Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовая характеристика развития законодательства о правовом положении органов принудительного исполнения в России и за рубежом .
1. История развития органов принудительного исполнения в России .
1. 1. 1. Основные способы регулирования исполнительного производства (историко-правовой аспект). С. 12
1. 1. 2. История развития соотношения полномочий органов принудительного исполнения и судов. С. 21
1. 1. 3. История развития соотношения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов исполнительной власти С. 29
2. Основные зарубежные модели органов принудительного исполнения. С. 34
Глава 2. Основы правового статуса органов принудительного исполнения .
1. Проблемы определения пределов полномочий органов принудительного исполнения . С. 42
2. Полномочия органов принудительного исполнения.
2. 2. 1. Проблемы организации службы судебных приставов. С. 63
2. 2. 2. Проблемы определения правового статуса судебного пристава- исполнителя как государственного служащего. С. 70
2. 2. 3. Классификация полномочий судебного пристава-исполнителя. С. 74
2. 2. 4. Применение органами принудительного исполнения санкций за нарушение законодательства об исполнительном производстве. С. 82
2. 2. 5. Особенности правового статуса старшего судебного пристава.
Главного судебного пристава субъекта Российской Федерации и Главного судебного пристава Российской Федерации. С. 96
Глава 3. Взаимодействие органов принудительного исполнения с иными субъектами исполнительного производства .
1. Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве .
3. 1. 1. Соотношение предварительного и последующего судебного контроля за деятельностью органов принудительного исполнения. С. 104
3. 1. 2. Проблемы осуществления последующего судебного контроля за деятельностью органов принудительного исполнения. С. 110
3. 1. 3. Проблемы осуществления единоличной компетенции суда и предварительного судебного контроля в исполнительном производстве. С. 126
2. Проблемы разграничения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов.
3. 2. 1. Общие принципы разграничения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов. С. 143
3. 2. 2. Основания участия и полномочия органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов. С. 146
3. 2. 3. Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и субъектов, содействующих производству принудительного исполнения. С. 157
Заключение. С. 166
Библиографический список С. 175
Приложение С. 186
- История развития органов принудительного исполнения в России
- История развития соотношения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов исполнительной власти
- Проблемы определения пределов полномочий органов принудительного исполнения
- Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве
Введение к работе
Актуальность принятия Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», касающихся вопросов организации исполнительного производства, не вызывает сомнений, поскольку субъективное право, даже если оно подтверждено и установлено актом полномочного юрисдикционного органа, но не реализовано на практике, фактически не существует. Неисполнение судебных решений, актов других
государственных органов приводит к незащищенности участников гражданского оборота, вынуждает кредиторов обращаться к неправовым способам обеспечения защиты своих законных прав и интересов, к криминализации общества, нарастанию правового нигилизма, а в конечном итоге к потере авторитета и ослаблению государственной власти. Однако, наряду с несомненными достоинствами новых законодательных актов, следует отметить, что до конца не удалось решить целый комплекс проблем, возникающих в процессе принудительного исполнения.
Во-первых, одной из наиболее значимых является проблема правового положения главного субъекта исполнительного производства - органа принудительного исполнения в лице Службы судебных приставов. Ст. 3 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в качестве органа принудительного исполнения называет всю Службу судебных приставов, однако, внутри нее полномочия существенно разграничиваются в зависимости от компетенции, предоставленной соответствующим подразделениям Службы судебных приставов и отдельным должностным лицам. Осуществлять предусмотренные законом меры принудительного исполнения вправе только судебные приставы-исполнители, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов таких полномочий не имеют.
Во-вторых, с одной стороны, органы принудительного исполнения официально отнесены к федеральным органам исполнительной власти, но с другой, суд по-прежнему не только контролирует их деятельность в рамках системы «сдержек и противовесов», но и непосредственно разрешает многие процедурные вопросы принудительного исполнения. Взгляды на роль суда в исполнительном производстве разделились. Ряд ученых полагает, что влияние органов судебной власти должно происходить в тех пределах, которые присущи взаимоотношениям органов судебной и исполнительной власти, а именно в рамках осуществления функций предварительного и последующего судебного контроля за действиями и решениями участников исполнительного производства. Другие высказываются о необходимости усилить полномочия судебных органов в процессе принудительного исполнения, поскольку только суды как органы правосудия (и никакие иные органы) могут надлежащим образом обеспечить контроль за исполнением как своих собственных актов, так и актов других органов. Авторы полагают, что выведение принудительного исполнения из-под контроля суда не прибавляет эффективности исполнительному производству".
Стремление все вопросы решить посредством судебного вмешательства может привести к нарушению конституционного принципа разделения властей. Исследование взглядов на роль суда в процессе принудительного исполнения позволяет установить надлежащее соотношение полномочий судов и органов принудительного исполнения.
В-третьих, исследуя полномочия судебных приставов-исполнителей, нельзя не затронуть вопрос о пределах их полномочий, т. е. о характере и круге актов, которые они вправе исполнить. В частности, могут и должны ли судебные приставы-исполнители принудительно реализовывать судебные решения о признании и преобразовании либо только решения о присуждении . Подавляющее большинство авторов полагают, что применение мер принудительного исполнения возможно только при исполнении решений, обязывающих должника к совершению определенных действий, что свойством исполнимости обладают решения о присуждении, поскольку именно они содержат в себе предписание, обязывающее должника совершить какое-либо действие в пользу управомоченного лица .
