Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика финансово-правового статуса государственных учреждений науки .17
1.1. Роль и место государственных учреждений науки в системе субъектов финансового права
1.2. Финансово-правовой статус государственных учреждений науки 59
1.3. Понятие и содержание финансовой деятельности государственных учреждений науки .74
Глава 2. Финансовые правоотношения с участием государственных учреждений науки .95
2.1. Бюджетные правоотношения с участием государственных учреждений науки .95
2.2. Налоговые правоотношения с участием государственных учреждений науки
2.3. Субъективные права и юридические обязанности государственных учреждений науки в области образования и использования доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 130
2.4. Ответственность государственных учреждений науки за нарушения финансового законодательства 145
Заключение .166
Библиографический список
использованных источников 171
- Финансово-правовой статус государственных учреждений науки
- Понятие и содержание финансовой деятельности государственных учреждений науки
- Налоговые правоотношения с участием государственных учреждений науки
- Ответственность государственных учреждений науки за нарушения финансового законодательства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное
развитие Российской Федерации характеризуется повышенным вниманием к
проблеме эффективности научных исследований, в особенности проводимых
государственными учреждениями науки1. Это значимый вопрос, без которого
немыслимо получение новых знаний и который требует своевременного
решения. Существенное влияние на результативность научно-исследовательской
деятельности научных учреждений оказывает ее финансирование.
Следовательно, решение указанного вопроса предполагает необходимость его рассмотрения с позиции науки финансового права.
Доктринальный интерес к деятельности государственных учреждений
науки в последнее время достаточно возрос в связи с процессами
диверсификации российской экономики, активизацией проблем, обусловленных
потребностью совершенствования научного обеспечения социально-
экономического развития, технического прорыва как элемента национальной безопасности Российской Федерации. От функционирования деятельности таких учреждений во многом зависит движение экономики по инновационному пути. Таким образом, модернизация системы научных учреждений нуждается в адекватном современным условиям экономического развития финансово-правовом регулировании.
Определение места государственных учреждений науки в системе субъектов финансового права – задача, решение которой позволит взглянуть на правовое регулирование финансовых отношений в русле современных социально-экономических процессов в силу перманентного увеличения количества субъектов, вовлекаемых в функционирование финансовой системы.
Уяснение финансово-правового статуса научных учреждений преследует
важные научно-практические задачи. В действующем российском
законодательстве важно восполнить пробелы дефинитивного регулирования в
1 В диссертации понятия «государственные учреждения науки», «научные учреждения» и «учреждения науки» используются как синонимы.
4 области деятельности, в том числе финансовой, учреждений науки путем закрепления базовых понятий.
В настоящее время очевидно, что проблемы правового положения государственных учреждений науки как субъектов финансового права требуют всестороннего исследования механизма регулирования их деятельности.
Интерес к сущности бюджетно-правового статуса учреждений науки
определяется их участием в финансовой деятельности государства,
детерминирован их организационно-правовой формой: в зависимости от типа учреждений различается и порядок выделения бюджетных средств, что требует дополнительного научного осмысления.
Государственные учреждения науки являются самостоятельными
участниками налоговых правоотношений, осуществляющими субъективные права и несущими юридические обязанности, что порождает возможность привлечения их к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах. Между тем вопросы содержания налоговых правоотношений с участием рассматриваемых учреждений пока еще недостаточно изучены в рамках науки финансового права.
До настоящего времени не проводилось изучение вопросов деятельности
государственных учреждений науки в области образования и использования
фондов «внебюджетных» средств. При этом размер бюджетного финансирования
научных учреждений зависит от установления критериев оценки эффективности
деятельности данных учреждений, что вызывает необходимость их
законодательного закрепления.
Актуальность исследования ответственности в контексте финансово-правового статуса учреждений науки обусловливается ее комплексным характером и отсутствием отражения в российском законодательстве.
Все вышеизложенное предопределяет значимость всестороннего
теоретического и практического исследования государственных учреждений науки как субъектов финансового права.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени
5 проблемы правового регулирования деятельности научных учреждений как субъектов финансового права рассматривались бессистемно. Имеющиеся работы не позволяли сформировать единое представление о государственных учреждениях науки как субъектах финансового права, определить их место в финансовом праве с учетом потребностей времени.
