Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Генезис понятия «приносящая доход деятельность»
1 Историко-правовой анализ развития законодательства о приносящей доход деятельности образовательного учреждения
2 Приносящая доход деятельность в сфере высшего образования. Понятие и соотношение со смежными категориями
Глава 2 Правовые режимы и отдельные виды приносящей доход деятельности организаций высшего образования
1 Правовые режимы осуществления приносящей доход деятельности 80
2 Правовое регулирование инновационной деятельности в сфере высшего образования 101
3 Особенности передачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями сферы высшего образования 121
4 Возможности осуществления приносящей доход деятельности клинических учреждений высших учебных заведений 133
5 Платная образовательная деятельность как способ осуществления приносящей доход деятельности образовательных организаций высшего образования 143
Глава 3 Государственный и общественный контроль и надзор за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности
1 Образовательные организации высшего образования как субъект финансово-правовых отношений 155
2 Государственный контроль и надзор за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности 179
3 Общественный контроль за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности
Заключение
Библиография
- Приносящая доход деятельность в сфере высшего образования. Понятие и соотношение со смежными категориями
- Особенности передачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями сферы высшего образования
- Платная образовательная деятельность как способ осуществления приносящей доход деятельности образовательных организаций высшего образования
- Государственный контроль и надзор за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Право осуществления приносящей доход деятельности закреплено за образовательными организациями высшего образования с момента их создания. В России, начиная с XIX века, образовательные организации высшего образования имеют возможность осуществлять деятельность, приносящую доход, с последующей квалификацией полученных средств в качестве специальных. На различных исторических этапах развития России возможность осуществления приносящей доход деятельности являлась одним из способов финансирования образовательных организаций, однако осуществление указанной деятельности происходило через призму различных правовых режимов.
Вступление в законную силу Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», пришедшего на смену морально устаревшего Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», определило новый вектор развития высшего образования в Российской Федерации. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» внес новые подходы в квалификации уставной деятельности образовательных организаций.
Новеллы, внесенные указанным федеральным законом в систему образования и порядок осуществления экономической деятельности образовательных организаций, в достаточной степени остаются нераскрытыми.
Наблюдается тенденция к расширению возможных видов осуществления
приносящей доход деятельности, увеличению объемов финансирования за счет
внебюджетных источников, происходит становление как в законодательстве,
так и в доктрине различных правовых режимов осуществления приносящей доход
деятельности образовательных организаций высшего образования и, как следствие,
в связи с развивающимися правоотношениями, связанными
с приносящей доход деятельностью, появляются новые формы их контроля.
Стоит отметить, что в настоящее время существуют нормативные правовые акты, регламентирующие приносящую доход деятельность, в том числе в сфере
высшего образования, однако они далеко не полностью раскрывают сущность указанной деятельности и содержат противоречивые нормы.
Указанные процессы обновления законодательной базы о деятельности высших образовательных организаций также нашли свое отражение в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации о различных организационно-правовых формах некоммерческих организаций.
Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» внесены существенные изменения в понятие юридического лица, установлены новые организационно-правовые формы юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций.
Также существенные изменения в правовое регулирование некоммерческих
организаций внесены Федеральными законами от 08.05.2010 № 83-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений», от 18.07.2011 № 239-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений».
В то же время остается неурегулированным вопрос относительно возможности осуществления предпринимательской деятельности некоммерческими организациями.
Классификация правовых режимов приносящей доход деятельности образовательных организаций также не нашла должного рассмотрения в доктрине и законодательстве.
В современных условиях четко ощущается недостаток бюджетных средств и, как следствие, активно происходит поиск альтернативных источников финансирования, что в особенности характерно и для образовательных организаций высшего образования.
Формы инновационной деятельности как основного вида приносящей доход деятельности в сфере высшего образования: парки (научные, исследовательские, технологические, промышленные), бизнес-инкубаторы, инновационные центры и кластеры – также остаются малоисследованными.
Присутствуют различные правовые подходы к квалификации инновационной деятельности образовательных организаций с точки зрения законодательства об образовании и законодательства, регулирующего инновационную деятельность.
Возникающие правовые коллизии при применении норм действующего законодательства в части передачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного за учреждениями сферы высшего образования, свидетельствуют о необходимости реформирования действующего законодательства с целью урегулирования правоотношений, возникающих при использовании федерального имущества.