Но в таком случае исполнение других судебных решений - о признании и преобразовании - остается за пределами деятельности органов принудительного исполнения. Необходимо найти ответ на вопрос - все ли судебные решения обладают одинаковыми
свойствами, в т. ч. свойством исполнимости, и применим ли действующий механизм принудительного исполнения с участием судебных приставов-исполнителей к исполнению судебных решений о признании и преобразовании.
В-четвертых, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» устанавливает, что исполнение судебных актов и актов иных органов может быть возложено и на другие органы, организации, должностных лиц и граждан, которые, однако, не являются органами принудительного исполнения. Между тем, законодатель не дает понятие органов принудительного исполнения, а также конкретный перечень функций, которые вправе осуществлять только они и никакие иные органы.
Прежде в науке высказывалось мнение, что помимо судебных исполнителей к органам принудительного исполнения относятся также все другие органы, осуществляющие исполнение судебных и иных актов3. Обращалось внимание, что не раскрыты понятие «органа исполнения» и критерии отнесения к данной категории, в связи с чем органами исполнения предлагалось считать юридические лица; органы государственного управления, должностных лиц. поскольку как судебные исполнители, так и иные органы исполнения использовали те или иные принудительные меры, самостоятельно рассматривали различные вопросы исполнительного производства .
В настоящее время необходимо создание новой классификации субъектов исполнительного производства, отражающей различия между органами принудительного исполнения и иными органами, исполняющими в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов. Требования судебных актов и актов иных органов о взыскании денежных средств могут исполняться налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями. Требования иных актов, помимо взыскания денежных средств, могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами. Каждая из групп, в свою очередь, состоит из субъектов, существенно различающихся по функциям, выполняемым в процессе принудительного исполнения, и объему полномочий. Кроме того, объединение в одну группу таких разноплановых участников исполнительного производства как банки, кредитные организации, налоговые органы и т. д. приводит к смешению их функций, неоправданному дублированию полномочий, а в конечном итоге к ущемлению прав участников исполнительного производства.
Целью настоящего исследования является: 1) исходя из сложной правовой природы исполнительного производства, проведение комплексного анализа общего и
" Исполнительное производство/Под ред. Лесницкой Л. Ф. М: Юрид. лит.. 1983. С. 5-6.
специального правового статуса Службы судебных приставов Российской Федерации, Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в качестве федеральных органов исполнительной власти и органов принудительного исполнения; определение особенностей их правового положения, в том числе в гражданском и арбитражном процессе; 2) исследование соотношения полномочий, с одной стороны, органов принудительного исполнения, а с другой стороны, судов и других органов исполнительной власти, организаций и должностных лиц, занимающихся в предусмотренных законом случаях исполнением судебных решений и актов иных органов.
Общая цель работы достигается посредством решения следующих отдельных задач:
1. рассмотрение вопроса о соотношении частных и публичных начал в исполнительном производстве;
2. изучение правового положения органов принудительного исполнения в соответствии с принципом всесторонности: в организационно-правовом плане (структура, порядок управления в службе судебных приставов); в процессуально-правовом плане (регламентация правил производства отдельных процессуальных действий);
3. исследование правового статуса органов принудительного исполнения не только непосредственно с позиций исполнительного производства, но и с точки зрения конституционного, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, административного, иных отраслей права;
4. определение пределов полномочий органов принудительного исполнения;
5. выявление положений, на основе которых должны разграничиваться полномочия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве;
6. разработка классификации и определение пределов участия других органов и должностных лиц, исполняющих требования судебных актов и актов других органов в исполнительном производстве.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов между органами принудительного исполнения и иными субъектами. Предметом выступают проблемы правового положения органов принудительного исполнения; взаимодействие органов принудительного исполнения с
8 судами, а также с другими субъектами, исполняющими в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания общественных явлений и процессов, позволяющий рассматривать их в постоянном развитии и взаимосвязи. Для достижения поставленных целей использовались как общие методы - наблюдение и сравнение, абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, восхождение от конкретного к абстрактному, от абстрактного к конкретному, так и специальные - конкретно-социологический, а также частные методы правовой науки - сравнительно-правовой метод, методы толкования норм права.
Эмпирическая база исследования включает в себя статистические данные о состоянии, структуре, динамике исполнительного производства. В процессе работы использовались региональные обзоры работы Службы судебных приставов Российской Федерации и Служб судебных приставов субъектов Российской Федерации, аналитические справки по результатам обобщения практики рассмотрения жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей и другие материаты. содержащие сведения о тенденциях исполнительного производства.
Научная новизна исследования состоит в том. что:
1. Диссертация является первым исследованием, посвященным проблемам правового положения органов принудительного исполнения в исполнительном производстве после проведения первого этапа их реформирования. Исследованы пределы компетенции органов принудительного исполнения, обоснованы правила разграничения полномочий органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве. Определены основы взаимодействия органов принудительного исполнения и других органов, организаций и должностных лиц, исполняющих в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов иных органов, исходя из сложной правовой природы исполнительного производства которое является как стадией гражданского и арбитражного процесса, так и сферой деятельности органов исполнительной власти.
