Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Подведомственность и ее место в системе гражданского и арбитражного процессуального права
1.1. Понятие подведомственности 15
1.2. Место норм о подведомственности в системе российского права 32
1.3. Соотношение частно- и публично-правовых начал в регулировании подведомственности как института процессуального права 51
1.4. Подведомственность как условие реализации права на судебную защиту 69
1.5. Принципы института подведомственности 95
Глава 2. Коллизии подведомственности и способы их разрешения
2.1. Коллизии подведомственности в российском праве 132
2.2. Разрешение коллизий подведомственности в российском праве 159
2.3 Разрешение коллизий подведомственности в зарубежном праве... 182
2.3. Перспективы развития механизма по разрешению коллизий подведомственности в России 195
Заключение 213
Библиографический список использованной литературы 217
- Понятие подведомственности
- Место норм о подведомственности в системе российского права
- Коллизии подведомственности в российском праве
- Разрешение коллизий подведомственности в российском праве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политико-правовые реформы,
имевшие место в России в конце XX века, привели к большим переменам не
только в экономике, но и в других сферах общественной жизни.
Существенно увеличилось количество правовых споров и иных юридических
дел, требующих для своего разрешения вмешательства компетентных и
квалифицированных органов, наделенных юрисдикционными
полномочиями. Последовавшее в результате реформ снятие ограничений на судебную подведомственность не только не разрешило проблем, связанных с разграничением предметов ведения, но, напротив, увеличило их количество. Сложность и различный характер правоотношений, из которых возникают спорные ситуации, являются объективными причинами, обуславливающими существование разветвленной системы органов гражданской юрисдикции. Поэтому особую важность в современных условиях приобретает необходимость правового регулирования деятельности юрисдикционных органов, в частности, разграничения подведомственных им дел.
Свое нормативное регулирование институт подведомственности юридических дел получил достаточно давно. Однако в советский период целью норм о подведомственности было, прежде всего, разграничение предметов ведения судов и административных органов. С момента разделения судебных органов на три самостоятельные и автономные системы судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ (а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ), содержание подведомственности качественно изменилось. Усложняет проблему разграничения подведомственности юридических дел существование негосударственных юрисдикционных органов и наличие юрисдикционных полномочий у ряда государственных органов исполнительной власти.
Множественность судебных и иных юрисдикционных органов обуславливает необходимость поиска наиболее оптимального распределения
полномочий по разрешению различных категорий юридических дел между этими органами. Проводимая в настоящее время реформа процессуального законодательства в сфере гражданской юрисдикции, в частности принятие нового Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК), Федерального Закона «О третейских судах в РФ», работа над проектом Гражданского процессуального кодекса РФ, полностью демонстрирует пристальное внимание законодателя к решению этой проблемы.
Возможность разрешения правовых споров в нескольких судебных органах в ряде случаев становится определенным препятствием перед лицом, заинтересованном в защите своих прав и законных интересов, в реализации предусмотренного Конституцией РФ права на судебную защиту. Несовершенство норм о подведомственности, их несогласованность друг с другом способствует появлению коллизий подведомственности, споров между юрисдикционными органами о наличии или отсутствии у них полномочий на разрешение конкретных категорий дел. В результате этого негативного явления подрывается авторитет судебной власти государства, а заинтересованному лицу отказывается в реализации его конституционного права на судебную защиту.
Немаловажным является влияние норм о подведомственности на реализацию принципа доступности правосудия. Интеграция Российской Федерации в Совет Европы накладывает на государственные органы обязанность по обеспечению находящимся на ее территории лицам доступа к правосудию на уровне международных стандартов1. Ст. 2 АПК провозглашает в качестве одной из задач судопроизводства в арбитражных судах обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В этих обстоятельствах равномерное распределение нагрузки по разрешению юридических дел между различными
См. подробнее: Сидоренко В.М. Принцип доступности правосудия и проблемы его реализации в гражданском и арбитражном процессе. Автореферат дис. ...канд. юр. наук. Екатеринбург, 2002.