Весомый вклад в развитие теории функционирования государственных учреждений внесла Е.Г. Писарева, исследовавшая деятельность государственных учреждений как субъектов финансового права («Правовое регулирование финансовой деятельности государственных высших учебных заведений», Саратов, 1998 г., «Государственные учреждения в системе субъектов финансового права», Саратов, 2012 г.).
Отдельные аспекты в рамках темы настоящего исследования
затрагивались в научных трудах И.В. Бит-Шабо («Бюджетные учреждения как субъекты финансового права», Саратов, 2004 г.), Л.Н. Древаль («Субъекты российского финансового права», Хабаровск, 2009 г.).
Стремление к качественно иному рассмотрению положения
государственных учреждений науки как субъектов финансового права, отличному от осуществленного ранее, предопределило структуру настоящей работы, ее логику и авторский подход к решению научной задачи.
Острая нехватка комплексных, системных научных изысканий,
посвященных теоретическим и практическим основам правового статуса научных учреждений как субъектов финансового права, повышает актуальность и важность новаторских самостоятельных теоретических исследований указанных вопросов.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с деятельностью государственных учреждений науки как субъектов финансового права.
Предмет исследования составляют нормы финансового и других отраслей права, закрепляющие положение научных учреждений как субъектов финансового права; научные концепции, определяющие их финансовую
6 деятельность; материалы судебной практики, связанной с деятельностью исследуемых учреждений.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является формирование теоретических основ правового регулирования деятельности государственных учреждений науки как субъектов финансового права и выработка с учетом этого практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности их функционирования.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость решения ряда задач:
– на основе анализа современного законодательства дать содержательную характеристику понятию «государственных учреждений науки»;
– определить финансово-правовой статус учреждений науки;
– раскрыть понятие и сущность финансовой деятельности научных учреждений;
– выявить особенности финансовых правоотношений с участием государственных учреждений науки;
– определить роль и место учреждений науки в бюджетных
правоотношениях;
– выделить характерные признаки налоговых правоотношений с участием научных учреждений в контексте принципов налогового права;
– раскрыть субъективные права и юридические обязанности
государственных учреждений науки в области образования и использования фондов «внебюджетных» средств;
– сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в части ответственности научных учреждений за нарушения финансового законодательства.
Методологическую основу исследования составил комплекс
общенаучных (системный, функциональный, описание, сравнение, анализ, синтез, междисциплинарный, нормативно-логический, и т.д.) и частнонаучных (правового моделирования, социологический, статистический, сравнительно-
7 правовой и пр.) методов, основывающихся на диалектической теории познания и ориентированных на достижение цели исследования и решение его задач.
Основы финансово-правового статуса государственных учреждений науки раскрыты с помощью диалектического метода. Использование системного подхода позволило рассмотреть место научных учреждений в системе финансового права. При исследовании понятийно-категориального аппарата применялся нормативно-логический метод. Особенности функционирования государственных учреждений науки и их правовое регулирование раскрыты путем сравнительно-правового анализа с практикой регулирования подобных вопросов в зарубежных странах. При изучении отдельных вопросов, составляющих предмет настоящей диссертации, широко применялся метод формальной логики. Тематика исследования предполагала изучение правового статуса учреждений науки с учетом междисциплинарного подхода, который использовался при анализе ответственности научных учреждений за нарушения финансового законодательства.
Теоретическая база диссертационного исследования. Особенности
функционирования государственных учреждений науки предопределены
нормами различной отраслевой принадлежности: финансового права,
административного права, гражданского права. Однако, в силу того, что базис публично-правового регулирования в данном случае составляют нормы финансового права, при их реализации необходимо ориентироваться на содержание предмета, методов и принципов финансового права, регулирующего широкий спектр общественных отношений в области финансов, в том числе с участием научных учреждений.
Рассмотрение заявленной темы было бы невозможным без изучения трудов дореволюционных ученых в области права, таких как Н.М. Коркунов, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич и других.
В основу исследования были положены научные труды ученых различных отраслей права, занимающихся разработкой проблем функционирования государственных учреждений и развития науки в целом: Д.А. Бекерской,
8
А.П. Бердашкевича, О.Г. Голиченко, С.Ю. Дубровиной, С.Н. Исаева,
Д.М. Мошковой, А.В. Тодосийчука и других.