Не в полной мере раскрыт потенциал образовательных организаций, реализующих профессиональные образовательные программы медицинского и фармацевтического образования, в части возможностей осуществления приносящей доход деятельности с использованием клиник.
Остаются нечеткими границы возможного использования средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также возможные ограничения порядка их использования.
В связи с вышеизложенным исследовательский интерес представляют также существующие методы и способы государственного контроля (надзора) за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности, включая такой малоизученный вид контроля, как общественный контроль.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования,
направленного на формализацию правовых предпосылок возникновения
приносящей доход деятельности, выявление ее правовой природы; осуществление
сравнительного анализа нормативных правовых актов, регулирующих приносящую
доход деятельность образовательных учреждений высшего образования;
разграничение понятий «приносящая доход деятельность»
и смежных понятий; разработку предложений по совершенствованию законодательных норм в системе образования, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных учреждений.
Теоретической основой исследования послужили концепции и гипотезы,
представленные в трудах отечественных ученых в области гражданского
и предпринимательского права: М.М. Агаркова, В.К. Андреева, Л.В. Андреевой,
А.В Баркова, Н.А. Баринова, С.И. Белозерцева, М.И. Брагинского,
А.В. Венедиктова, В.В. Витрянского, О.С. Выходцева, Я.С. Гришиной,
Л.Ю. Грудцыной, Е.П. Губина, В.В. Гущина, И.В. Ершовой, О.С. Иоффе,
А.Ю. Кабалкина, Ю.Х. Калмыкова, З.А. Колотыгина, О.А. Красавчикова,
М.Н. Малеиной, B.C. Мартемьянова, И.А. Михайловой, А.А. Мохова,
И.С. Мухамедшина, О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, О.Н. Садикова,
Д.В. Сараева, А.Д. Селюкова, А.П. Сергеева, М.Н. Суровцевой, Е.А. Суханова, О.А. Тарасенко, Е.А. Хлобыстова, А.А. Якимова, Н.Е. Яровской. Также были изучены работы специалистов, занимающихся вопросами деятельности некоммерческих организаций, в том числе образовательных учреждений: С.А. Белякова, Ю.Л. Городиловой, В.В. Кваниной, С.М. Кочетовой, С.В. Курова, Ю.Г. Лесковой, Д.М. Мошковой, А.Н. Садкова, Л.В. Самсонова, Т.В. Сойфер, О.В. Трачук.
Отдавая должное значимости исследований вышеперечисленных авторов для развития правовой науки и практики законодательного регулирования, можно сделать вывод о необходимости комплексного исследования понятия «приносящая доход деятельность» с учетом особенностей осуществления указанной деятельности образовательными организациями высшего образования, результаты которого позволят внести теоретические предложения и практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего приносящую доход деятельность образовательных организаций высшего образования.
Фрагментарность восприятия накопленного опыта, противоречивость
правовых норм негативно сказываются на формировании системы общественных
отношений, возникающих при осуществлении образовательными организациями сферы высшего образования приносящей доход деятельности. Отсюда очевидна необходимость комплексной разработки указанной тематики. По убеждению автора, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом плане, что предопределило цель, задачи данного диссертационного исследования, его логику и структуру.
Цели диссертационного исследования:
– обоснование правовых механизмов реализации права образовательных организаций на осуществление приносящей доход деятельности;
– применение правовых режимов осуществления приносящей доход деятельности в отношении образовательных организаций и методов государственного и общественного контроля (надзора) за осуществлением приносящей доход деятельности на основе комплексного анализа понятия «приносящая доход деятельность»;
– разработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в части регулирования приносящей доход деятельности образовательных организаций сферы высшего образования.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач исследования:
провести анализ исторических, экономических, правовых и социальных предпосылок возникновения приносящей доход деятельности;
выявить правовую природу деятельности образовательных организаций, приносящей доход;
оценить совокупность действующих нормативных правовых актов, регулирующих приносящую доход деятельность образовательных организаций;
провести сравнительный анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления государственного надзора (контроля) за использованием средств, полученных от приносящей доход деятельности;
раскрыть понятие «приносящая доход деятельность» в соотношении со смежными понятиями, такими как «экономическая деятельность», «хозяйственная деятельность», «внебюджетная деятельность» «предпринимательская деятельность», «профессиональная деятельность», «торговая деятельность», «коммерческая деятельность» и выявить его отличительные особенности;
изучить понятие «правовой режим осуществления приносящей доход деятельности», установить критерии классификации различных правовых режимов осуществления приносящей доход деятельности в области образования;
выявить особенности правового регулирования отдельных видов приносящей доход деятельности образовательных организаций сферы высшего образования;
раскрыть особенности государственного контроля (надзора) за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности образовательными организациями сферы высшего образования;
исследовать возможности осуществления общественного контроля за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности;
разработать предложения по совершенствованию законодательства об образовании, регулирующего приносящую доход деятельность образовательных организаций сферы высшего образования.