судебными органами с учетом специфических особенностей каждого из них является необходимым условием в реализации указанного принципа. В противном случае заинтересованные в правосудии лица могут столкнуться с чрезмерно протяженным во времени и не всегда достаточно квалифицированным разрешением затрагивающих их права и законные интересы дел. Надлежащее правовое регулирование института подведомственности, таким образом, является неотъемлемой составляющей в достижении доступности правосудия.
Исследования проблем разграничения подведомственности различных юрисдикционных органов уже предпринимались в процессуальной науке. В то же время настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного подхода к исследованию концептуальной основы института подведомственности как института, объединяющего нормы всех процессуальных отраслей права, в его современном содержании, а также анализа современного состояния и перспектив развития механизма по разрешению коллизий подведомственности в российском праве.
При этом в силу недостаточности объема данной работы для проведения полного исследования, оно, в основном, ограничено рамками внутригосударственной юрисдикционной системы и затрагивает органы международной юрисдикции только в определенной степени. По этой же причине в диссертации подробно не исследуются вопросы подведомственности в сфере судебного нормоконтроля.
Цели и задачи исследования. Актуальность темы диссертации обуславливает цели диссертационного исследования: теоретическое осмысление подведомственности с позиции комплексного подхода к анализу этого правового явления и выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего разграничение предметов ведения различных юрисдикционных органов.
Постановка указанных целей обусловила необходимость решения в диссертационном исследовании следующих задач:
Определить содержание правовой категории подведомственности и ее соотношение со смежными категориями в российском и зарубежном праве.
Исследовать место норм о подведомственности в системе российского права.
Обосновать межотраслевой характер института подведомственности юридических дел.
Определить соотношение частно- и публично-правовых начал в регулировании подведомственности и их влияние на правила разграничения предметов ведения различных юрисдикционных органов.
Определить роль подведомственности в механизме реализации права на судебную защиту.
Сформулировать принципы межотраслевого института подведомственности.
Выявить в российском праве случаи коллизий подведомственности и обозначить причины их возникновения.
Проанализировать существующие способы разрешения коллизий подведомственности в российском и зарубежном праве
Определить основные направления совершенствования механизма разрешения коллизий подведомственности в российском праве.
Теоретическая основа исследования. Практическая значимость подведомственности при разрешении вопросов эффективности деятельности юрисдикционных органов обусловила большое внимание к изучению ее различных аспектов. Особо следует отметить труды Ю.К. Осипова, который впервые осуществил фундаментальное комплексное исследование подведомственности и обосновал особое положение этого института в системе советского права.
Также близкими по проблематике работы являются докторская диссертация В.М. Жуйкова, кандидатские диссертации В.Я. Музюкина, И.И. Стрелковой. В то же время эти работы имеют в большей степени прикладной
характер или рассматривают подведомственность узкоспециально, с позиции одной отрасли процессуального права.
Теоретико-концептуальную базу диссертационного исследования составили труды таких советских и российских ученых как Т.Е. Абова, Н.И. Авдеенко, С.С. Алексеев, Т.К. Андреева, СВ. Боботов, М.М. Богуславский, А.Т. Боннер, Л.А. Ванеева, Е.В. Васьковский, М.А. Викут, Е.А. Виноградова, В.П. Воложанин, В.Н. Гапеев, В.М. Гордон, Л.А. Грось, Р.Е. Гукасян, М.А. Гурвич, П.С. Дружков, П.Ф. Елисейкин, В.В. Ершов, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, И.М. Зайцев, О.В. Исаенкова, Р.Ф. Каллистратова, М.И. Клеандров, А.Ф. Клейнман, А.Н. Кожухарь, А.Ф. Козлов, К.И. Комиссаров, Е.А. Крашенинников, СВ. Курылев, B.C. Мартемьянов, Н.И. Матузов, А.А. Мельников, Ю.К. Осипов, Г.Л. Осокина, И.Г. Побирченко, И.А. Покровский, Е.Г. Пушкар, И.В. Решетникова, Т.А. Савельева, В.М. Семенов, Л.И. Спиридонов, B.C. Тадевосян, В.Ф. Тараненко, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Ткачев, М.К. Треушников, А.А. Ференс-Сороцкий, П.М. Филиппов, Д.А. Фурсов, А.Ф. Черданцев, Б.Б. Черепахин, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, М.С Шакарян, В.Н. Щеглов, В.М. Шерстюк, К.С. Юдельсон, В.В. Ярков и других.