В ходе работы над диссертацией представлялось необходимым изучение зарубежного опыта развития научно-исследовательской деятельности, для чего использовались труды и публикации иностранных ученых: Герберт Йекле, Цзян Фэн.
При исследовании теоретических аспектов избранной проблематики изучению подвергались труды и выводы современных ученых по общей теории права и государства: М.И. Абдулаева, С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Ж.И. Овсепян, Р.О. Халфиной.
Отдельные вопросы, составляющие предмет исследования, осмысливались сквозь призму научных достижений ученых в области административного права, имеющих методологическое значение и почерпнутых диссертантом из работ Н.М. Конина, В.М. Манохина и других.
Вопросам финансово-правового статуса традиционно в юридической науке
уделялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной
литературе широко представлены работы, посвященные финансово-правовому
статусу различных субъектов финансового права: И.О. Антропцевой, И.В. Бит-
Шабо, А.В. Глушко, А.В. Голубева, Л.Н. Древаль, С.Е. Забарчука,
Д.В. Заседателева, Е.Г. Писаревой, А.А. Руденко, Ю.Л. Смирниковой и других.
Понимание сущности финансовой деятельности, финансовой системы и
иных категорий финансового права невозможно без осмысления работ:
О.Ю. Бакаевой, Е.Г. Беликова, К.С. Бельского, В.В. Бехер, Е.Ю. Грачевой,
С.В. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А.А. Нечай,
Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой,
Н.А. Саттаровой, Д.А. Смирнова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой,
А.И. Худякова и других.
Нормативная база исследования включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (акты Президента РФ и Правительства РФ,
9 ведомственные правовые акты), регулирующие деятельность государственных учреждений науки как субъектов финансового права. Также были использованы нормативные правовые акты, утратившие к настоящему времени юридическую силу, однако вызвавшие научно-исследовательский интерес с позиции сравнительного анализа с действующими нормативными правовыми актами.
Эмпирической базой диссертационного исследования стали материалы правоприменительной практики судебных органов, в том числе акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, а также информация о деятельности органов государственной власти РФ, размещенная на официальных сайтах в сети Интернет и отражающая развитие практики реализации нормативных правовых актов, регулирующих деятельность научных учреждений.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации разработаны теоретические основы деятельности государственных учреждений науки как субъектов финансового права, позволившие сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию норм финансового и бюджетного законодательства, а также практики их применения.
На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:
1. Государственное учреждение науки – некоммерческая организация,
созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерацией в форме автономного, бюджетного или казенного учреждения, представляющая собой общественное объединение научных работников и реализующая в качестве основного вида деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.
Разработан авторский понятийно-категориальный аппарат, позволяющий уяснить особенности финансово-правового регулирования деятельности научных учреждений.
Бюджетные правоотношения с участием государственных учреждений науки представляют собой урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участниками которых являются автономные,
10 бюджетные и казенные учреждения науки, реализующие бюджетно-правовые нормы на практике в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства.
Финансовая деятельность научных учреждений – плановая деятельность по образованию, распределению и использованию денежных фондов учреждения в целях выполнения фундаментальных и (или) прикладных исследований или разработок в той или иной области знаний, а также реализации иных целей и задач учреждения, закрепленных в его уставе.
2. Аргументировано наличие следующих признаков государственных
учреждений науки как субъектов финансового права:
– основной деятельностью выступает научная и (или) научно-техническая деятельность;
– являются некоммерческими организациями;
– являются юридическими лицами публичного права;
– создаются собственником, которым выступает Российская Федерация или субъекты Российской Федерации;
– могут быть автономными, бюджетными или казенными учреждениями;
– действуют на основании устава или положения (для казенных учреждений);
– представляют собой общественное объединение научных работников;
– значимость деятельности и влияния научной и (или) научно-технической деятельности на социально-экономическое развитие государства;
– осуществляют посредством научной и (или) научно-технической деятельности привлечение финансовых ресурсов в экономику государства;
– финансовое обеспечение деятельности научных учреждений
основывается на его целевой ориентации и множественности источников
финансирования, однако преимущественно осуществляется Российской
Федерацией и субъектами Российской Федерации;
– финансовое обеспечение выполнения государственного
(муниципального) задания бюджетным учреждением проводится через механизм
11 субсидирования из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
– в рамках деятельности учреждений науки происходит интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности.