2. Действие принципов судебного процесса в исполнительном производстве носит ограниченный характер, поскольку правоотношения в исполнительном производстве уже подтверждены судебным актом и носят бесспорный характер. Предлагается использование следующих положений для определения оптимального соотношения частных и публичных начат в исполнительном производстве: 1) судебный пристав-исполнитель обязан проявлять инициативу и действовать самостоятельно при ОТСУТСТВИИ
возражений со стороны взыскателя; 2) при наличии возражений судебный пристав-исполнитель действует в соответствии с указаниями взыскателя.
3. Пределы полномочий органов принудительного исполнения ограничиваются реализацией актов о присуждении. Все виды судебных решений обладают свойством исполнимости, но меры принудительного исполнения могут применяться только при исполнении решений о присуждении. Судебные решения о признании и преобразовании могут быть принудительно исполнены с помощью иных мер (дисциплинарных, организационных и других) вне рамок исполнительного производства.
В связи с этим опровергается мнение об обеспечении принудительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации с помощью судебных приставов-исполнителей, поскольку данные постановления являются, как правило, актами о признании. В случае признания недействительными нормативных актов, суд не может возложить на должника обязанность по принятию каких-либо актов, входящих в компетенцию законодательных или исполнительных органов власти, поскольку это приведет к нарушению равновесия системы разделения властей.
4. Предложена дефиниция и определены признаки:
• мер принудительного исполнения, которые характеризуются как специальный вид деятельности, осуществляемый органами принудительного исполнения посредством обращения взыскания на денежные средства и иное имущество должника, а также совершения помнімо воли должника действий но исполнению требований неимущественного характера в порядке и пределах, установленных федеральным законом;
• предварительного судебного контроля, под которым понимаются действия суда по обязательному санкционированию деятельности органов принудительного исполнения путем вынесения по просьбе заинтересованных лиц судебных определений, на основе которых органы принудительного исполнения возбуждают, изменяют или прекращают действия по производству принудительного исполнения;
• последующего судебного контроля, выражающегося в пересмотре судом действий (бездействия), которые орган принудительного исполнения уже совершил либо должен был совершить посредством рассмотрения жалоб на деятельность данных органов.
5. Для разграничения полномочий судов и органов принудительного исполнения предлагается использовать обоснованный в доктрине критерий спорности либо бесспорности права. Судебные приставы-исполнители должны иметь право самостоятельно разрешать бесспорные вопросы, спорная юрисдикция остается прерогативой суда как органа правосудия. Вместе с тем. при возникновении спорной
ситуации судебные приставы-исполнители должны иметь право принять самостоятельное решение, если взыскатель против него не возражает.
Обосновывается разделение полномочий органов принудительного исполнения по правовым последствиям на: 1) препятствующие и 2) не препятствующие дальнейшему движению исполнительного производства. Согласно данному критерию, в первом случае судебный контроль должен быть предварительным, во втором - последующим. В диссертации дополнительно аргументируется, что последующий судебный контроль за деятельностью органов принудительного исполнения в гражданском процессе должен осуществляться не по правилам ст. 428 ГПК РСФСР, а по правилам гл. 24, 241 ГПК РСФСР, как в отношении других органов исполнительной власти. В качестве ответчика по делам о признании недействительными действий (бездействия) органов принудительного исполнения следует привлекать соответствующую службу судебных приставов, поскольку стороны исполнительного производства вступают в правоотношения со службой в целом, а не с отдельно взятым судебным приставом-исполнителем.
Опровергается тезис об особой правовой природе ответственности за нарушение законодательства об исполнительном производстве. Данные меры являются административными, при их применении судебным приставам-исполнителям необходимо соблюдать требования КоАП до тех пор, пока специальные требования не будут установлены иным федеральным законом.
Дополнительно аргументируется, что реальное исполнение, даже если оно будет принудительным, нельзя считать мерой ответственности, поскольку ответственность всегда носит дополнительный штрафной характер. Следовательно, осуществление судебным приставом-исполнителем принудительного исполнения нельзя считать мерой ответственности.
Представляется неоправданным наличие в Федеральном законе «Об исполнительном производстве» одновременно двух статей - ст. 23 «Основания прекращения исполнительного производства» и ст. 27 «Окончание исполнительного производства». Понимание «окончания» по объему больше, чем «прекращение», поскольку исполнительное производство подлежит окончанию как в связи с его прекращением, так и в случае возвращения исполнительного документа. Основания прекращения и окончания исполнительного производства следует изложить в одной статье, объединив в ней обстоятельства, после наступления которых возобновить производство исполнительных действий невозможно.
10. В диссертации проведена классификация органов, исполняющих в предусмотренных законом случаях требования судебных актов и актов иных органов, на: 1) субъектов, исполняющих акты по денежным взысканиям (например, налоговые органы); 2) субъектов, исполняющих иные неденежные виды взысканий (ЗАГС, органы опеки и попечительства, МВД и т.д.). Это позволило исследовать особенности их правового положения и сделать вывод, что акты, не требующие применения мер принудительного исполнения, данные органы, как правило, исполняют сами.