Объект диссертационного исследования – система общественных отношений, возникающих при осуществлении образовательными организациями сферы высшего образования приносящей доход деятельности.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих осуществление образовательными организациями высшего образования приносящей доход деятельности; правовые режимы осуществления приносящей доход деятельности; методы государственного контроля (надзора) и общественного контроля за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности; нормы действующего законодательства, регламентирующие
отношения в процессе осуществления образовательными организациями приносящей доход деятельности.
Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования развития системы общественных отношений в условиях осуществления образовательными организациями сферы высшего образования приносящей доход деятельности.
Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких
общенаучных методов, как методы научной абстракции, сравнительного анализа и
синтеза, логического, системно-структурного, сравнительно-правового
и социально-правового методов оценок деятельности образовательных организаций.
Нормативная база исследования. Диссертационное исследование опирается на Конституцию Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; в нем использованы данные федеральных законодательных актов, нормативных и инструктивных материалов Правительства Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки по вопросам организации деятельности образовательных учреждений.
Эмпирическую основу исследования составили статистические
и аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации, Федерального
казначейства, счетных палат субъектов Российской Федерации, Федеральной
службы по надзору в сфере образования и науки; результаты специальных правовых
исследований, аналитические, обзорные, справочные материалы и соответствующие
разработки отечественных исследователей, опубликованные в периодической
печати и сети Интернет; локальные акты ведущих университетов России и иные
сведения, отражающие объемы приносящей доход деятельности образовательных
организаций.
Научная новизна исследования. Различные аспекты правового регулирования приносящей доход деятельности в целом и отдельных ее направлений в последнее время вызывают интерес ученых и практиков. Так, отдельные вопросы правового регулирования приносящей доход деятельности образовательного учреждения рассмотрены в диссертации О.В. Трачук. Проблемы гражданско-правового регулирования в сфере высшего образования в Российской Федерации, в частности проблемы правосубъектности образовательных организаций высшего образования, освещены в диссертации В.В. Кваниной.
В связи с произошедшими изменениями в законодательстве проблемы правового регулирования приносящей доход детальности образовательных организаций высшего образования в России в настоящее время рассмотрены лишь в отдельных научных статьях и публикациях. Прежде всего это связано с недавней реформой гражданского законодательства, выходом Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», изменением структуры Министерства образования и науки Российской Федерации. Указанные изменения привнесли в правовое регулирование приносящей доход деятельности существенные новеллы, которые в настоящее время комплексно не исследованы.
В диссертационных исследованиях В.В. Кваниной и О.В. Трачук отсутствует анализ правовых режимов осуществления приносящей доход деятельности, не освещены способы осуществления государственного контроля (надзора) и общественного контроля за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности.
Сравнительно-правовой анализ научной литературы и имеющейся нормативно-правовой базы по предмету исследования позволил обнаружить существенные противоречия в действующем законодательстве и иных нормативных актах, регулирующих приносящую доход деятельность, включая нормативные
1 Трачук О.В. Гражданско-правовое регулирование приносящей доход деятельности образовательного учреждения:
дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Трачук Оксана Витальевна. - М., 2012. - 194 с.
2 Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской
Федерации: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / Кванина Валентина Вячеславовна. - М., 2006. - 376 с.
правовые акты Министерства образования и науки Российской Федерации, разрешение которых способствовали разработке и внесению предложений по совершенствованию российского законодательства в исследуемой сфере.
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту.
-
Предлагается выделять следующие критерии квалификации приносящей доход деятельности для некоммерческих организаций: получение дохода в рамках приносящей доход деятельности обусловлено целями основной (уставной) деятельности некоммерческой организации, а не ее направленностью на систематическое получение прибыли; наличие внешнего звена управления (регуляции), определенного законом, или относительной самостоятельности в части осуществления приносящей доход деятельности. Обоснованы новые аргументы в доказательство точки зрения о том, что понятие «приносящая доход деятельность» является более широким, чем понятие «предпринимательская деятельность», а не противопоставляется последнему.
