Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации Андреева Елена Михайловна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Общая характеристика финансовых правоотношений по взаимному делегированию полномочий 25

1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти 25

1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа 42

1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных интересов 60

1.4. Воздействие на финансовые отношения в области взаимного делегирования полномочий общеправовых принципов и принципов финансового (бюджетного) права 82

Глава 2. Правовая методология финансового обеспечения взаимного делегирования публичных полномочий 99

2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий 99

2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового обеспечения 118

2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения делегированных полномочий 135

Глава 3. Юридический процесс обеспечения расходных обязательств субъектов публичной власти как неотъемлемый элемент концепции финансово-правового регулирования делегирования полномочий 154

3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий 154

3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков . 177

3.3. Проблемы правовой регламентации отчетности в рассматриваемой сфере 204

3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового обеспечения переданных полномочий на всех его этапах 228

3.5. Анализ бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, предусмотренных законодательством в области финансового обеспечения переданных полномочий 248

Раздел 2. Научно-правовая характеристика методов финансового обеспечения делегированных полномочий 263

Глава 4. Субвенционный механизм как финансово-правовая основа делегирования полномочий субъектов публичной власти 264

4.1. История развития правовых отношений по предоставлению и расходованию субвенций в Российской Федерации 264

4.2. Категория субвенций на современном этапе и оценка состояния законодательства в данной области 275

4.3. Классификация субвенций и ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений 293

4.4. Порядок формирования субвенций и механизм их обращения (на примере бюджетного процесса федерального уровня) 306

Глава 5. Правовой режим отдельных видов субвенций: проблемы теории и практики 321

5.1. Единая субвенция как новый правовой инструмент финансирования делегированных полномочий 321

5.2. Сравнительный анализ федеральных, региональных и муниципальных субвенций 338

Глава 6. Роль дополнительных способов финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих у субъектов публичной власти при осуществлении делегированных полномочий 363

6.1. Достоинства и недостатки метода отчислений налоговых и неналоговых доходов как способа обеспечения делегирования 363

6.2. Научная оценка внебюджетного финансирования делегированных полномочий 377

Заключение 393

Список сокращений и условных обозначений 407

Список использованных нормативных правовых актов и литературы 409

• Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа
• Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков
• Классификация субвенций и ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений
• Достоинства и недостатки метода отчислений налоговых и неналоговых доходов как способа обеспечения делегирования

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации институт
делегирования используется с 90-х годов ХХ века. Взаимное делегирование
полномочий субъектов публичной власти было предусмотрено Федеративным
договором от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области,
автономных округов в составе Российской Федерации». Дальнейшее развитие
указанные отношения получили в Конституции Российской Федерации. В ней
была установлена возможность взаимной передачи части полномочий
федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а также определено, что органы местного
самоуправления могут наделяться отдельными государственными

полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Следует отметить, что приведенные установления являются

востребованными, и активно применяются в государственном и

муниципальном управлении. Так например, по проведенным автором
подсчетам, по состоянию на 1 января 2018 года федеральный центр передал
регионам исполнение порядка 50 федеральных мандатов в области лесных,
водных отношений, социальной защиты населения, осуществления

государственного контроля и надзора. Ежегодно этот список уточняется и пересматривается.

Общественные отношения, возникающие в процессе делегирования, многогранны. Субъекты публичной власти взаимодействуют между собой на этапе организации данного процесса, непосредственной передачи полномочий, их исполнения, отчетности и контроля. Одной из важных составляющих такого

взаимодействия являются финансовые отношения. Главным образом они состоят в определении источников и порядка финансового обеспечения делегируемых полномочий, а также в непосредственном финансировании их исполнения.

Задача права в целом и, безусловно, финансово-правовой науки в
частности, заключается в обеспечении при передаче полномочий

бесперебойной реализации функций государства. Достигнуть этого особенно сложно в условиях децентрализации бюджетов, распределения расходных обязательств и источников доходов между публично-правовыми образованиями различного уровня и других вытекающих из федеративного устройства России обстоятельств. Значимую роль в решении обозначенной задачи играет правовое регулирование финансовых отношений. Однако как раз к регламентации вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий законодатель относится не всегда корректно. Существующие финансово-правовые нормы не согласованы между собой, отличаются в зависимости от уровня, правовой формы и метода финансового обеспечения делегирования. Они рассредоточены в актах различной отраслевой принадлежности, в частности, в федеральных законах о правовом статусе публично-правовых образований, нормативно-правовых актах о передаче отдельных полномочий, отчасти в бюджетном законодательстве. Системное и единообразное правовое регулирование, базирующееся на концептуальных положениях, отсутствует. Наблюдается существенный правовой вакуум в регулировании финансовых вопросов при передаче государственных полномочий на местный уровень. Сами участники делегирования поставлены законодателем в очевидно неравное положение, их финансовая правосубъектность определена без учета основ бюджетного федерализма.

Используемый в законодательстве понятийный аппарат также

несовершенен. Не дается легального определения ряда значимых терминов, например, понятий «финансовое обеспечение переданных полномочий»,

«единая субвенция», а имеющийся понятийный аппарат нуждается в уточнении. Так, законодатель дает четыре определения субвенций в зависимости от уровня бюджета, из которого они поступают, тем не менее, универсальное понятие субвенции не предлагается. По некоторым вопросам выявляются пробелы и противоречия правового регулирования. Крайне поверхностно в законодательстве раскрыт механизм финансирования полномочий за счет платы, поступающей от заказчиков соответствующих услуг, несмотря на то, что он активно используется на практике. Аналогичную проблему можно констатировать при определении правовых режимов субвенций из региональных бюджетов федеральному бюджету, субвенций из местных бюджетов.

На современном этапе требуется создание такого финансово-правового алгоритма взаимодействия всех участников делегирования, который позволил бы, с одной стороны, материально обеспечить исполнение делегированных полномочий субъектом публичной власти иного уровня, с другой, не допустить нарушение прав участников делегирования. Закрепленные в Конституции Российской Федерации начала российской государственности - федеративное устройство, сопровождающееся разграничением предметов ведения и полномочий между субъектами государственной власти; самостоятельность местного самоуправления, предполагают их развернутую регламентацию в российском законодательстве, установление финансовых и правовых гарантий реализации названных основ. Однако, по вопросам делегирования имеет место не только отсутствие стройной взаимосвязанной системы правового регулирования рассматриваемых отношений, но и недостаток юридической методологии, общих правовых начал. И здесь вклад финансово-правовой науки нельзя переоценить. Она может и должна способствовать построению прочной юридической основы осуществления переданных полномочий. Финансовые правоотношения в сфере делегирования оказывают прямое влияние на качество

и эффективность исполнения переданных полномочий, а значит и на реализацию публичных функций в целом.

Сказанным выше обусловлен выбор автором данной темы для углубленного исследования. Чрезвычайно значимым представляется детальное изучение теоретико-правовых основ финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий, разработка эффективного понятийного аппарата, предложений по совершенствованию отдельных финансовых процедур, в том числе в области бюджетного процесса. Сформулированные предложения призваны упорядочить данные финансовые отношения и во многом разрешить возникающие в практической деятельности проблемы.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема определения финансово-правовых основ делегирования не нашла должного отражения в современных исследованиях по финансовому праву. Настоящее исследование является первой комплексной научно-квалификационной работой, в которой произведен всесторонний, в том числе и ретроспективный анализ финансовых правоотношений, складывающихся при взаимной передаче государственных и муниципальных полномочий субъектов публичной власти.

В тоже время, нельзя сказать, что финансовым вопросам делегирования не уделяется внимания в юридической литературе. Некоторые аспекты финансовых отношений по делегированию освещаются в отдельных статьях и публикациях авторов, например, в рамках анализа межбюджетных отношений в целом, либо рассмотрения межбюджетных трансфертов. В частности, можно указать работы таких авторитетных специалистов в области финансового права, как Е.А. Бочкарева, Ю.А.Крохина, А.Д.Селюков, Н.А.Шевелева и некоторых других.

