Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правопорядок как сфера реализации правообеспечительного потенциала милиции 17
1.1. Системные качества правопорядка как объекта правообеспечительного воздействия и специфика их проявления 17
1.2. Реализация правообеспечительного потенциала милиции как предмет научных исследований 45
1.3. Сущность правообеспечительного управления и способы её выявления 67
1.4. Принципы правообеспечительного управления 91
ГЛАВА 2. Процесс правообеспечительного управления реализуемый милицией 111
2.1. Субъекты правообеспечительного управления 111
2.2. Объект правообеспечительного управления 129
2.3. Управляющий параметр в правообеспечительном управлении 148
2.4. Усилительное свойство в правообеспечительном управлении 164
2.5. Обратные связи в правообеспечительном управлении . 183
ГЛАВА 3. Организация правообеспечительного потенциала милиции 205
3.1. Роль милиции в правообеспечительном управлении 205
3.2. Социальный заказ на правообеспечительное управление 223
3.3. Сущность правообеспечения 240
3.4. Кадровая составляющая правообеспечения 261
ГЛАВА 4. Основные направления оптимизации правообеспечительной деятельности милиции 283
4.1. Оптимизация целей правообеспечительной деятельности милиции 283
4.2. Оптимизация задач правообеспечительной деятельности милиции 302
4.3. Ситуационные структуры как способ оптимизации правообеспечительной деятельности милиции 324
4.4. Прошлый опыт в правообеспечительной деятельности милиции и основные теоретические схемы его организации 344
Заключение 369
Список литературных источников 376
- Системные качества правопорядка как объекта правообеспечительного воздействия и специфика их проявления
- Объект правообеспечительного управления
- Роль милиции в правообеспечительном управлении
- Оптимизация целей правообеспечительной деятельности милиции
Введение к работе
Процессуальные средства в гражданском судопроизводстве есть предусмотренные законом возможности реализации судебной власти по конкретным гражданским делам.
Власть суда представляет собой неотъемлемую форму подтверждения, характеризующую его юридическую природу. Только благодаря императивной природе судебного подтверждения действует судебный акт1. Чаще всего подтверждение судом оспоренного правоотношения производится в форме судебного решения, в котором присутствуют в единстве императивный и констатационный моменты.
Судебное решение является и актом применения права, содержащим в себе государственно-властное предписание, и юрисдикционным актом, посредством которого реализуется принудительное воздействие права на участников общественных отношений, и процессуальным документом, устраняющим неопределенность в отношениях сторон.
Важным аспектом теории судебного решения представляется форма его выражения. Она способствует проявлению конечной цели гражданского процесса - эффективной судебной защите гражданских прав и охраняемых законом интересов. Актуальной остается и проблема законной силы судебного решения.
Большой интерес к проблеме законной силы судебного решения в различные периоды проявляли многие ученые:
Абрамов С.Н.2, Авдюков М.Г.3, Чечина Н.А.4, Полумордвинов Д.И.5, Еремкина А.П.1, Масленникова Н.И.2, Осипов Ю.К.3, Савельева Т.А.4 и др. Эти ученые - сторонники различных направлений и каждый из них пытался выяснить природу законной силы судебного решения, излагая свои взгляды. Их взгляды позволяют достигнуть вывода, что законная сила судебного решения - одно из сложных явлений в правовой науке.
Обозначенные теоретические проблемы влияют на складывающуюся судебную практику по разрешению конкретных категорий гражданских дел.
Современное значение темы исследования определяется необходимостью отыскания наиболее эффективных форм и способов защиты основных прав и свобод человека и гражданина, закрепления наиболее рациональных правовых механизмов, которые бы обеспечили реальное осуществление права на судебную защиту. Это очень значимо, поскольку право есть выражение меры свободы граждан данного общества. Развитие свободы есть по сути правовой прогресс, а поэтому свобода возможна лишь в правовой форме как формальное (формально-правовое) равенство и ступени общественного развития различаются в зависимости от того, в какой степени в них реализуется объем, масштаб и мера формально - правового равенства.
Действующий в настоящее время судебный механизм защиты нарушенных гражданских прав, охраны законных интересов граждан и юридических лиц еще далек от совершенства. Справедливые возмущения граждан вызывает затянутость во времени судебной процедуры, ее излишняя формализованность. Оставляет желать лучшего процессуальная дисциплина участников гражданского судопроизводства
В действующем ГПК, как пишет Шакарян М.С., немало норм, позволяющих недобросовестным участникам процесса, особенно сторонам, злоупотреблять своими процессуальными правами и не исполнять своих обязанностей
2. На расширение судебной зашиты субъективных прав граждан, организаций, и на пресечение возможности злоупотребления субъективными процессуальными правами был направлен федеральный закон от 27 октября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», который в ПЖ представлен главой 16-1 «Заочное решение», 11-1 «Судебный приказ» и введены некоторые другие новеллы, установившие разнообразие правовых механизмов и процедур.