-
Обоснованно, что отдельные виды приносящей доход деятельности в сфере высшего образования (например, подготовка лиц с ограниченными возможностями, подготовка специалистов для отдельных сфер социально-экономической деятельности) относятся к видам деятельности, понимаемым в доктрине как социальное предпринимательство.
-
Доказывается, что основная цель деятельности образовательных организаций высшего образования, реализующих программы подготовки медицинского и фармацевтического образования, не может быть достигнута без осуществления иных, кроме образовательной, видов деятельности. Предлагается разработка механизмов реализации практической подготовки студентов, обучающихся по программам медицинского и фармацевтического образования, с учетом обязанности осуществления образовательными организациями высшего образования иных видов деятельности.
-
Утверждается, что основными видами приносящей доход деятельности в
сфере высшего образования являются: оказание платных образовательных услуг;
передача в аренду излишних или неиспользуемых площадей образовательных организаций высшего образования; инновационная деятельность; медицинская деятельность на базе клинических организаций высших учебных заведений.
5. Предлагается различать следующие правовые режимы осуществления приносящей доход деятельности: общий, специальный, особый.
Общий правовой режим характеризуется общностью компетенции, прав, обязанностей и ответственности образовательных организаций высшего образования, установленных статьей 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Специальный правовой режим приносящей доход деятельности характеризуется наличием дополнительных льгот или преимуществ либо выражается в дополнительных запретах и ограничениях (например, для казенных учреждений высшего образования) в отношении отдельных субъектов или на определенных территориях (например, образовательных организаций, осуществляющих свою деятельность на территории фонда «Сколково»).
Особый правовой режим характеризуется экстраординарностью, ограниченностью во времени, а также наличием дополнительных обязываний. В сфере высшего образования особый правовой режим характеризуется дополнительными временными обязанностями некоторых образовательных организаций высшего образования (например, образовательные организации высшего образования, входящие в структуру МЧС России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации) по участию в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, подготовке кадров для нужд обороны и военизированных структур Российской Федерации, обеспечению режима чрезвычайного и военного положения. Вместе с тем, порядок осуществления приносящей доход деятельности в период действия особых правовых режимов не разработан в доктрине и не получил четкого закрепления в действующем законодательстве. Доказывается возможность запрета либо существенного ограничения права на осуществление приносящей доход
деятельности в период действия особых правовых режимов (например, чрезвычайного положения, военного положения).
-
Выявлено отсутствие нормативной правовой базы для осуществления контроля (надзора) за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности автономных и бюджетных образовательных учреждений. Обосновывается необходимость осуществления государственного контроля (надзора) в связи с необходимостью надлежащего исполнения возложенных на образовательные организации обязанностей (например, текущий и капитальный ремонт недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении; осуществление дополнительных выплат профессорско-преподавательскому составу, социальных выплат обучающимся и др.).
-
Утверждается необходимость выработки механизмов общественного контроля для осуществления контроля за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности образовательных организаций, включающих порядок осуществления общественного контроля за расходованием средств, полученных от приносящей доход деятельности и порядок фиксации результатов общественного контроля.
По результатам проведенного исследования вносятся следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства:
-
Закрепить в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» возможность осуществления образовательными организациями приносящей доход деятельности.
-
Дополнить существующее Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537, положениями о необходимости согласования передачи в аренду недвижимого имущества учреждений, имеющих допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, с органами защиты государственной тайны.
-
Дополнить существующие полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения в части согласования сделок, предполагающих передачу во владение и пользование федерального недвижимого имущества, исходя из возлагаемых на стороны обязанностей.
-
Разработать и утвердить Положение о порядке создания и ликвидации филиалов высших учебных заведений, подведомственных учреждений.
-
Разработать и утвердить Типовое положение о клинике при образовательной организации с четкой регламентацией видов и порядка осуществления медицинской деятельности с учетом привлечения обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования с целью получения практических навыков.
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного
исследования опубликовано 7 работ. Основные результаты и положения
диссертационного исследования докладывались и обсуждались
на II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы медицинского права» (г. Москва, 2015 г.), IV Ежегодной международной научно-практической конференции «Право и бизнес: конвергенция частного и публичного права в регулировании предпринимательской деятельности», посвященной памяти Заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Коршунова Николая Михайловича, (г. Москва, 2015 г.).
