отдельные аспекты деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. В частности, в работах М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, А.Ф. Ноздрачева и других даются понятие и классификация территориальных
органов федеральной исполнительной власти, определяется их место в системе государственного управления.
Немногие из исследователей (В.М. Азбукин, СВ. Лихолетова) в
последнее время затрагивают вопросы взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов
^ Российской Федерации. Однако при этом они не акцентируют внимание на
участии в таком взаимодействии территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Единичными являются исследования, раскрывающие принципы
*
взаимодействия территориальных органов с органами местного
самоуправления (А.Н. Широков, СН. Юркова).
Теоретические основы исследования. Теоретические основы
,т исследования составляют взгляды, доктрины и концепции, выработанные
отечественными учеными советского и постсоветского периода. Особое значение имеют умозаключения относительно понятия, признаков и системы государственных органов; соотношения конституционных принципов единства
* государственной власти и разделения властей в условиях обновленного
российского конституционализма; соотношения институтов государственного управления и исполнительной власти; понятия и содержания правового статуса
^ территориальных органов федеральной исполнительной власти в Российской
Федерации; своеобразия развития федеративных отношений и местного самоуправления в современной России. Соответственно в работе использованы теоретические положения и выводы известных исследователей в области теории государства и права (СС Алексеев, А.В. Венгеров, СА. Комаров, В.М. Корельский, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалов и др.), конституционного (государственного) права (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, А.И.
'* Ким, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Л. Лепешкин, В.В. Невинский, Г.Н.
Чеботарев, О.И. В.Е. Чиркин, М.А. Шафир и др.), административного права (А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.Г. Вишняков, Ю.М.
Козлов, Б.М. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Плесовских, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, Ц.А. Ямпольская и др.), муниципального права (Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Васильев, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.).
Методологическая основа исследования. Методологическую основу настоящей работы составляют широко использованные общенаучные методы исследования (диалектический, системного анализа, дедукции и др.) и частно-. научные методы (историко-правовой, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и статистический методы, иные методы научного познания).
Особое значение придавалось научным подходам, обеспечивающим познание преемственности выделения общих и особенных черт в положении федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определение своеобразия статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти и их места в системе государственных органов вообще.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Одновременно с этим важное значение отводится анализу практики и статистистических данных субъектов Российской Федерации, располагающихся на территории различных федеральных округов.
Научная новизна исследования определяется комплексным характером исследования порядка формирования, внутренней организации и функционирования территориальных органов федеральной исполнительной
власти России в условиях продолжающегося реформирования системы публичной власти.
Впервые рассмотрены вопросы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
ф муниципальных образований с позиции их организационно-правового
взаимодействия.
На этом фоне существенное значение приобретают анализ нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующих основы проводимой реформы системы государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления в 2003 - 2005 годах. С учетом данных обстоятельств
ф обновлены классификация территориальных органов федеральной
исполнительной власти, содержание организации, функций и полномочий территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Предложено при формировании территориальных органов федеральной исполнительной власти соблюдать нормативно установленные организационно-правовые меры, включая утверждение схемы размещения территориальных органов, принятие решения о формировании территориального органа,
4 назначение или освобождение от должности руководителя территориального
органа, утверждение положения о территориальном органе и другие.
Вносятся также некоторые предложения по изменению ряда федеральных нормативных правовых актов, регулирующих порядок внутренней организации и функционирования территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы
настоящей работы могут быть использованы для дальнейшей разработки
концептуальных основ организации исполнительной власти в России, федеративного государственно-территориального устройства и местного
самоуправления в общетеоретических и отраслевых юридических науках, прежде всего теории государства и права, конституционного, муниципального и административного права.
Они могут быть использованы в образовательном процессе при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право РФ», «Административное право РФ», «Муниципальное право РФ», спецкурса «Государственное управление» студентам юридических факультетов, слушателям системы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, основные положения и выводы проведенного исследования могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующих общественные отношения в области определения статуса, установления порядка формирования, внутренней организации и компетенции территориальных органов федеральной исполнительной власти, взаимодействия последних с органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Иначе практическая значимость соответствующих положений и выводов может проявляться в их исследовании в ходе проводимых административной и муниципальной реформ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования апробированы в 6 научных статьях и докладах, сделаных на научно-практических конференциях и семинарах: «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2003), «Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов» (Барнаул, 2003), «Конституция Российской Федерации: декларации и реальность 10 лет спустя» (Барнаул, 2003), «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы правовой институционализации и реформирования» (Барнаул, 2004), «Стабильность и динамизм общественных отношений в Российской
Федерации: правовые аспекты» (Барнаул, 2004), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2005).