Особое влияние на выводы автора оказали конституционно-правовые
исследования Л.И.Гадельшиной, М.Ю.Дитяковского, И.Х.Миннегулова,

В.С.Мокрого, М.В.Глигич-Золотаревой. Названные специалисты в своих

работах касались вопросов финансирования исполнения передаваемых полномочий.

Кроме того, автором были использованы результаты экономического
анализа, эмпирический материал ученых-финансистов, в частности

С.А.Ананьевой, А.Г.Силуанова, работы которых отчасти обеспечили надлежащей доказательственной базой настоящее правовое исследование.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении важной научной проблемы - разработке теоретической концепции финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации; создании и обосновании правовой модели коммуникаций участников процесса делегирования, позволяющей в условиях современного бюджетного федерализма выстроить оптимальный механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечения правовых гарантий соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.

Достижение поставленной цели предполагает разрешение комплекса взаимоувязанных задач:

1. раскрыть сущность самого понятия делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том числе охарактеризовать его цели и задачи, нормативную основу, правовую форму, участников соответствующих отношений и правовые связи между ними;

2. выявить правовую природу управленческих отношений, складывающихся в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, раскрыть их понятие, основные элементы и содержание;

3. определить метод финансового обеспечения делегированных полномочий как финансово-правовую категорию, а также обобщить имевшие место в истории и использующиеся в настоящее время методы финансового обеспечения делегированных полномочий, предложить их научную систематизацию;

4. на основе ретроспективного анализа развития соответствующих отношений и в контексте таких конституционных основ российского государства как федерализм, разделение властей, недопустимость злоупотребления правом, разработать принципы правового регулирования общественных отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

5. установить комплекс взаимных прав и обязанностей участников финансовых правоотношений в области делегирования и предложить правовую модель их коммуникаций, направленную на достижение взаимного баланса интересов, в условиях современного бюджетного федерализма;

6. выделить и охарактеризовать стадии юридического процесса финансового обеспечения делегированных полномочий, внести системные предложения по объединению данных стадий в единый слаженный правовой механизм на основе разработанных правовых принципов финансового обеспечения делегированных мандатов;

7. выявить правовые факторы, влияющие на размер финансового обеспечения делегированных полномочий и выработать правовые барьеры, препятствующие их неполному финансированию (нефинансированию);

8. охарактеризовать субвенции как финансово-правовую основу исполнения делегированных полномочий, в том числе предложить доктринальное определение субвенций, выделить их основные признаки, дать оценку текущему состоянию законодательства в этой области;

9. разработать классификацию субвенций, определить ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений, дать подробную характеристику отдельным видам субвенций;

10. определить роль дополнительных методов обеспечения расходных полномочий субъектов публичной власти, возникающих при исполнении делегированных полномочий, выявить достоинства и недостатки таких методов;

11. дать научную оценку внебюджетному финансированию переданных полномочий в концепции правового регулирования финансовых отношений в области делегирования;

12. разработать предложения по совершенствованию юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования правового института делегирования, с учетом основных положений разработанной автором концепции.

Объектом исследования являются финансовые отношения,

возникающие в процессе взаимного делегирования полномочий субъектов
публичной власти, в том числе в области определения порядка финансового
обеспечения передаваемых публичных мандатов, расчета необходимых
финансовых ресурсов, расходования соответствующих денежных средств,
финансовой отчетности, осуществления финансового контроля и т.д.
Существование таких отношений объясняется федеративным устройством
нашего государства, целостностью и одновременно относительной

самостоятельностью бюджетов публично-правовых образований и связей между ними, объединенных в бюджетную систему Российской Федерации.

Предмет исследования составляют финансово-правовые,

конституционно-правовые и иные нормы, регламентирующие общественные отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий, доктринальные подходы и концепции, содержащиеся в научной литературе, а также статистические исследования, судебная и правоприменительная практика по исследуемой теме.

Исследование проведено на основе следующих общенаучных и правовых методов научного познания: анализ, синтез, моделирование, аналогия, метод классификации, системно-структурный и диалектический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Указанные методы составляют методологическую основу диссертации. Так, автор использовал формально-юридический метод при разработке основных

доктринальных определений, сравнительно-правовой - для уяснения сущности понятия субвенций, исторический - при анализе имевших место в истории методов финансового обеспечения делегированных полномочий, метод моделирования использовался при разработке модели осуществления финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий, модели коммуникаций участников делегирования.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере финансового и конституционного права, теории государства и права, теории финансов.

Методологические начала настоящее исследование берет из общей теории права, излагаемой в работах С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, В.В.Лазарева, В.Н.Кудрявцева, Д.А.Керимова, О.Э.Лейста, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, В.В.Сорокина, В.А.Четвернина, В.Н.Хропанюка и многих других.

Концепции и подходы представителей науки конституционного, административного, муниципального права, в частности А.Б.Агапова, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Г.Игудина, О.Е.Кутафина, А.Б.Новикова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина и других способствовали пониманию автором изучаемых общественных и правовых явлений.

Следует подчеркнуть, что работа была бы невозможной без учета
достижений финансово-правовой науки. Непосредственной научной основой
настоящего исследования стали труды известных российских и зарубежных
ученых в области финансового права, среди которых Э. Н. Берендтс,
О.В.Болтинова, Н.С.Бондарь, Е.А.Бочкарева, Е.Л.Васянина, А.В.Винницкий,
Е.Ю.Грачева, А.В.Ильин, А.Н.Козырин, Д.Л. Комягин, Ю.А.Крохина,
И.И.Кучеров, О.А.Ногина, Н.В.Омелехина, А.Г.Пауль, С.Г.Пепеляев,

И.В.Рукавишникова, Н.А.Саттарова, В.А.Сивицкий, М.В.Карасева,

В.М.Устинов, М.Ю.Федорова, А.И.Худяков, В.Е.Чиркин, Б.Н.Чичерин, Н.А.Шевелева, С.О.Шохин, В.А.Яговкина, А.А.Ялбулганов и многие другие.

Среди вышеназванных, особое влияние на автора оказали теоретические
изыскания Ю.А.Крохиной по вопросам бюджетного федерализма,

Е.А.Ровинского, Е.Д.Соколовой, С.В.Запольского о финансовой деятельности государства, М.И.Пискотина о понятии бюджета, Н.А.Шевелевой о бюджетной системе, межбюджетных отношениях, М.В.Карасевой о финансовом правоотношении, Е.А.Бочкаревой о сбалансированности бюджетной системы, А.В. Ильина о расходах бюджета, Р.Е.Артюхина об отчетности публично-правовых образований, Е.Ю.Грачевой, А.А.Ялбулганова о финансовом контроле.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере конституционного, финансового, гражданского права. Особый акцент автором сделан на изучение регионального и местного бюджетного законодательства, в т. ч. ежегодных законов (решений) о бюджете.

Эмпирической основой исследования являются материалы судебной практики; документы Счетной палаты Российской Федерации (акты проверок и заключения), ныне упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; разъяснения и письма финансовых органов; аналитические и статистические материалы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. Некоторые статистические данные, используемые в диссертации, собраны и обобщены непосредственно автором.

Особое значение для правильного понимания финансово-правовых явлений имела для диссертанта его практическая деятельность в должности сначала специалиста, а затем начальника юридического отдела Министерства финансов Калининградской области в период с 2001 по 2009 годы. Здесь же автором был начат сбор и обработка эмпирического материала для будущего исследования.