С восстановлением указанных институтов вновь началось изучение и разъяснение их сущности и условий применения. Проблемы, связанные с рассмотрением дела в порядке заочного производства и вынесением заочного решения, с особенностями судебного приказа исследовались в работахЖуйковаВ.М.3, РешетнякаВ.И.,ЧерныхИМ4, СавельевойТ.А.5
Настоящее исследование выполнено на основе изучения и анализа процессуального законодательства, практики применения гражданских процессуальных норм, ряда решений по конкретным делам, научно-теоретических работ.
Выбор темы предопределен тем, что требуется постоянное теоретическое осмысливание правовой природы судебных актов, их специфических свойств. Тем более оно важно в период и в процессе существенных преобразований в законодательстве. Своевременное изучение различных нововведений в законодательстве и изложение точек зрения на них способствует гармоничному и правильному применению норм права в практической правоприменительной деятельности.
Проведение углубленного теоретического анализа вопросов, связанных с изучением отдельных признаков и свойств судебного решения, таких как обязательность, неопровержимость, исполнимость, преюдициальность, исключительность, позволяет достигнуть некоторых выводов, помогающих более четко уяснить правовую природу и особенности судебных актов, определить характер правовой связи судебного акта с процессуальной деятельностью суда по защите законных прав, свобод и интересов граждан, установить социальную справедливость.
Исследование решения суда как акта социальной справедливости будет способствовать упрочению этических начал гражданского судопроизводства, поскольку справедливое решение способно вызвать уважение к праву, закону и суду как гаранту утверждения законных справедливых отношений в обществе1.
Рассмотрение судебного решения, определения и частного определения с позиций их функций, выполняемых ими задач и правовых последствий позволяет увидеть совершенно новые аспекты судебных актов.
Российское судопроизводство в настоящий период подчиняется определяющим его суть принципам диспозитивности и состязательности, что предоставляет суду возможность проявить свои властные полномочия в судебных актах в установленной законом форме, обеспечивающей разрешение заявленных требований.
В первом полугодии 1996 года в России судами первой инстанции было вынесено 25814 заочных решений, за весь 1996 год 82789 заочных решений, в 1997 году - 101071 заочное решение. В 1997 году вынесено судами Российской Федерации судебных приказов - 14619261. Это обстоятельство (расширение применения новых форм) также обуславливает необходимость исследования, научного обобщения всех форм судебных актов и более тщательной разработки предложений по совершенствованию законодательства и, следовательно, судебной практики.
Судебные определения и особенно частные определения требуют внимательного изучения и исследования, так как степень их влияния и воздействия на правоотношения может измениться с учетом глобальных экономических и социальных преобразований, что неизбежно влечет определенные изменения в законодательстве, в том числе и в процессуальном.
Таким образом, исследование проблем, связанных с судебным решением и иными судебными актами, является актуальной и важной задачей науки гражданского процессуального права.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования является правовая природа судебных актов, их видов, особенностей. Автором уделяется внимание отдельным юридическим свойствам и важным аспектам судебных решений, как наиболее значимых судебных актов, которые претерпели изменения в связи с нововведениями, внесенными в гражданское процессуальное право. Ученые представители российской правовой науки не рассматривали судебные акты в совокупности и не занимались изучением влияния процессуальных форм разрешения споров на виды и правовую природу судебных актов. В связи с введением новых процессуальных форм разрешения споров возникла необходимость их сравнения и диссертант по-новому посмотрел на современные проблемы теории судебного решения.
Судебное решение - это постановление, разрешающее гражданское дело по существу, одновременно правоприменительный акт и процессуальный документ, завершающий состязательный процесс. Посредством него суд превращает спорные материально-правовые отношения в бесспорные и предписывает субъектам этих отношений оптимальный вариант индивидуального поведения. Решением высказывается безусловное повеление по установленным судом правоотношениям.
Судебное решение способно действовать даже тогда, когда орган, его принявший и провозгласивший, упразднен или перестал функционировать, так как суд провозгласил свое решение от имени государства.
В диссертации судебное решение рассматривается как акт выражения воли государственной власти.
Исследуется судебное решение и как акт применения права.
В работе доказывается, что нельзя учение о судебных актах сводить к теории судебного решения. Следует познавать специфику других актов в сравнении. В сочинении анализируются теоретические и практические проблемы, связанные с рассмотрением дел в порядке заочного производства с вынесением заочного решения. В сравнении с состязательным процессом исследуется приказное производство и судебный приказ.
Уделяется внимание судебным определениям, отличию определений от других видов судебных актов - судебных решений и судебных приказов. Исследование приводит к выводу, что определение суда не разрешает дела по существу, но способствует его разрешению. Определения -необходимые акты, сопутствующие ходу гражданского процесса, начиная со стадии возбуждения гражданского производства по делу и завершая исполнением решения.
Методология исследования. Методологической основой диссертации является логико-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы. Применялся метод статистического анализа. Использовалось также индуктивное и гипотетико-дедуктивное изучение, рассчитанное на выведение умозаключений от частных случаев к общему выводу и от более общих суждений к отдельным фактам, причем эти методы применялись в совокупности и одновременно с другими методами.
Прорабатывалась методическая, инструктивная, научно-теоретическая и практическая литература, посвященная проблемам судебных актов и наиболее значимых из них - судебных решений.
