Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Право муниципальной собственности: понятие, субъекты, содержание 13
1. Право муниципальной собственности: понятие и история возникновения 13
2. Право муниципальной собственности как юридический институт... 58
3. Субъекты права муниципальной собственности 78
4. Содержание права муниципальной собственности 96
Глава II. Объекты права муниципальной собственности 133
1. Понятие и состав объектов муниципальной собственности 133
2 Классификация объектов права муниципальной собственности 161
3. Проблемы разграничения права муниципальной и государственной собственности 173
Заключение 183
Литература 185
- Право муниципальной собственности: понятие и история возникновения
- Право муниципальной собственности как юридический институт...
- Понятие и состав объектов муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность исследования. Муниципальная собственность играет важную роль в становлении и повышении эффективности муниципальной власти, системы местного самоуправления в Российской Федерации. Бю в конечном счете определяются финансово-экономические основы муниципальной власти. Остаточный принцип формирования «фонда муниципального имущества», муниципальной казны, ограничение муниципальных полномочий субъектами Федерации, наблюдающиеся в течение всего периода реформы местного самоуправления вопреки официальным программам и заявлениям, породили явный дисбаланс между функциями местного самоуправления и объемом его ресурсов — административных, правовых, финансовых. Плачевное имущественное положение местной власти (а именно она сегодня представлена органами местного самоуправления) стало одной из причин кризиса государственности: вся страна воочию убедилась в том, как коммунальная проблема может превратиться в проблему политическую и даже составить угрозу стабильности и правопорядку в масштабах всего государства.
Без стабильной и достаточной финансовой базы муниципалитеты работать не смогут. В числе первоочередных мер, требующих скорейшего решения, сегодня называются разработка механизма воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления и корректировка принципов налоговой политики и построения межбюджетных отношений1. Все это с
1 См.: Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления // Российская газета.— 2001.— 28 февраля.
— 4 — юридической точки зрения означает совершенствование правового
регулирования отношений муниципальной собственности.
Муниципальная собственность далее составляет основу того, что принято называть местным хозяйством, которое в узком смысле этого слова охватывает все формы предпринимательской деятельности на базе муниципальной собственности, а в широком смысле включает в себя предпринимательскую деятельность и иных субъектов, связанную с обслуживанием местного населения, а также управление муниципальной собственностью. Гражданско-правовые формы эксплуатации объектов муниципальной собственности, соотношение правомочий собственника (муниципального образования) с правами предпринимателей и иных лиц, использующих его имущество, пределы вмешательства собственника в деятельность предпринимателей, обязанности предпринимателя перед собственником, ответственность за их неисполнение и ответственность собственника за нарушение прав предпринимателя, — все это вопросы, актуальные для науки российского гражданского права.
Право муниципальной собственности представляет, наконец, интерес с чисто теоретической точки зрения. Этот юридический институт пока что остается малоизученным в науке права вообще и гражданского права в частности. Право муниципальной собственности признано в Российской Федерации на законодательном уровне, определены его субъектный и объектный составы. Тем не менее, процесс реального обеспечения гарантий этого права и формирования самого муниципального имущества происходит не просто.
— 5 — Все это вместе взятое и предопределило выбор темы диссертантом.
Состояние научной разработки проблемы. Учение о праве муниципальной собственности является составной частью гражданско-правового учения о праве собственности. В российской науке гражданского права институту права собственности всегда уделялось самое пристальное внимание. В дореволюционный период над проблемами права собственности много и плодотворно работали такие видные российские юристы как К. А. Анненков, А. X. Гольмстен, Е. В. Васьковский, К. Кавелин, К. И. Малышев, Д. И. Мей-ер, К. П. Победоносцев, П. П. Цитович, Г. Ф. Шершеневич и др. Советское время представлено работами таких юристов как Г.А. Аксененок, А.В. Венедиктов, ДМ. Генкин, О.С. Иоффе, СМ. Корнеев, А.В. Карасе, B.C. Мартемьянов, Я.Ф. Миколенко, Ю.К. Толстой, В.С, Якушев и др. В настоящее время проблемы гражданско-правового регулирования отношений собственности
^ рассматриваются в работах С.А. Зинченко, В.А. Кикоть, А.И. Масляева, А.А. Рубанова, ДЛ. Сафиуллина, ЕЛ. Суханова, К.И. Скловского, В.П. Камышанского, НМ Коршунова, Ю JC. Толстого и др.