Научная новизна диссертации заключается во всестороннем

комплексном научном исследовании финансовых отношений в области делегирования полномочий, на основе которого автором разработана теоретическая концепция финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации, что может быть квалифицировано как новое научное направление в теории бюджетного права. Концепция основывается на принципиально новом, всестороннем и комплексном подходе к правовому регулированию обозначенных отношений исходя из необходимости равноправного участия и тесного взаимодействия сторон делегирования – публично-правовых образований разных уровней на всех стадиях финансового обеспечения переданных полномочий в условиях современного бюджетного федерализма. Автором создана и обоснована такая правовая модель взаимодействия участников процесса делегирования, которая позволяет оптимизировать механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечить правовые гарантии соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.

Ключевыми составляющими концепции являются: 1) основные принципы,
на которых должен базироваться весь правовой механизм финансового
обеспечения делегированных полномочий, в частности: полного и
своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий,
недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей

полномочия стороны при определении объемов необходимого финансового покрытия; 2) четко регламентированные и соответствующие указанным принципам последовательные юридические процедуры, составляющие процесс финансового обеспечения делегированных полномочий; 3) правовые меры, направленные на соблюдение баланса экономических интересов участников делегирования; 4) упорядоченные универсальные методы финансового обеспечения переданных полномочий; 5) нормативный метод формирования расходов на выполнение делегированных полномочий; 6) воздействие на

рассматриваемые правоотношения в режиме обратной связи мероприятий финансового контроля и отчетности, и др.

Положения, выносимые на защиту.

1. Сформулирована концепция финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти, элементами которой являются:

основные (конечные) цели финансового обеспечения делегированных полномочий, к которым относятся стабильное функционирование правового института делегирования полномочий как проявление федеративной основы российского государства, качественное и эффективное выполнение государственных функций, удовлетворение публичного интереса социальной общности;

концептуальные правила - принципы, на которых базируется весь правовой механизм финансового обеспечения исполняемых в рамках правового института делегирования полномочий, включая общеправовые принципы, принципы бюджетной системы и собственно принципы правового регулирования финансового обеспечения делегированных полномочий;

упорядоченное взаимодействие участников делегирования по поводу финансового обеспечения их расходных обязательств, которое следует рассматривать как финансовое правоотношение, характеризующееся своим объектом, основаниями возникновения, обязательными участниками и содержанием;

- законодательно установленные методы финансового обеспечения
делегированных полномочий и основы их применения, в рамках которых
осуществляется выбор наиболее приемлемого и эффективного способа
финансирования конкретного полномочия;

- юридические процедуры – этапы финансового обеспечения
делегированных полномочий, содержание которых должно быть определено
законом в точном соответствии с основными принципами финансового

обеспечения делегированных полномочий и нацелено на реализацию данных принципов.

2. Предлагаются специальные принципы правового регулирования
финансовых отношений, складывающихся в процессе делегирования
публичных полномочий, направленные на реализацию разработанной автором
концепции, и требующие нормативного закрепления, а именно:

принцип полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий;

принцип недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий;

- нормативного определения объемов финансового обеспечения
делегированных полномочий;

стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий;

максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств;

взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

- регрессной ответственности публично-правового образования,
делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из
исполнения таких полномочий.

3. Финансовое обеспечение делегированных полномочий наравне с
финансовым правоотношением предлагается рассматривать в рамках
финансового обязательства. Признание финансового обеспечения
делегированных полномочий финансовым обязательством формирует
устойчивую правовую связь участников данного правоотношения – публично-
правовых образований разного уровня, проявляющуюся в наличии у них

строго определенных взаимных прав и обязанностей. Основным содержанием данного обязательства будет являться, во-первых, обязанность публично-правового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить соответствующее финансовое обеспечение, и противостоящее ей право требования публично-правового образования, исполняющего такие полномочия (делегата), выполнения данной обязанности; во-вторых, – обязанность делегата использовать выделяемые финансовые средства эффективно и по целевому назначению и корреспондирующее ей право делеганта требовать предоставления финансовой отчетности, проведения мероприятий финансового контроля.

Применение данной юридической конструкции обеспечивает прозрачность правового положения участников делегирования, позволяет более эффективно обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысить уровень их взаимной ответственности.

4. Опираясь на тезис о том, что финансовое обеспечение делегированных
полномочий одновременно является направлением финансовой деятельности
государства, целесообразно для целей настоящего исследования
воспользоваться разработанным наукой финансового права в этой области
понятийным аппаратом. Для обозначения возможных путей (способов)
финансового покрытия расходов на исполнение делегированных полномочий
предлагается термин «метод финансового обеспечения делегированных
полномочий», который определяется как установленный законодательством
способ финансового покрытия расходных обязательств публично-правовых
образований, возникающих в связи с исполнением делегированных
полномочий.

5. На основе исторических наблюдений установлена необходимость
научной систематизации и унификации разнообразных механизмов возмещения
публичных расходов, в том числе и на исполнение делегированных

полномочий. В результате синтезированы следующие методы финансового обеспечения переданных полномочий, даны их научные дефиниции:

- метод финансирования, под которым следует понимать передачу
(перечисление) финансовых средств от одного субъекта финансовых
правоотношений другому. Основными его модификациями (видами) в
рассматриваемой сфере являются прямое бюджетное финансирование
(посредством перечисления субвенций) и внебюджетное финансирование;

- метод отчислений доходов, предполагающий зачисление доходов от
выполнения переданных полномочий (как правило, в форме сборов, платы за
выполнение каких-либо юридически-значимых действий) в бюджет публично-
правового образования, осуществляющего такие полномочия.

Базируясь на таких методах научного познания как исторический и метод сравнительного правоведения, критикуется стремление законодателя к сведению возможных способов финансового обеспечения делегированных полномочий к предоставлению субвенций. Аргументируется целесообразность вариативности в данном вопросе с учетом содержания передаваемого полномочия, а также других заслуживающих внимания факторов.

6. Обосновывается, что правовыми гарантиями достижения целей
финансового обеспечения делегированных полномочий, соблюдения

финансовых интересов участников рассматриваемых отношений являются строго регламентированные и унифицированные обязательные юридические процедуры. Формирование указанных процедур отражает процессуализацию финансовой деятельности государства.

Содержанием процедур выступает:

выбор метода финансового обеспечения передаваемых полномочий;

определение (оценка) объема потребности в финансовом обеспечении;

расходование предоставляемых финансовых ресурсов;

формирование и порядок представления финансовой отчетности;

финансовый контроль за обращением данных средств.

7. Методы финансового обеспечения и юридические процедуры,
сопровождающие финансовое обеспечение переданных полномочий на всех
уровнях публичной власти, должны быть унифицированы. Это объясняется
единой правовой природой финансовых отношений, возникающих при
делегировании полномочий от вышестоящих субъектов публичной власти
нижестоящим, и наоборот, в том числе при наделении органов местного
самоуправления государственными полномочиями либо при взаимной передаче
полномочий муниципальными образованиями разного уровня. Единообразное
регулирование рассматриваемых управленческих отношений будет
способствовать стабильности финансового механизма обеспечения
передаваемых полномочий, упростит работу на местах.

8. Доказывается обязательность ведения равноправного диалога между
участниками делегирования по вопросам финансового обеспечения
возникающих расходных обязательств, что не находит должного отражения в
действующем законодательстве. В целях реализации данного тезиса,
необходимо отражение в законодательстве следующих предложений:

- обеспечение взаимного участия сторон делегирования в расчетах объемов,
определении основных показателей, влияющих на размер финансового
обеспечения, разработке методик распределения межбюджетных трансфертов и
т.д.;

- обязательная методологическая помощь субъектам исполнения
передаваемых полномочий;

- правовое обеспечение активного информационного обмена;

- установление правового механизма разрешения разногласий между
участниками делегирования по финансовым вопросам.