Кроме того, в работе представлен анализ судебной практики судов России, обобщений, постановлений пленумов Верховного Суда РФ.
При работе над диссертацией автор исходил из теоретических положений, содержащихся в трудах ученых-процессуалистов: Абрамова С.Н., Авдюкова М.Г., Василевского Л.И., Воронкова Г.В., Гурвича М.А., Денисова А.И., Жуйкова В.М., Кудрявцевой Е.В., Масленниковой И.В., Решетняк В.И., Сергун А.К., Савельевой Т.А., Треушникова М.К., Тертышникова В.И., Уткиной И.В., Юдельсона К.С. и др.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования состоит в том, что работа по исследованию актов судов общей юрисдикции в их совокупности и сравнении между собой проводится впервые и ранее не было сочинений, выполненных по указанной методологии.
Автором предпринята попытка системного изучения процессуальных форм разрешения споров в российском гражданском процессе и их влияния на виды и правовую природу судебных актов. Исследуются классическая (судебное решение) и иные формы судебных актов (судебный приказ, заочное решение).
Исследование убеждает, что судебные решения являются результатом полного состязательного процесса. Заочное решение принимается в результате сокращенного состязательного процесса, а судебный приказ есть результат документарного производства.
Как правило, гражданский процесс завершается традиционными формами судебных актов, т.е. вынесением решений. "Нетрадиционные" или исключительные виды судебных актов (заочные решения, судебные приказы), являющиеся результатом упрощенной формы гражданского процесса, также имеют достаточное распространение, но их более широкому применению препятствует несовершенство действующего процессуального права.
Так, порядок и определенные в законе сроки обжалования заочного решения искажают реальное положение вещей и приводят к понижению авторитета решения суда как акта правосудия. Предлагается скорректировать сроки на обжалование заочного решения. При этом ответчику следует предоставить право выбора формы пересмотра и проверки решения по его усмотрению.
По мнению автора, вопрос о выяснении уважительности-неуважительности причин неявки ответчика в заочном производстве необходимо исключить и избрать принцип количества неявок (2-3) при надлежащем извещении ответчика. Только неявка надлежаще извещенного ответчика при выслушанном мнении истца дает суду возможность решить дело исключительным порядком с вынесением заочного решения.
При анализе судебного приказа установлено, что он поставлен в полную зависимость от индивидуальной воли субъектов правоотношения и контроль за ним со стороны государства практически отсутствует. Предлагается установить судебный контроль за качеством судебного приказа, предоставив право кассационной инстанции по представлению судьи или стороны, обнаруживших незаконность, необоснованность или иную ущербность судебного приказа, отменять его с направлением для нового рассмотрения в ином составе в тот же суд.
В отношении судебного решения диссертант предлагает возвратиться к прежнему правовому положению, когда требовалось писать мотивированные решения по всем делам, в том числе и по делам о расторжении брака. В новом ГПК следует оставить оправдавшую себя за время длительного ее применения процессуальную форму судебного решения. Отсутствие мотивировочной части решения может повлечь порочность судебных актов, выносимых после немотивированного решения.
В работе содержатся логически выстроенные суждения со ссылками на многие нормы гражданского процессуального права, приводящие к выводу, что некоторые оценки и теоретические обоснования определенных свойств законной силы судебного решения - обязательности, неопровержимости, исполнимости, преюдициальности и исключительности - в связи с принятием новых законов должны быть пересмотрены. Например, следует изменить взгляд на неизменяемость, как свойство законной силы решения. Неизменяемость судебного решения должна рассматриваться как внутренняя убедительность судебного решения, которая не может быть опровергнута (поколеблена) не только никакой вышестоящей судебной инстанцией, но и судом первой инстанции, вынесшим судебное решение.
По институту частного определения приводятся статистические данные, свидетельствующие о непрекращающемся снижении количества выносимых частных определений и получаемых на них ответов. Это неслучайное явление, поскольку предупреждение правонарушений деятельностью суда не охватывается и не предполагается. В действующем процессуальном законодательстве нет специальных норм, обязывающих суд по гражданским делам выяснять причины и условия, способствующие возникновению спора. Автор предлагает исключить институт частных определений из гражданского процессуального права.
В работе рассматриваются определения об утверждении мировых соглашений. Диссертант приходит к выводу о практической полезности, целесообразности заключения мировых соглашений только в суде первой инстанции. На этой стадии мировое соглашение будет способствовать исполнимости и неопровержимости судебных актов.
Заключение мирового соглашения во второй инстанции следует исключить, так как в противном случае получается, что стороны своим волеизъявлением прекращают действие акта судебной власти, чем подрывается авторитет суда.
В диссертации рассматриваются и другие важные проблемы, связанные с понятием, сущностью и развитием судебных актов, разработаны предложения по совершенствованию норм и институтов гражданского процессуального законодательства.
На защиту выносятся следующие положения: Виды судебных актов обусловлены определенными формами процесса. Суды общей юрисдикции принимают несколько видов актов. Каждый акт соответствует определенной форме процесса. Судебные решения завершают состязательный процесс. Заочные решения являются результатом завершения процесса, проведенного с некоторыми отступлениями от обычного состязательного процесса. Судебный приказ -акт суда, выносимый в порядке документарного производства, без судебного состязательного процесса. Определение - судебный акт, выносимый в установленном порядке по вопросам, возникающим в процессе рассмотрения дела, которым не разрешается дело по существу.