Однако право муниципальной собственности занимает особое положение в силу того, что оно представляет собой относительно новое явление. С момента появления в праве России муниципальной собственности к исследованию его свойств обращались в основном представители муниципального права — научного направления, отпочковавшегося от науки административного права и
^ оформившегося в самостоятельную отрасль юридической теории. О муниципальной собственности писали С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И.
—6—
Васильев, А.И. Коваленко, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, А.И. Писарев, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Между тем предметом их исследования служила не муниципальная собственность как таковая, как юридический институт и субъективное право, но ее значение в реализации местным самоуправлением задач местного значения и переданных в его ведение государственных функций.
Наука гражданского права до сих пор довольствовалась самой общей характеристикой права муниципальной собственности, наблюдая и систематизируя факты, относящиеся к отдельным сторонам ее правового регулирования (Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, В.В. Чубаров и др.). Не ясной до конца остается природа права муниципальной собственности. Следует ли ее считать разновидностью государственной собственности, либо это самостоятельный вид публичной собственности? Кто и в каких формах осуществляет право муниципальной собственности в гражданском обороте и вне его? Какие вещные права служат реализации права муниципальной собственности? Как между собой соотносятся право хозяйственного ведения муниципального предприятия и право оперативного управления муниципального учреждения? На какие объекты распространяется право муниципальной собственности? Кому принадлежит право собственности на землю в пределах муниципальной территории и за ее пределами? Каков правовой статус имущества, принадлежащего: нескольким муниципальным образованиям; муниципальному образованию и субъекту Федерации; муниципальному образованию и Российской Федерации?
Объект исследования—правоотношения муниципальной собственности.
Предмет исследования — основные элементы реализации права муниципальной собственности: субъекты, содержание права собственности, сущность и содержание производных прав муниципальных предприятий и учреждений, фажданско-правовой режим основных объектов муниципальной собственности.
Цель диссертационного исследования — установление особенностей реализации права муниципальной собственности в гражданском обороте и вне его, разрешение теоретических и практических проблем, возникающих в процессе управления муниципальной собственностью и эксплуатации отдельных ее объектов.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
систематизация и уточнение свойств юридического института муниципальной собственности;
уточнение содержания субъективного права муниципальной собственности, его пределов и способов реализации в гражданском обороте и вне его;
установление и изучение особенностей прав муниципальных предприятий и учреждений на закрепленное имущество;
— классификация объектов права муниципальной собственности;
— описание и уточнение правового режима отдельных объектов права
муниципальной собственности
Методологическую основу данной работы составила диалектическая теория познания, а также основанные на ней общенаучные и частнонаучные
— 8 — методы исследования, позволяющие исследовать проблему: комплексно-исторический, конкретно-социологический, статистический, сравнительный.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды видных отечественных и зарубежных ученых: философов (Ф. Гегеля, И. Канта, К. Маркса, Ф. Энгельса и др.). Экономический аспект работы представлен трудами видных теоретиков западной и российской экономической школы (Абалкин Л. И., Афанасьев В. А, Бодман Э., Борбели С, Бунич П. Я., Гайдар Е. Т., Игнатов Т. В., Келсо Л. О., Милворд Д., Мильнер Б. 3., Рутгайзер В. и др.). Автор в своей работе опирался на труды наиболее значительных ученых юристов России (С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.В, Бенедиктова, Н.В. Витрука, И.А., В Л Грибанова, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, ВБ. Лаптева, О.Э. Лейста, СБ. Полениной, Т.Н.Радько, В.А. Рясенцева, ЕА. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц и др.).
Использованы такие принципы исследования как историзм, научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей.
Диссертация выполнена на основе обобщения значительного количества экономической, юридической и другой литературы.
