Введение к работе
Актуальность исследования. Сеть муниципальных библиотек составляет основу библиотечного обслужішаиия по месту жительства. Как отдельный вид в соответствии с порядком учреждения и формами собственности, мунищтальныс библиотеки, учрежденные органами местного самоуправления, введены Федеральним законом "О библиотечном деле". До 17.01.95 муниципальные библиотеки официально назывались государственными массовыми. Нормативный подход к организации государственных массовых библиотек сформировался в период централизованного руководства. Во многом он продолжает оставаться. Однако сегодня принципиально изменилась система управления, на юридическом и фактическом уровнях аклпшо осуществляется процесс децешрализацни, входят в жизнь новые организационные формы библиотечных систем, что начинает вступать в противоречие с традиционным нормативным подходом. В связи с этим остро встает вопрос о необходимости модернизировать нормативный подход, сделать его соответствующим трансформирующейся в настоящее время системе управления муниципальными библиотеками. Основой изменений и выработан нового подхода является перераспределение функций нормирования: передача части их с федерального уровня на региональный и муниципальный, поскольку они становятся' субъектами управления и имеют законодательно установленные полномочия в отношении нормирования вопросов организации сети муниципальных библиотек.
Актуальной делает эту проблему и установленная законодательно система социального нормирования. В 1993 году во исполнение По-, становления Совета Министров - Правительства РФ ,№ 196 разрабо-, таны социальные нормативы на сеть библиотек. Уточненные п 1996 году, они были одобрены Распоряжением Правительства РФ № 1063. Эти нормативы, согласно Указу Президента "ОС оргаишацин подготовки государственных минимальных стандартов дам определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ И местных бюджетов" № 769, являются по существу юсударствешгымн стандартами для формирования системы библиотечного обслужи»»-, пня населении. Указ принят » развитие идеи соцна;п.чого минимального стандарта, юридически зафиксированного в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Однахо одобренные социальные нормативы на сен. библиотек включают
лишь один показатель (количество жителей на 1 библиотеку). Это делает еще более срочной необходимость разработки новых подходов к нормированию вопросов организации сети мутщипальных библиотек, поскольку, пользуясь новым стандартом и старыми подходами, многие органы местного самоуправления уже пытаются сокращать (часто сугубо механически) сеть подведомственных им бибдаотек. Та-хим образом нарушаются права на библиотечное обслуживание по месту жительства, которое декларирован» законодательством и к тому же оплачен*» иалогошттсльшиками.
Разработанность темы. Проблема организации сетей общедоступных библиотек и создания нормативной базы отого процесса существует в России с начала XX века. Однако диссертационных исследований, рассматривавших и решавших ее дію условий местной) самоуправления, нет. Наиболее заметной работой в этой области является доклад Б.Б. Веселовского, представленный Первому Всероссийскому съезду по библиотечному делу (1911 і.). После 1917 г. проблема нормативного подхода к организации сети общедоступных библиотек изучалась только с позиций централизованного государства, при котором региональный и местный уровни не являются субъектами управления. В довоенный период разрабатывались преимущественно идеи централизации и планирования библиотечной сети, типологии ее сетевых единиц, работы и условиях попой экономической политики, коллективизации, индустриализации. В библиотечном деле еще работали пред-стзвшеди дореволюционного периода, поэтому, наряду с централизацией в общегосударственном масштабе, они привносили искоторо< своеобразие сети на местном уровне. В 20-30 гг. наиболее заметны! вклад в разьитие проблемы внесли: Н.К. Крупская (хотя более в орга Шізащюнном, Чем в теоретическом плане), М.А. Смушкова, АЛ. Ио кровскнй, М.Л.Потопов, С.КомскиЙ, И.М. Фрумнн и другие.