Исполняя акты по денежным взысканиям путем списания в бесспорном порядке денежных средств по уплате недоимки по начогам (сборам) и пени за их просрочку с юридических лиц, налоговые органы применяют меры принудительного характера. Данные полномочия налоговых органов следует рассматривать в качестве исключения из общего правила, в соответствии с которым реализация мер принудительного характера -прерогатива органов принудительного исполнения.
Проведенное исследование позволило дать полноценную характеристику правового положения, которое занимают органы принудительного исполнения в процессе принудительного исполнения судебных решений и актов иных органов.
История развития органов принудительного исполнения в России
Анализируя историю развития законодательства о правовом положении органов принудительного исполнения, следует констатировать, что крупным достижением в развитии российского права в целом, и исполнительного производства в частности, явилось создание в ходе реформы 1864 г. института судебных приставов, существовавшего к тому-времени уже во многих европейских странах. В связи с этим были приняты новые нормативные акты, в основу которых легла организация судов Французской республики . Среди них - Учреждения судебных установлений - законы, касающиеся непосредственной организации судебной системы, службы судей, прокурорского надзора, судебных приставов, адвокатов, нотариусов, присяжных переводчиков и фотографов, судебных приставов, присяжных поверенных; Устав гражданского судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых мировым судьей; Правила об устройстве судебной части и производстве судебных дел в местностях, в которых введено положение о земских участковых начальниках. Кроме того, в качестве источников ежегодно публиковались решения Гражданского Кассационного Департамента Правительствующего Сената, которые давали полную картину судебной практики8. Однако, ответы на вопросы, возникающие в исполнительном производстве, не содержались в решениях Правительствующего Сената, т. к. дела этого рода в подавляющем большинстве случаев рассматривались в более низких судебных инстанциях и редко доходили до высшего судебного органа9.
Исторический анализ показывает, что можно выделить два основных способа регулирования исполнительного производства, которые могут быть выражены в юридически чистом виде, но чаще всего в комбинированном - когда используются одновременно элементы разных способов. Это способы дозволения и предписания, а ряде случаев - запрет.
Порядок принудительного исполнения судебных решений претерпел существенные изменения, которые касались, в первую очередь, правовой регламентации положения судебного пристава как одного из главных субъектов исполнительного производства. До реформы в российских судах не существовало специальных органов исполнения судебных решений, этими вопросами занималась полиция под контролем соответствующего суда, имевшая право исполнить решение даже в отсутствие волеизъявления взыскателя. Таким образом, до 1864 г. процесс принудительного исполнения был следственным, действие принципа диспозитивности практически не проявлялось. Исполнительное производство носило ярко выраженный публичный характер.
Реформа 1864 г. закрепила некоторые частные диспозитивные начала при производстве принудительного исполнения судебных актов. Так, одновременно с поступлением исполнительного листа, судебный пристав получал указания от взыскателя относительно избранного им способа исполнения. Пристав был обязан проверить указания взыскателя и, если считал их неправомерными, отказывал в удовлетворении. В этом случае взыскатель имел право требовать занести в особый журнал (ст. 950 Устава гражданского судопроизводства) запись об отказе. Проверяя правильность указаний взыскателя, пристав был обязан принять во внимание мнение должника и иных лиц, интересы которых затрагиваются производством исполнительных действий. Взыскатель мог присутствовать при исполнительных действиях пристава, но не имел права вмешиваться в сам процесс исполнения и делать распоряжения, относящиеся к кругу обязанностей судебного пристава . Гражданский Кассационный Департамент Правительствующего Сената неоднократно подчеркивал, что указание способов взыскания зависит от взыскателя, поэтому суд не вправе ограничивать взыскателя указанием того имущества должника, на которое может быть обращено взыскание. Именно от взыскателя зависит, какой способ исполнения выбрать, на какое конкретно имущество обратить взыскание, суд не имеет права изменить способ исполнения, выбранный взыскателем .
В случае отказа или просрочки выдачи движимого имущества должником, судебный пристав отбирал его силой в присутствии полицейских (ст. 1211 Устава гражданского судопроизводства)12. Продажа арестованного имущества производилась публично судебным приставом в присутствии члена полицейского или волостного управления, при этом взыскатель также имел право принимать участие в торгах. Судебный пристав мог принудительно продать недвижимое имущество только в том случае, если должник не сумел продать его самостоятельно по той цене, которую он сам и определил при условии внесения вырученной суммы в суд или в казначейство . Арестованные ценные бумаги с согласия обеих сторон исполнительного производства передавались взыскателю без публичной реализации, что не только способствовало снижению расходов по производству исполнительных действий и сокращению сроков принудительного исполнения, но и препятствовало возможной передаче взыскателю неликвидных ценных бумаг и появлению у кредитора большого пакета акций, управляя которым, он мог бы повлиять на интересы должника, не связанные непосредственно с исполнением исполнительного документа.
Таким образом, в России конца XIX - начала XX века стати проявляться частноправовые начата, диспозитивность была характерна для обеих сторон исполнительного производства: взыскатель имел право выбрать способ исполнения и указать имущество, на которое должно быть наложено взыскание, должник имел возможность самостоятельно определять цену имущества, на которое обращаюсь взыскание, и даже продать его. стороны могли заключить мировое соглашение. Но окончательное решение об осуществлении или об отказе в осуществлении тех или иных мер принудительного характера принималось судебным приставом. Известные процессуалисты того времени И. Е. Энгельман и Т. М. Яблочков соответственно отмечали: «Все меры взыскания принимаются судебным приставом собственной властью на основании закона» ; «... закон указывал допустимые им способы исполнения и запрещал прибегать к таким способам, которые им не предусмотрены»!".