В диссертации были использованы также труды таких зарубежных ученых как У. Бернэм, Е.П. Вербар, Р. Давид, К. Жоффре-Спинози, X. Шак, В. Beignier, L. Cadiet, N. Cooper, J.-M. Coulon, E. Fazzalari, G. Franchi, P. Gottwald, G.C Hazard, P. Herzog, F. James, M. Jobert, J.A. Jolowicz, R.L.Marcus, G.J. Meijer, R.I. Nauta, O. Riedmeyer, P. Smits, H.J. Snijders, M. Storme, I. Szaszy, T. Taylor, M.Ynzonides, A.A.S. Zuckerman и других.
Отдельные материалы собирались автором во время обучения и получения степени магистра права (LL.M) в Университете г. Nijmegen (Нидерланды) под эгидой европейского межуниверситетского объединения PALLAS CONSORTIUM.
Методология исследования. В качестве метода научного исследования автором использованы законы формальной логики, методы исторического и системного анализа, сравнительно-правовой метод. В
работе используется анализ общетеоретических работ и трудов ученых-процессуалистов, сравнительно-правовой анализ решения проблем подведомственности в законодательной базе российского и зарубежного гражданского и арбитражного процессуального права, анализ судебной практики Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также зарубежной судебной практики.
Новизна работы. На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну проведенного исследования.
1. Рассматривая вопрос об отраслевой принадлежности норм о
подведомственности, автор дополнительно аргументирует вывод о том, что
нормы подведомственности по своему содержанию являются нормами
процессуального права. Анализ законодательства различных отраслей
процессуального права демонстрирует наличие норм о подведомственности в
каждой из этих отраслей. При этом нормы о подведомственности
характеризуются общностью своей целевой направленности - обеспечения
чёткого распределения дел между всеми юрисдикционными органами.
В этой связи в работе и в современных условиях подтверждается вывод Ю.К. Осипова о том, что нормы о подведомственности составляют комплексный институт процессуального права, имеющий межотраслевой характер. Эта характеристика института подведомственности имеет существенное значение, и на нее должно обращаться пристальное внимание, как при работе по совершенствованию законодательства, так и в правореализационной практике, поскольку разграничение предметов ведения различных юрисдикционных органов должно основываться на общих, единых принципах и быть объединено общей основополагающей идеей, на которой и строится подобное разграничение.
2. В работе отмечается, что подведомственность имеет сферой своего
регулирования не только разграничение полномочий юрисдикционных
органов, но в своем широком понимании должна разграничивать предметы
ведения любых органов государства, должностных лиц, или общественных
организаций соответственно выполняемыми ими функциями. В условиях построения и реализации государственной власти на принципе разделения властей подведомственность наиболее зримо и очевидно играет роль рабочего юридического механизма, лежащего в основе осуществления государственно-правового строительства, так как устанавливает четкие критерии разделения государственной власти на три автономные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
3. Автором, по итогам изучения процессуального права с позиции его относимости к частно- или публично-правовым отраслям права, обосновывается, что гражданское и арбитражное процессуальное право сочетают в себе элементы и частного и публичного права, находятся на их стыке, в связи с чем в диссертации указывается на смешанную частно-публичную правовую природу этих процессуальных отраслей права. При этом отмечается, что не все институты гражданского и арбитражного процессуального права также имеют смешанный частно-публичный правовой характер. В зависимости от степени вмешательства судебного органа, необходимого для реализации норм того или иного процессуального института, соответствующий институт будет иметь публично-правовую, частноправовую или смешанную частно-публичную правовую направленность.
В диссертации обосновывается мнение, что наличие в регулировании подведомственности, наряду с правилами исключительной, императивной подведомственности, правил альтернативной, смешанной и договорной подведомственности, указывает на смешанный частно-публичный правовой характер этого процессуального института. При этом различное соотношение частно- и публично-правовых начал оказывает свое влияние на установление правил подведомственности конкретных категорий юридических дел.