Кроме того, они нашли отражение при преподавании учебных курсов «Административное право РФ», «Муниципальное право РФ» и «Таможенное право РФ» в Алтайском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
»
Сущность и система федеральных органов исполнительной власти
Современное государство как политическая организация общества характеризуется наличием органов публичной власти, которые чаще всего именуются органами государственной власти или государственными органами. В учении о государстве и науке конституционного (государственного) права России разработаны понятие, сущность, признаки и виды государственных органов .
Действующее законодательство оперирует тремя терминами: «государственный орган», «орган государства» и «орган государственной власти». Категория «государственный орган» употребляется в таких нормативных правовых актах, как Конституция Российской Федерации (ст. 33 и ч. 2 ст. 120), Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ч. 4 ст. 79) , Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 (ч. 2 ст. 47)3 и многих других. Законодатель применяет и термин «орган государства». Он использован в Воздушном кодексе Российской Федерации (п. 1 ч. 1 ст. 107)4, Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации от
14 ноября 2002 г. №138-Ф3 (ч. 3 ст. 271)1, Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. №3-ФЗ (ч. 5 ст. 28) и некоторых иных нормативных правовых актах. В юридической науке преобладает мнение, что между терминами «орган государства» и «государственный орган» нет различий . С этим утверждением можно согласиться, тем более, что это подтверждается и законодательством. Например, Гражданский процессуальный кодекс РФ использует оба понятия (ч. 2 ст. 47 и ч. Зет. 271)4.
Категория «орган государственной власти» употребляется в Конституции РФ (ст. 10, 11 и др.), Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 27)5, Федеральном законе от 19 июля 1998 г. №114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» (ч. 2 ст. 2)6 и многих других законах.
Соответственно наряду с категорией «государственный орган» или «орган государства» существует и категория «орган государственной власти». Отличие указанных категорий содержится в их определениях и признаках.
В отечественной юридической науке разработано множество определений органа государства. Условно все имеющиеся исследования в этой области в историческом контексте можно разделить на два периода: советский и постсоветский. Так, в советский период было разработано множество определений органа государства. При этом чаще всего определения содержались не в учебной, а научной литературе. Так, например, Ю.М. Козлов предлагал понимать под органом государства «часть механизма социалистического государства, непосредственно и от имени государства осуществляющую его задачи и функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями»1. Ц.А. Ямпольская рассматривала орган государства как часть механизма государства, действующую на основе подлинно демократических принципов, активно участвующую в решении, стоящих перед государством задач и выполнении его функций, наделенную для этого властным полномочием, обладающая соответствующей компетенцией, имеющая определенную структуру и характеризующуюся правовым характером связей, соединяющих личный состав органа в единое целое2. Из вышесказанного следует, что, «расходясь в различного рода деталях и аспектах проблемы, большинство авторов... сходятся на том, что орган государства представляет собой часть государственного аппарата, наделен властными полномочиями и действует от имени государства, осуществляя поставленные перед ним задачи» .
Следует особо отметить вклад, внесенный в развитие учения об органе государства, А.И. Кима. Так, в статье «Орган Советского государства как первичная ячейка нашего общества» А.И. Ким в качестве важнейшего признака государственного органа рассматривает то, что он является ячейкой нашего общества, состоящей из людей, определенным образом организованных для исполнения общих дел. Наряду с указанным признаком он полагал, что органу государства свойственны и такие признаки, как наличие государственно-властных полномочий, определенной компетенции и структуры.