После Октябрьской революции 1917 г. на фоне общего усиления публично-правовых начал по сравнению с частноправовыми, в исполнительном производстве стала преобладать инициатива суда и органов, приводящих решение в исполнение. Так, по делам, где одной из сторон выступали государственные предприятия, учреждения, организации, колхозы и т.д., исполнительные листы передавались судебному исполнителю судом без просьбы заинтересованной стороны.
Позднее ч. 2 ст. 340 ГПК РСФСР закрепила общее правило, в соответствии с которым исполнительный лист выдается судом либо самому взыскателю, либо по просьбе последнего направляется непосредственно судом. Однако, в ряде случаев суд направляет исполнительный лист для исполнения самостоятельно с последующим извещением взыскателя (ч. 3 ст. 340 ГПК РСФСР). Ст. 9 Федерального закона «Об исполнительном производстве» фактически подтвердила вышеуказанные положения, т.к. судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда иди другого органа, его выдавшего, либо взыскателя. Таким образом, на стадии возбуждения исполнительного производства действие принципа диспозитивности несколько ограничивается, по ряду категорий гражданских дел суд направляет исполнительный документ самостоятельно с последующим извещением взыскателя.
Одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства, основываясь на заявлении взыскателя, в целях обеспечения исполнения по имущественным взысканиям, судебный пристав-исполнитель вправе произвести опись имущества должника и наложить на него арест. Безусловно, для усиления гарантий будущего исполнения судебных решений предпочтительнее решать вопрос об аресте имущества еще на стадии процессуального рассмотрения дела. т. к. предугадывая неблагоприятный для себя исход дела, ответчик стремится выйти, что называется, если не «сухим из воды», то «с минимальными потерями», освобождаясь от самого ценного имущества. На практике судебные приставы часто накладывают арест и без заявления взыскателя, что также нарушает частные начала, присутствующие в исполнительном производстве. Думается, подобная практика объясняется тем. что действие принципа диспозитивности в стадии исполнения на современном этапе ограничено по сравнению с гражданским и арбитражным процессом.
В. В. Ярков полагает, что принцип диспозитивности присущ, главным образом, действиям взыскателя, который может возбудить или не возбуждать производство по принудительному исполнению, забрать исполнительный документ, а также отказаться от взыскания или заключить мировое соглашение. Соответствующим правоприменительным актом уже определены права и обязанности сторон, выбор вариантов поведения, особенно для должника, ограничен. Должник действует в пределах, установленных законом, он может выбрать более удобный для себя вариант поведения, но лишь до некоторого момента, пока не вступает в действие механизм принудительного исполнения16.
История развития соотношения полномочий органов принудительного исполнения и иных органов исполнительной власти
Следует отметить, что не во всех местностях Российской империи количество судебных приставов было достаточным, при некоторых мировых съездах их не было вообще. В этих случаях обязанности по исполнению возлагались на членов местной полиции. При исполнении отдельных взысканий судебный пристав привлекал для содействия различные органы. Так. для взыскания частных долгов с крестьян пристав мог приступить к описи имущества только в присутствии сельского старосты и волостного старшины, с тем, чтобы правильно определить - какая часть крестьянского имущества может быть продана без особого ущерба для хозяйства. Если судебный пристав накануне продажи крестьянского имущества получал сообщение от волостного старшины об исключении из описи, например, всего скота, потому что его продажа может разорить крестьянина, то он не имел права не удовлетворить это требование. Таким способом государство стремилось защитить интересы должника-крестьянина, поскольку он являлся основным производителем продукции и плательщиком налогов.
В тех случаях, когда должником являлось само государство в лице соответствующих органов, взыскатель предъявлял исполнительный лист непосредственно в данный орган. При взыскании денег с земских и городских учреждений, решения исполнялись земскими и городскими управами под наблюдением местных губернаторов (ст. 1296 Устава гражданского судопроизводства). Исполнение судебных решений по межевым спорам при необходимости установления границ земельного участка в натуре, а также составление актов об отводе земельного участка, выдача земельных планов и межевых книг производилась специальными межевыми органами. Следовательно, государство стремилось оградить самое себя как от контроля со стороны судов и судебных приставов, так и от лишних расходов по принудительному совершению исполнительных действий.
Взыскание установленных государством налогов, податей, пошлин и разного рода сборов производилось в бесспорном порядке полицией. Спор между лицом и государством по поводу взыскания налога или сбора был неподведомственен суду. Это правило объяснялось тем. что взиманием налога нарушаются не гражданские права истца, а права, принадлежащие ему как плательщику предусмотренной повинности47. Судебная власть не могла обсуждать вопрос о том, правильно ли административная власть обратила взыскание недоимки на то или иное имущество должника.
Розыск должника или его имущества осуществлялся органами полиции. В случае оказания сопротивления судебному приставу, он также имел право требовать содействия местной полиции. При невозможности устранения сопротивления силами полиции, могли быть призваны военные силы, причем судебный пристав имел право требовать помощи только от полицейских, от которых уже зависело, призывать военные силы или нет. Содействие полиции судебному приставу, находящемуся при исполнении служебных обязанностей, не освобождало последнего от личного участия в производстве исполнительных действий.