? Правовая природа каждого вида судебного акта определяется формой процесса разрешения спора. Вместе с тем, все акты судов общей юрисдикции должны рассматриваться в совокупности, как имеющие общие характерные черты и отвечающие новым развивающимся экономическим отношениям и их защите правовыми средствами.
? Судебное решение - это постановление, разрешающее гражданское дело по существу, одновременно правоприменительный акт и процессуальный документ, завершающий состязательный процесс. Решение суда, как процессуальный документ, имеет предусмотренную законом структуру, которая должна соблюдаться. "Упрощенчество" в изложении решения может повлечь за собой судебные ошибки и затруднит проверку решений вышестоящими судебными инстанциями. Пленум Верховного Суда РСФСР № 9 от 26 сентября 1973 г. "О судебном решении" с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Пленума № 11 от 20 декабря 1983 г., в ред. Постановления Пленума № 11 от 21 декабря 1993 года с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Пленума № 9 от 26 декабря 1995 года требует сохранения устойчивой процессуальной формы судебного решения, как это предусмотрено ч. 1 ст. 197 ГПК. При таком положении предоставление возможности выносить решения, состоящие только из вводной и резолютивной частей по делам о расторжении брака (ч. 6 ст. 197 ГПК), не оправдано, так как доказательства, на которых основаны выводы суда, в решении будут отсутствовать, что затруднит рассмотрение последующих дел (например, о разделе имущества, о взыскании алиментов на содержание супруга).
Необходимо вернуться к прежнему положению - писать мотивированные решения, в том числе и по делам о расторжении брака, ибо ее разумность и практическая полезность проверена десятилетиями применения.
Среди оснований возникновения гражданских прав и обязанностей закон указывает судебное решение (п. 3 ч.1 ст. 8 ГК РФ). В диссертации эта особенность судебного решения исследована, дан ответ на вопрос: решение суда является юридическим фактом, порождающим права и обязанности.
Установлено, что судебные решения, выражая волю государства и закрепляя или изменяя определенные обстоятельства в соответствии с законом, тем самым воздействуют на права и обязанности субъектов данных правоотношений. Доказано, что судебное решение является юридическим фактом и обоснованно внесено в качестве нормы гражданского права, в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
? Новые виды судебных актов - заочное решение и судебный приказ, создавая многообразие форм зашиты законных прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц, имеют право на существование в новом ГПК РФ. Применение их оправдано. Судебная практика доказывает полезность этих актов, поскольку они позволяют разрешать дела более эффективно без снижения уровня процессуальных гарантий.
? Институт заочного производства и решения требует некоторой корректировки. Заочное решение не следует увязывать с оценкой "уважительности" причин неявки ответчика. При надлежащем извещении ответчика проведение процесса необходимо связывать только с количеством неявок (2-3 неявки) ответчика, что будет также характеризовать заочное производство как исключительное.
Важно иметь ввиду, что гражданский процессуальный закон предусматривает только один вариант уведомления - направление извещения и получение судом второго экземпляра судебной повестки с подписью ответчика. Эту особенность в основаниях заочного производства надо выделить особо, так как в практике судов указанный принцип вручения повестки не соблюдается и ст. 2131 ГПК не имеет никакой регламентации порядка извещения ответчика и вручения ему повестки. Предупреждение о возможности вынесения заочного решения есть смысл излагать на первом и втором экземплярах повестки: на первом -разъяснение ответчику, на втором - суду в качестве гарантии действительного вручения сообщения о возможном рассмотрении дела в заочном производстве.
Выслушав мнение истца по данному вопросу и руководствуясь законом, суд должен прийти к выводу о рассмотрении дела в заочном производстве только по своему усмотрению.
Требуется упростить порядок и изменить срок обжалования заочного решения. Срок пересмотра заочного решения тем же судом и кассационного обжалования целесообразно установить в 10 дней. Избрание формы проверки решения оставить на усмотрение не явившейся в судебное заседание стороны. Такой вариант позволит проводить процесс более четко и без нарушение принципов судопроизводства.
Судебный приказ есть особая форма судебного акта по взысканию задолженности с должника по установленным законом бесспорным документально подтвержденным требованиям.
В настоящее время кассационной инстанции предоставлено право признать незаконным определение суда об отказе в отмене судебного приказа. Но это не означает проверки судом второй инстанции судебного приказа по существу, так как вышестоящий суд проверяет в соответствии со смыслом закона только законность судебного определения первой инстанции. Судебный приказ, хотя и не отвечающий требованиям закона, может остаться без изменения. Есть смысл предоставить кассационной инстанции, в случае поступления к ней судебного приказа с частной жалобой на определение, возможность апелляционной проверки и отмены судебного приказа.
Предоставить кассационной инстанции право по представлению судьи или стороны обнаруживших незаконность, необоснованность или иную ущербность судебного приказа отменять его с направлением для нового рассмотрения в тот же суд в ином составе, а при исключении повторного рассмотрения тем же судьей из оснований для отвода (ст. 18,19 ГПК) - в том же составе.