4. При рассмотрении вопроса о роли подведомственности в
реализации права на судебную защиту, обосновывается положение о том, что процессуальное право на обращение в суд должно рассматриваться в свете
конституционной нормы о праве каждого на защиту своих прав и законных интересов в суде. Регулирование права на обращение за судебной защитой ни в коей мере не должно создавать ограничений для реализации конституционного права на судебную защиту. В диссертации критически оценивается понимание подведомственности как предпосылки возникновения права на обращение в суд. Конституционность принципа доступности правосудия означает принятую на себя государством обязанность обеспечить защиту прав и законных интересов общества и его отдельных представителей. Установление государством препятствий в осуществлении права на обращение в суд можно рассматривать как нарушение права на судебную защиту. Поэтому подведомственность не должна рассматриваться как условие возникновения права на обращение в суд. Более правильной является ее оценка как условия надлежащей реализации права на судебную защиту, поскольку подведомственность призвана определить тот судебный орган, который в силу своей компетенции и возложенных на него обязанностей наиболее лучшим образом удовлетворит потребность лица в судебной защите.
5. В работе поддерживается вывод о существовании в правовой системе принципов отдельных институтов права, в связи с чем, на основе анализа законодательства и практики Конституционного Суда РФ, обосновывается выделение следующих принципов института подведомственности:
принцип общей подведомственности юридических дел органам судебной власти государства;
принцип подведомственности дел несудебным государственным органам, согласно которому к подведомственности государственных органов исполнительной власти законодательством могут быть отнесены только дела возникающие из публично-правовых отношений;
- принцип универсальной подведомственности юридических дел судам общей юрисдикции;
- принцип предоставления в соответствии с диспозитивними началами заинтересованным лицам права на рассмотрение дел в альтернативных (негосударственных) юрисдикционных органах.
Обосновывается необходимость нормативного закрепления принципов института подведомственности. Практическая значимость закрепления данных принципов заключается, прежде всего, в установлении ориентира для законодателя при решении вопроса распределения полномочий по разрешению юридических дел между различными органами. В правоприменительной деятельности следование принципам института подведомственности позволяет сократить случаи споров о подведомственности между различными юрисдикционными органами.
6. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики в работе отмечается существование в российском праве коллизий подведомственности, а также указывается на объективный и субъективный характер порождающих их причин.
В работе аргументируется невозможность полного устранения коллизий подведомственности, вследствие чего подчеркивается важность правового урегулирования механизма по разрешению возможных споров о подведомственности, который способствовал бы тому, чтобы устранить или снизить до минимума неблагоприятное воздействие этих коллизионных ситуаций. При анализе современного состояния такого механизма предлагается рассматривать осуществление деятельности по разрешению коллизий подведомственности в трех направлениях: нормотворческом, правоприменительном и организационном.
Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательства ряда зарубежных стран демонстрирует в той или иной степени существование элементов механизма разрешения коллизий подведомственности различных юрисдикционных органов практически во всех государствах с разветвленной юрисдикционной системой.
7. Констатируя, что механизм разрешения коллизий подведомственности в российском праве практически не разработан, автор обосновывает положение, что устранение и преодоление возможных коллизий должно происходить в рамках обычной деятельности соответствующих органов. Несмотря на то, что устранение недостатков правового регулирования возможно только путем нормотворческой деятельности, особого порядка осуществления правотворчества в этой сфере не предусмотрено. Изменения в содержание норм института подведомственности вносятся в обычном порядке законотворческого процесса, что требует комплексного подхода и длительного срока реализации.
Отмечается, что наиболее эффективным в современных правовых условиях является использование правоприменительных способов разрешения коллизий подведомственности. Деятельность судебных органов по применению норм права, в том числе по их толкованию, основываясь на действующем законодательстве, приспособлена к оперативному разрешению возникающих в правовом регулировании института подведомственности коллизионных ситуаций. В то же время, применение такого способа разрешения коллизий требует согласования позиций судов различных подсистем российской судебной системы по вопросам единообразия правоприменительной практики.