9. Обосновано использование элементов правовой конструкции
позитивной юридической ответственности к финансовым отношениям в
области делегирования, в частности внедрение методов стимулирования
экономного и эффективного расходования бюджетных средств со стороны

публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия. Так, аргументирована целесообразность сохранения (полностью либо в части) сэкономленных средств финансового обеспечения («позитивные остатки») в бюджете соответствующего публично-правового образования - «исполнителя» переданных полномочий.

10. Неполное финансовое обеспечение переданных полномочий со стороны
публично-правового образования их передавшего, не может служить основанием к
ненадлежащему исполнению либо приостановлению исполнения таких

полномочий. Публичные субъекты, выполняющие переданные полномочия, несут
ответственность перед третьими лицами по требованиям, связанным с
оказываемыми в рамках выполнения данных полномочий государственными и
муниципальными услугами. Исходя из озвученных установок, в условиях
современного бюджетного федерализма особое значение приобретают

превентивные правовые меры, препятствующие нарушению финансовых интересов публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия, с одной стороны, и обеспечивающие права потребителей соответствующих публичных услуг, с другой. Среди них предлагаются:

предусмотреть за публично-правовым образованием, осуществляющим делегированные полномочия, возможность при наличии объективных оснований в неотложных случаях использовать для исполнения таких полномочий собственные доходы бюджета. При этом, закрепить за названным публичным субъектом право требования, в том числе в судебном порядке, выделения необходимых дополнительных денежных средств для полного покрытия произведенных на исполнение переданных полномочий расходов;

исключить предусмотренное в законодательстве о статусе публично-правовых образований право публично-правового образования, исполняющего полномочия, дополнительно (без последующей компенсации) использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных полномочий, как ведущее к нарушению принципов бюджетного федерализма;

- неполное и/или несвоевременное финансовое обеспечение делегированных полномочий должно рассматриваться как правонарушение и сопровождаться юридической ответственностью.

11. Предложена комплексная модель финансово-правовых коммуникаций
участников процесса делегирования на этапе финансового контроля,
призванная учесть их обоюдные интересы. Финансовый контроль в
рассматриваемой области организован и проводится обоими участниками
делегирования. Таким образом, органы финансового контроля разного уровня
должны исходить из взаимного доверия к результатам проведенных друг
другом контрольных мероприятий. Разработан механизм координации их
деятельности.

Аргументируется, что финансовый контроль должен осуществляться не
только на этапе расходования средств финансового обеспечения, как это
происходит сегодня, но и на других стадиях процесса финансового обеспечения
делегированных полномочий. В частности, необходимо организовать и
осуществлять финансовый контроль на начальном этапе – этапе
формирования расходов на исполнение переданных полномочий, в части
контроля за соответствием объемов предусматриваемых денежных средств
потребностям; справедливым распределением их среди получателей –
публично-правовых образований, осуществляющих делегированные

полномочия; полнотой финансового обеспечения делегируемых полномочий.

12. Делегирование полномочий предполагает решение спектра
финансовых задач, таких как определение порядка финансового обеспечения
передаваемых полномочий, формирование объема потребностей в финансовых
средствах, отражение принятых решений в законе (решении) о бюджете,
принятие подзаконных актов, регламентирующих процедуры расходования,
финансовой отчетности, возврата неиспользованных остатков средств и т.д.
Исходя из приведенных доводов, диссертантом аргументируется
необходимость введения обязательного подготовительного периода, который

должен предшествовать началу (окончанию) осуществления переданных полномочий. Исходя из анализа стадий и сроков бюджетного процесса, такой период должен быть не менее восьми месяцев с начала очередного финансового года. Аналогичный переходный период следует закрепить и при отзыве делегированных мандатов.

13. Предлагается определить субвенции как форму межбюджетных
трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных
обязательств, возникающих при выполнении публично-правовыми
образованиями одного уровня, полномочий, переданных им для осуществления
органами власти другого уровня.

14. Законодатель рассматривает субвенции как безвозмездные поступления в структуре доходов бюджетов, однако в работе аргументируется, что субвенции к таковым не относятся. Возмездность является существенным отличием субвенций от других форм межбюджетных трансфертов. Кроме того, научно обоснованы следующие признаки субвенций: они носят безвозвратный характер; являются денежным перечислением; используются только в межбюджетных отношениях; относятся к формам межбюджетных трансфертов; имеют целевое назначение.

15. Разработана классификация субвенций, пригодная для концептуального совершенствования бюджетного законодательства, в частности для обеспечения прозрачности прохождения финансовых потоков. В зависимости от источника поступления субвенций, предложено их разделение на федеральные, региональные и муниципальные. В зависимости от уровня публично-правового образования, в который поступают субвенции, выделены «нисходящие», т.е. поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящие, и «обратные» (или отрицательные) субвенции. Третий критерий - порядок поступления. В соответствии с ним определены субвенции, поступающие напрямую в бюджеты публично-правовых образований, для которых они предназначены - «прямые субвенции» и субвенции, поступающие в бюджет

публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, через другой бюджет – «транзитные субвенции». В зависимости от количества финансируемых делегированных полномочий субвенции разграничены на единую субвенцию и «отдельные» субвенции. Предлагается указывать вид субвенции в законе (решении) о бюджете.

16. В исследовании обосновывается, что введенный с 2013 года в
Российской Федерации правовой механизм финансирования совокупности
делегированных полномочий посредством выделения единой субвенции имеет
ряд принципиальных дефектов, не позволяющих рекомендовать его для
дальнейшего применения.

За счет единой субвенции финансируются разноплановые федеральные полномочия, критерии их объединения для «единого финансирования» не установлены. Не обеспечивается прозрачность формирования размера единой субвенции. Внедрение данного механизма привело не к минимизации количества подзаконных нормативных актов, объема работы на местах, как планировалось, а наоборот к резкому росту, что связано с новыми обязанностями региональных властей по распределению и перераспределению средств единой субвенции. Дополнительные затраты на администрирование субъектам Российской Федерации не компенсируются. Усложнилась отчетность.

Диссертантом предлагается сохранить порядок финансирования

полномочий, исходя из правила «одно переданное полномочие – одна субвенция».

17. Обосновывается негативное влияние на политическое и социально-
экономическое развитие России неудовлетворительного состояния
законодательства, отсутствия системного подхода к правовому регулированию
отношений, связанных с использованием дополнительных методов
финансового обеспечения делегированных полномочий, в частности
внебюджетного финансирования за счет заказчиков соответствующих

публичных услуг. Разработаны теоретические основы, призванные стать
фундаментом совершенствования рассматриваемых финансовых

правоотношений.

Аргументируется, что все элементы финансово-правовой концепции правового регулирования взаимного делегирования полномочий, - цели, концептуальные правила – принципы, наличие обязательных юридических процедур – этапов финансового обеспечения делегированных полномочий и т.д. в равной степени должны распространяться на все методы финансового обеспечения делегированных полномочий.

18. Доказывается, что учет платы, поступающей от заказчиков публичных
услуг, оказываемых в рамках делегирования, на счетах уполномоченных
учреждений бюджетного сектора противоречит принципам бюджетной
системы Российской Федерации. Предлагается централизовать указанные
средства в доходах бюджета публично-правового образования,
осуществляющего переданные полномочия, обеспечить прозрачность движения
и представление отчетности по расходованию указанных средств. Разработаны
теоретические основы, призванные стать фундаментом совершенствования
рассматриваемых финансовых правоотношений.

19. Процесс определения стоимости публичной услуги для ее
потребителей и процесс оценки потребности в денежных средствах на оказание
данной услуги в рамках правового института делегирования следует
нормативно разделить. Независимо от метода финансового обеспечения
переданных полномочий и уровня делегирования, объем расходов на
выполнение делегированных мандатов должен подлежать обязательной оценке
и нормативному закреплению.