Возможность кассационной инстанции отменять судебный приказ повысит ответственность судей при его выдаче и проверке, а также кредитора - при обращении в суд с заявлением и укрепит гарантии должника по защите его законных прав и интересов.
? Судебный приказ выдается в двух экземплярах и вторым экземпляром одновременно выполняет роль исполнительного листа. Приравнивание судебного приказа к исполнительному листу повышает авторитет судебного акта, формирует ту исключительность, особенность акта суда, которая отличает его от других судебных актов и способствует его оперативному принудительному исполнению.
? Частные определения по действующему гражданскому процессуальному праву выносятся по вопросам негативного характера, находящимся за пределами рассматриваемого гражданского спора по конкретному делу. Основное назначение частного определения предупреждение правонарушений, что не входит в обязанность суда, осуществляющего функцию судебной власти. При интеграции в другие системы российские суды не могут выносить частных определений другим государствам.
Приводимые в работе статистические данные подтверждают непрекращающееся снижение количества выносимых частных определений и получаемых на них ответов. Это не случайно, в действующем процессуальном законодательстве нет специальных норм, обязывающих суд по гражданским делам выяснять причины и условия, способствующие возникновению спора.
Фактическое состояние института частных определений в гражданском процессе свидетельствует о необходимости его исключения из гражданского процессуального законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них выводы могут быть использованы для совершенствования гражданского процессуального законодательства, а также при написании научных работ, в преподавании курса гражданского процессуального права в юридических учебных заведениях, на юридических факультетах, при подготовке методических и учебных пособий по гражданскому процессу.
Апробация работы. По теме исследования автор выступил с докладами на межрегиональных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, посвященных актуальным проблемам действующего законодательства. Доклад "Новое в законодательстве по исполнению судебных актов и иных исполнительных документов" состоялся в г. Ростове н/Д в декабре 1997 г., доклад "Новое в гражданском процессуальном законодательстве" состоялся в г. Ростове н/Д в декабре 1998 г. По теме исследования автор опубликовал четыре статьи.
Системные качества правопорядка как объекта правообеспечительного воздействия и специфика их проявления
Отправной гипотезой данного исследования явилось предположение о том, что управление, осуществляемое в сфере правопорядка, может рассматриваться как предсказуемое изменение некого объекта.
Предсказуемость изменений управляемого объекта зависит, прежде всего, от того, насколько взаимодействие его элементов способно обеспечить новое для данного объекта качество. Иначе говоря, любой объект управляем настолько, насколько он - система.
И это - очень значимое проявление качества управляемого объекта.
Другим, не менее значимым проявлением качества управляемого объекта является возможность выделения двух его состояний, которые взаимно исключают друг друга, но не разрушают его как систему.
Третьим проявлением качества управляемого объекта, такого же значения, как и два предшествующих ему, является возможность накопления сведений об устойчивой зависимости каждого, или хотя бы одного из взаимно исключающих состояний управляемого объекта от определенных воздействий на один из составляющих его элементов.
Представляется, что перечисленные проявления качеств объекта управления объективно предшествуют качествам собственно управления, а так же качествам субъекта, его осуществляющего. Более того, качества объекта управления способны определять и качества субъекта управления, и качество управления, осуществляемого им.
Именно поэтому исследованию потенциала милиции, рассматриваемого в данном исследовании как возможность предсказуемого влияния на состояние правопорядка, с неизбежностью предшествует выявление его системных качеств.
В рамках данного исследования потенциал милиции рассматривается ,прежде всего, как некое объективно присущее милиции свойство. Причем свойство, вполне определенным образом проявляющееся в сфере правопорядка. Проявление этого свойства в сфере правопорядка предопределяет некие ожидания общества. В частности, это ожидания уменьшения количества преступлений и правонарушений. Иными словами, предполагается управление правопорядком посредством реализации присущего милиции потенциала.