По мнению автора, наименее используемыми в российском праве
являются организационные методы разрешения коллизий
подведомственности. Обосновывается, что в применении именно этого направления находится большой потенциал по успешному преодолению коллизий подведомственности в системе юрисдикционных органов России
Оценивая перспективы совершенствования механизма разрешения коллизий подведомственности в России, отмечается, что оптимальным является осуществление реформирования порядка разрешения коллизий во всех трех выделенных направлениях.
8. Поддерживается идея Ю.К. Осипова о необходимости подготовки специального нормативного правового акта о подведомственности, в современных условиях — Федерального Закона, посвященного регулированию института подведомственности юридических дел. Такое решение обеспечит необходимую согласованность норм различных процессуальных отраслей права между собой и позволит восполнить имеющиеся или возможные в будущем пробелы в правовом регулировании. Кроме того, существование отдельного закона о подведомственности позволит систематизировать деятельность законодателя по введению новых норм о подведомственности и существенно облегчит задачу заинтересованного в судебной защите лица или самого юрисдикционного органа по определению надлежащего юрисдикционного органа для разрешения конкретного юридического дела.
Аргументируется целесообразность нормативного закрепления критериев подведомственности дел различным юрисдикционным органам в тексте предложенного закона либо в действующих нормативных правовых актах. При этом такими критериями должны стать ясные и объективно существующие характеристики, не допускающие неоднозначности в их толковании.
9. В целях качественного улучшения нормотворческого процесса,
разрешения коллизий подведомственности и сближения
правоприменительной практики предлагаются различные варианты решения данной проблемы, в частности: 1) более полное использование Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, в частности, привлечение его к участию в разработке новых законопроектов и проектов изменений действующего законодательства, а также возможное возложение на этот Совет полномочий по разрешению коллизий подведомственности; 2) образование специального органа, организованного на принципе паритетного представительства высших судебных органов и органов исполнительной власти, единственной выполняемой функцией которого стало бы разрешение
споров о подведомственности между различными юрисдикционными органами.
10. Обоснованы предложения по внесению изменений в действующее законодательство, направленных на установление последствий признания дела неподведомственным суду, в который обратилось заинтересованное лицо. Предлагается закрепить правило, согласно которому, суд соответствующей судебной подсистемы, установив неподведомственность ему дела, должен не только разъяснить истцу право обращения в другой судебный орган, но и включить в выносимое определение указание на тот орган, которому подведомственно дело. При этом следует запретить судам отказывать в принятии к своему производству дел, которые были направлены к ним судами других подсистем.
Научная и практическая значимость работы обусловлена выбором темы и заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и положений для дальнейшего развития науки гражданского и арбитражного процессуального права и совершенствования законодательства. Сформулированные и обоснованные в диссертации выводы позволят внести определенный вклад в расширение теоретических представлений об институте подведомственности и его роли в организации оптимального юрисдикционного процесса в государстве. Сравнительный правовой анализ систем органов гражданской юрисдикции различных зарубежных стран также может быть использован для преподавания курсов гражданского процесса, арбитражного процесса в высших учебных заведениях. Автором вносились предложения по совершенствованию проекта АПК, разработанного Высшим Арбитражным Судом РФ. Изложенные в работе положения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие подведомственности
Институт подведомственности в самом общем плане определяет возможность граждан и юридических лиц обращаться для защиты своих прав в тот или иной орган юрисдикционной системы государства. Теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.
В правовой науке понятие подведомственности сложилось не сразу. В дореволюционном русском законодательстве института с названием «подведомственность» не было. Однако существовал институт ведомства (власти). Ведомством обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определённого, чаще всего судебного, органа. При этом твёрдо установившейся терминологии ни в законе, ни в науке не существовало. Часто как равнозначные употреблялись термины подведомственность, подсудность, компетенция, юрисдикция, ведомство, власть .
В советском законодательстве термин подведомственности появился впервые в ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. и употреблялся в качестве обозначения одного из оснований для прекращения производства по делу в судебных органах . Позднее нормы о подведомственности, в современном ее понимании, стали включаться в состав процессуального законодательства, а в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. (далее - ГПК) были выделены в отдельную главу.
Введение законодателем в оборот термина под названием подведомственность не устранило отождествления подведомственности с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе достаточно часто подведомственность и подсудность рассматриваются как равнозначные понятия4. Нет в науке и единого мнения о сущности подведомственности.