Теоретические и практические разработки автора также нашли свое отражение в трех опубликованных автором работах во включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Полученные результаты исследования могут использоваться в учебном
процессе в образовательных организациях при чтении учебных
дисциплин «Гражданское право», «Предпринимательское право»,
«Государственные и муниципальные финансы».
Структура и объем диссертационной работы определяется целью и задачами диссертационного исследования, включающего введение, три главы, заключение и библиографический список.
Приносящая доход деятельность в сфере высшего образования. Понятие и соотношение со смежными категориями
Так, 22.03.1923 был принят Декрет «О порядке взимания платы за обучение в учреждениях народного комиссариата просвещения»16, согласно статье 2 которого плата за обучение допускается в школах I и II ступени, в техникумах, практических институтах и высших учебных заведениях.
Плата за обучение взымалась по четвертям, а суммы, поступающие от взносов за обучение, зачислись в специальные средства.
24.01.1927 выходит постановление ВЦИК и СНК «О взимании платы в учебных и воспитательных учреждениях» согласно которому плата за обучение временно сохраняется во всех высших учебных заведениях и техникумах, состоящих в ведении Народного Комиссариата Просвещения Р.С.Ф.С.Р.
Постановлениями СНК СССР от 02.10.1940 № 1860 «Об установлении платности обучения в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендий»18 от 01.11.1940 № 2206 «О размерах платы за обучение в вечерних высших и средних учебных заведениях и в 8-10 классах средних школ взрослых»19 была введена плата за обучение.
Плата вводилась, в связи с возросшим уровнем материального благосостояния трудящихся, а также существенными расходами Советского государства на строительство, оборудование и содержание сети высших и средних учебных заведений.20
Постановлением Совета Министров СССР от 22.05.1948 № 1729 «О курсах по подготовке к поступлению в высшие и средние специальные (техникумы) учебные заведения» установлена плата за обучение на подготовительных курсах и отделениях при высших и средних специальных учебных заведениях, а таюке указано, что доходы, получаемые подготовительными курсами и отделениями от оплаты за обучение, вносимой учащимися, проводятся по счету внебюджетных (специальных) средств соответствующего вуза, техникума и направляются на содержание подготовительных курсов и отделений.
Последующее закрепление внебюджетная деятельность образовательных учреждений получила в постановлении Совета Министров СССР от 22.01.1969 № 64 «Об утверждении положения о высших учебных заведениях CCCP»ZZ. Этим постановлением было утверждено Положение о высших учебных заведениях (далее - Положение о высших учебных заведениях СССР). Так, согласно пункту 65 раздела X Положения о высших учебных заведениях СССР, регламентирующего имущество и средства высшего учебного заведения, одним из видов средств учебного заведения являлись средства, получаемые на выполнение хоздоговорных научно-исследовательских работ. Пункт 67 этого же раздела Положения о высших учебных заведениях СССР закреплял: «Высшее учебное заведение может сдавать в аренду другим предприятиям, организациям, учреждениям по действующим в данной местности ставкам арендной платы закрепленные за ним и временно не используемые здания и сооружения, производственные, складские и иные помещения, а также сдавать в аренду временно не используемые оборудование и транспортные средства».
На последнем этапе существования Советского Союза приносящая доход деятельность некоммерческих организаций, а, в частности, и внебюджетная деятельность учреждений, была приравнена к предпринимательской деятельности. Так, согласно абзацу 1 пункта 3 статьи 18 «Основ гражданского законодательства союза ССР и республик», утвержденных Верховным советом СССР 31.05.1991 № 2211-1 , некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для их уставных целей. В пункте 4 статьи 5 Закона РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР»24 содержалась аналогичная норма, согласно которой учреждения, осуществляющие с согласия собственника предпринимательскую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретают право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов
После распада Советского Союза понятие «приносящая доход деятельность» было закреплено в Законе Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» . Указанный Федеральный закон в статье 47 содержал четкую норму, согласно которой образовательное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям.