Состояние «правопорядка»1, пожалуй, одна из самых обсуждаемых в обществе тем. Оно и понятно: ведь речь идет о безопасности . Для начала вспомним, что управлять можно «только системой». Это утверждение исследователями сферы управления правопорядком, начиная практически с первых их шагов, предпринятых в начале семидесятых годов прошлого столетия, никем не оспаривалось. В подтверждение этому можно привести несколько цитат, содержащих наиболее общие характеристики управления, осуществляемого в данной сфере. 1. «Сознательное и волевое воздействие на социальную управляемую систему с целью ее перевода из одного состояния в другое или предания ей новых качеств и свойств».3 2. «Целенаправленная и целеустремленная деятельность, в ходе которой люди стремятся оказать влияние на какую-либо социальную систему (объект, процесс, явление), изменить ее свойства в необходимом направлении, привести ее в соответствие с объективными закономерностями, действующими в данной среде».1 3. «Внешне выражение деятельности субъекта управления (а равно поведение управляющей системы), заключающееся в оказании целенаправленного воздействия на объект управления с целью вызвать целесообразное преобразование системы или, напротив, воспрепятствовать преобразованию нецелесообразному.2 4. «Деятельность, рассчитанная на обеспечение порядка, нормаль-ного и эффективного сотрудничества людей». 5. «Сознательное, целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья ... на основе познания и использования, присущих социализму объективных закономерностей и прогрессивных тенденций в интересах обеспечения его эффективного функционирования и развития».4 6. «Процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме».3 7. «Объективно необходимая разновидность социальной деятельности состоящей в сознательном и целенаправленном организующем воздействии субъектов управления на различные социальные системы для повышения эффективности их функционирования, приведение его в соответствие с объективными закономерностями развития». Требование системности, применительно к качествам объекта социального управления, обусловлено тем, что оно отражает присущую сие-темам соподчиненность (иерархию) элементов . Именно это качество объекта управления позволяет добиваться целенаправленного изменения всей системы посредством воздействия на один из ее элементов. Теперь вспомним, что система представляет собою такую совокупность элементов, которая обусловлена наличием системного качества. Это качество системы подчеркивают философы: «Система - совокупность элементов, определенным образом упорядоченных, взаимосвязанных и взаимодействующих и вследствие этого составляющих целостное образование, обладающее специфическими системными признаками»3. Акцентируют на этом внимание и исследователи сферы управления правопорядком: «Система - упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некое целостное единство»1.
Именно системное качество и привлекательно для исследований объектов социального управления. При этом очень важно, что новым качеством обладает лишь вся совокупность элементов системы. Например, средством передвижения является лишь велосипед в целом. Ни один из узлов, составляющих этот агрегат, таким качеством не обладает. Более того, отсутствие одного из узлов этого агрегата (элемента системы), например, педали, практически лишает велосипед качества средства передвижения.
Объект правообеспечительного управления
Данный параграф содержит основные характеристики объекта правообеспечительного управления, целенаправленное воздействие на который, призвана осуществлять милиция.
Внутренние дела в процессе рассмотрения данного вопроса предстают, прежде всего, как некая совокупность конкретных ситуаций, способных формировать определенные модели социально значимого поведения людей. Причем на внутреннем контуре правообеспечительного управления - это поведение сотрудников органов внутренних дел, а на внешнем - поведение граждан.
Следует также оговориться, что в рамках данного исследования речь идет лишь о поведении, оцениваемом, прежде всего, относительно норм административного и уголовного права, и осуществляемом в отношении определенных социально значимых благ. Разумеется, такое определение внутренних дел, как и всякий исследовательский прием, достаточно условно. И его единственное предназначение - максимально упростить предмет рассмотрения, абстрагируясь от его признаков, как представляется несущественных для исследуемых качеств. Отметим также, что, соответствуя своей сущности, объект право-обеспечительного управления должен обладать свойствами предсказуемого изменения в зависимости от характера целенаправленного воздействия на него, а значит - обладать качествами системы. Вывод о специфическом проявлении системности в сфере правопорядка, сделанный ранее, был предопределен результатами предыдущих исследований. При рассмотрении данного вопроса, мы попытаемся проследить его подтверждение относительно объекта правообеспечительного управления. Рассматривая управление как социально востребованную функцию, мы можем представить объект управления, прежде всего, как нечто, способное поддаваться воздействию. Причем воздействию целенаправленному. При рассмотрении данного вопроса определяющими характеристиками целенаправленности мы будем полагать способность предвидения поведения или состояния объекта, на который предполагается оказать конкретное управляющее воздействие, основанную на определенных качествах такого объекта. Такими качествами обладает, несомненно, система. И здесь разногласий среди представителей управления, осуществляемого в социальной сфере, и, в частности, в сфере правопорядка нет. В качестве таковых издавна упоминаются системы биологические, технические (механические) и социальные1. О том, что область внутренних дел может рассматриваться в качестве некой системы, способной подвергаться управляющему воздействию, уже упоминалось. Вместе с тем, рассмотрение еще одного, весьма существенного аспекта этого вопроса предопределено двумя важными обстоятельствами. Во-первых, системные проявления правопорядка в данной сфере достаточно сложны. Во-вторых, в рамках рассматриваемой проблемы очень важно проследить развитие представлений именно об объекте управления, предопределенном обществом для милиции. Вспомним, что характерной особенностью социального управления является то, что многие процессы и явления, сопровождающие и выражающие его, выражаются в поведении людей. В связи с этим, многие авторы называют в качестве объектов такого управления непосредственно человека или группу людей. Это характерно, в том числе, и для исследователей процессов управления, реализуемых органами внутренних дел2. Однако такая точка зрения небезупречна даже с точки зрения тех, кто ее высказывает. И доказательства тому можно увидеть хотя бы в том, что наряду с человеком или группой людей, практически все они указывают и другие объекты управления. Продолжая анализ точек зрения, высказываемых относительно сущности объектов управления, мы сможем легко в этом убедиться. Вместе с тем, возражения против отождествления человека или групп людей с объектами управления требуют других, более убедительных аргументов. Во-первых, как уже отмечалось при рассмотрении предыдущих вопросов, такому отождествлению, как ни странно, мешают свойственные людям целеполагание и волеизъявление. Именно наличие отмеченных качеств, присущих человеку, способно превратить попытку целенаправленного непосредственного влияния на человека в мало результативную игру. И впрямь, устанавливая определенные ориентиры - показатели характеристик правопорядка для подчиненных, а, затем, строго спрашивая за их не достижение, начальники могут добиться от подчиненных именно тех показателей, которые устанавливались. И, чем строже начальники будут спрашивать с подчиненных, тем более будут соответствовать друг другу установленные начальниками и предоставляемые подчиненными показатели. Вопрос только в том, насколько такие показатели будут соответствовать действительному состоянию управляемого объекта. Во-вторых, уповая лишь на отмеченные качества человека, невозможно составить адекватного представления ни об элементах, образующих объект социального управления как систему, ни об истинной их иерархии, способной образовать системные качества такого объекта.