Первые диссертационные работы появились после Великой Отсче ствешюй войны, когда количественно есть массовых библиотек біллі восстановлена и появилась необходимость в се упорядочении. Осе ош касаются проблем обслуживания населения и организации сети би блиотек, рассматривая нормативы только в связи с этим, изучая і предлагая параметры сетн, типы и виды библиотек на основе кон иретных исследований. В исследовании З.И. Ривлина "Обслуживани населения ленинградскими общедоступными библиотека ми" (1951 просматриваются попытки внести своеобразие в вопросы нормйровя row сети на территории одною города - Ленинграда. П.В. Лспнинов » диссертации "Библиотечное обслуживание населения в ссльско районе. (Вопросы оріашпшши)" (19S5), В.В. Серов в кандпдатско диссертации "Библиотечное обслуживание -колхозников: (Иопрос организации и методики)"(1958) и Е.Л.. Фснслоцои в рабої
"Проблемы библиотечного обслуживания сельского населения" (1964) предлагают нормативы организации сети массовых библиотек на селе, а Н.С. Карташов в своей кандидатской диссертации "Проблемы библиотечного' обслуживания городского населения (на примере массовых библиотек в городах РСФСР)"(1964) и Ю.П. Обросов в исследовании "Структура сети и типы массовых библиотек d городах" (1971) затрагивают проблемы нормирования сета в городских условиях. Обобщающей работой в области организации библиотечного обслужи-вания массовыми библиотеками является докторская диссертация В.В.Серова "Совершенствование системы библиотек как фактор повышения эффсктшнюсги библиотечного обслуживания, трудящихся в развитом социалистическом обществе" (1981), часть которой посвящена сравнительному анализу нормативного подхода на примере двух документов: "Примерного положения организации единой сети массовых библиотек" (1966) н "Примерного положения об организации единой сети массовых библиотек" (1977). Автор доказывает преимущества последнего.
Разрабатываемые нормативные подходы соответствовали принятой тогда системе управления, предполагали наличие единой раниональ-ной модели, которая должна была тиражироваться повсеместно, без существенных изменсний.Это не предусмаїтлпіало активного участия низовых уровней управления и не позволяло полностью использовать нормативный процесс как действенный .инструмент регулігропаїшя сетей муниципальных библиотек, которые тогда назывались государственными массовыми.'
В условиях децентрализации, становления местного сямоуправле-ния целесообразно использование разработок современною менеджмента, в том числе библиотечного, который развивают И.М. Суслова, В.К. Клюев и другие. Ситуационный подход позволяет строить библиотечные сети, о-івечающие потребностям населення конкретных территорий. Нормативная моделі,, норматішньїе подходы к организации таких сетей должны этому соответствовать. Неразрлбогатгость нормативного подхода к организации сети муниципальных библиотек в условиях местного самоуправления предопределила выбор темы данного исследования, его цель и научные задачи.
Цель исследования - определить основные направления трансформации нормативного подходя к организации сет муниципальных библиотек в связи с переходом на местное самоуправление.
ЗмаЩ.и.іЙЩ.ІУЙйіШЙ " изучение теоретических и практических оенои формирования нормативного подхода к организации спи муннян». иалъных (общедоступных) библиотек; обоснование роли нормчтипио» го подхода к организации сечи муниципальных библиотек в условиях
местного самоуправления; выявление основных направлений трансформации нормативного подхода и условиях децентрализации управления и становления местного самоуправления; определение возможностей нормирования вопросов организации сети на федеральном, ре-гиональном(субъект а Федерации) и местном уровнях.
Объект исследования - сеть муниципальных общедоступных библиотек.
Предмет исследования - нормативная составляющая сети муниципальных общедоступных библиотек ( в нервую очередь нормативные документы, регламентирующие организацию и размещение сети).
Методология и методика исследования. В основу положено диалектическое понимание процесса развития нормативного подхода к организации сети муниципальных общедоступных библиотек. Методологической базой являются: федеральные и региональные законодательные и иные нормативные акты как выразители принципов и условие практического осущсспшсиия нормативного подхода; менеджмент (ситуационный подход) и современная культурология кг.к основа нормативного проектирования библиотечной сети, адекватной потребностям населения и возможностям конкретных территорий; библиотековедение, в первую очередь работы по организации библиотечных сетей и проблемам их нормирования, как основа разработки системы нормативных показателей.
Для решения поставленных в диссертации задач применялся комплекс взаимосвязанных, дополняющих друг друга методов. Это сравнительное изучение отечественной и зарубежной библиотековедческой литературы, анализ законодательных и иных нормативных актов, наблюдение , анкетирование и интервьюирование при изучении состоя- ; пия муниципальной библиотечной сети, сравнительный статнетиче- | ский анализ состояния муниципальной библиотечной сети и ее норма- ' тнвной модели, обобщение при выявлении зависимости нормативного подхода от условий внешней среды, в первую очереди, системы управления.
Научная новизна и теоретическая значимость работы состоит в том, что она начинает исследование нормативного подхода к организации сети муниципальных библиотек р качестве самостоятельною предмета, изучает нормативный подход как часть управленческого процесса и инструмент регулирования процесса организации сети, обеспечивающий доступность библиотечных услуг fro месту жительства. ' Ни основе изучения нормативного подхода -ш большой временной Промежуток (с момента своего появления в начале XX хека) предложена периодизация его развития. Исследование докаїьгаает, чго под-
ходы к нормированию организации сети муниципальных библиотек п нашей стране непосредственно зависят от системы управления ими.