Согласно мнению Г.А. Кудрявцевой приносящая доход деятельность некоммерческой организации должна быть ограничена только сферой уставных целей этих организаций и не может выходить за рамки данной сферы26. Также интересное суждение относительно данного признака приносящей доход деятельности некоммерческой организации высказала В.В. Кванина согласно которому: «Если исходить из буквального толкования слова «соответствие», то анализируемый признак должен означать, что предпринимательская деятельность некоммерческой организации должна быть едина с ее целями деятельности и подобна им. В силу изложенного в отношении предпринимательской деятельности вуза следует вывод, что эта деятельность должна быть идентичной основной цели его деятельности...»27. Исходя из указанных мнений, можно сделать вывод, что только образовательная деятельность, осуществляемая на возмездной основе, может являться приносящей доход деятельностью, соответствующей целям, ради которых образовательное учреждение было создано.
Особенности передачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями сферы высшего образования
Установленный правовой режим деятельности образовательных организаций пронизывает любую экономическую деятельность указанных организаций и тесно связанные с ней отношения. Оказывает решающее влияние на права и обязанности, а также ответственность хозяйствующего субъекта.
В соответствии с частью 5 статьи 54 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», частью 2 статьи 24 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» образовательные организации могут осуществлять приносящую доход деятельность.
Вместе с тем, ряд специализированных образовательных организаций, например, учреждения высшего образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, в настоящее время фактически лишены права на ведение приносящей доход деятельности в связи с использованием в своей деятельности сведений, составляющих государственную тайну, а таюке наличия среди видов деятельности только государственно необходимых задач168 (хотя до недавнего времени занимались возмездным оказанием образовательных услуг).
Более того, наличие на балансе имущества военного назначения (военного оборудования, оружия, техники и т.д.) в большинстве случаев ограниченного в обороте, также сужает возможность ведения приносящей доход деятельности на законных основаниях, с соблюдением всех требований, предъявляемых законодательством к использованию такого имущества.
Так, в соответствии с приказом МВД России от 01.11.2005 № 879 «Об утверждении Положения о порядке осуществления военным образовательным учреждением высшего профессионального образования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации платной деятельности в области образования»169, платная деятельность военно-учебного заведения может осуществляться в следующих видах: обучение по дополнительным образовательным программам; преподавание специальных курсов и циклов дисциплин; репетиторство; занятия по углубленному изучению предметов; подготовка и переподготовка работников квалифицированного труда и специалистов соответствующего уровня образования.
Таким образом, исходя из императивных начал правового регулирования, можно сказать о фактическом сужении перечня видов приносящей доход деятельности военных учебных заведений высшего образования в структуре внутренних войск МВД России до приносящей доход деятельности только в области образования.
В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии
Российской Федерации» внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации преобразованы в войска национальной гвардии Российской Федерации, а также создана Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (пункт 3 Указа).
В соответствии с пунктом 11 данного Указа Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации является правопреемником Министерства внутренних дел Российской Федерации в отношении передаваемых военных образовательных организаций высшего образования и иных организаций внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Полагаем возможным с учетом охвата (территории) и продолжительности действия определенной совокупности норм, формирующих тот или иной режим, выделять общий, специальный и особый правовой режимы в целом и применительно к отдельным видам экономической деятельности (в том числе, приносящей доход деятельности).
Общий правовой режим - это основной или базовый режим, который применяется к той или иной группе общественных отношений. В нем проявляют себя в полной мере основные начала, принципы отрасли права. Он действует бессрочно или, по крайней мере, довольно длительное время, обеспечивая стабильность значительной группы экономических отношений.
По мнению Д.Н. Бахраха, общий правовой режим рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально управленческие ситуации, а также специальные административно-правовые режимы, которые применяются на определенной территории, в отношении определенного субъекта171
Примером общего правового режима являются положения части 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Платная образовательная деятельность как способ осуществления приносящей доход деятельности образовательных организаций высшего образования
С точки зрения формирования принципов финансирования образовательных организаций представляется интересной предложенная Е.Н. Мошковой классификация принципов на базовые и специальные .
Так, к базовым принципам финансирования отнесены:
1. Принцип законности, который заключается в строгом соблюдении требований закона, нормативных правовых актов, а также выданных предписаний, установленный часть 2 стать 15 Конституции Российской Федерации.
2. Принцип федерализма в осуществлении бюджетных расходов, согласно которому формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации происходит в соответствии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
3. Принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Суть этого принципа заключается в получении бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств) только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится образовательная организация.
4. Принцип единства кассы, зафиксированный в статье 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации , согласно которому зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат происходит с единого счета бюджета.
5. Принцип планирования финансовой системы бюджетных, автономных и казенных учреждений.