Роль милиции в правообеспечительном управлении
Роль - это характер и степень участия. Так сказано в Словаре русского языка СИ. Ожегова. Там же сказано и о том, что играть роль, это оказывать влияние и иметь значение1 .
Первый вопрос, который возникает, едва мы начинаем представлять, что такое роль и как ее играют, это вопрос о том, в чем и в какой степени должна участвовать милиция, согласно своему предназначению в обществе? Ответить на первую часть этого вопроса не трудно. Конечно, милиция должна участвовать в обеспечении правопорядка и, частности, в его конкретной области "внутренние дела".
На вторую часть вопроса, в таком случае, ответить еще проще. Особенно, имея в виду, что по одежке у нас встречают, а характер роли подчеркивает костюм персонажа. Если уж милиция носит погоны, данные ей обществом, то она обязана исполнять его приказы. А уж если, в дополнение к погонам, она имеет, опять-таки выданные обществом, полномочия, да еще подкрепленные наличием такого признака как оружие2 и специальные средства, то она уполномочена приказывать.
Значит, в силу своей социальной роли, милиция предназначена, прежде всего, для получения и отдания приказов в области обеспечения правопорядка. К такому выводу подталкивает, как кажется, и весь остальной антураж милицейской роли.
И это имеет место. И даже отражено в литературе, посвященной изучению теории управления, осуществляемого в органах внутренних дел . Вопрос лишь в том, - кому милиция может приказывать. Есть и еще один вопрос, - а - каким же и чьим приказам она обязана подчиняться. Иначе говоря, на что она призвана оказывать влияние и в чем заключается ее значение?
Область внутренних дел, рассматриваемая как конкретная область сферы правопорядка, естественно, имеет какие-то характеристики2. Причем, одни характеристики устраивают общество, а другие - нет. Может ли это означать, что подобно, например, пограничнику, милиция, словно от начальника заставы, получает от соответствующих структур общества приказ на обеспечение неприкосновенности определенных характеристик внутренних дел, как неких рубежей терпимости общества к самому себе"\ затем, силой оружия и предоставленной власти, обеспечивает его неукоснительное исполнение?
Ответы на поставленные вопросы значимы не только в силу важности характеристик правопорядка для общества, но и в силу особенностей проявления субъективного начала в правообеспечительном управлении.
Вкратце эти особенности можно свести к тому, что, не имея объективной возможности приказать гражданам вести себя так, как рекомендовано определенными нормами права, милиция начинает приказывать сама себе обеспечить заказанные обществом характеристики правопорядка. Естественно, выполнение такого приказа сводится к обеспечению "желательных" показателей, призванных облагораживать эти характеристики. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос позднее.
Уточнение социальной роли1 милиции необходимо еще и потому, что она воспринимается обществом, как сложнейшее сочетание управленческого потенциала, принадлежности власти и принудительной, вплоть до применения огнестрельного оружия, силы2.
Отсутствие точных представлений о том, что представляет собою милиция, и для чего милиция, или ее полные аналоги, нужна обществу, не раз порождало проблемы, казалось бы, на "ровном месте". Власть, понимаемая, прежде всего, как политическое руководство обществом, и как орудие осуществления общеобязательной воли1, вряд ли милиции присуща. Во-первых, хотя бы потому, что серьезный принудительный потенциал милиции или ее аналогов политическая власть любого общества всегда держала, и будет держать под строжайшим контролем. Подтверждение тому - отсутствие милиции в качестве самостоятельной силы на арене напряженного противоборства ветвей политической власти России в недавнем прошлом. А, во-вторых, еще и потому, что, как уже говорилось, обеспечивать необходимый результат при помощи выражения официальной воли на внешнем контуре правопорядка просто невозможно. Можно лишь высказывать официальные (именем государственного политического аппарата) волевые пожелания, адресованные милиции. Так было, например, в прошлом веке, когда с ее помощью и, в основном, ее руками пытались организовать социально и политически значимое поведение граждан, например, при проведении продразверстки, коллективизации, индустриализации, тотальной борьбы за трезвость и т.д. Это происходило в период, когда определенные социально значимые блага (в частности, социалистическая собственность и общественная нравственность) создавались и защищались, в первую очередь, во имя политических интересов общества. Во всех упомянутых случаях, милиция, как ни парадоксально, не выступала автором и инициатором таких кампаний. Просто государством в то время именно таким образом воплощался принцип, который можно было бы сформулировать как " Процветание личности через процветание общества". В сочетании с отсутствием реальных представлений о том, как этот принцип реализовать, и как быть с теми теоретиками и политиками, которые этот принцип не разделяли, следование ему привело вначале к ГУЛАГу затем к появлению "партократии" и распаду объединяющей общество платформы.
