Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и сущность государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике 19
1. Понятие «государственный финансовый контроль» в Российской Федерации и Французской Республике, его цели, задачи и принципы 19
2. Становление и развитие государственного финансового контроля и его правового регулирования в Российской Федерации и Французской Республике 52
3. Правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике и его особенности .74
Глава II. Правовое регулирование функционирования органов государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике 96
1. Системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике и общая характеристика правового регулирования их функционирования 96
2. Правовые основы функционирования счетных палат в Российской Федерации и Французской Республике как основных субъектов государственного финансового контроля .138
3. Актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации с учетом опыта Французской Республики .163
Заключение 186
Библиографический список 193
Приложение №1 216
Приложение № 2 218
- Понятие «государственный финансовый контроль» в Российской Федерации и Французской Республике, его цели, задачи и принципы
- Становление и развитие государственного финансового контроля и его правового регулирования в Российской Федерации и Французской Республике
- Системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике и общая характеристика правового регулирования их функционирования
- Актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации с учетом опыта Французской Республики
Понятие «государственный финансовый контроль» в Российской Федерации и Французской Республике, его цели, задачи и принципы
Государственный финансовый контроль – сложное многогранное явление, имеющее глубокие исторические корни. В настоящее время в Российской Федерации и Французской Республике действуют системы государственного финансового контроля, характеризующиеся сложной структурой, которая образуется из большого числа специализированных контрольных органов. Структура данных систем обусловлена своим построением, зависящим в первую очередь от форм государства и ее основополагающих элементов: форм правления, форм национально-государственного устройства, политического режима и сложившихся традиций, но на данный момент они унифицируются на основе норм международного и зарубежного законодательства6.
Проведение сравнительного исследования правового регулирования государственного финансового контроля во Французской Республике в сравнении с Российской Федерацией представляет собой научный интерес для финансового права в целом. Стоит отметить, что частично французский опыт реализации государственного финансового контроля был применен Российской Федерацией, в части создания такого контролирующего органа, как Счетная палата. Во Франции на протяжении длительного времени происходило эволюционирование и совершенствование института государственного финансового контроля, а также уточнялись и видоизменялись функции органов государственного финансового контроля. Одним из главных факторов необходимости изучения данной проблемы можно выделить следующее: происходящий во Франции процесс реформирования системы государственного финансового контроля имеет сходные признаки с реформами в Российской Федерации. Необходимо отметить, что происходящие изменения в сфере государственного финансового контроля можно определить как всеобъемлющую тенденцию в мировой практике. Как отмечалось ранее, реформирование государственных финансов является общемировой тенденцией. В этой связи важную роль играет сравнительный анализ теоретических вопросов понятия и сущности государственного финансового контроля в юридической литературе России и Франции.
Термин «контроль» (от франц. controle) означает как «проверку», так и «мониторинг с целью проверки». В «Кратком Оксфордском словаре»7 термин «контролировать» имеет следующие смысловые значения: во-первых, проводить проверку или осуществлять контроль, а, следовательно, и регулировать (платежи и т.д.); во-вторых, запрашивать отчетность; в-третьих, ограничивать и направлять свободное действие. В словарях и других справочных изданиях понятие «контроль» обозначает учет, проверку. Например, в «Толковом словаре живого великорусского языка»8 В.И. Даля контроль является учетом, контролем счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой счетов. В «Словаре русского языка»9 С.И. Ожегова «контроль» представляет собой проверку, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д. В «Большой Советской Энциклопедии»10 отмечается, что понятие «контроль» означает проверку чего-либо: выполнения законов, планов, решений.
В юридических научных трудах понятие «контроль» с точки зрения определения и содержания трактуется в общесоциальном и в юридическом значении11. В общесоциальном значении российскими и французскими учеными понятие «контроль» рассматривается как явление, свойственное всей коллективной деятельности, где формируются какие-либо общественные отношения, и представляет собой «одно из средств по регулированию данных отношений12, как разветвленная система государственных и общественных институтов и объединение социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм»13.