Среди специальных принципов финансирования образовательных организаций выделены: 1. Программно-целевой метод бюджетного планирования, который заключается в выделении средств в соответствии с утвержденными целевыми программами. 2. Нормативный метод планирования, суть которого заключается в получении финансирования из бюджета на основе бюджетных смет, либо компенсации расходов учреждений на выполнение государственного задания.
При рассмотрении источников финансирования образовательных организаций высшего образования, представленных в виде типов учреждений (бюджетное, автономное, казенное) следует выделять: 1, публичные услуги314; 2. приносящая доход деятельность.
Согласно Указу Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314315 под функцией по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
По мнению А.Е. Шаститко, публичные услуги определяются как частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам).316
Под публичной услугой Ю.А. Тихомиров понимает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц.3 Бюджетные услуги, можно подразделить с учетом бюджетной системы Российской Федерации на: а) услуги, оказываемые получателям бюджетных услуг органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и иными организациями за счет средств бюджета города; б) деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая в рамках их компетенции и ответственности, результаты которой имеют материальное и нематериальное выражения, реализуются и потребляются в процессе и (или) вследствие осуществления этой деятельности;
Также бюджетные услуги можно классифицировать в зависимости от числа лиц, которым услуга оказывается: индивидуальные и массовые, также в зависимости от удовлетворяемых потребностей: социально319-культурные услуги, материальные услуги.
Как было рассмотрено ранее, понятие «приносящая доход деятельность» в настоящее время не получило своего законодательного закрепления, вместе с тем, законодатель сознательно разграничивает указанное понятие с понятием «предпринимательская деятельность», раскрытым в статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Характерными признаками приносящей доход деятельности бюджетных и автономных учреждений сферы высшего образования являются несистематическое извлечение дохода, наличие установленных законодательством пределов ответственности учреждений по своим долгам (части 5, 6 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также отсутствие механизма банкротства учреждений.
Государственный контроль и надзор за расходованием средств образовательных организаций, полученных от приносящей доход деятельности
Данной задаче корреспондирует принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, сформулированный в статье 12 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заключается в достижении результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также в наличии персональной ответственности должностных лиц заказчика за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами.
В пункте 4 части 2 статьи 3 Федерального закона 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве задачи общественного контроля указано реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Вместе с тем, в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в статье 8 сформулирован принцип конкуренции, согласно которому конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего
Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Данные совпадения в задачах общественного контроля и принципах контрактной системы в сфере закупок не случайны. На наш взгляд, Федеральный закон об общественном контроле имеет одну из главных своих задач - это усиление общественного контроля именно в сфере закупок. Вышеизложенное позволяет признать, что общественному контролю в сфере государственного заказа создана хорошая база для развития данного института.361
Данный вывод также подтверждается положениями статьи 102 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которой граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.
Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.
Таким образом, помимо сходных задач и принципов, сформулированных в Федеральном законе об общественном контроле и Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в последнем также заложены конкретный механизм реализации общественного контроля.
Стоить отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии со статьей 5.59 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Также среди положительных моментов Федерального закона об общественном контроле следует назвать наличие возможности субъектов общественного контроля вносить предложения о привлечении к ответственности виновных должностных лицу (часть 1 статьи 27 Федерального закона 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), а также наличие мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации об общественном контроле (часть 2 статьи 27 Федерального закона об общественном контроле).
Вместе с тем, норма, закрепленная в части 1 статьи 27 указанного закона, лишена четкого порядка применения. Отсутствует порядок рассмотрения предложений о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации об общественном контроле.
Также стоит сказать о центральном субъекте общественного контроля -Общественной палате Российской Федерации, осуществляющей свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ Т/СО «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об Общественной палате).
Согласно части 4 статьи 2 указанного Федерального закона Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.
Таким образом, к целям и задачам Общественной палаты Российской Федерации не отнесены вопросы общественного контроля за государственными (муниципальными) учреждениями, которыми в большинстве случаев представлены государственные образовательные организации сферы высшего образования.
Вместе с тем, стоит отметить ряд фактов в организации работы Общественной палаты, а именно состав: сорок граждан Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации, восемьдесят пять представителей общественных палат субъектов Российской Федерации, избираемые тайным голосованием, и сорок три представителя общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций, отбираемых на основании конкурса; осуществление финансирования Общественной палаты Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, путем предусмотрения расходов отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год