Правовое регулирование статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 78) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. «Необходимость в создании территориальных органов возникает у федеральной исполнительной власти в том случае, когда она нуждается в структурах, обеспечивающих реализацию на местном уровне ее функций в сфере ведения Российской Федерации» . Для создания новых территориальных органов федеральной исполнительной власти необходимо наличие различных критериев. В специальной юридической литературе выделяются два подхода к этой проблеме. Прежде всего обращается внимание на то, что в Конституции РФ и российском законодательстве нет четких правовых оснований и критериев для создания и размещения территориальных органов. При этом создание территориальных органов в рамках ст. 71 и 72 Конституции РФ порождает, во- первых, параллелизм, дублирование и конфликты между федеральными и региональными уровнями в исполнительной деятельности; во-вторых, слабость взаимодействия федеральных территориальных органов между собой. Исследователи, придерживающиеся этой точки зрения, полагают, что к территориальным органам следует относить лишь такие, которые обеспечивают полномочия по предметам исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ). При этом сфера их деятельности должна распространяться на несколько субъектов Федерации в соответствии с образованными федеральными округами1. Некоторые ученые, разделяя предыдущую точку зрения об отсутствии четких критериев создания территориальных органов, считают, что в законодательстве очерчены вопросы, по которым должны создаваться, и создаются, территориальные органы федеральной исполнительной власти. Так, Ю.Н. Старилов пишет, что территориальные органы федеральной исполнительной власти образуются как по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В связи с этим они являются составляющими единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации. Территориальные органы осуществляют свою деятельность, во-первых, по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации под руководством соответствующих федеральных органов исполнительной власти, во-вторых, по вопросам, относящимся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, взаимодействуя с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соответственно, территориальные органы федеральной исполнительной власти не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Представляется, что обе точки зрения заслуживают внимания. Вместе с тем вторая из них более обоснована, так как подтверждается положениями Конституции РФ. Следовательно, федеральным органам исполнительной власти предоставлено право создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ) как по предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Причем и федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы являются элементами единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Дальнейшее рассмотрение вопросов, касающихся понятия и видов территориальных органов федеральной исполнительной власти, требует некоторого уточнения. Как было сказано выше, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изменена не только структура, но и сама система федеральных органов исполнительной власти2. В связи с этим подверглась изменению и система территориальных органов федеральной исполнительной власти. Изменение подведомственности территориальных органов федеральной исполнительной власти осуществлялось на основании упомянутого выше Указа Президента РФ и Распоряжения Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р. Подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти формируют свои территориальные органы. При этом Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О Полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» расширил возможности образования новых территориальных органов федеральной исполнительной власти. В соответствии с данным указом было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный .
Порядок формирования территориальных органов федеральной исполнительной власти
Важнейшее значение для характеристики правового статуса федеральных органов исполнительной власти и их неотъемлемой части - территориальных органов имеет порядок формирования территориальных органов федеральной исполнительной власти. В ходе административной реформы проводится определенная деятельность по оптимизации формирования и регламентации деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Их формирование осуществляется на основе определенной нормативной правовой базы, которая включает отдельные положения Конституции РФ (ст. 78); федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве РФ» ); федеральные законы (ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»"); указы Президента РФ, утверждающие положения о федеральных органах исполнительной власти и устанавливающие порядок формирования территориальных органов; постановления
Правительства РФ, регулирующие формирование территориальных органов федеральной исполнительной власти и утверждающие положения о них; постановления и приказы федеральных министерств об образовании территориальных органов федеральной исполнительной власти и положения о них; приказы и распоряжения федеральных служб и федеральных агентств об образовании территориальных органов федеральной исполнительной власти и положения о них; постановления Конституционного Суда РФ.
Среди названных нормативных правовых актов необходимо особо обратить внимание на два из них: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г." В них в соответствии с положениями Программы административной реформы на 2005-2010 гг. устанавливаются общие положения, касающиеся образования территориальных органов федеральной исполнительной власти. Однако эти общие правила могут уточняться в зависимости от различных обстоятельств другими не менее значимыми нормативными правовыми актами, в ряду которых ведущее место занимают положения о федеральных органах исполнительной власти и положения о их территориальных органах, детально регламентирующие порядок их формирования.
Формирование территориальных органов федеральной исполнительной власти — сложный процесс, включающий совокупность различных организационно-правовых мер, принимаемых органами государственной власти и их должностными лицами.
В юридической науке процесс формирования территориальных органов федеральной исполнительной власти сводят к мерам по принятию формального решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориального органа и назначению или освобождению от должности руководителя территориального органа. Однако такой подход к формированию территориальных органов весьма узок, поскольку для оформления правового статуса территориального органа в условиях административной реформы важное значение имеют и другие организационно-правовые меры, к которым относятся: утверждение схемы размещения территориальных органов, утверждение положения о территориальном органе, в соответствии с которым действует тот или иной территориальный орган; назначение заместителя (заместителей) руководителя и иных сотрудников (государственных служащих) территориальных органов; утверждение структуры, штатного расписания и фонда оплаты труда. Следовательно, речь идет о более широком подходе к пониманию процесса формирования территориальных органов.