Теоретическая значимость диссертации определяется вкладом автора в науку финансового права в части создания концептуальных финансово-правовых основ взаимного делегирования полномочий субъектов публичной

власти в Российской Федерации в условиях современного этапа развития российской экономики и проводимых бюджетных преобразований.

Разработанная теоретическая концепция правового регулирования рассматриваемых отношений призвана обслуживать процесс делегирования на всех стадиях его функционирования, обеспечить законные интересы участников делегирования, а также стать гарантией прав потребителей на своевременное и качественное получение соответствующей публичной услуги.

Предложенные автором универсальный понятийный аппарат, научно-
обоснованные специальные принципы правового регулирования отношений по
финансовому обеспечению делегированных полномочий, выделенные и
охарактеризованные элементы финансового правоотношения в области
передачи полномочий, развитые и систематизированные методы финансового
обеспечения делегированных полномочий, авторские выводы о правовой
природе, механизме обращения и видах субвенций, предложения в части
улучшения порядка внебюджетного финансирования делегированных

полномочий, и другие выводы способствуют развитию категориального аппарата финансового права, являются фундаментом для дальнейшего развития данного научного направления.

Диссертация соответствует паспорту научной специальности 12.00.04 -финансовое право; налоговое право; бюджетное право.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что научно-
обоснованная автором теоретическая концепция финансово-правового
регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в
Российской Федерации может стать основой для внедрения ряда правовых
средств и способствовать устойчивому политическому и социально-
экономическому развитию Российской Федерации, в части реализации и
защиты федеративных основ российского государства; стабильности
государственного управления; обеспечения справедливого распределения
между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и

эффективному расходованию публичных финансов. Автором внесены более 30 предложений по модернизации действующего финансового законодательства, направленных на практическую реализацию озвученных выше политических и социально-экономических задач.

Предложения и выводы диссертанта в своей совокупности призваны выстроить работоспособный, комплексный и эффективный правовой механизм финансового обеспечения переданных полномочий, которые должны найти свое применение в государственном и муниципальном управлении.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в
Институте государства и права Российской академии наук (сектор
административного и бюджетного права), где проведено ее обсуждение, а
также рассмотрена и одобрена на заседаниях кафедры финансового права
Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Авторские предложения и выводы изложены в более чем 30 публикациях, в т.ч. в 22 российских рецензируемых научных изданиях и в двух монографиях (общий объем 35 п. л.). Результаты научного исследования используются диссертантом в лекциях и семинарских занятиях по учебным дисциплинам финансовое, бюджетное право.

Основные положения диссертации были представлены на международных и общероссийских научных и научно-практических конференциях и семинарах, организованных ведущими высшими учебными заведениями России, другими ведомствами, в том числе на проводимых Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина, в рамках III и V Московского юридического форумов, научно-практических конференциях «Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2018 годы); проводимых в рамках VI и VII Московских юридических недель совместных международно-практических конференциях юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и международных научно-практических конференциях Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина «Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2017 годы); XV
Международной научно-практической конференции юридического факультета
Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (Москва,
2015 год); международных научно-практических конференциях по проблемам
финансового права, проводимых Российским государственным университетом
правосудия (Москва, 2014-2017 годы); на X, XI, XII международных научно-
практических конференциях «Проблемы защиты прав: история и
современность», а также V международной научно-практической конференции
«Теория и практика современной науки», организованных Ленинградским
государственным университетом им. А.С. Пушкина (Санкт-Петербург, 2015-
2018 годы); Всероссийской научно-практической конференции «Современные
тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов
юридической защиты», проводимой Санкт-Петербургским филиалом
Всероссийского государственного университета юстиции (Санкт-Петербург,
2015 год); Круглом столе «Финансовое регулирование в механизме реализации
современной экономической политики России», организованном Санкт-
Петербургским государственным экономическим университетом (Санкт-
Петербург, 2016 год); III и IV международных научно-практических
конференциях «Государственно-правовая политика в Северо-Западном
регионе», проводимых Санкт-Петербургским государственном университетом
экономики и сервиса (Санкт-Петербург, 2011, 2012 годы).

Результаты исследования применяются в практической деятельности Министерства финансов Калининградской области в процессе организации и осуществления финансирования региональных полномочий, переданных для исполнения муниципальным образованиям области, а также Контрольно-Счетной палатой Калининградской области в процессе планирования и проведения контрольных мероприятий за целевым и эффективным расходованием субвенций.

Структура работы. Диссертационное исследование разделено на две части, объединенные в шесть глав и двадцать параграфов, снабжено введением и заключением, списком использованных источников. В конце работы приводится перечень примененных автором сокращений и условных обозначений.

Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его правовая природа

Отношения по финансовому обеспечению являются одной их наиболее важных составляющих правоотношений по делегированию полномочий в целом. Последние условно можно разделить на две группы: отношения, направленные на организацию выполнения передаваемых функций (в частности на определение прав и обязанностей их участников, осуществление контроля и отчетности и т.д.) и отношения, представляющие предмет настоящего исследования, целью которых является именно финансовое обеспечение делегированных полномочий. По-другому их можно назвать финансовые правоотношения по делегированию полномочий и в первом приближении обозначить как правоотношения, направленные на компенсацию публично-правовым образованиям затрат, связанных с выполнением переданных полномочий3.

Как и любое другое правоотношение, исследуемое нами правоотношение состоит из отдельных элементов. Традиционно к ним относятся юридические факты – основания их возникновения, объекты, участники и содержание. Дополнительной характеристикой может являться классификация правоотношений.

В предыдущей главе мы отчасти уже исследовали вопрос об основаниях возникновения обязанностей по финансовому обеспечению делегированных полномочий. В частности, нами отмечено, что для возникновения соответствующих отношений необходим факт передачи полномочий, закрепленный в соответствующем нормативном правовом акте (соглашении).

Если говорить об объектах правоотношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, то к ним относятся сами финансовые ресурсы, а также в целом деятельность, направленная на финансовое обеспечение делегированных полномочий, в частности на формирование, учет, распределение и контроль финансовых средств, направляемых на указанные цели. Автор придерживается плюралистической концепции объекта правоотношения, в соответствии с которой объектами правоотношений являются материальные блага, нематериальные блага, поведение, действия субъектов, ценные бумаги и т.д.1. Если проанализировать содержание нормативных актов (соглашений) о передаче полномочий, финансовые средства направляются на покрытие расходов, которые можно объединить в следующие группы:

- первая группа – это расходы на администрирование или управленческие расходы по исполнению делегированных полномочий – на содержание помещений, связь, расходные материалы, оплату труда государственных и иных служащих, и пр.;

- вторая группа – это расходы собственно на выполнение переданных функций -на выплаты физическим и юридическим лицам (пособия, бюджетные инвестиции и пр.), на закупки (оборудования, технических средств, медицинских препаратов и пр.), на проведение необходимых мероприятий (в области охраны леса, животного мира, водных объектов и пр.).

На взгляд автора, все эти средства должны носить целевой характер не только по расходам, но и доходам.

В качестве основных участников рассматриваемых правоотношений можно выделить лиц, за счет которых происходит обеспечение переданных мандатов, с одной стороны, и субъектов, принимающих финансирование и исполняющих полномочия, с другой. Соответственно, такие отношения можно определить как внешние финансовые правоотношения по делегированию полномочий. Таким образом, основными участниками отношений по делегированию являются:

- Российская Федерация, передающая государственные полномочия субъектам РФ либо муниципальным образованиям;

- субъекты Российской Федерации, передающие государственные полномочия Российской Федерации либо муниципальным образованиям;

- муниципальные образования, передающие свои полномочия другим видам муниципальных образований.