Контроль можно рассматривать как реализацию одной из функций государственного управления, в соответствии с которой уполномоченные на то государственные органы, применяя юридические средства, выявляют допущенные нарушения в результате контрольных мероприятий и принимают соответствующие меры по недопущению финансовых нарушений.
В юридическом значении понятие «контроль» рассматривается через призму деятельности государства, как способ проверки выполнения предписаний (велений) государственной власти14 . С возникновением государства контроль проводится в процессе осуществления полномочий органов государственной власти без построения единой обособленной структуры органов и должностных лиц. В результате становления современного государства финансовый контроль получает жесткую правовую регламентацию и начинает складываться системный компонент в деятельности контрольных органов. По нашему мнению, государственный контроль является инструментом, позволяющим обеспечить законность и правопорядок в деятельности публичной власти.
Е.Ю. Грачева справедливо отмечает, «сущность контроля заключается в том, что субъект управления реализует учет и проверку того, как объект, находящийся под управлением, осуществляет его предписания. Главной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления установленной управленческой программы, а при выявлении таких отклонений – приведение управляемой системы в устойчивое состояние при помощи всех социальных регуляторов»15.
Соглашаясь с позицией Е.Ю. Грачевой, необходимо отметить, что государственный контроль с теоретической и практической точки зрения представляет собой важнейшую деятельность специально уполномоченных государством органов по проверке бюджетных средств, устранении различных нарушений в данной области с учетом эффективности их расходования, возможности внесения изменений при корректировке соответствующих мер на основе принципов законности и гласности.
Контроль содержит в себе целый ряд элементов: это проверка, анализ фактического положения дел и его сравнение с установленными целями, оценка на основе приобретенных сведений подконтрольного органа и обнаружение в ней недочетов, а также принятие мер по их устранению16.
Проблематика сущности государственного контроля рассматривались и во французской научной литературе. Так, Г. Брэбан приходит к заключению, что «государственный контроль является необходимым элементом государственного управления и имеет публично-правовое, т.е. государственное содержание. По его мнению, государственно-контрольная деятельность, являясь управленческой, ограждается от политической, судебной и производственной деятельности»17.
Анализируя труды российских и французских ученых, посвященных вопросам содержания финансового контроля, стоит отметить, что государственный финансовый контроль включает в себя реализацию соответствующего наблюдения за деятельностью контролирующих органов и должностных лиц, чья деятельность должна четко соответствовать предписаниям, закрепленным в нормативно-правовых актах и обеспечивать исполнение функциональных обязанностей, защиту интересов государства, прав и свобод граждан18.
Важной проблемой, требующей рассмотрения в рамках настоящей работы, является вопрос о понятии, содержании и сущностных признаках финансового контроля.
Становление и развитие государственного финансового контроля и его правового регулирования в Российской Федерации и Французской Республике
Зарождение системы государственного финансового контроля в России и Франции возникает на этапе формирования централизованных феодальных государств вначале XVII в.
В России общепринятой датой создания первого официального института государственного финансового контроля считается 10 марта 1656 г., когда Указом государя Алексея Михайловича Романова был создан Приказ счета Большой казны. Данный Приказ осуществлял контроль за доходами и расходами казны, исследуя приходно-расходные записи центральных приказов и земских учреждений, а также отчасти исполнял функции казначейства, собирая недоимки за предыдущие года и остатки неизрасходованных средств. Надзор за выполнением функций Счетного приказа осуществляла Боярская Дума. Стоит отметить тот факт, что к функциям данного органа принадлежали в существенной степени не контрольные, а счетные мероприятия85.
Изучение документальных источников свидетельствует о том, что в государственном управлении Московской Руси не получило своего развития формирование предварительного контроля, так как: не было должной организации управления финансами; наблюдалась раздробленность экономического хозяйства приказов и отсутствие единого централизованного финансового органа; разрозненность финансового контролирования. Кроме того отсутствовало распределение полномочий государственных органов в финансовой области и регулярного контроля за деятельностью государственных учреждений и должностными лицами.