Прежде всего, необходимо отметить, что подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.
В широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путём распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость любого объекта или известного их круга ведению определённого органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым ими функциям5.
В некоторых отраслях правовой науки, в частности рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении.
Можно выделить несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения. Одни авторы считают, что «термину подведомственности более свойственно определяться с позиции компетенции того или иного органа»6. В частности, В.Ф. Тараненко определяет подведомственность как «институт, устанавливающий пределы компетенции судебных, арбитражных и иных органов в области разбирательства и разрешения гражданских дел»7. Однако в данном определении подведомственность необоснованно ограничивается лишь сферой рассмотрения гражданских дел, в то время как пределы компетенции судебных, арбитражных и иных органов в области разбирательства и разрешения дел, вытекающих не из гражданских правоотношений, должны, следуя логике В.Ф. Тараненко, устанавливаться ещё каким-то институтом.
Иначе рассматривает вопрос о подведомственности Г. Жилин. По его мнению, в судопроизводстве компетенция суда является лишь условием его наделения способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности . Поэтому подведомственность дела суду, согласно точке зрения Г. Жилина, соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определённых гражданских дел9. Однако уже само отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Как справедливо отмечал П.Ф. Елисейкин, правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд
Место норм о подведомственности в системе российского права
Вопрос о месте норм о подведомственности в системе права решается неоднозначно, в частности, в качестве дискуссионного выступает вопрос об отраслевой принадлежности указанных норм. Ряд юристов придерживаются точки зрения, что подведомственность является институтом материального права46, в то время как другие - считают подведомственность процессуальным институтом47. Существует в науке и мнение о смешанной материально-процессуальной природе данного института48.
В качестве аргументов в пользу материально-правового характера института подведомственности П.С. Дружков указывал на то, что нормы о подведомственности «устанавливают компетенцию различных органов государства и общественности в решении производственно-хозяйственных, в области осуществления власти, социально-культурных, оперативно-хозяйственных и других вопросов, а такие нормы принято относить к отраслям материального права» .
Такой вывод вызывает возражения, поскольку регулирование компетенции осуществляется не только нормами материального права, но и нормами процессуального права. Так, в частности, ст. 247 АПК устанавливает компетенцию арбитражных судов РФ по делам с участием иностранных лиц. Более того, следует согласиться с Ю.К. Осиповым, считавшим, что вообще все процессуальные нормы, определяющие права и обязанности суда как органа правосудия, являются нормами, конкретизирующими его компетенцию . Следовательно, приведённое выше утверждение П.С. Дружкова не может служить доказательством материально-правовой принадлежности норм о подведомственности.
Кроме того, подведомственность, по мнению П.С. Дружкова, обуславливается объективными факторами (характером правоотношений, субъектным составом сторон), находящимися в сфере материальной жизни общества, что также должно свидетельствовать о материально-правовом характере регулирующих её норм. Об этом же, как считал П. С. Дружков, свидетельствует и то, что подведомственность существует до и вне порядка реализации норм материального права, в то время как нормы процессуального права регулируют либо деятельность органов государства и общественности, связанную с применением санкций за правонарушение, либо порядок реализации материального права51.
Мнения о материально-правовом характере института подведомственности придерживался П.Ф. Елисейкин, считая, что подведомственность - это свойство гражданского дела, вытекающее из характеристики материального правоотношения, из которого данное дело возникло; это особое свойство материального правоотношения, обусловленное предметом и методом его регулирования. Следовательно, подведомственность и является институтом не процессуального, а материального права
Вывод о материально-правовой природе подведомственности следует также и из утверждений А.А. Мельникова. По его мнению, именно нормы материального права определяют подведомственность дел, и указывают способы защиты субъективных прав, в то время как нормы процессуального права призваны устанавливать особенности рассмотрения и разрешения этих дел в зависимости от особенностей материальных правоотношений, являющихся предметом рассмотрения53.