-
Сделан вывод о необходимости признания науки приоритетной социально значимой отраслью, определяющей уровень социально-экономического развития Саратовской области, и целесообразности принятия в связи с этим закона Саратовской области «О научной политике на территории Саратовской области» с закреплением в нем принципов финансового обеспечения научной и (или) научно-технической деятельности в Саратовской области за счет средств бюджета Саратовской области, а также форм такой финансовой поддержки.
-
Выявлены характерные особенности финансовой деятельности государственных учреждений науки:
– осуществляется на основе нормативно-правовых актов различного уровня и индивидуальных правовых актов;
– правовое регулирование осуществляется и финансовым, и гражданским законодательством;
– составной частью финансовой деятельности научных учреждений выступает финансовый контроль, который проводится в процессе получения бюджетных средств и их использования в целях функционирования учреждения, развития науки и т.д.;
– строится на основе планов;
– осуществляется на основе управленческих решений;
– в процессе финансовой деятельности участвуют как бюджетные, так и «внебюджетные» средства.
5. Доказано, что Российская академия наук, участвуя в бюджетных
правоотношениях, является главным распорядителям бюджетных средств, наряду
с органами государственной власти, органами управления государственным
внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной
12 администрации, как значимое учреждение науки, обладая при этом соответствующими бюджетными полномочиями.
6. Выявлены особенности бюджетных правоотношений с участием
государственных учреждений науки, которые заключаются в следующем:
– возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных денежных фондов, т.е. в процессе финансовой деятельности научных учреждений;
– представляются имущественными правоотношениями, возникающими по поводу финансовых ресурсов, причем денежные средства являются бюджетными, получаемыми в качестве субсидии из бюджета или выделяемыми на основе сметы;
– одной из сторон правоотношения выступает государство в лице уполномоченного органа;
– длятся в течение года;
– бюджетные средства в бюджетных правоотношениях с участием учреждений науки рассматриваются в широком смысле как совокупность денежных ресурсов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, предназначенных для финансового обеспечения выполняемых ими задач и функций;
– государственные учреждения науки имеют субъективное право требования финансового обеспечения своей деятельности из бюджетов бюджетной системы РФ.
7. Целесообразно закрепить порядок финансирования научных
учреждений на основе оценки качества проводимых исследований. Подобный
нормативный акт может быть принят в форме постановления Правительства РФ.
Установление критериев оценки эффективности деятельности государственных
учреждений науки в данном нормативном акте может повлиять на размер
бюджетного финансирования в последующем. Система мотивации и
стимулирования деятельности научных организаций позволит стать одной из мер
13 повышения результативности их деятельности и будет способствовать развитию российской науки в целом.
8. Констатируется наличие противоречий в законодательстве,
касающихся процесса обращения взыскания на денежные средства учреждений,
полученные в результате осуществления ими приносящей доход деятельности.
Данный вопрос видится важным и принципиальным при рассмотрении споров с
участием государственных учреждений. В целях обеспечения единообразия
правоприменительной практики, а также повышения правовой определенности
видится целесообразным дополнить п.п. 5 и 6 ст. 123.22 ГК РФ указанием на то,
что не допускается обращение взыскания на денежные средства соответственно
бюджетного и автономного учреждения, полученные от приносящей доход
деятельности.
9. Сделан вывод об особенностях ответственности государственных
учреждений науки за нарушения финансового законодательства:
– к научным учреждениям применяются меры административной и финансово-правовой ответственности;
– одним из самых распространенных бюджетных нарушений, совершаемых учреждениями науки, является нецелевое использование бюджетных средств;
– деяние, составляющее объективную сторону нецелевого использования бюджетных средств, проявляется в действиях двух видов:
-
нарушение принципа адресности использования бюджетных средств;
-
нарушение принципа целевой направленности бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в исследовании положения, выводы и рекомендации призваны углубить и расширить сферу научных познаний в области финансового права и могут составить основу для дальнейших научных изысканий по проблемам финансовой деятельности государственных учреждений науки.