Одновременно с этим в рассматриваемый исторический период в России происходит усиление централизации органов, функционировавших в области финансового управления, посредством подчинения отдельных приказов (Большой казны, Большого прихода и др.) власти одного лица, и впоследствии их объединения. Можно утверждать, с учреждением во второй половине XVII столетия Счетного приказа финансовый контроль начал выделяться в отдельную сферу государственного управления, организованной в ведении особого органа.
Во Франции первая специализированная администрация, занимавшаяся экономическими задачами, была сформирована в 1314 г. при короле Филиппе Красивом. В 1256 г. Людовиком IX был издан указ, в соответствии с которым: «руководители местных территориальных образований и другие, отмеченные в нем граждане, были обязаны представлять отчетные документы в столицу уполномоченным финансовым контролерам короля. Со временем при дворе выделяется группа светских чиновников, которая занимается исключительно проблемами финансового контроля. Одновременно с обычной концепцией государственных финансов в период Столетней войны, возникает концепция «экстраординарных финансов», сопряженная с военными за-тратами»86.
Вплоть до XVI столетия государственный бюджет составлялся королем совместно с главными бухгалтерами и финансовыми советниками. Данный способ имел свои недостатки в связи с наличием разрозненных касс в рамках двух систем. В связи с этим была образована Касса сбережений, которая, по сути, являлась прообразом современного Казначейства. Главной задачей Кассы сбережений являлась централизация и сбор налоговых доходов. Создание Кассы сбережений значительно усилило государственный финансовый контроль во Франции в этот исторический период.
Дальнейшее развитие организации государственного финансового контроля в России связано со становлением самодержавия.
В результате реформ, проведенных Петром I, значительно увеличивается объем средств государственного бюджета, появляются новые статьи доходов и расходов бюджетных средств, происходит расширение административного аппарата и, как результат, повышение значимости государственного финансового контроля. В это время были заложены базисные составляющие организации государственного финансового контроля в Российской Империи.
В 1711 г. учреждается государственный орган – Сенат, одной из функций которого была деятельность по осуществлению финансового контроля и управлению финансами. Сенат состоял из девяти коллегий, финансовое управление реализовывали три из них: Камер-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия. Самая значимая роль в формировании системы государственного финансового контроля принадлежала Ревизион-коллегии – качественно новому органу, исполняющему только лишь функции финансового контроля. Устанавливалась следующая последовательность осуществления финансового контроля: ежегодно все без исключения учреждения были обязаны обревизовать подчиненных им должностных лиц, сформировать счетные выписки и переслать их на проверку в Ревизион-контору. Обо всех без исключения нарушениях Ревизион-контора была обязана информировать Сенат, который, по сути, группировал функции финансового управления и полномочия института государственного финансового контроля87.
В целом можно утверждать, в первой половине XVIII столетия прослеживается тенденция централизации финансового управления и финансового контроля: первоначально в качестве основного контрольного учреждения действовала Ближняя канцелярия, а с 1718 г. были образованы финансовые коллегии, в том числе Ревизион-коллегия, которая осуществляла функции по последующему контролю в сфере финансов. В этот же период происходит формирование единой системы законодательства (поочередное утверждение регламентов коллегий), а также предпринимаются попытки дополнить контрольную деятельность принципами всеобщности, целостности и законности.