Аргументы, приведённые юристами, придерживающимися материально-правового взгляда на подведомственность, не выглядят бесспорными. Правила о подведомственности, как считает B.C. Мартемьянов, регулируют само возникновение процессуальных правоотношений, выполняют роль законной предпосылки гражданских процессуальных отношений, либо административно-процессуальных отношений, и в силу этого должны применяться раньше их возникновения54. Однако то обстоятельство, что нормы о подведомственности применяются до возникновения соответствующих процессуальных отношений, не свидетельствует об их материально-правовом характере (как считал П.С. Дружков) и не лишает их процессуального смысла. Эти нормы, как отмечает И.Г. Побирченко, являются по существу предпосылкой к процессу55. С подведомственностью связывается возникновение процессуальных отношений, а не тех общественных отношений, которые регулируются нормами материально-правовых отраслей.
Коллизии подведомственности в российском праве
Конституционное право на судебную защиту не исчерпывается возможностью оказания помощи государством в лице суда в разрешении материально-правовых споров и применения мер принуждения для приведения их поведения в соответствие с предписаниями закона. Лицам, заинтересованным в получении от государства такой помощи, должна быть обеспечена возможность надлежащей реализации их права на судебную защиту.
Одним из препятствий в должном функционировании механизма осуществления права на судебную защиту является существование коллизий в регулировании института подведомственности. Субъект, заинтересованный в защите своих прав и законных интересов, может быть лишен возможности оперативно и легитимно разрешить возникшую в отношении него спорную ситуацию по причине невозможности точного определения юрисдикционного органа, которому подведомственно разрешение такого рода споров.
Давая определение юридической коллизии, Ю.А. Тихомиров указал, что юридическими коллизиями являются противоречия между правовыми нормами, актами и институтами и притязаниями, действиями по их изменению, нарушению, отторжению252. Представляется, что данное определение не исчерпывает собой все проявления коллизий. Так, коллизионным может стать существование как противоречащих друг другу норм права, так и действие нормы права, в силу свой неоднозначности позволяющей толковать ее в двух и более вариантах, в том числе противоречащих один другому. В этой связи более предпочтительным выглядит определение, данное Н.И. Матузовым, согласно которому юридической коллизией является расхождение или противоречие между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречие, возникающее в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий253.
В правовой науке неоднократно отмечалось существование коллизий в регулировании института подведомственности юридических дел, равно как и указывалось на причины возникновения и существования таких коллизий. В качестве таких причин указываются раздробленность судебной системы254, неразработанность в праве института подведомственности федеральных судов и несогласованность действующих норм о подведомственности255, отсутствие четкого разграничения компетенции сосуществующих юрисдикции256, недостаточный уровень профессиональной подготовки судей257 и другие.
Институт подведомственности имеет своей целью распределение полномочий по разрешению юридических дел между множеством существующих юрисдикционных органов. Если в юрисдикционной системе функционирует только один орган, которой разрешает все без исключения юридические дела, то соответственно отпадает необходимость в существовании института подведомственности, так же как исчезает и основа для возникновения споров о подведомственности. К примеру, ряд процессуалистов высказывает мнение о том, что объединение существующих систем судов и создание единого судебного органа России позволило бы устранить почву для спора о подведомственности . Таким образом, можно сделать вывод, что первопричиной для существования споров о подведомственности является само наличие многих форм защиты прав и охраняемых законом интересов.
С другой стороны, при надлежащей регламентации института подведомственности с четким однозначным разграничением компетенции между всеми юрисдикционными органами коллизии подведомственности не должны возникать. Споры о подведомственности появляются, в первую очередь, в том случае, когда существующие нормы о подведомственности не определяют или не позволяют однозначно определить тот орган, который должен рассматривать то или иное юридическое дело. Можно сказать, что коллизии подведомственности являются следствием недостатков, существующих в правовом регулировании института подведомственности.
Причины коллизий подведомственности имеют как объективный, так субъективный характер. К числу объективных факторов, прежде всего, необходимо отнести многообразие и постоянную динамику развития частноправовых отношений. Каким бы детальным и проработанным не было принимаемое законодательство, в нем невозможно предусмотреть все вероятные правоприменительные ситуации, также как невозможно и предусмотреть какой характер примут регулируемые законом отношения по прошествии лет. Кроме того, как показывает история, на существование коллизий в регулировании деятельности юрисдикционной системы оказывает свое влияние подвижность границ частного и публичного права и границ сфер правового и общественного регулирования, за изменением которых право не всегда может успевать.