Если обратиться к выявлению правовой природы внешних отношений по финансовому обеспечению делегирования полномочий, необходимо определиться с правами и обязанностями их участников. Детальный анализ прав и обязанностей сторон делегирования будет дан в следующем параграфе. Однако в контексте рассматриваемой проблемы, главным содержанием таких отношений будет являться, во-первых, обязанность публично-правового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить соответствующее финансовое обеспечение и противостоящее ей право требования публично-правового образования, исполняющего такие полномочия (делегата), выполнения данной обязанности; во-вторых, обязанность делегата использовать выделяемые финансовые средства эффективно и по целевому назначению и корреспондирующее ей право делеганта требовать предоставления финансовой отчетности, проведения мероприятий финансового контроля. И здесь наблюдается жесткая правовая связь сторон делегирования, взаимозависимость и «корреспондирование» их прав и обязанностей. Такой подход позволяет взглянуть на финансовые правоотношения в области делегирования как на правоотношения обязательственной природы. Применение правовой конструкции финансового обязательства к названным правоотношениям обеспечит прозрачность правового положения участников делегирования, позволит более эффективно обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысит уровень их взаимной ответственности. Как будет обосновано далее, право исполняющей полномочия стороны на полное покрытие ее расходов на исполнение делегированных мандатов не имеет действенных механизмов защиты. В тоже время признание финансового обеспечения делегированных полномочий финансовым обязательством, формирует устойчивую правовую связь участников данного правоотношения – публично-правовых образований разного уровня, проявляющуюся в наличии у них взаимных прав и обязанностей, а значит предполагает взаимную ответственность, право требования исполнения обязанностей.

Можно ли уверенно сказать, что выявленное содержание прямо следует из действующего правового регулирования? Полагаем, что в настоящее время ответ будет отрицательным. В законодательстве отсутствуют как закрепленные таким образом права и обязанности публично-правовых образований, участвующих в передаче полномочий, равно как и правовые гарантии защиты их имущественных прав. Так, законодатель использует категорию «полномочие», «функция», которые не имеют однозначного легального толкования и размывают грани ответственности.

Отметим, что в настоящее время теорию финансовых обязательств в бюджетном праве развивают и поддерживают такие ученые как О.В. Болтинова, С.В.Запольский, М.В. Карасева, Н.В.Омелихина, А.Г. Пауль, Х.В. Пешкова и многие другие. Автор настоящего исследования является сторонником данной концепции.

В августе 2004 года в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены существенные изменения не только в правовой институт межбюджетных отношений, но и правовой институт расходов1. Так в законодательство были введены понятия расходных и нормативных обязательств, даны их определения. Попробуем определить место предлагаемой нами правовой конструкции среди названных новых понятий. Согласно ст. 6 БК РФ, расходные обязательства возникают в результате присутствия двух условий: - принятия нормативного правового акта или заключения соглашения; -им обусловлено выделение финансовых ресурсов из соответствующего бюджета (т.е. предполагается наличие каких-либо затрат на его исполнение -доп. автора). Публичные обязательства рассматриваются в кодексе как разновидность расходного, тем не менее, с установленным размером выплат либо порядком их определения.

Как уже было сказано выше, передача делегированных полномочий оформляется нормативным правовым актом или соглашением, и, как правило, влечет расходы принимающей стороны. Соответственно достаточно емкое определение расходных обязательств верно характеризует отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий. Тем не менее, встречаются случаи, когда в самом акте о делегировании расходы на исполнение полномочий не заложены либо не раскрыт их объем. В существование полномочий, выполнение которых не требует затрат, автор не верит, но, по мнению законодателя, они имеют место быть.

Особенности расходования финансового обеспечения делегированных полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования бюджетных средств. Правовой режим остатков

Прежде чем приступить к раскрытию порядка расходования денежных средств, составляющих финансовое обеспечение делегированных полномочий, необходимо рассмотреть сам термин «расходование» и его элементы. С исключением легального определения данного понятия из бюджетного законодательства, его содержание стало дискуссионным вопросом науки финансового права. «Расходование» ранее рассматривалось в БК РФ в узком смысле как некая техническая операция1. Если обратиться к логическому толкованию действующих положений Бюджетного кодекса, то в статье 242.3 сохранен озвученный взгляд. Напротив, в статьях 15, 31, 241 кодекса прослеживается более широкое восприятие расходования, так как в него включаются действия, предшествующие непосредственному перечислению денежных средств.

Проблема заключается в том, что дефиниция «расходование» не потеряла своей правовой актуальности и продолжает активно использоваться в бюджетном законодательстве, что усиливает потребность в ее легализации. Так, термин «расходование» упоминается в порядка 15 статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации. В настоящем исследовании также не обойтись без детализации, поскольку в статьях 133, 133.2, 140 БК РФ сказано о том, что субвенции «расходуются в порядке, установленном нормативными правовыми актами…». Аналогичные порядки расходования установлены по делегированным полномочиям, как на уровне РФ, так и на региональном и местном уровнях2. Таким образом, чтобы определять содержание названных порядков, необходимо изначально понимать, что входит в содержание самой категории «расходование». Кроме того, статьей 306.8 БК РФ предусмотрено бюджетное принуждение за нарушение условий расходования межбюджетных трансфертов. Соответственно, легальное понятие «расходование» требуется для определения объективной стороны данного деяния.

Любой подход законодателя приемлем, вплоть до замены терминологии, ясно одно – необходима правовая определенность в понятии «расходование».

В финансово-правовой науке встречается как более узкое понимание комментируемого термина, так и его широкое толкование. Так, А.М. Марзаганова расходование бюджетных средств рассматривает как направление их на финансовое обеспечение задач и функций государства. Д.В. Закаляпин указывает, что «процедура "траты" (термин не нормативный, а разговорный) денежных средств из средств, направленных на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления» и есть расходование1. С другой стороны, А.В. Голубев дает более широкую трактовку расходования, включая в нее всю деятельность участников бюджетного процесса по исполнению соответствующего бюджета по расходам в контексте ст. 219 БК РФ2. Крайне масштабно комментируемое правовое явление понимает А.В. Ильин3. Он добавляет к расходованию установление в бюджете направлений и объема расходования средств, выводя расходование за рамки исполнения бюджета4. Таким образом, определения расходятся в вопросе, какие этапы (стадии) подлежат включению в понятие расходования. К сожалению, законодатель создает нам почву для любого из толкований.

Автор настоящего исследования будет исходить из того, что рассматриваемая категория связана с понятием расходов, закрепленным в ст. 6 БК РФ. Под ними понимаются выплачиваемые из бюджета денежные средства. Соответственно, расходование - это действия по осуществлению таких выплат. Действие следует рассматривать как правоотношение. Согласно ст. 219 БК РФ, выплаты из бюджета возможны только после принятия бюджетных и денежных обязательств. Соответственно, расходование - это отношения, обслуживающие оплату принятых денежных обязательств. К ним мы относим отношения: по составлению платежных и иных документов; санкционированию оплаты денежных обязательств; непосредственному списанию денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц. Отметим, что сам законодатель в статье 219 БК РФ «Исполнение бюджета по расходам» крайне небрежно относится к терминологии. Так в ней наравне используются словосочетания «оплата денежных обязательств» и «списание денежных средств», а в этапах исполнения бюджета по расходам не выделены ни «списание денежных средств», ни «оплата денежных обязательств».

Предпосылкой для расходования любых бюджетных средств является определенная совокупность действий, относящихся к стадиям бюджетного процесса, в частности, принятие закона (решение) о бюджете, утверждение росписей и лимитов бюджетных обязательств, доведение их до получателей бюджетных средств1. Указанные действия должны быть произведены до начала финансового года. Следующим этапом является принятие бюджетных и денежных обязательств2.

Складывается парадоксальная ситуация в вопросе о получателе межбюджетных трансфертов. Так, наблюдается три получателя средств, передаваемых в качестве межбюджетных трансфертов. Первый и второй - на уровне передающей полномочия стороны. Третий – на уровне принимающей полномочия стороны.