Практическая значимость исследования заключена в том, что его
результаты могут быть применены в правотворческой деятельности в рамках
совершенствования законодательства, регулирующего финансовые
14 правоотношения с участием научных учреждений, в правоприменительной деятельности Российской академии наук, Национальных исследовательских университетов, а также при преподавании дисциплин «Финансовое право» и «Бюджетное право» в юридических вузах и на юридических факультетах (в институтах).
Обоснованность и достоверность результатов диссертационной работы
обусловлены актуальностью темы; точно определенными объектом и предметом
исследования; сформулированной целью и поставленными задачами,
методологией, широким спектром использованных библиографических
источников; эмпирической базой. Основные значимые вопросы деятельности государственных учреждений науки как субъектов финансового права исследованы и критически оценены с позиции их соответствия положениям правовой теории, нормам законодательства и правоприменительной практике.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой публичного права Саратовского социально-экономического института (филиал) ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова».
Основные научные результаты диссертационного исследования
опубликованы в 26 научных работах, включая 8 статей в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ.
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Финансовое право» в ССЭИ (филиал) ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова».
Сформулированные предложения и выводы, содержащиеся в исследовании, изложены в докладах и выступлениях на международных научно-практических конференциях: «Современные проблемы юридической науки» (г. Челябинск, 2013 г.); «Финансовое право: прошлое, настоящее, будущее», посвященная 85-летию Н.И. Химичевой (г. Саратов, 2013 г.); «Демократические идеалы и
15
плюрализм правовых систем» (г. Москва, 2014 г.); «Унификация права в
глобализированном мире» (г. Москва, 2014 г.); «Управление общественными и
корпоративными финансами: формирование ресурсного обеспечения
инновационной экономики» (г. Саратов, 2014 г.); «Проблемы обеспечения
национальной безопасности в России» (г. Саратов, 2014 г.); «Цивилизационное
измерение права» (г. Санкт-Петербург, 2014 г.); «Реформирование действующего
законодательства: экономические, социально-политические и правовые
проблемы» (г. Саратов, 2014 г.); «Обеспечение национальной безопасности: организационно-правовые, политические, социально-экономические средства» (г. Саратов, 2015 г.); «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения» (г. Уфа, 2015 г.), а также на всероссийской научно-практической конференции магистрантов и аспирантов «Интеграция науки и практики: взгляд молодых ученых» (г. Саратов, 2014 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в деятельность таких государственных учреждений науки, как Саратовский социально-экономический институт (филиал) ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова» и ФГБОУ ВО «Саратовский государственный технический университет им. Ю.А. Гагарина».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Финансово-правовой статус государственных учреждений науки
Важность науки для современного общества и государства трудно переоценить. Ее уникальность и значимость как «одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала бесспорна»1. Достижения науки составляют основу развития любого государства. Научные исследования имеют место в различных сферах жизнедеятельности общества. Без фундаментальных исследований прикладные проекты не могут развиваться и быть конкурентоспособными. Однако фундаментальная наука получает финансирование в основном из государственного бюджета. Это связано с тем, что научные разработки, являясь перспективными по своей сути, не отличаются быстрой окупаемостью2.
Сфере науки посвящена одна из самых весомых статей федерального бюджета, что обусловливается необходимостью организации научного обеспечения социально-экономического развития, технологического прорыва и национальной безопасности Российской Федерации и обеспечения тем самым базовой цели построения экономики инновационного сектора.
Научные учреждения – это основная движущая сила науки. Именно они осуществляют основную массу проводимых в стране фундаментальных и прикладных научных исследований, являясь основным звеном научного комплекса.
Государственные учреждения науки занимают важное место в развитии и функционировании государства и права, обладая при этом особым правовым статусом.
Иными словами, развитие науки тесно взаимосвязано с развитием государства и общества. Зависимость науки от государственного финансирования оказывает существенное влияние на ее развитие, а перспективы развития научного потенциала не могут не отразиться на успешном претворении различных планов государства в жизнь. Именно «государство всегда является субъектом социального действия и основным мотором всех преобразований»1.
С одной стороны, наука – в значительной степени компонент культуры, важный элемент ее самоидентификации, а с другой – она, «продвигаясь в познании законов природы и общества, становится основным стратегическим источником развития общества, основанного на знаниях»2.
Безусловно, научные достижения – это одни из необходимых и основных инструментов проведения эффективной государственной политики. Политика государства должна быть направлена на превращение России в технологически развитое государство, отвечающее критериям конкурентоспособности на мировом рынке.