Разрешение коллизий подведомственности в российском праве
Поскольку коллизии подведомственности существуют в силу целого ряда объективных и субъективных факторов, полностью избежать их представляется мало реальным, если не невозможным. Таким образом, основное внимание в отношении споров о подведомственности должно уделяться созданию такого механизма, который способствовал бы тому, чтобы устранить или снизить до минимума неблагоприятное воздействие этих коллизионных ситуаций.
Как справедливо отмечал Ю.К. Осипов, порядок разрешения споров о подведомственности, возникающих между юрисдикционными органами, по существу, оставался неурегулированным в законодательстве того времени . Несмотря на неоднократное указание впоследствии на этот факт других правоведов , можно сказать, что такое положение сохраняется и в современных условиях. Однако и в отсутствие специального регулирования можно все же отметить, что некоторые способы разрешения коллизий подведомственности в различной степени находят свое применение в нашей стране и помогают уменьшить существование коллизионных ситуаций.
В целом, разрешение коллизий подведомственности может осуществляться в нескольких направлениях, которые можно подразделить на: 1 )нормотворческое; 2)правоприменительное; 3 Организационное.
В. Ершов справедливо отмечает, что в общей теории права принято разграничивать понятия «преодоление» коллизий нормативных правовых актов и их «устранение»294. Если преодолевать коллизии нормативных актов могут все правоприменители в процессе применения норм права в каждом конкретном случае посредством, например, применения нормативных правовых актов более высокого уровня, то устранением коллизий нормативных правовых актов, по мнению В. Ершова, вправе заниматься, прежде всего, законодательные органы государственной власти или иные органы государственной власти, наделенные специальной компетенцией295. К числу таких органов он относит, в частности, Конституционный Суд РФ, который в соответствии со ст. 125 Конституции РФ вправе признавать федеральные и законы и иные нормативные правовые акты, отнесенные к его компетенции, не соответствующими Конституции РФ.
Не затрагивая пока роль Конституционного Суда РФ в разрешении коллизий подведомственности, следует согласиться с тем, что недостатки в правовом регулировании института подведомственности можно устранить только путём изменения действующего законодательства, то есть, используя нормотворческие способы. К таким способам можно отнести принятие нового нормативного правового акта, отмена старого, внесение изменений и уточнений в действующие нормативные правовые акты. При этом важным элементом при изменении законодательства является комплексный подход к нормотворчеству, гармонизация законодательства.
В качестве примера можно привести ситуацию, когда, разрешая спор о подведомственности между судом общей юрисдикции и арбитражным судом, в новый АПК было включено положение об отнесении к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании решений международных коммерческих арбитражей. Однако это изменение в регулировании подведомственности при комплексном анализе нескольких норм различных нормативных актов вызывает целый ряд замечаний. Согласно п.1 ст. 31 АПК арбитражные суды вправе рассматривать дела об оспаривании решений третейских судов по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В то же время Федеральный Закон № 102-ФЗ от 24 июля 2002 г. «О третейских судах в РФ» в соответствии с ч. 3 ст. 1 закона не распространяется на международный коммерческий арбитраж, деятельность которого по-прежнему урегулирована Законом о МКА. Исходя из этого, представляется, что международный коммерческий арбитраж, хоть и является по существу третейским судом, наделен особым правовым статусом, требующим специальной регламентации. На это указывает и то, что дела об оспаривании его решений согласно Закону о МКА были исключительно подведомственны судам общей юрисдикции, а не арбитражным судам, как оспаривание решений иных третейских судов в сфере предпринимательской деятельности. Кроме того, и в ч.1 ст. 230 АПК особо установлено, что правила о производстве по делам об оспаривании решений третейских судов применяются при рассмотрении заявлений об оспаривании решений и третейских судов, и международных коммерческих арбитражей. Следовательно, возникает вопрос, почему при этом нормы параграфа АПК о подведомственности не содержат указания на подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании решений международных коммерческих арбитражей?