Во Франции, как и в России, в указанный исторический период происходят изменения в системе контроля и управления за государственными финансами. В 1542 г. учреждаются должности суперинтенданта финансов (распорядителя финансов), и интендантов финансов. За движением средств основной кассы следили два ведущих контролера. С 1661 г. основным распорядителем финансов становится король. Формируется Королевский экономический совет и Парижская камера счетов. Остаются неизменными должности интендантов финансов и генеральных контролеров. Генеральный контролер стал ключевым экономическим советником короля. Все документы, касающиеся финансов, не могли быть подписаны королем без визы Генерального контролера. В реализации должностных полномочий Генеральному контролеру содействовало специализированное учреждение (по существу – Министерство финансов), включающее в себя шесть департаментов. Каждым департаментом руководил финансовый интендант. В таком виде экономическое руководство Франции просуществовало вплоть до 1787 г. В 1788 г. было основано Казначейство Франции – главное финансовое учреждение страны, одной из важнейших функцией которого являлся финансовый контроль.
Принципиально новым периодом в формировании финансового управления и контроля в России и Франции стали конец XVIII и начало XIX столетия.
В 1802 г. в России с целью улучшения финансового управления создается Министерство финансов. В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств»88, действующие на тот момент министерства были обязаны предоставлять в Министерство финансов сметы по расходам на следующий год. Министерство финансов в соответствии со своей компетенцией объединяло вышеуказанные документы и вместе с «генеральной ведомостью о доходах следующего года» представляла на утверждение императору.
Системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации и Французской Республике и общая характеристика правового регулирования их функционирования
Ключевую роль в формировании эффективного государственного финансового контроля играет организация системы органов государственного контроля в данной сфере, а также наделение их необходимыми законодательными и иными нормативными (согласно соответствующим правовым актам) достаточными полномочиями. В связи с этим как в Российской Федерации, так и во Франции совершенствованию системы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, уделяется особо пристальное внимание.
На сегодняшний день в Российской Федерации органы государственного финансового контроля сформированы на всех уровнях государственной власти (федеральном и региональном). Стоит отметить, что общий финансовый контроль осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ 173.
Во Франции контроль в финансовой сфере осуществляется Президентом Франции, Сенатом, Национальным Собранием, Государственным советом, Счетной палатой, Правительством в лице Министерства экономики и финансов, Казначейством, Инспекцией бюджета, Генеральной инспекцией финансов, Службой финансового контроля, Налоговой службой, Посредником Министра экономики и финансов (омбудсмена), Министерством публичных дел и действий, Центральным банком174.
Многие французские ученые в своих трудах отмечают, что основные институты финансового права Франции носят публичный характер. Ш. Гавальда и Ж. Стуфле считают, что «проведение финансового контроля во Франции реализуется с помощью специально созданных публичных органов, составляющих модель системы финансов Франции»175.
Г. Брэбан, отмечает, что «управление контрольным аппаратом (в том числе и в финансовой сфере) обеспечивается, с одной стороны, на индивидуальном уровне Президентом Республики, Премьер-министром и министрами, а, с другой стороны, коллегиальным органом, т.е. правительством. Президент и Премьер-министр являются политическими органами власти, однако они играют существенную роль и в административной области»176.
Во французском праве органы государственной власти и государственного управления принято разделять в зависимости от характера их деятельности на политические и административные институты. Данная систематизация органов также сопряжена с различными способами формирования органов - избранием или назначением177.
Как в Российской Федерации, так и во Франции главными субъектами, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются счетные палаты. В этой связи целесообразно отметить, что счетные палаты действуют как высшие органы внешнего государственного аудита (контроля), подотчетными парламентам. Ключевой функцией Счетных палат является организация и проведение контроля за целесообразностью и эффективностью использования федеральных бюджетных средств.
Наравне с контрольной деятельностью Счетных палат важную роль в организации государственного финансового контроля как в России, так и во Франции играет контрольная деятельность Парламента и Президента.
В Российской Федерации президентский контроль в финансовой сфере состоит, прежде всего, в том, что в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ и Федеральными законами, Президент РФ осуществляет финансовый контроль через Администрацию Президента РФ и через полномочных представителей в федеральных округах178. Администрация Президента РФ является государственным органом, основной функцией которого является обеспечение деятельности Президента РФ и контроль за надлежащим исполнением решений Президента РФ. Для решения вышеуказанных задач было образовано Контрольное управление Президента РФ. Помимо вышеперечисленного, Президент РФ выступает с ежегодным посланием Федеральному Собранию РФ, а также подписывает и обнародует законы о бюджете, издает указы по вопросам финансовой деятельности179.