Таким образом, в XIX в. в непосредственном производстве исполнительных действий принимали участие следующие органы государственной власти: суд и состоящий при суде орган принудительного исполнения - судебный пристав, исполнявший только судебные постановления. Двойственное положение занимали полицейский органы, которые при отсутствии или недостатке судебных приставов могли их заменять и осуществлять мероприятия принудительного характера, выступая, таким образом, в качестве органов принудительного исполнения. С другой стороны, они были обязаны оказывать содействие судебным приставам при осуществлении исполнительного производства, в этом случае полицейские играли роль органов, содействующих производству исполнительных действий. К содействующим органам относилась и регулярная армия, выполняющая в необходимых случаях требования судебных приставов об оказании помощи.
Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления - земские, городские управы, губернатор и т.п. - осуществляли в предусмотренных случаях казенные взыскания недоимки по налогам, пошлинам и сборам, частично выполняя, таким образом, функции органов принудительного исполнения. Представители данных властных структур также обладали двойным статусом, поскольку помимо осуществления принудительных функций по взысканию, одновременно выступали и кредиторами по данным обязательствам. Если же взыскание производилось не в пользу казны, а напротив, то казенные органы выступали в качестве должников и органов, осуществляющих в предусмотренных случаях взыскание.
После 1917 г. вследствие нехватки судебных исполнителей местные органы власти (уездные и губернские исполкомы) самостоятельно назначали судебных исполнителей сверх штатов, выплачивая им содержание из местной казны. По этим же причинам, наряду с судебными исполнителями, обязанность по принудительному исполнению решений районных судов по гражданским делам возлагалась на органы милиции и волостные исполкомы (прим. к ст. 91 Положения о судоустройстве). Были даже приняты специальные Правила исполнения решений органами милиции и волисполкома от 8.08.23 г., согласно которым вышеуказанные органы должны были руководствоваться всеми правилами и инструкциями, предназначенными для судебных исполнителей. Руководство и контроль за деятельностью милиции по принудительному исполнению судебных решений возлагались на народные суды. Помимо милиции, функции судебных исполнителей исполнялись и т. н. районными надзирателями, членами волостных исполкомов, председателями сельских советов и т. д., что создавало определенные трудности, поскольку данные лица отличались низкой квалификацией, и дела, которые они должны были исполнить, часто бывали разнородными \
Недоимки по налогам, а также штрафы и пени за их просрочку, если они не были соединены с взысканием других неналоговых сумм, взыскивались в бесспорном порядке финансовой инспекцией, милицией и иными административными органами. Аналогично происходило взыскание арендной платы за совхозы, взносов в органы социального страхования и т. д. Вследствие многочисленности органов, обладающих полномочиями по производству принудительных взысканий и большого количества дел, принималось огромное число инструкций, циркуляров, постановлений Народным комиссариатом юстиции. Народным комиссариатом внутренних дел, Народным комиссариатом по труду и др., что приводило к сложностям в единообразном толковании закона и правоприменительной практики.
Взыскатель мог обратиться за исполнением решения либо к судебному исполнителю, либо к другому, более близкому по месту нахождения органу, - начальнику милиции или председателю волостного исполкома. Между тем, в литературе того времени отмечалось, что хотя обращение к другим органам влечет ускорение и удешевление процесса, однако участие судебного исполнителя гарантирует большую квалифицированность и точность исполнения4 .
Следовательно, как и прежде, органы внутренних дел выступачи и в качестве самостоятельных органов принудительного исполнения, полностью заменяющих судебных исполнителей, и органов, содействующих судебным исполнителям. В последней ситуации милиция действовала лишь в пределах данного ей поручения. Так. сотрудники милиции могли быть приглашены, чтобы присутствовать при производстве тех исполнительных действий, которые проводятся в отсутствие должника, а также на публичных торгах. В случае оказания сопротивления судебному исполнителю, он мог потребовать прислать не только представителей милиции, но и вооруженных сил. которые поступали в его полное распоряжение и были обязаны охранять взыскателя и судебного исполнителя, а также поддерживать порядок.
В заключение необходимо отметить, что: в современной российской системе принудительного исполнения публичные начала преобладают по сравнению с частноправовыми. Действие принципа диспозитивности в исполнительном производстве ограничено по сравнению с гражданским и арбитражным процессом, поскольку правоотношения в исполнительном производстве уже подтверждены судебным актом и носят бесспорный характер.
Проблемы определения пределов полномочий органов принудительного исполнения
На органы принудительного исполнения, в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах» и ст. ст. 1,7 Федерального закона «Об исполнительном производстве», возлагается задача осуществления публичных функций по исполнению судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов. Анализ данных статей подталкивает к вывод}7, что механизм принудительного исполнения с участием судебных приставов-исполнителей рассчитан на исполнение судебных актов ограниченного крута судов. В то же самое время ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает единство судебной системы Российской Федерации, которая обеспечивается, в том числе, путем признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу. В связи с этим В. В. Ярков высказывает мнение, что свойство исполнимости и возможность принудительного исполнения присуща судебным актам всех судов Российской Федерации, поскольку все они образуют единую судебную систему России, включая постановления Конституционного Суда Российской Федерации, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации 6 .