Если говорить о первом, то из Бюджетного кодекса РФ трудно понять, кто им в точности является. Тем не менее, без него не получится исполнить бюджет по расходам, поскольку, как указано в ст. 219 БК РФ, исполнение заканчивается списанием денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое осуществляется именно по поручению получателя бюджетных средств. Из той же статьи следует, что такие действия происходят по платежным документам, подготавливаемым получателем бюджетных средств. Таким образом, выходит, что публично-правовое образование другого уровня не является получателем межбюджетных трансфертов. Этот вопрос законодатель решил не в БК РФ, а в федеральных законах о федеральных бюджетах. В частности, в них ежегодно с 2012 года добавляется новый термин «получатель средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов РФ межбюджетных трансфертов». Такого понятия в БК РФ нет. Во-вторых, из них же следует, что названным получателем является главный распорядитель этих средств (на уровне РФ)1. Соответственно, у данного получателя, который может (а в некоторых случаях и обязан) передать свои полномочия для исполнения территориальным органам Федерального казначейства одна задача – перечислить средства финансового обеспечения на счет бюджета принимающей стороны. Интересно, что ранее получателями межбюджетных трансфертов значились сами бюджеты субъектов РФ. Например, в статье 157 БК РФ среди полномочий Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора значилась функция «проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» (п.2.1). Названная норма была исключена из кодекса согласно положениям Федерального закона № 252-ФЗ1.

Условно вторым получателем является субъект, названный в ст. 158 БК РФ. В ней сказано, что главный распорядитель бюджетных средств, кроме прочего, обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных трансфертов … условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В качестве такового вряд ли законодатель имел ввиду названного в первом пункте субъекта – получателя средств по перечислению трансфертов (которым является главный распорядитель тех же средств либо Федеральное казначейство при условии передачи ему данных функций), поскольку в этом случае, главный распорядитель вынужден будет осуществлять контроль сам за собой. Исходя из системного толкования нормативных правовых актов, можно сделать вывод, что в ст. 158 БК РФ идет речь именно о публично-правовом образовании другого уровня – получателе межбюджетных трансфертов. В кодексе более данное словосочетание не используется, но применяется, например, в п. 1 ст. 13 Федерального закона от 5.04.13г. «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон о Счетной палате)2. В ней сказано, что Счетная палата осуществляет функции по проведению проверки «бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета». В некоторых подзаконных актах, субъекты РФ также продолжают называться получателями средств федерального бюджета3.

Классификация субвенций и ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений

В настоящее время имеет место многообразие субвенций, которые можно сгруппировать по определенным критериям и предложить их классификацию. Автор, основываясь на законодательстве, разграничил субвенции по различным основаниям. К сожалению, предлагаемые нами дефиниции и классификационные ряды пока не нашли свое отражение в законодательстве. Как будет показано ниже, отсутствие обозначений у отдельных субвенций ведет к трудности в определении источника поступления субвенций, размывания механизма ее обращения, отсутствия прозрачности прохождения финансовых потоков.

1. В зависимости от источника поступления субвенций, можно предложить их разграничение на субвенции из бюджетов публично-правовых образований и субвенции из бюджетов внебюджетных фондов Российской Федерации.

Разделение субвенций по данному критерию представлено на рисунке 2.

Первую группу, в свою очередь, можно подразделить на субвенции из федерального бюджета, как правило, субъектам РФ (статья 133 БК РФ), совокупность которых можно назвать «федеральные субвенции» и субвенции из региональных бюджетов субъектов Российской Федерации (статьи 138.2, 140 БК РФ) соответственно -«региональные субвенции». Данная классификация напрямую следует из анализа названных статей БК РФ.

Дадим краткую характеристику каждому виду. В Бюджетном кодексе РФ не используется предложенная нами терминология. Однако в статье 133 кодекса дано определение субвенциям бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета. Под ними понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Особенностью таких субвенций является то, что они, во-первых, обеспечивают передачу федеральных полномочий как на региональный, так и на местный уровень, во-вторых, поступают исключительно в бюджеты субъектов РФ. Если федеральные полномочия передаются на местный уровень, федеральные субвенции поступаются в местные бюджеты через бюджет соответствующего субъекта РФ.

Если проанализировать количество федеральных субвенций, переданных регионам, то по состоянию на 2018 год их количество составляет 40 единиц1. Региональные субвенции (субвенции из бюджета субъекта РФ) призваны обслуживать передачу региональных полномочий (полномочий субъектов РФ) как федеральным органам государственной власти, так и органам местного самоуправления. При этом, законодатель дает два определения таким субвенциям – «субвенции федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ» – в статье 138.2 БК РФ, и «субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ» в статье 140 БК РФ.

Для наглядности данные определения представлены в виде таблицы 2.

Как видно, разница указанных определений минимальна, что лишний раз согласуется с нашим предложением ввести в БК РФ единое, универсальное определение субвенции. Так, второе определение включает и федеральные субвенции, учтенные в бюджете субъекта РФ для передачи муниципальным образованиям для исполнения полномочий РФ. Кроме того, отличительным признаком определений является отсылка к форме делегирования. В первом случае это точное указание на федеральный закон как форму делегирования, во втором определении - более обобщенная формулировка, и на наш взгляд более удачная по двум причинам. Во-первых, в ст. 1 Федерального закона №184-ФЗ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий по взаимному соглашению (авт. - не закону). Соответственно, комментируемое положение ст. 139.2 БК РФ вступает в противоречие с нормами закона о правовом статусе субъекта РФ. Во-вторых, с точки зрения юридической техники, во избежание коллизий и дублирования норм, а также с точки зрения правовой теории, - финансовое право (законодательство) не должно регулировать вопросы, не относящиеся к его предмету. Таким образом, отсылочная норма кажется нам более уместной. На основании изложенного, предлагаем, в ст. 138.2 слова «в случаях, установленных федеральными законами» заменить словами «в установленном порядке».

Из определения субвенции, данного в ст. 140 БК РФ, следует, что законодатель не видит разницы между субвенциями непосредственно из бюджета субъекта РФ, и субвенциями из бюджета субъекта РФ, поступающими из федерального бюджета. Действительно, правовой режим указанных межбюджетных трансфертов схож. Тем не менее, имеются и различия. Так, первые формируются за счет собственных доходов регионов, вторые за счет доходов федерального центра. В результате, финансовый контроль за целевым и эффективным использованием первых субвенций вправе осуществлять органы финансового контроля только субъектов РФ, вторых органы финансового контроля федерального центра. Кроме того, субвенции, поступающие из федерального бюджета, в обязательном порядке обосабливаются в бюджете субъекта РФ и по доходам, и по расходам, по ним осуществляется обособленный учет и отчетность. Поэтому, считаем целесообразным, ввести в Бюджетный кодекс РФ разграничение субвенций на федеральные, региональные и муниципальные, а также ввести обязанность при составлении бюджетов на соответствующий финансовый год указывать в них обозначенный вид субвенции.