Эмпирическую базу исследования составили нормы российского гражданского, гражданского процессуального, уголовного, уголовно-процессуального и административного права, законодательства зарубежных стран (ФРГ, Франции, Швейцарии, гражданского права Англии и США), статистические данные, материалы практики деятельности органов местного самоуправления Московской области, судебной и судебно-арбитражной
— 9 — практики.
Научная новизна исследования. Данная диссертация является одним из первых теоретических исследований главных особенностей гражданско-правового регулирования муниципальной собственности.
В результате проведенного исследования диссертантом:
— систематизированы и описаны особенности юридического
института муниципальной собственности;
— исследовано содержание права муниципальной собственности,
современные способы его осуществления в гражданском обороте и вне его;
— описаны основные особенности прав муниципальных предприятий и
учреждений на муниципальное имущество и сформулированы
принципиальные положения о взаимных правах и обязанностях
муниципального образования и субъектов, использующих муниципальное
имущество в предпринимательской деятельности;
— внесены уточнения в классификацию объектов права
муниципальной собственности с учетом вещного характера этого права;
— описаны особенности правового режима отдельных объектов права
муниципальной собственности (земля, имущественные комплексы, фонды —
жилищный и нежилых помещений, денежных средств, объекты социально-
культурного и коммунально-бытового назначения и др.).
Основные положения, выносимые на защиту:
— право муниципальной собственности представляет собой комплексный
(межотраслевой) юридический институт, включающий в себя совокупность норм
конституционного, гражданского, административного, финансового и некоторых
— 10 — других отраслей права, закрепляющих общественные отношения по присвоению
материальных благ муниципальными образованиями;
— субъективное гражданское право муниципальной собственности
представляет собой право муниципального образования владеть, пользоваться и
распоряжаться имуществом в пределах, установленных законом и нормативными
актами органов местного самоуправления;
право хозяйственного ведения муниципального предприятия представляет собой производное и ограниченное (по сравнению с правом муниципальной собственности) вещное право; муниципальному предприятию гражданское законодательство гарантирует самостоятельность в отношениях с другими участниками гражданского оборота, но не препятствует контролю собственника за своим имуществом вплоть до возможности его изъятия у предприятия;
вещное право муниципального учреждения, занимающегося разрешенной предпринимательской деятельностью, может в зависимости от обстоятельств квалифицироваться как обычное право оперативного управления, либо как особое вещное право;
— объектами права муниципальной собственности могут быть только
вещи либо совокупности вещей (фонды), объединенные общим целевым
назначением.
Теоретическая значимость работы заключается в разработке теоретической модели права муниципальной собственности. Впервые данные правоотношения исследованы, во-первых, как комплексный юридический институт, в котором нормам гражданского права отводится роль регулятора
— 11 —
взаимоотношений участников гражданского оборота (право оперативного
управления, право хозяйственного ведения, сделки по распоряжению
объектами муниципальной собственности и т.д.), а нормам
административного права — обеспечение стабильных условий
осуществления субъективного права собственности (формирование и
ликвидация имущественных комплексов, перераспределение
муниципального имущества между муниципальными предприятиями и учреждениями и т.д.); во-вторых, как субъективное гражданское право, осуществление которого происходит непосредственно (управление муниципальным имуществом специальными, органами, самостоятельно определяемыми муниципальными образованиями) и опосредованно (муниципальными предприятиями и учреждениями). В работе уточняется содержание прав муниципальных предприятий и учреждений и предпринимается попытка сконструировать основные принципы взаимоотношений муниципального собственника с субъектами иных вещных прав на муниципальное имущество. Автор доказывает необходимость внести уточнения в законодательную классификацию объектов муниципальной собственности и излагает основные особенности правового режима отдельных наиболее важных объектов права муниципальной собственности. При этом автором используется новейшие нормативные акты, регулирующие отношения муниципальной собственности (Земельный кодекс РФ, Федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества и другие).
Практическая значимость исследования. Отдельные положения
— 12 — диссертации могут быть использованы при совершенствовании российского
семейного, гражданского, гражданского процессуального законодательства и
практики их применения. Соискатель предлагает уточнить редакцию ст. 215 ГК
РФМатериал диссертации может использоваться при преподавании гражданского
и предпринимательского права (Право муниципальной собственности,
Приватизация государственной и муниципальной собственности).