Еще 2010 году в Письме Президента РФ «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» были заложены программные и приоритетные направления науки и техники, среди которых выделяются: развитие фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок; совершенствование государственного регулирования в области
В начале января 2014 года был утвержден Прогноз научно технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года2. В соответствии с указанным Прогнозом основными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники являются: информационно-коммуникационные технологии; науки о жизни (биотехнологии, медицина и здравоохранение); новые материалы и нанотехнологии; рациональное природопользование; транспортные и космические системы; энергоэффективность и энергосбережение. Как отметил Председатель Правительства России Д.А. Медведев в ходе совещания с вице-премьерами, прогноз должен послужить основой для разработки стратегий и инновационных программ крупнейших российских компаний. Этот прогноз носит не только индикативный характер, не является просто неким набором целей – это прогноз, на основе которого готовятся планы3.
Значимость государственных учреждений науки для развития государства и общества обусловливает необходимость научного осмысления понятия и перспектив развития науки.
Так, отмечается, что в ранних человеческих обществах познавательные и производственные моменты, первоначальные знания носили практический характер4. Еще французский мыслитель Вольтер делал акцент на практической составляющей науки, подчеркивая, что «наука – ее положения 1999. С. 100. оправдываются на практике»1. В связи с этим наука зачастую трактуется как определенная сфера деятельности человека, функция которой заключается в выработке и теоретической систематизации объективных знаний о действительности; деятельность по получению нового знания, ее результат2.
Кроме того, отмечается наличие эмоциональной составляющей науки3, а также понимание науки как одного из средств постижения мира4; важнейшей производительной силы, социального института, оказывающего существенное влияние на развитие мировой цивилизации5, ценности общества6. Наука не является чем-то неизменным или статичным. Это всегда динамическая система. Это поиск новых знаний и путей решения проблем, углубление научных изысканий. Главная функция науки заключается в познании объективного мира с целью его изучения и совершенствования. В качестве объекта рассматриваются объективные закономерности, т.е. знания о наиболее значимых, глубинных качествах явлений, их связях между собой, взаимодействии, тенденциях развития. Учеными обращается внимание на тот факт, что современная наука – «это прежде всего люди, специалисты и профессионалы, обеспечивающие устойчивое развитие страны»7.
Понятие и содержание финансовой деятельности государственных учреждений науки
В Уставе РАН также закреплены основные виды деятельности в пределах государственного задания, выполняемые для реализации своих основных задач. В соответствии с п. 2 ст. 123.22 ГК РФ порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.
Так, п. 2 ст. 161 БК РФ закрепляет, что финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением проводится в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (п. 6 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (п. 4 ст. 4 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Например, финансирование таких федеральных государственных бюджетных учреждений, как Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета производится за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников. Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова и Санкт Петербургский государственный университет вправе осуществлять определенные виды деятельности в соответствии с государственными заказами. Бюджетные учреждения осуществляют свою деятельность на основе планов финансово-хозяйственной деятельности1. В указанных планах отдельно учитываются сведения об операциях с целевыми субсидиями, а также сведения о субсидиях, предоставленных учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Таким образом, финансовое обеспечение казенных учреждений осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы, бюджетных и автономных – на основании субсидий, связанных с оказанием ими государственных услуг (выполнением работ).
Кроме того, общим критерием для правового статуса государственных учреждений науки является то, что их деятельность должна осуществляться в рамках государственных заказов. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.
Бюджетная смета согласно ст. 6 БК РФ представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Поэтому финансовая деятельность казенного учреждения ограничена рамками сметы. Казенные учреждения, в отличие от бюджетных и автономных, вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, т.е. уставе или положении. Причем доходы от указанной деятельности будут поступать в соответствующий бюджет.
В тех случаях, когда сметное либо субсидиарное финансирование из бюджета выделяют в соответствии с установленными и принятыми нормативами, как, например, в образовании или здравоохранении, можно полагать, что бюджетное финансирование через субсидии более приемлемо для бюджетного учреждения, чем та же сумма, распределенная по видам расходов, т.е. смета. Когда известен набор услуг, затраты на услуги всех категорий, то несложно рассчитать бюджетную субсидию. Но для творческой деятельности (наука, искусство и т.п.) не всегда можно рассчитать точные трудозатраты и их компенсацию. Это еще раз указывает на то, что, по-видимому, следует продолжать финансово-экономическую либерализацию деятельности бюджетных учреждений в ряде экономических видов1.