БК РФ крайне невнимательно относится к регулированию вопросов финансового обеспечения полномочий, передаваемых друг другу муниципальными образованиями разного уровня. Так, в нем не выделяются субвенции из местных бюджетов, между тем о возможности взаимного делегирования полномочий на основании соглашений между муниципальными районами и сельскими (городскими) поселениями говорится в п.4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Законодатель называет денежные средства, за счет которых исполняются такие полномочия, «иные межбюджетные трансферты» без какой-либо дополнительной детализации (ст.ст. 142.4, 142.5 БК РФ). Названные статьи фактически не регламентируют финансовые вопросы делегирования полномочий между указанными единицами публичной власти, а только указывают на такого рода трансферты и отсылают нас к законодательству о местном самоуправлении и соглашениям между муниципальными образованиями. Так, БК РФ выделяет иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения бюджетам городских, сельских поселений (ст. 142.4 БК РФ) и иные межбюджетные трансферты из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов. Как нам кажется, этого недостаточно с учетом, зачастую, низкого уровня квалификации финансовых работников органов местного самоуправления. Требуется детальная регламентация данных финансовых вопросов. Примеры делегирования полномочий и соответственно, финансового обеспечения таких полномочий, в часности, от муниципального района городским и сельским поселениям имеются на практике. Так, например, в бюджете Тосненского района Ленинградской области на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов предусмотрены межбюджетные трансферты Тосненскому району от городских и сельских поселений, расположенных на территории муниципального образования, на исполнение полномочий последних по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, по исполнению бюджетов поселений, по организации теплоснабжения в границах поселений в части формирования отчетности по официальным статистическим формам, по формированию архивных фондов поселений1. В бюджете Волховского района Ленинградской области на 2017 год предусмотрены «межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями»2. Более подробной информации по содержанию переданных полномочий найти не удалось, поскольку, данные сведения не включены в решение о бюджете, и обязательному обнародованию не подлежат.

Достоинства и недостатки метода отчислений налоговых и неналоговых доходов как способа обеспечения делегирования

В параграфе 2 главы 2 настоящего исследования дано определение и общее представление о таком методе финансового обеспечения делегированных полномочий, как метод отчислений. Там же определено его место в системе существующих методов финансового обеспечения делегированных полномочий. Напомним, что данный метод предполагает зачисление доходов от выполнения переданных полномочий, как правило, в форме сборов, платы, поступающих от потребителей соответствующих услуг, в бюджет публично-правового образования, их осуществляющих.

Соответственно, за счет этих поступлений и покрываются расходы публично-правового образования на осуществление делегированных полномочий.

С его помощью финансируется небольшое количество делегированных полномочий, в частности, полномочия в области образовании, науки, проведения государственной экологической экспертизы. Однако, обойти его стороной нельзя, так как на наш взгляд, он имеет перспективы, практически не изучен в юридической литературе и не регламентирован в законодательстве.

На современном этапе особенности финансового покрытия расходов на исполнение делегированных полномочий данным методом заключаются в следующем:

Он может быть использован только при делегировании государственных полномочий от Российской Федерации к субъекту РФ, без последующей передачи муниципальным образованиям. Этот вывод следует из пункта 5 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающего императивную норму о том, что финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных местным сообществам, осуществляется только за счет субвенций из соответствующего бюджета.

Таким способом покрываются расходы субъектов РФ при выполнении ими полномочий федерального центра:

В области образования:

- по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ, а также органов местного самоуправления; лицензированию и государственной аккредитации указанных организаций; подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации (ст. 7 Закона об образовании)1;

- по подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях, выданных в Российской Федерации (ст. 6.3 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» - далее «Закон «О науке»)2; В области экологической экспертизы: по принятию нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;

- по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

- по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

- по информированию населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах (ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе»)1.

Отсутствует какое-либо универсальное (оторванное от исполнения перечисленных полномочий) нормативное регулирование данного метода. О нем не упоминается ни в Бюджетном кодексе РФ, ни в законах о статусе публично-правовых образований. Соответственно, документами, которые его детализируют в настоящее время, являются Федеральные законы «Об образовании», «О науке» и «Об экологической экспертизе». Минус такого регулирования заключается в том, что оно осуществляется только применительно к отдельно взятым полномочиям.

Как следствие, различаются, например, наименование и порядок отражения платежей, взимаемых с потребителей соответствующих публичных услуг. Так, покрытие расходов региональных бюджетов на осуществление указанных полномочий в области образования (два первых) осуществляется не менее чем в размере планируемых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации от уплаты государственной пошлины.

Статья 333.33 Налогового кодекса РФ уточняет, что имеется в виду пошлина за совершение следующих юридически значимых действий: - предоставление, переоформление, выдачу дубликата, продление срока действия лицензии на образовательную деятельность; - выдачу и переоформление свидетельства о государственной аккредитации образовательной деятельности; - за проставление апостиля. Финансовое обеспечение проведения государственной экологической экспертизы осуществляется за счет бюджета при условии внесения заказчиком, сбора на проведение государственной экологической экспертизы (ст. 28 Закона «Об экологической экспертизе»). Несмотря на статусное название, данный сбор в Налоговом кодексе РФ не упомянут. Многие авторы полагают, что данный сбор должен быть отнесен к государственной пошлине и включен в гл. 25 НК РФ1. И действительно, при одинаковой правовой природе, законодатель устанавливает для данных платежей различный правовой режим.

Государственная пошлина и сбор зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации. Однако, если государственные пошлины за действия органов исполнительной власти субъектов РФ, связанные с лицензированием образовательной деятельности и государственной аккредитацией образовательных учреждений, согласно ст. 56 БК РФ отнесены в размере 100 процентов к налоговым доходам соответствующих бюджетов субъектов РФ, то сбор за проведение государственной экологической экспертизы в БК РФ не упоминается (также как и пошлина за проставление апостиля в подтверждение подлинности документов об образовании). В приказе Министерства финансов России от 1.07.13г. №65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», имеются соответствующие коды доходов бюджетов бюджетной классификации РФ и для комментируемых пошлин, и для сбора2. Данный подход законодателя также кажется нелогичным. Следует отметить, что до 2013 года платеж за проведение экологической экспертизы именовался платой и поступал, минуя бюджеты, на счет соответствующего государственного органа, организующего проведение экспертизы. Изменения в Закон «Об экологической экспертизе», закрепившие переименование данной платы и поступление ее в бюджет, были внесены в мае 2013 года3.

По всем комментируемым полномочиям не закреплен порядок определения (расчета) необходимого объема средств для их исполнения. Видимо, предполагается, что в нем нет необходимости, так как расходные обязательства субъектов РФ будут полностью обеспечены платежами, поступающими от потребителей услуг. Тем не менее, размер государственной пошлины по своей сути может учитывать различные факторы социального, экономического и даже политического плана и не соответствовать издержкам государства. Со сбором за проведение государственной экологической экспертизы ситуация также неоднозначна. Так, сама ст. 28 Закона «Об экологической экспертизе» говорит о двух источниках финансирования ее проведения – бюджет субъекта РФ и заявитель соответствующей услуги. Что противоречит началам бюджетного федерализма, строгому разграничению между уровнями управления расходов на финансирование закрепленных за ними предметов ведения. Во-вторых, названным законом субъекта Российской федерации фактически передано четыре полномочия (см. список выше), в том числе организация и проведение экологической экспертизы, однако за счет сбора обеспечивается только проведение экологической экспертизы. Это было подмечено судебной практикой. Так, по одному из дел, Прокуратура республики Тыва обжаловала Порядок использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, утвержденный Правительством Республики Тыва. В частности, Прокуратуру смутило, что средства заказчиков экспертизы согласно Порядку, могли использоваться на оплату расходов по проведению конференций, семинаров, симпозиумов и других мероприятий по вопросам государственной экологической экспертизы; материально техническое обеспечение процесса государственной экологической экспертизы, включая транспортные расходы, приобретение технических средств и другое. Таким образом, Прокуратура полагала, что на заказчиков документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, возложены не предусмотренные федеральным законодательством расходы, что свидетельствует о нарушении их прав и интересов. Верховный Суд РФ встал на сторону Прокуратуры, в том числе и потому, что согласно положениями законодательства об экологической экспертизе, заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны оплачивать лишь проведение государственной экологической экспертизы1. Трудно сказать, это является неточностью или намеренным упущением законодателя, тем не менее, вопрос о том, за чей счет подлежит оплата расходов на организацию и другие переданные полномочия в области экологической экспертизы, остается открытым.