На фоне анализа современной правовой среды муниципальных библиотек исследован нормативный подход к организации библиотечной сети, выявлены и обоснованы возможности и тенденции перераспределения нормативных функций Между федеральным (существовавшим прежде), региональным (субъекта РФ) и муниципальным уровнями. Предложены конкретные варианты такого перераспределения для федерального и регионального уровней.
Данное диссертационное исследование является также началом рассмотрения нормативного подхода к организации сети муниципальных библиотек в условиях местного самоуправления.
Практическая значимость. На основании результатов исследования разработан проект федерального документа "Основные положения организации сети муниципальных общедоступных библиотек в субъектах Российской Федерации", который в качестве рекомендательного может быть использован в региональной библиотечной политике, создании аналогичных документов разных территориальных уровней,-Предлагаемый нормативный подход к организации сети муниципальных общедоступных библиотек предоставляет возможность практически использовать законодательно установленные нрава субъектов управления всех территориальных уровней, включить их в нормативный процесс. Для библиотечных сетей он существенно расширяет организационные рамки, позволяет сгронгь их в соответствии с местными потребностями и возможностями, создает теоретические, юридические и методические предпосылки для реорганизации библиотечных' сетей муниципального звена в соответствии с изменившимся законодательством и адаптации их к условиям местного самоуправления.
Апробация работы. Основные теоретические положення исследования и некоторые пути их практической реализации отражены в специвль-ной печати (см. список). Результаты докладывались на семинарах И конференциях. Например, конференции но итогам научно-исследовательской работы Российской государственной библиотеки (Румянцевские чтения) (1995 г.), Всероссийской научно-практической конференции "Государственная политика в области библиотечного дела" в Омске (1996 г.), российско-польском семинаре библиотечных работников (1995 г.). Некоторая часть материала была представлена, на Всероссийский конкурс молодых ученых и специалистов, организованный Библиотечным благотворні ельным фондом (1994 г.). По итогам работы проведены "круглые столы" в регионах для директоров ЦБС и руководителей управлений и отделов культуры ( Псков - {995 г., Ставрополь - 1996 г.); сделяно несколько сообщении для Йибпйо-
темных работников, в частности, из Казахстана (1996 г.), Москвы (1996 г.). Материалы и идеи исследования использованы при подготовке проектов региональных библиотечных законов ( Псковской и Московской областей, г. Москвы), а также циркулярного письма МК РФ "О практике применения социальных нормативов организации сети библиотек" от 16.(0.96.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Развитие нормативного подхода включает 3 исторических периода:
- возникновение нормативного подхода как направления организа
ции сети общедоступных библиотек (нач. XX в. - 1917 г.);
- формирование нормативного подхода как общегосударственной политики в обласні библиотечного дела (1917 - нач. ГЭ-х гг.);
- становление нормативного подхода как компонента федеральной,
региональной и муниципальной библиотечной политихи (нач. 90-х гг.
- яо наст. пр.).
2. Концептуальной основой современного нормативного подхода к организации сети муниципальных общедоступных библиотек в условиях местного самоуправления является реализация функций нормирования ш 3-х субъектных уровнях; федеральном, региональном (субъекта Федерати) и муниципальном, согла'сно их законодательно установленным полномочиям. В процессе перехода от монополизации к децентрализации и становлению местного самоуправления происходят передача с федерального уровня части нормативных функций ьнопь образованным субъектам управления (региональному и муниципальному); в то же время при современном нормативном подходе сохраняется возможность использования организационно-іехнологических аспектов (радиус обслуживания, кннгообеспечен-ность и др.), разработанных в процессе его развития.
3. При разделении функций на региональном и муниципальном уровнях нормативный подход направлен на отражение специфических черт конкретных территориальных образовании, в т.ч. схемы управления, архитектуры сети библиотек, внутрирегиональных взаимоотношений, задач (сохранение муниципальной сечи, ее стабнлтяпня, развитие, реорганизация). При этом на федеральном уровне норматив-(1ый подход к организации сети муниципальных библиотек обеспечивает законодательно установленные права населения на библиотечное обслуживание по месту жительства; определяются положения, имеющие стратегическое значение доя формирования муниципальных библиотечных сетей: принципиальная схема их оріашшции. общая стратегия организационных процессов, некоторые количественные и
качественные параметры сетей, являющиеся федеральной гарантией доступности библиотечных услуг.
Структура диссертации определяется поставленными задачами и логикой исследования, состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.