Бюджетные же и автономные учреждения осуществляют приносящую доход деятельность также в соответствии с учредительными документами. Однако доходы, полученные от такой деятельности, а также приобретенное за счет указанных доходов имущество поступают в распоряжение самого учреждения.
Принимая участие в бюджетных правоотношениях, казенные учреждения являются получателями бюджетных средств – участниками бюджетного процесса. Поэтому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до казенных учреждений как получателей бюджетных средств с указанием цели их использования в соответствии с принципами адресности и целевого характера. Данные различия в правовом регулировании не могут не отразиться на финансово-правовом статусе учреждений. В связи с тем, что казенные учреждения являются участниками бюджетного процесса, они обладают следующими бюджетными полномочиями:
Налоговые правоотношения с участием государственных учреждений науки
Кроме того, в соответствии с подп. 16.1 п. 3 ст. 149 НК РФ выполнение организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, относящихся к созданию новой продукции и технологий или к усовершенствованию производимой продукции и технологий, если в состав научно-исследовательских, опытно конструкторских и технологических работ включаются следующие виды деятельности: – разработка конструкции инженерного объекта или технической системы; – разработка новых технологий, т.е. способов объединения физических, химических, технологических и других процессов с трудовыми процессами в целостную систему, производящую новую продукцию (товары, работы, услуги); – создание опытных, т.е. не имеющих сертификата соответствия, образцов машин, оборудования, материалов, обладающих характерными для нововведений принципиальными особенностями и не предназначенных для реализации третьим лицам, их испытание в течение времени, необходимого для получения данных, накопления опыта и отражения их в технической документации.
Таким образом, даже если выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ производится не за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств Российского фонда фундаментальных исследований, а также иных средств, перечисленных в подп. 16 п. 3 ст. 149 НК РФ, либо сверх установленного государственного (муниципального) задания (как это предусмотрено, например, п. 4 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), но направлено на выполнение указанных видов деятельности, то такие работы также исключаются из объекта налогообложения по НДС.
Как разъясняется Департаментом налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ перечень документов, подтверждающих правомерность применения освобождения, не установлен. Основанием для освобождения от налога на добавленную стоимость научно исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых за счет средств федерального бюджета, может являться договор на выполнение работ с указанием источника финансирования, а также письменное уведомление (справка) заказчика, которому выделены средства непосредственно из федерального бюджета, в адрес исполнителей о выделенных бюджетных средствах для оплаты указанных работ1. Такие меры по освобождению от уплаты НДС указанных научно исследовательских и опытно-конструкторских работ свидетельствует о стимулировании государством научной деятельности в стране, государственной налоговой политике, направленной на ее развитие; 3) недопустимость произвольных налогов и сборов, не имеющих экономического основания и препятствующих реализации гражданами своих прав. Как свидетельствует судебная практика, к однородным с экономической точки зрения отношениям при отсутствии специальных указаний в налоговом законодательстве должны применяться единые налоговые последствия2.
Например, если государственные учреждения науки осуществляют операции, которые подлежат налогообложению, и операции, освобожденные от налогообложения, то необходимым является ведение раздельного учета таких операций в целях налогообложения по налогу на добавленную стоимость. Установленное правило применимо ко всем организациям, 120 осуществляющим операции, как подлежащие налогообложению, так и освобожденные от него1. Учреждения науки также являются плательщиком налога на прибыль организаций. Объектом налога на прибыль признается прибыль, полученная налогоплательщиком, которая определяется через понятие дохода, уменьшенного на величину произведенных расходов, а расходами – обоснованные и документально подтвержденные, осуществленные (понесенные) налогоплательщиком. Под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме.