Несмотря на то, что за вступившим в законную силу актом любого суда, созданного и действующего на основании Конституции России и Федерального конституционного закона Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации», признается обязательность исполнения, механизм принудительного исполнения, предусмотренный Федеральным законом «Об исполнительном производстве», не рассчитан на исполнение целого ряда судебных актов. Дело в том, что ст. 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве» устанавливает сферу его действия, определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершения в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.
Из содержания последней статьи следует, что объектом принудительного исполнения по Федеральному закону «Об исполнительном производстве» могут быть акты всех судов, но только о присуждении6"1. Исполнение других судебных решений - о признании и преобразовании - остается за пределами деятельности судебных приставов-исполнителей. Между тем, именно данные категории судебных актов составляют большинство в Конституционном Суде Российской Федерации и конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. В. А. Кряжков и Л. В. Лазарев под обязательностью решений Конституционного Суда Российской Федерации понимают окончательность судебного решения; незамедлительность исполнения решения после опубликования или его вручения; точность следования установлениям решения, выражающимся, например, в пересмотре признанными неконституционными актов; возможности привлечения к ответственности лиц, не исполняющих, ненадлежаще исполняющих или воспрепятствующих исполнению решений Суда64.
В гражданском и арбитражном процессе судебные решения должны отвечать предусмотренным законом требованиям (законность, обоснованность, полнота, определенность) и обладать качествами, органичное сочетание которых составляет законную силу судебного решения - неопровержимость. исключительность, преюдициальность, обязательность. Кроме того, после вынесения решение суда приобретает также свойство неизменяемости, т.е. невозможности для органа, постановившего решение, самому изменять или отменять его. Требования, предъявляемые к судебному решению, и свойства судебного решения выступают необходимыми существенными признаками, без которых нельзя определить понятие судебного решения в качестве самостоятельной процессуальной категории. Вопрос об объекте принудительного исполнения, а значит, о полномочиях и сфере деятельности органов принудительного исполнения, неразрывно связан с вопросом о значении, свойствах, целях судебных решений.
Проблема исполнимости судебного решения рассматривается в литературе в двух основных аспектах: первый — что следует включать в понятие исполнимости, второй -присуща ли исполнимость, и. как следствие, возможность принудительной реализации, всем судебным решениям без исключения, либо только решениям о присуждении. В науке гражданского процесса вопрос о значении термина исполнимости, его соотношении с понятием законной силы судебного решения трактуется неоднозначно. По мнению ряда авторов, исполнимость представляет собой самостоятельное и существенное юридическое последствие ". Некоторые полагают, что исполнимость - это такое свойство судебного решения, которое производно от его обязательности66. Высказывалась точка зрения о необходимости отказаться от понимания исполнимости как одного из проявлений законной силы, поскольку законная сила судебного решения есть его неизменяемость, обеспеченная недопустимостью его обжалования (опротестования) и вынесения нового решения по тому же иску, одновременно являющаяся моментом, с которого осуществляется действие решения. Исполнимость не составляет содержания законной силы решения, она есть не свойство, но процессуальная форма действия решения и средство осуществления материального субъективного права на принуждение должника к исполнению его обязанностей, присущая гражданскому притязанию67. При этом М. А. Гурвич присоединяется к пониманию термина исполнимости, высказанному в свое время в зарубежной литературе, например, во французской теории гражданского процесса отчетливо различаются понятия законной силы решения и его исполнительной силы, в немецкой теории также распространено отрицание исполнимости решения как черты (свойства) законной силы68.
В странах англосаксонской системы права исследователи отмечают отсутствие четко сформулированного понятия законной силы судебного решения, причем не только в законодательстве или прецедентах, но и в правовой теории. В источниках права есть указание о том, что решение является окончательным и заключительным для сторон, имеет для них обязательную силу, если не предусмотрено иного. Но подобные выражения и словосочетания не отражают строго очерченной процессуальной категории. Так, по общему правилу, дата вынесения судебного решения в английском гражданском процессе совпадает с днем его объявления или составления, если суд брат отсрочку. Однако, толкование тезиса о том, что решение английского суда приобретает юридическую силу с момента вынесения, является ошибочным. Эта юридическая сила еще крайне ограничена, например, ее достаточно для оправдания правомерности ареста имущества должника. Однако, сроки обжалования еще не текут, более того, суд может изменить уже объявленное решение кардинальным ооразом. принудительное исполнение невозможно .
Проблемы взаимодействия органов принудительного исполнения и судов в исполнительном производстве
В Федеральном законе «Об исполнительном производстве» суд и судья прямо не названы в качестве субъектов исполнительного производства, однако, данные органы, безусловно, играют в процессе принудительного исполнения немаловажную роль. Суд совершает многие процессуальные действия, непосредственно связанные с исполнительным производством. В литературе отмечается, что суд и судья являются основными субъектами исполнительного производства, поскольку значительная часть исполнительных документов представляет собой судебные акты, и судебный контроль за производством принудительного исполнения исполнительных документов является самым действенным и эффективным, т. к. суд — это орган правосудия, и никакой контроль со стороны государственных органов не заменит собой контроль судебный 61. Предлагается охарактеризовать взаимоотношения судебных приставов-исполнителей с судами общей юрисдикции как процессуальное взаимодействие (процессуапьное партнерство), направленное на обеспечение интересов правосудия, защиту прав и законных интересов граждан и организаций162.