Апробация работы. Работа прошла апробацию на кафедре гражданского
права и процесса Юридического института МВД РФ. Результаты
диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях. Они
излагались на научных конференциях (г Москва, г.Тула), обсуждались на
заседаниях кафедры гражданского права и процесса Юридического института
МВД РФ, использовались в учебном процессе в Юридическом институте
Министерства внутренних дел РФ при преподавании курса гражданского права.
— 13 —
Право муниципальной собственности: понятие и история возникновения
Муниципальная собственность и право муниципальной собственности возникли одновременно с распадом Советской власти и государственной социалистической собственности, с формированием демократического российского государства и утверждением частной собственности. Законодательство периода Советского Союза признавало только единую государственную социалистическую собственность и, соответственно, единое право государственной социалистической собственности.
Советские цивилисты при этом всегда подчеркивали, что право собственности не «сливается с экономической категорий собственности» и не может претендовать на роль единственного регулятора отношений собственности. Д.М. Генкин, например, утверждал, что «право собственности как юридическая категория не охватывает всей совокупности экономических отношений собственности в классовом обществе»1. Однако полной ясности в установлении границ права собственности не было. СИ. Аскназий заявлял, например, что право собственности регулирует лишь процессы производства, а обязательственное право — распределение и обращение. По мнению О.С. Иоффе, процесс производства, как процесс соединения рабочей силы со средствами производства, регулируется только трудовым законодательством, а не правом собственности. Сточки зрения Д.М. Генкина, в основе всех этих юридических институтов лежит право собственности. Право собственности, по его мнению, регулирует (и это является его монопольной функцией) статику отношений собственности (т. е. закрепляет присвоенность, принадлежность), а также (здесь оно вступает во взаимодействие с другими юридическими институтами) динамику отношений собственности (процесс присвоения)1. Аналогичным образом Ю.К. Толстой в свое время утверждал, что «право собственности... в той или ной мере регулирует все экономические отношения, входящие в базис общества» .
Причем здесь далеко не все правовые институты являлись гражданско-правовыми. Отношения по распределению средств и продуктов производства советскими учеными-цивилистами выводились за рамки предмета гражданско-правового регулирования. Они считались отношениями организационными, и потому нормы, их регулировавшие, относились цивилистами к административному праву.
В советской юридической науке сформировалась очень мощная научная теория хозяйственного права, для которой вопрос о месте и взаимодействии организационных и имущественных отношений (плановых, управленческих, распределительных и товарно-денежных, стоимостных) играл ключевую роль в обосновании концепции хозяйственного права как самостоятельной отрасли права и законодательства. В основе советской теории права государственной социалистической собственности лежало понятие государственной собственности. Ведуыще ученые-юристы того времени характеризовали государственную социалистическую собственность в русле экономической (хозяйственно-организаторской) функции социалистического государства и рассматривали ее как присвоение (принадлежность) средств и продуктов производства всем советским народом.