Оптимизация целей правообеспечительной деятельности милиции
Правообеспечительное управление, как социально востребованная функция, возникает и существует благодаря одному принципиально важному условию. Это условие - обязательное ее проявление на трех взаимосвязанных уровнях. Обозначим их как три уровня системности такого управления.
Во-первых, это системность управляемого объекта. Во-вторых, это системность связей (взаимодействия) субъекта и объекта управления. А, в-третьих, это системность выражающей его деятельности. О первых двух уровнях системности уже говорилось в предыдущих главах данной работы. Третий уровень станет предметом нашего внимания сейчас.
Напомним, что правообеспечительная деятельность милиции, есть обусловленный соответствующей функцией - потенциалом, и тем самым, ограниченный ее конкретными возможностями способ достижения ожидаемого социально значимого результата. Такая деятельность1 может представлять собою систему, т.е. вполне соответствовать проявлению свойства милиции предсказуемо влиять на область «внутренние дела», если: - ее цель представляет собою ориентир, идеальную (достижимую при исключительном стечении обстоятельств) модель ее будущего результата.
В социальном управлении цель действительно способна отражать предполагаемый результат1, но лишь при условии, что ее формулировка содержит истинные знания о характере взаимодействия всех трех уровней системности управления внутренними делами.
Тотальный поиск цели в социальном управлении - ни что иное, как проявление антропоморфизма, понимаемого так, как определил его Г. А. Туманов2, т.е. как перенесение присущих человеку представлений о себе на явления и процессы природы и общества. И в этом смысле он способен заметно затруднить научное познание. Уточнение того, что правообеспе-чительное управление не просто «человеческая», а востребованная челове-ком функция, многое может прояснить . И происходит это, в первую очередь, потому, что цель такой деятельности, понимаемая, прежде всего, как модель соответствия деятельности и, выражаемого с ее помощью, свойства, упорядочивает понимание проблемы субъективности в этой области. Целенаправленность воздействия на объект-систему «внутренние дела» предстает при такой постановке вопроса, прежде всего, не как следование чьему-то субъективному пожеланию4, а сначала как обеспечение соответствия субъективной установки сотрудников объективным возможностям такого социального инструмента как милиция, а затем как субъективное стремление реализовать эти возможности с наилучшим результатом. Иными словами, эффект деятельности милиции будет наибольшим не от того, что, кто бы то ни был, захочет этого, а от того, насколько точно реальные возможности милиции будут представлять себе и граждане и милиционеры.
Правда, в попытку продвижения к разрешению данной проблемы стоит предварить несколькими оговорками. Во-первых, потенциал (собственно функция управления внутренними делами), присущий милиции, является объективно обусловленным свойством, качеством. И это качество будет зависеть от того, насколько адекватными будут отражающие его теоретические представления, а также от того, насколько адекватными будут практические попытки его реализации в соответствующей деятельности.
В правообеспечительном управлении деятельность, выражающая таковое, оказывается не только обусловленной, но и ограниченной стоящей перед нею целью. Иными словами, «печкой», от которой следует начинать «танец» постижения сущности цели деятельности по управлению внутренними делами, является не чья-то субъективная установка, а выраженное в ней объективное свойство.
Во-вторых, давно и прочно целеполагание в социальном управлении связывается с волеизъявлением. Самая общая формулировка цели такой связи не отражает. Вспомним, что цель является лишь идеальной моделью будущего результата1. Предвидеть какой-то результат, в социальном управлении вовсе не означает - обязательно желать его наступления. В отношении управления, осуществляемого в сфере правопорядка, такое уточнение вдруг появляется. И цель объявляется, применительно к исследуемой проблеме, уже желаемой моделью будущего результата2. Вполне вероятно, что изначально такая попытка была продиктована благими намерениями отражения волевого момента, присущего социальному управлению, осуществляемому органами внутренних дел. Тем не менее, на том, какие последствия это уже повлекло, или может еще повлечь, стоит остановиться подробнее.
Дело в том, что волеизъявление в управлении внутренними делами уяснению сущности цели деятельности, его выражающей, не способствует, а, скорее даже наоборот. Для того чтобы в этом убедиться, стоит рассмотреть целеполагание и волеизъявление в управлении внутренними делами в их соотношении.
Во-первых, коль скоро милиция выполняет определенный заказ общества на оптимизацию характеристик конкретной области правопорядка, естественно предположить, что общество, в связи с этим, проявляет свою волю и высказывает пожелания. И пожелания, разумеется, о том, чтобы правонарушений вообще не было1. Или хотя бы не было преступлений2. Или хотя бы был установлен контроль над преступностью3. Или, хотя бы, был «сбит вал» преступности. Но в каждом конкретном случае - это изобличение виновных и обеспечение неотвратимости их наказания4.