В контексте современного законодательства роль судов в процессе принудительного исполнения заключается в том. что: суд разрешает вопрос об обеспечении иска как гарантии будущего исполнения судебного решения: выдает исполнительный лист, куда полностью переносится резолютивная часть судебного решения. В случае неясности требований, содержащихся в исполнительном листе, которые, как правило, возникают из-за погрешностей в формулировке резолютивной части судебного решения, судебный пристав-исполнитель вынужден обращаться в суд с заявлением о разъяснении соответствующего судебного акта, что. разумеется, увеличивает сроки исполнительного производства. Следовательно, от правильной и точной формулировки резолютивной части судебного решения во многом зависит своевременность и эффективность производства принудительных действий; непосредственно решает ряд вопросов, возникающих в процессе исполнительного производства: выдача исполнительного листа, судебного приказа или их дубликата; восстановление пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению; разъяснение судебного акта; решение вопросов об отсрочке или рассрочке исполнения, а также об изменении способа и порядка исполнения исполнительного документа; отложение исполнительных действий; сокращение сроков приостановления исполнительного производства; приостановление или прекращение исполнительного производства; рассматривает жалобы на действия и бездействие судебных приставов-исполнителей и старшего судебного пристава16".
Таким образом, нельзя полностью исключить из гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства раздел, касающийся исполнения судебных решений. В ГПК и АПК должны сохраниться нормы, связанные с исполнением судебных актов, когда они непосредственно регулируют полномочия суда в исполнительном производстве. Как справедливо отмечает В. М. Савицкий, судебную власть характеризует юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей 64.
Такое влияние в исполнительном производстве обеспечивается возможностью осуществлять последующий и предварительный судебный контроль за деятельностью органов принудительного исполнения. Кроме того, суд без участия органов принудительного исполнения осуществляет самостоятельные действия по непосредственному решению ряда вопросов исполнительного производства (обеспечение иска, выдача исполнительного листа и его дубликата, разъяснение судебного решения, восстановление срока предъявления исполнительного документа).
Следует отметить, что в науке не выработано четкого определения, что же следует понимать под предварительным и последующим судебным контролем за деятельностью органов исполнительной власти. Так, под предварительным судебным контролем В. В. Ярков предлагает понимать передачу заинтересованным лицом спора в случае несогласия с действиями (бездействием) органов власти на разрешение суда. Последующий судебный контроль либо предоставляет органам административной юрисдикции полномочия в так называемом бесспорном порядке разрешить соответствующее дело, либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в вышестоящие органы1 \
Позднее, применительно к органам принудительного исполнения В. В. Ярков говорит, что последующий судебный контроль состоит в рассмотрении жалоб на действия судебного пристава-исполнителя, не указывая при этом на обязательность досудебного урегулирования. Предварительный контроль судебных органов состоит в решении ряда существенных вопросов исполнительного производства, например, приостановление исполнительного производства. Кроме того, суд разрешает вопросы, связанные с правовым действием исполнительного документа и судебного акта, на основании которого документ был выдан (разъяснение судебного решения)166.
Представляется, что под предварительным судебным контролем следует понимать обязательное судебное санкционирование деятельности органов принудительного исполнения путем вынесения по просьбе заинтересованных лиц судебных определений, на основе которых органы принудительного исполнения совершают, изменяют или прекращают действия по производству принудительного исполнения. Последующий судебный контроль состоит в пересмотре действий (бездействия), которые орган принудительного исполнения уже совершил либо должен был совершить путем рассмотрения жалоб на действия (бездействие) данных органов.
Предварительный судебный контроль имеет для органов принудительного исполнения гораздо большее значение, чем для иных органов исполнительной власти, поскольку большинство среди исполнительных документов составляют именно судебные исполнительные документы. В отношении других органов исполнительной власти в основном применяются способы и методы последующего судебного контроля.
Безусловно, предварительный судебный контроль более демократичен. Достоинства гражданского судопроизводства, неоднократно бывшего предметом исследования науки гражданского процессуального права , несомненны. Вместе с тем, принципы организации предварительного и последующего судебного контроля законодателем не сформулированы. Это приводит как к неоправданному дублированию полномочий судов и органов принудительного исполнения, так и к непоследовательному их разграничению.
Представляется, что концепция отделения органов принудительного исполнения от судов до конца не реализована, что связано не в последнюю очередь с разногласиями по вопросу о месте, которое должен занимать суд в исполнительном производстве.
Вопрос о месте, которое занимают судебные приставы-исполнители в общей системе органов власти, имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, поскольку принципы организации и деятельности различных ветвей власти обладают отличительными особенностями. Существует два основных мнения по вопросу соотношения предварительного и последующего судебного контроля. Во-первых, если придерживаться точки зрения, что исполнительное производство является частью гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, то органы принудительного исполнения должны действовать в основном под предварительным контролем суда. Во-вторых, если рассматривать исполнительное производство в качестве административной процедуры, то следует относиться к судебным приставам-исполнителям как ко всем иным представителям исполнительной власти, используя общие методы последующего судебного контроля, применяемые к этим органам.