Сущность социалистической собственности, по мнению Ю.К. Толстого, состояла в общественном присвоении продуктов производства в целях удовлетворения материальных и культурных потребностей всего общества
Право муниципальной собственности как юридический институт
Правовой институт муниципальной собственности можно отнести к комплексным («пограничным» ) правовым институтам. Этот институт возник в результате тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных, но неоднородных отраслей права3. В результате на границе указанных отраслей образуются зоны, регламентирующие единое по существу общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. СВ. Поленина различает в составе межотраслевых институтов, во- первых, такие, в которых на предмет одной отрасли права накладываются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли; во- вторых, являющиеся следствием тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. Автор считает возможным и допустимым возникновение пограничных институтов, «формообразующие» отрасли которых не относятся к смежным. Характер института права муниципальной собственности предопределен, с одной стороны, его однородностью с другими формами собственности в гражданском обороте, а с другой стороны — его связью с публичным началом, поскольку субъектом такого права выступает муниципальное образование. Содержание права муниципальной собственности зависит от этих двух главных составляющих, из которых ни одной не может быть отдано предпочтения. Вопрос о сущности муниципального образования как субъекта права относится в науке права к числу дискуссионных. Так, многие авторы считают, что местное самоуправление должно рассматриваться как составная часть единой публичной власти. Она является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти, одновременно является институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или «...в России и в бывших социалистических странах наступила эра другой крайности — по существу неограниченного господства частного начала и частного интереса. В результате наша страна в очередной раз стоит перед необходимостью восстановления рационального соотношения в экономической, политической и социальной жизни частного и публичного...» (Полента СВ. Указ. соч.— С. 8). через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Другая точка зрения берет начало из того факта, что Конституция РФ 1993 г., установившая в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также закрепившая в ст. 132, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Отсюда возникла необходимость в коренном пересмотре многих аспектов в организации местного самоуправления. Во-первых, потребовалось четко разграничить полномочия и предметы ведения между государственными органами и органами местного самоуправления. А во-вторых, создать систему наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и организации их осуществления на местах.
Понятие и состав объектов муниципальной собственности
Вопрос об объектах права муниципальной собственности есть прежде всего вопрос реальности и пределах муниципальной власти. Самостоятельность местного самоуправления в подавляющем большинстве случаев основана на экономической автономии в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления2. Согласно ст. 28 Закона «Об общих принципах организации...» экономическую основу
1 Законодательство большинства европейских государств закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Например, основной закон Германии и конституции ее земель содержат гарантии местного самоуправления, включая финансово-экономическую автономию. Финансовая автономия органов местного самоуправления охватывает два вида полномочий, связанных с правом распоряжаться собственными доходами и расходами. Это нормативные полномочия по определению налоговых ставок и статей бюджета, а также полномочия исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю (См.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ// Государство и право. — 1992. —№10.—С. 96-107). местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Наименее удачным юридическим решением вопроса о круге объектов права муниципальной собственности представляется редакция ст. 215 ГК РФ. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, говорится в ней, является муниципальной собственностью. Оставим в стороне вопрос о том, следует ли считать собственностью имущество, принадлежащее на праве собственности, или же это плоская тавтология. Нас интересует в этом определении вопрос об объектах. Но ответа мы здесь не найдем. Предлагается считать объектами права муниципальной собственности имущество, принадлежащее на праве муниципальной собственности. А какое имущество может принадлежать и обычно принадлежит муниципальным образованиям на праве собственности? Законодатель ушел от ответа на этот вопрос указанием на наиболее универсальную форму объектов гражданского права, каковой является имущество. Данная статья дает основание утверждать только одно: ГК РФ никак не ограничивает круг объектов муниципальной собственности. Но делает это весьма своеобразно: он никак их не определяет.
Между тем из этого вовсе не следует, что муниципальная собственность не ограничена по видам объектов. В муниципальной собственности не может
Еще более простое решение вопроса предлагает ст. 1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...». В статье 1, содержащей определение понятий и терминов, под муниципальной собственностью предлагается понимать собственность муниципального образования.находиться имущество, изъятое из оборота, составляющее исключительную государственную собственность. Не могут, в частности, находиться в муниципальной собственности недра (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г.); воды, за исключением обособленных водных объектов (ст. 20 и 34 Водного кодекса РФ), природные лечебные ресурсы (ст. 9 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах» от 23 февраля 1995 г.) и др. Вещи, ограниченные в обороте, могут переходить в муниципальную собственность на основании специального указания закона1. Прискорбно, однако, что это важное само по себе положение не получило прямого закрепления в ПС РФ, а выводится путем систематического и сравнительного толкования содержания многих законов.
На первый взгляд некоторое исключение составляет п. 3 ч. 2 данной статьи, в которой говорится о средствах местного бюджета и муниципальной казне. Но ни то ни другое самостоятельного объекта права муниципальной собственности не образуют. В них речь идет об особом правовом режиме отдельных объектов муниципальной собственности, и только укоренившаяся привычка принимать все сказанное законодателем на веру мешает объявить об этом прямо.