Главными задачами Контрольного управления Президента РФ являются контроль за органами исполнительной власти, связанных с защитой прав человека, указов и распоряжений Президента РФ. Важными направлениями его деятельности являются проведение контроля за осуществлением общенациональных проектов, бюджетных посланий и проверка исполнения поручений главы государства. Контрольное управление уведомляет Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ об итогах проведенных контрольных мероприятий и готовит предложения по своевременному предупреждению, пресечению и устранению выявленных нарушений.
Решению координационных вопросов, связанных с реализацией контроля, может способствовать формирование более четкого взаимодействия с другими контрольными органами.
Помимо Контрольного управления Президента РФ контрольные функции осуществляют полномочные представители в федеральных округах180. В рамках государственного финансового контроля полномочный представитель проводит проверку исполнения указов и распоряжений Президента РФ в бюджетной сфере, проверку реализации федеральных программ, а также контроль за использованием федеральной собственности и федеральных бюджетных средств в округе181. В рамках проведения проверок могут привлекаться сотрудники Контрольного управления, а в исключительных случаях и сотрудники федеральных органов исполнительной власти для выявления правонарушений в организациях, находящихся в федеральном округе.
Формами контроля Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ является создание специальных парламентских комиссий для проведения парламентского расследования по вопросам, связанным с финансами и расходованием бюджетных средств. Государственная Дума РФ на своем заседании может поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Помимо вышеперечисленного к ее прерогативам относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ, реализация парламентского контроля за деятельностью Центрального банка РФ, касающихся его деятельности, а также главных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.
По мнению И.А. Цинделиани «формы контроля в финансовой сфере играют важнейшую роль в финансово-контрольной деятельности, к которым относятся парламентские запросы и вопросы на заседаниях, относящихся к ведению Министерства Финансов РФ, заслушивания руководителей государственных органов власти и внебюджетных фондов РФ»182.
В рамках контрольных полномочий Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ образуются специальные комитеты и комиссии. В настоящее время в составе Государственной Думы РФ образован Комитет по бюджету и налогам и Комитет по финансовым рынкам. В Совете Федерации РФ создан Комитет по бюджету и финансовым рынкам. Палаты Федерального Собрания РФ, совместно с подотчетным им высшим органом внешнего финансового контроля Счетной палатой РФ, осуществляют проведение предварительного и последующего контроля183.
Актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации с учетом опыта Французской Республики
Государственный финансовый контроль представляет собой неотъемлемый элемент государственной финансовой политики России. Наибольшее значение он приобретает в условиях социально-экономических реформ и модернизации финансовой сферы государства. В этой связи, безусловно будет полезен опыт организации данного вида контроля во Французской Республике.
В первую очередь стоит отметить, что государственный финансовый контроль в России и Франции напрямую взаимосвязан с государственным управлением и может выступать в роли его определенной стадии, с помощью которой производится проверка эффективности и результативности управленческих решений в сфере финансов. В случае выявления нарушений, недочетов, неиспользованных финансовых возможностей или резервов, необходимо их быстрое устранение на основе экономических и финансовых показателей306.
В рамках настоящей диссертации с учетом французского опыта осуществления государственного финансового контроля, автором сформирован ряд предложений по совершенствованию организации контроля в этой сфере на территории Российской Федерации.
Одной из важнейших проблем организации финансового контроля в России является построение правильной системы государственного финансового контроля в центре и регионах. Анализ отечественного и зарубежного опыта показывает, что государственный финансовый контроль должен строиться по вертикали власти, чтобы не возникли центробежные ситуации. Это очень важно для Российской Федерации и подтверждается, в частности, введением внешнего управления Центрального казначейства в двух субъектах РФ (Хакасия и Костромская области).