Каждая из организационно-правовых мер по формированию территориального органа насыщена определенным содержанием.
Перед рассмотрением организационно-правовых мер необходимо уточнить, что категория «формирование» территориального органа используется в широком смысле и включает в себя создание, реорганизацию и ликвидацию этих органов. Кроме этого, следует особо обратить внимание на то, что Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. (п. 1.4) применяется ко всем федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет и Президент РФ и Правительство РФ".
Правовые основы взаимодействия территориальных органов федеральной исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В России действует принцип единства системы государственной власти. «Государственная власть в современной концепции разделения властей понимается как единое целое» . Осуществление единой государственной власти происходит на основании разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (по «горизонтали»), государственную власть Российской Федерации и государственную власть субъектов РФ (по «вертикали»). На федеральном уровне реализация исполнительной власти осуществляется федеральными органами исполнительной власти. Они, будучи неотъемлемой частью всей системы исполнительной власти, в рамках установленных предметов ведения и полномочий в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 78) для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. На уровне субъектов РФ решение вопросов экономической, социально-культурной и иной жизни осуществляется как федеральными органами исполнительной власти и формируемыми ими территориальными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, образуемыми субъектами РФ самостоятельно. Понятие органа исполнительной власти субъекта РФ трактуется в юридической науке неоднозначно. Так, Э.В. Малиненко определяет орган исполнительной власти края, области как вид государственного органа, осуществляющего исполнительную и распорядительную деятельность, наделенного государственно-властными полномочиями, обладающего определенной компетенцией, взаимодействующего с федеральными органами исполнительной власти, законодательными органами края, области и органами местного самоуправления1. Другие авторы, исследуя категорию «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации», основываются на понятии органа исполнительной власти вообще и указывают лишь на своеобразие его пространственной юрисдикции, то есть на ограничение территориальной сферы деятельности . Думается, что при определении категории «орган исполнительной власти субъекта РФ» необходимо учитывать рассмотренные выше общие признаки органа исполнительной власти, безусловно, наполненные новым содержанием. Важно обращать внимание на взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государства и местного самоуправления и на территорию действия этих органов. Соответственно орган исполнительной власти субъекта РФ можно определить как сформированный органами государственной власти субъекта РФ коллектив граждан, наделенный властными полномочиями, уполномоченный субъектом РФ на осуществление задач и функций субъекта РФ в процессе управления различными сферами жизни общества, контроля за соблюдением законодательства и распоряжения различными объектами, действующий на основании и во исполнение текущего законодательства в установленном государством порядке на территории субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ и территориальные органы федеральной исполнительной власти действуют на определенной территории. В связи с этим важно установить отличия между ними. Во-первых, данные органы различаются в зависимости от того, кто наделяет их властными полномочиями. Территориальные органы наделяются полномочиями федеральными органами исполнительной власти, а органы исполнительной власти субъектов РФ - органами государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ отличаются в зависимости от выполняемых задач и функций. Территориальные органы выполняют задачи и функции, стоящие перед всей Российской Федерацией на определенной территории, а органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют задачи и функции, стоящие перед определенным субъектом РФ. В-третьих, они различаются в зависимости от уровня подконтрольности. Территориальные органы подконтрольны федеральным органам исполнительной власти, а органы исполнительной власти субъектов РФ подконтрольны высшему должностному лицу субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ так же, как и федеральные органы исполнительной власти, образуют определенную систему и имеют соответствующую структуру. «Действующая система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, формируемая ими самостоятельно, являет собой пеструю картину»1. Согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы исполнительной власти субъекта РФ образуют определенную систему во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура органов исполнительной власти субъектов РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ . Она представлена двумя видами органов исполнительной власти субъекта РФ: высшим исполнительным органом государственной власти и иными исполнительными органами государственной власти. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ: 1) правительства и администрации, в состав которых входят руководители органов исполнительной власти субъектов РФ; 2) правительства и администрации, в состав которых входят другие органы исполнительной власти субъектов РФ. Правительства и администрации, в состав которых входят руководители органов исполнительной власти субъекта РФ. Другие органы исполнительной власти в состав высшего органа исполнительной власти не включаются. Так, Правительство Калужской области, в соответствии со ст. 3 Закона Калужской области «О Правительстве Калужской области», состоит из Руководителя Правительства, заместителей Руководителя Правительства и министров Калужской области . Персональный состав Правительства Калужской области утвержден Постановлением Губернатора Калужской области