Так, расходами на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки признаются расходы, относящиеся к созданию новой или усовершенствованию производимой продукции (товаров, работ, услуг), к созданию новых или усовершенствованию применяемых технологий, методов организации производства и управления. Перечень таких расходов предусмотрен п. 2 ст. 262 НК РФ и включает в себя: – суммы амортизации по основным средствам и нематериальным активам (за исключением зданий и сооружений), используемым для выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок, начисленные в соответствии с настоящей главой за период, определяемый как количество полных календарных месяцев, в течение которых указанные основные средства и нематериальные активы использовались исключительно для выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок;
Ответственность государственных учреждений науки за нарушения финансового законодательства
Высокая значимость науки, включающая в себя научную деятельность и научные исследования, предопределяет ее значение для эффективного развития государства и его экономики. Принципиально важным представляется формирование адекватного и современного правового регулирования общественных отношений, складывающихся в этой области, которое возможно только в результате реализации единого системного подхода к формированию научно-технической, инновационной и экономической политики. Проведенный анализ позволил причислить учреждения науки к коллективным субъектам финансового права. В настоящее время функционируют три вида государственных учреждений, дифференциацию которых можно провести, в том числе, и в рамках финансово-правового статуса. Основными критериями такого деления будут являться: объем полномочий, порядок финансирования и управления учреждением, правовой режим имущества, объем ответственности, порядок распоряжения доходами, полученными от приносящей доход деятельности, порядок заключения сделок. Особенностью законодательного закрепления организационно правовой формы государственных учреждений науки является отсутствие обязательных требований к подобным формам. При этом определено, что форма собственности не влияет на идентификацию организаций как научных. Более того, законодательно закреплено, что организация может быть научной независимо от организационно-правовой формы и формы собственности.
Законодательное закрепление принципов финансового обеспечения научной и или научно-технической деятельности на территории Саратовской области в рамках средств регионального бюджета, сопряженное с определением науки в качестве социально-значимой отрасли в процессе экономического развития области предопределяет принятие Закона
Саратовской области «О научной политике на территории Саратовской области». Базовая цель этого - поэтапная модернизация науки, а также обеспечение результативности функционирования учреждений науки в регионе.
Отнесение государственных учреждений науки к юридическим лицам публичного права стало возможным в результате исследования сложившихся научных позиций по вопросам сущности и признаков юридических лиц публичного права. Рассмотрены признаки юридических лиц публичного права, а также различные позиции ученых по вопросу отнесения учреждений науки к юридическим лицам публичного права.
Признаки научных учреждений как субъектов финансового права, позволили сформулировать собственное определение государственных учреждений науки. Отсутствие законодательного закрепления финансово-правового статуса в целом, и учреждений науки в частности, а также потребность в формировании подходов к их определению, позволили определить элементный состав государственных учреждений науки, включающий в себя: – цели и задачи деятельности научных учреждений; – функции финансовой деятельности; – формы и методы финансовой деятельности; – гарантии деятельности; – права и обязанности. Применение сложившегося в науке финансового права понятия «финансовой деятельности», рассматриваемой в контексте формирования, распределения и использования фондов денежных средств государственных и муниципальных образований позволило сформулировать определение финансовой деятельности учреждений науки. Качественными отличиями данного определения можно считать цели финансовой деятельности, заключающиеся в финансовом обеспечении при выполнении фундаментальных и прикладных научных исследований, а также основных 168 направлений деятельности государственных учреждений науки, закрепленных в их уставах. Участие научных учреждений в процессе расходования бюджетов бюджетной системы обусловило отнесение их к субъектам бюджетных правоотношений различных видов, в том числе и бюджетно-контрольных, вне зависимости от их организационно-правовой формы.
Государственные учреждения науки являются самостоятельными участниками налоговых правоотношений, осуществляют субъективные права и несут юридические обязанности, а также ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах. Это связано с предоставлением им права осуществления предпринимательской деятельности и, как следствие, получение доходов и наличие расходов. Реализация налоговой правосубъектности учреждений науки осуществляется в контексте принципов налогового права. Именно они служат ориентиром для правоприменителя, выражая сущность налогового права и способствуя единообразию судебной практики, соблюдению баланса частных и публичных интересов, защите прав и законных интересов налогоплательщиков.
Осуществление субъективных прав и юридических обязанностей, а также возможность привлечения к ответственности по законодательству о налогах и сборах детерминируют обозначение государственных учреждений науки как самостоятельных участников налоговых правоотношений. Подтверждение этому служит возможность получения научными учреждениями доходов и несение расходов в рамках реализации предоставленного им права осуществления предпринимательской деятельности.