Для решения данных вопросов автором вносится предложение о создании в субъектах РФ региональных подразделений Счетной палаты. Данные подразделения должны быть не только подотчетны Центральной Счетной палате РФ, но и независимыми от местных органов власти. Такую точку зрения поддерживал С.В. Степашин, предложивший учредить подразделения Счетной палаты по территориальному принципу307. Вышеуказанной позиции придерживались также О.М. Гейхман308 и В.С. Чернявский, которые на док-тринальной и практической основе выступали за создание единой вертикали системы государственных органов, ставя во главу угла Счетную палату РФ309.
Целесообразность создания региональных подразделений Счетной Палаты обуславливается необходимостью проведения проверок и контрольных мероприятий за расходованием и движением средств федерального бюджета в субъектах Российской Федерации. Автор отмечает, что при создании централизованной структуры центральной Счетной палаты, включающей в себя региональные отделения, последние не должны вмешиваться в деятельность местных контрольных органов за соблюдением законности, целесообразности и эффективности распределения средств из регионального бюджета, тем самым обеспечивая принцип федерализма, заложенного Конституцией Российской Федерации. Создание региональных подразделений Счетной Палаты по образцу некоторых исполнительных органов власти (МЧС России и т.д.) позволит обеспечить высокий уровень контроля за расходованием средств федерального бюджета Российской Федерации, в кратчайшие сроки выявлять финансовые нарушения при распределении денежных средств последними и предотвращать возможные экономические риски в рамках финансового контроля.
Здесь следует отметить опыт Франции, где одним из способов повышения эффективности финансового контроля является создание специализированных органов финансового контроля на местах. Эти органы наделяются правами осуществления финансового контроля в отношении всех субъектов, получающих государственные средства на данной территории.310.
Однако совершенствование финансового контроля не должно сводиться только к созданию дополнительных контрольных органов, а должно решать комплексные вопросы упорядочивания федеральных, региональных и местных контрольных систем в целях усиления контроля311.
Одной из подобных мер может быть создание методологической базы и информационного обеспечения деятельности Счетной Палаты Российской Федерации, заключающейся в интеграции информационных и контрольных систем последней в систему распределения бюджетного финансирования Министерства финансов Российской Федерации «Электронный бюджет». Данная мера позволит оперативно отслеживать движение федеральных бюджетных средств и их распределение между подведомственными учреждениями Министерства финансов Российской Федерации.
Следующей важной задачей является проведение процесса модернизации контрольных механизмов с целью повышения ее эффективности. Для решения данных задач необходимо определить такую категорию как эффективность. В теоретическом плане анализ и оценка эффективности контроля предполагает исследование понятия «эффективности», его структуры и элементов, отграничения этого понятия от иных характеристик контроля (действительность, объективность, результативность), связанных напрямую с повышением эффективности государственного финансового контроля.
В наиболее обобщенном виде эффективность контроля раскрывается в наличии таких последствий как предупреждение причин и условий нарушения финансовой дисциплины и указательного воздействия на субъектов финансовых правоотношений. Во Франции основообразующим направлением деятельности по совершенствованию осуществления государственного финансового контроля является повышение эффективности работы государственных и муниципальных предприятий.
По мнению автора, централизация контроля в финансовой сфере существенно повысит ответственность должностных лиц и учреждений. Упорядочение системы контрольных органов призвано содействовать обеспечению последовательности и целостности контрольного процесса, обработке собранной информации, и, соответственно, воздействовать выходу на оптимальные сроки принятия решений. Тем самым исключается дублирование функций, обеспечивается ясность и однозначность в полномочиях государственных контрольных органов.
Централизованная система контрольных органов в субъектах Российской Федерации, непосредственно замыкающихся на Счетную палату РФ, снизило бы количество финансовых злоупотреблений. Кроме того, наличие региональных представительств Центральной Счетной палаты РФ призвано качественно содействовать повышению уровня юридического регулирования государственного финансового контроля в Российской Федерации.